中國(guó)應(yīng)對(duì)特朗普減稅法案沖擊的思路與要領(lǐng)

賈康

〔摘要〕特朗普減稅法案注定會(huì)產(chǎn)生全球性影響，中國(guó)在這樣的外部競(jìng)爭(zhēng)壓力之下，應(yīng)該是變壓力為動(dòng)力，順勢(shì)有為，做好自己的事情。中美兩國(guó)在減稅的理論和政策實(shí)踐方面，有著非常明顯的一致性。同時(shí)，我們也要注意到中美在稅制方面有重大的差異。中國(guó)減稅減負(fù)，一定要從整體來(lái)把握，從全景視覺(jué)來(lái)觀察，把減稅減負(fù)與深化機(jī)構(gòu)改革、部門行業(yè)改革、干部作風(fēng)建設(shè)等聯(lián)系起來(lái)，否則很容易落入“盲人摸象”的片面性。中國(guó)做好自己的事情，還要考慮兩個(gè)重點(diǎn)：一是深化機(jī)構(gòu)改革，降低行政運(yùn)行成本和制度成本，二是規(guī)范發(fā)展PPP，借助社會(huì)資本提高公共服務(wù)效率。

〔關(guān)鍵詞〕特朗普；減稅法案；中美貿(mào)易摩擦；機(jī)構(gòu)改革；PPP

〔中圖分類號(hào)〕F752.771.2 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕2095-8048-（2018）03-0005-04

美國(guó)總統(tǒng)特朗普于2017年底簽署了自1986年以來(lái)美國(guó)最大規(guī)模的減稅法案。法案從2018年1月開始實(shí)施。根據(jù)這份法案，美國(guó)聯(lián)邦企業(yè)所得稅率將從現(xiàn)在的35%降至21%，在個(gè)人所得稅方面，大部分稅率有所下降。初步預(yù)測(cè)顯示，未來(lái)10年該法案將讓美國(guó)聯(lián)邦財(cái)政赤字增加1.46萬(wàn)億美元，平均每年推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增速提高將近0.1個(gè)百分點(diǎn)。在經(jīng)濟(jì)全球化的今天，在全球經(jīng)濟(jì)艱難復(fù)蘇的時(shí)刻，美國(guó)減稅法案對(duì)全球經(jīng)濟(jì)將產(chǎn)生怎樣的影響，中國(guó)將如何應(yīng)對(duì)特朗普減稅法案沖擊，這些疑問(wèn)在國(guó)內(nèi)已引起了研究界、實(shí)際工作部門，特別是作為市場(chǎng)主體的企業(yè)層面的高度關(guān)注。作為研究者，應(yīng)盡可能全面了解情況，做一些具體的分析，并提出一些建設(shè)性的意見(jiàn)。

一、順勢(shì)有為策略

對(duì)特朗普減稅的這一套做法，我認(rèn)為應(yīng)有一個(gè)總體來(lái)說(shuō)比較正面的評(píng)估：特朗普把減稅作為他履職總統(tǒng)后抓的調(diào)整重點(diǎn)，比較靠譜。雖然目前國(guó)內(nèi)外對(duì)他這個(gè)人還有激烈的不認(rèn)同看法，他做的有些事情靠不靠譜，我們還不好做更多的判斷，但是他在經(jīng)濟(jì)方面所強(qiáng)調(diào)的一個(gè)減稅、一個(gè)加大美國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施投入的力度而實(shí)現(xiàn)更新?lián)Q代，都很靠譜。

當(dāng)然，作為世界頭號(hào)強(qiáng)國(guó)，美國(guó)很有力度的減稅會(huì)產(chǎn)生所謂的外溢性，這對(duì)于其他經(jīng)濟(jì)體，則表現(xiàn)出的就是沖擊性。在全球化現(xiàn)有大格局之下，這個(gè)外溢性和沖擊性，無(wú)非就是要素流動(dòng)在合作和競(jìng)爭(zhēng)中會(huì)受到影響，更多的要素有可能被吸引到美國(guó)國(guó)內(nèi)去。因此，有評(píng)論說(shuō)特朗普減稅注定會(huì)產(chǎn)生全球性影響，或引發(fā)新一輪貿(mào)易爭(zhēng)端。2018年3月23日，特朗普在白宮簽署對(duì)華貿(mào)易備忘錄，將對(duì)600億美元中國(guó)出口商品征收關(guān)稅。中國(guó)在這樣的外部競(jìng)爭(zhēng)壓力之下，我們自己是別無(wú)選擇的，應(yīng)該是變壓力為動(dòng)力，順勢(shì)有為，做好自己的事情，在爭(zhēng)取順勢(shì)而為取向之下在“可做之事”空間內(nèi)有所作為。

二、把握中美異同

在認(rèn)識(shí)上，中國(guó)和美國(guó)在減稅的理論和政策實(shí)踐方面，其實(shí)有著非常明顯的一致性。美國(guó)歷史上的最著名減稅，是里根當(dāng)政時(shí)期的那一套減稅方案，受到了供給學(xué)派的一些理論支持。從實(shí)際效果看，雖然也有爭(zhēng)議，但總體評(píng)價(jià)是相當(dāng)正面的。在我們了解的材料里，里根甚至被稱為羅斯福以后排在最前面的社會(huì)評(píng)價(jià)最高的總統(tǒng)。

在中國(guó)，其實(shí)在改革開放初期，我們就確立了減稅讓利的方針，并以此力求讓企業(yè)活起來(lái)。實(shí)際上我們?cè)诰唧w的某些稅收的負(fù)擔(dān)減輕方面，已走在美國(guó)前面。比如企業(yè)所得稅，“兩法合并”（將內(nèi)外資企業(yè)分別適用的稅法和條例的有關(guān)內(nèi)容進(jìn)行合并，制訂一部統(tǒng)一適用于內(nèi)外資企業(yè)的所得稅法）以后，標(biāo)準(zhǔn)稅率是25%，已經(jīng)明顯低于美國(guó)在特朗普減稅之前的水平。

如果說(shuō)中美繼續(xù)在這種一致性的減稅方向上做出優(yōu)化調(diào)整，雙邊都取得進(jìn)一步的成效顯然是大概率事件。今年兩會(huì)上，李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中指出，過(guò)去五年，在財(cái)政收支矛盾較大情況下，著眼“放水養(yǎng)魚”，率先大幅減稅降費(fèi)，分步驟全面推開營(yíng)改增，結(jié)束了66年的營(yíng)業(yè)稅征收歷史，累計(jì)減稅超過(guò)2萬(wàn)億元，加上采取小微企業(yè)稅收優(yōu)惠、清理各種收費(fèi)等措施，共減輕市場(chǎng)主體負(fù)擔(dān)3萬(wàn)多億元。2018年將進(jìn)一步減輕企業(yè)稅負(fù)，全年再為企業(yè)和個(gè)人減稅8000多億元?！?〕一個(gè)年度要為市場(chǎng)主體減稅8000多億元，減輕非稅負(fù)擔(dān)3000多億元，就是要進(jìn)一步讓企業(yè)輕裝上陣、聚力發(fā)展。

同時(shí)，我們也要注意到中美兩國(guó)在稅制方面有重大的差異。如果中國(guó)在減稅的努力上簡(jiǎn)單地照貓畫虎，效果不會(huì)好，將“畫虎不成反類犬”。但是，我們從一般輿情的反映上來(lái)看，市場(chǎng)主體、企業(yè)，往往更容易傾向于人家怎么減、咱們也應(yīng)學(xué)著來(lái)。從專業(yè)人士分析來(lái)說(shuō)，我們不能滿足于這樣一種有壓力以后的簡(jiǎn)單模仿。說(shuō)得重一點(diǎn)兒，如果簡(jiǎn)單地效仿特朗普減稅，我們很可能就走上中國(guó)古語(yǔ)所說(shuō)的東施效顰、邯鄲學(xué)步的狀態(tài)了。比如，我們的企業(yè)所得稅再往下降，空間雖有，其實(shí)已不大了，因?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)稅率已到25%，我們的中小企業(yè)早已經(jīng)明確整個(gè)“十三五”期間繼續(xù)實(shí)行減半征收，即12.5%，高新科技企業(yè)也早早就是15%的優(yōu)惠稅率了。再把25%減到20%，對(duì)企業(yè)能有多大幫助？有幫助，但實(shí)際受惠面比形式上看來(lái)要小得多。個(gè)人所得稅方面，當(dāng)然要說(shuō)減稅，提高個(gè)稅起征點(diǎn)，很多人聽(tīng)到后都拍手稱快。但實(shí)際上，在中國(guó)個(gè)人所得稅這些年已是很邊緣化的一個(gè)稅種。上一輪的個(gè)稅稅法修訂調(diào)整以后，當(dāng)時(shí)看到有關(guān)部門說(shuō)只有2400萬(wàn)人受到超額累進(jìn)稅率調(diào)節(jié)，現(xiàn)在再往上能高到多少，我覺(jué)得也就是幾千萬(wàn)人，可能超不過(guò)五千萬(wàn)人。在將近14億人口的大國(guó)，國(guó)民實(shí)際上受個(gè)稅的超額累進(jìn)調(diào)節(jié)的，主要是工薪階層，而且只有幾千萬(wàn)人，占整個(gè)稅收收入的比重不到7%。

而美國(guó)的個(gè)人所得稅則很有份量，占聯(lián)邦政府收入的將近一半，2016年是47%。聯(lián)邦政府另外一個(gè)收入主要來(lái)源是工薪稅，跟社會(huì)保障體系結(jié)合在一起，也是個(gè)直接稅，與我國(guó)的“五險(xiǎn)一金”繳納類似，但是稱為稅的征收。順帶提及一下，中共中央近期印發(fā)的《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，已將我國(guó)各種社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)交由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收?！?〕美國(guó)聯(lián)邦政府維持運(yùn)轉(zhuǎn)，80%以上的收入，就靠這兩個(gè)直接稅解決了。中美兩國(guó)的情況差別太大了，走向現(xiàn)代稅制，在減稅大方向一致性的同時(shí)，一定要注意中美之間的重大差異。

三、全景考察減負(fù)

中國(guó)要繼續(xù)減輕市場(chǎng)主體、企業(yè)的稅負(fù)以及自然人的稅負(fù)，一定要從整體來(lái)把握，從全景視覺(jué)來(lái)觀察，否則很容易落入“盲人摸象”的片面性，只說(shuō)到某一點(diǎn)，不及其余。比如，多年來(lái)經(jīng)久不衰、一輪一輪熱議的調(diào)高個(gè)稅起征點(diǎn)，就像是盲人摸象，只看到了一點(diǎn)，即常人最容易理解的一點(diǎn)。不斷有企業(yè)家登高一呼，應(yīng)該把個(gè)稅起征點(diǎn)提高到一萬(wàn)，每每還贏得全場(chǎng)熱烈鼓掌，也因而可提高他的社會(huì)知名度。甚至，還有人說(shuō)應(yīng)提高到三萬(wàn)。這樣喊口號(hào)非常容易得到人們的叫好，但實(shí)際上如果從專業(yè)角度來(lái)說(shuō)，稍微測(cè)算一下就知道，真的按照一萬(wàn)來(lái)提的話，還有多少社會(huì)成員能與這個(gè)稅有關(guān)，收入再分配方面的效果是正面的還是負(fù)面的？

為了避免盲人摸象，我們必須在看清楚全景圖以后，抓住與減稅減負(fù)最關(guān)鍵的配套改革來(lái)形成全面認(rèn)識(shí)。

首先，減輕企業(yè)和社會(huì)成員負(fù)擔(dān)，正稅的減降還有多大空間。我國(guó)現(xiàn)在有正稅18種，哪些稅種還能降低？先說(shuō)最主要的增值稅，可以再往下降低它的標(biāo)準(zhǔn)稅率或者總體稅負(fù)水平，但實(shí)話實(shí)說(shuō)空間有限。在政府職能履行過(guò)程中，有一個(gè)“財(cái)政三元悖論”，也就是說(shuō)受到減稅、政府赤字與舉債得到控制、政府增加公共服務(wù)這三者權(quán)衡的客觀制約。這三個(gè)目標(biāo)老百姓都非常贊成，但三個(gè)目標(biāo)放在一起，不可能同時(shí)實(shí)現(xiàn)，充其量只能同時(shí)實(shí)現(xiàn)其中的兩項(xiàng)。在這個(gè)制約之下，正稅的減降，必須考慮整個(gè)政府職能如何履行和整個(gè)稅制怎么優(yōu)化。再看所得稅，實(shí)際上稅負(fù)再下調(diào)的空間也是有限的：小微企業(yè)提高簡(jiǎn)易征收辦法的起征點(diǎn)，不是不行，但對(duì)每一家企業(yè)真正的幫助是微乎其微的。在研發(fā)投入方面，把稅基抵扣175%系數(shù)再往上提，哪怕提高到300%，可以具體測(cè)算，對(duì)一般的企業(yè)來(lái)說(shuō)能有多大幫助，其實(shí)也是很有限的。

其次，需討論“五險(xiǎn)一金”社保繳費(fèi)。社會(huì)保障40%多的繳費(fèi)率，怎么往下降？其中最大的繳費(fèi)是基本養(yǎng)老，怎么往下降？現(xiàn)在這么高的繳費(fèi)率，為什么遼寧這些地方社保仍然日子不好過(guò)？原因就在于社會(huì)保障還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)全國(guó)全社會(huì)統(tǒng)籌。所以，一定要結(jié)合全面深化改革，攻堅(jiān)克難，把全國(guó)因行政區(qū)劃而隔離的眾多的“蓄水池”變成全國(guó)全社會(huì)統(tǒng)籌的一個(gè)蓄水池，使它的互濟(jì)共濟(jì)功能真正發(fā)揮出來(lái)，40%多的繳費(fèi)率才有可能往下調(diào)。從理論分析看，全社會(huì)一個(gè)蓄水池是最合理的。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，勞動(dòng)力應(yīng)該自由流動(dòng)，無(wú)壁壘流動(dòng)——原來(lái)說(shuō)跨統(tǒng)籌區(qū)域的社保待遇問(wèn)題一直是棘手的難題，如實(shí)現(xiàn)全社會(huì)統(tǒng)籌，自然這個(gè)問(wèn)題便迎刃而解了。這是一個(gè)靠改革才能解決的事情。社會(huì)保障制度實(shí)現(xiàn)全社會(huì)統(tǒng)籌，是早在“十二五”時(shí)期就明確樹立的改革目標(biāo)，但沒(méi)實(shí)現(xiàn)，“十三五”又提出來(lái)了，如果不深化機(jī)構(gòu)改革，如果不沖破利益固化的藩籬，這個(gè)目標(biāo)仍然會(huì)成為一句空話。好在新的機(jī)構(gòu)改革方案，已讓人看到了希望。

再次，減少行政性收費(fèi)。這話說(shuō)起來(lái)帶一點(diǎn)荒唐意味：全國(guó)經(jīng)過(guò)這么多年努力，中央政府層面設(shè)立的涉企收費(fèi)項(xiàng)目已削減60%以上，但宗慶后反映說(shuō)，娃哈哈還有五百多項(xiàng)，發(fā)改委、財(cái)政部門去他那里，把能歸并的歸并，剩下的也還有三百多項(xiàng)，那也是長(zhǎng)長(zhǎng)一個(gè)清單，也稱得上多如牛毛。哪個(gè)像樣的現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體能夠出現(xiàn)這么幾百種行政收費(fèi)的局面呢？這是中國(guó)很特殊的一個(gè)地方。我們認(rèn)為，其中合理的項(xiàng)目要保留，但是可減降的空間也是很大的。但是要進(jìn)一步縮減行政性收費(fèi)，必須在體制上啃硬骨頭，那就是機(jī)構(gòu)改革要“拆香火”。按我們的說(shuō)法，有這個(gè)機(jī)構(gòu)的香火，這個(gè)機(jī)構(gòu)就一定要求手上有實(shí)權(quán)，公權(quán)在手，就要審批，而審批權(quán)就非常容易派生出收費(fèi)權(quán)，收費(fèi)權(quán)后面還可以非常容易隱藏設(shè)租尋租權(quán)。好在這次黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革開始比較大的動(dòng)作了，這種“大部制”改革還應(yīng)該配合著扁平化，雖然離比較理想的狀態(tài)還有一定的距離，然而畢竟能看到有進(jìn)步了。

除了這些明的負(fù)擔(dān)之外，還有隱性負(fù)擔(dān)，這也跟機(jī)構(gòu)改革有密切的關(guān)系。一個(gè)企業(yè)要開辦，至少還得蓋幾十個(gè)章。每個(gè)章都得打點(diǎn)，這些隱性負(fù)擔(dān)，企業(yè)往往有苦說(shuō)不出來(lái)。與各大經(jīng)濟(jì)體作比較，這種隱性負(fù)擔(dān)也是中國(guó)很特殊的，別的經(jīng)濟(jì)體不能說(shuō)沒(méi)有，除了少數(shù)管理上吏治非常污濁的經(jīng)濟(jì)體之外，一般稍微像樣一點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)體，都不會(huì)像中國(guó)這么過(guò)分。請(qǐng)看一些行業(yè)管理部門在中國(guó)多神氣，稍微卡一卡你，你就得給他意思意思，不意思意思你就真過(guò)不去?！@些是需要配套改革才能解決的事情，必須倡導(dǎo)基于制度變革而建立親清政商關(guān)系。

土地成本，曹德旺說(shuō)美國(guó)的州政府全都給他以補(bǔ)貼沖抵了。在中國(guó)也有，中西部很多地方也是這樣，土地免費(fèi)，你來(lái)吧，給很多的好處，但是要有其他的東西配套，才能真正形成企業(yè)發(fā)展的空間。

過(guò)路費(fèi)在中國(guó)不能完全否定，這可能就屬于中國(guó)現(xiàn)在實(shí)際上的一種后發(fā)優(yōu)勢(shì)。我們大量的交通干道、隧道、橋梁，靠收費(fèi)機(jī)制加快了建設(shè)過(guò)程，全社會(huì)在這方面總體來(lái)說(shuō)是受益的，當(dāng)然要與時(shí)俱進(jìn)，以后在這方面做優(yōu)化調(diào)整，但是也絕對(duì)不能跟美國(guó)比拼過(guò)路費(fèi)。

在罰款方面，這是老大難的問(wèn)題，這哪里是減稅能解決的問(wèn)題？公路超載罰款已形成惡性循環(huán)：載重汽車不超載它就賺不到錢，但是超載又成了某些部門設(shè)卡罰款的理由。這是必須把整個(gè)吏治真正全盤改造以后，才能解決的一個(gè)惡性循環(huán)的問(wèn)題。

還有金融成本居高不下的問(wèn)題，只有把普惠金融、小微金融等，以及其他金融多樣化的機(jī)制在深化改革中發(fā)展好，才能把實(shí)際的融資成本降下來(lái)。

李克強(qiáng)總理說(shuō)，要大幅降低企業(yè)非稅負(fù)擔(dān)，進(jìn)一步清理規(guī)范行政事業(yè)性收費(fèi)，不合理的堅(jiān)決取消，過(guò)高的堅(jiān)決降下來(lái)，調(diào)低部分政府性基金征收標(biāo)準(zhǔn)。降低電網(wǎng)環(huán)節(jié)收費(fèi)和輸配電價(jià)格，一般工商業(yè)電價(jià)平均降低10%。加大中介服務(wù)收費(fèi)清理整頓力度?！?〕總之，中國(guó)的事情要做好，變壓力為動(dòng)力，就應(yīng)把減稅減負(fù)與深化機(jī)構(gòu)改革、部門行業(yè)改革、干部作風(fēng)建設(shè)等聯(lián)系起來(lái)，攻堅(jiān)克難，經(jīng)受歷史性考驗(yàn)。

四、抓好兩個(gè)重點(diǎn)

中國(guó)做好自己的事情，還要考慮兩個(gè)重點(diǎn)。新一輪機(jī)構(gòu)改革啟動(dòng)以后，應(yīng)該順勢(shì)討論大部制加扁平化，在省市縣對(duì)職能相近的黨政機(jī)關(guān)探索合并設(shè)立或合署辦公，堅(jiān)持總量控制，嚴(yán)禁超編進(jìn)人，縮減政府規(guī)模，削減政府支出，降低整個(gè)行政運(yùn)行的成本和制度成本，這是有利于企業(yè)更好創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的一個(gè)治本之策。

還有一個(gè)重點(diǎn)，就是國(guó)務(wù)院經(jīng)過(guò)四年推行后，大力發(fā)展起來(lái)的PPP。最近的風(fēng)聲似乎變?yōu)闄M挑鼻子豎挑眼，這也不行那也不行，但實(shí)際上PPP這個(gè)大方向是非常正確的，政府借助社會(huì)資本高效完成公共職能，只是要規(guī)范發(fā)展。在特朗普減稅沖擊之下，我們應(yīng)該依靠法治化、陽(yáng)光化、規(guī)范化、專業(yè)化的長(zhǎng)效機(jī)制努力把PPP做得更好、更完善。估計(jì)美國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施升級(jí)換代計(jì)劃開始后，它的PPP有可能做得比我們更有聲有色，因?yàn)槊绹?guó)州以下政府與社會(huì)資本合作早已經(jīng)有很多成功的經(jīng)驗(yàn)。

〔參考文獻(xiàn)〕

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〔2〕 中共中央印發(fā)《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》〔N〕.人民日?qǐng)?bào)，2018-03-22.

〔責(zé)任編輯：劉彥武〕