農(nóng)村全民健身公共服務(wù)供給的差序格局、“碎片化”問題與整體性治理研究

王松 于一 崔佳琦 郭振

摘 要：全民健身公共服務(wù)供給已然生成以城市為中心、由城市向農(nóng)村不斷擴散的“城鄉(xiāng)差序格局”。在城鄉(xiāng)差序格局下，農(nóng)村全民健身公共服務(wù)供給呈現(xiàn)“碎片化”特征，即供給主體、供給決策、供給內(nèi)容以及供給監(jiān)督“碎片化”。引入新公共治理理論中的整體性治理理論，充分發(fā)揮自身的整體性治理取向與無縫隙供給全民健身公共服務(wù)的優(yōu)勢，整合農(nóng)村全民健身公共服務(wù)供給主體，建構(gòu)多元主體協(xié)同供給機制;整合農(nóng)村全民健身公共服務(wù)供給決策機制，實現(xiàn)村民供需有效對接;整合農(nóng)村全民健身公共服務(wù)供給標(biāo)準(zhǔn)，保證城鄉(xiāng)同步同維同面供給;整合農(nóng)村全民健身公共服務(wù)供給監(jiān)督機制，建立科學(xué)評價反饋體系。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村體育;全民健身公共服務(wù)供給;差序格局;整體性治理

中圖分類號：G80-051 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1006-2076（2019）06-0026-06

Abstract：The public service supply of national fitness has formed the "urban-rural differential order pattern"， which is centered on the city and diffuses from the city to the countryside. Under the pattern of urban and rural differential order， the supply of rural national fitness public service presents the characteristics of "fragmentation"， i.e.， the supply subject is "fragmented"， the supply decision is "fragmented"， the supply content is "fragmented"， and the supply supervision is "fragmented". This paper introduces the holistic governance theory in the new public governance theory， gives full play to its own overall governance orientation and the advantages of seamless supply of national fitness public service， integrates the main body of rural national fitness public service supply， constructs the coordinated supply mechanism of multiple subjects， and integrates agriculture. The decision-making mechanism of village national fitness public service supply realizes the effective docking of villagers' supply and demand; Integrate the supply standard of rural national fitness public service， ensure the synchronous supply of urban and rural areas， integrate the supervision mechanism of?rural national fitness public service supply， and establish a scientific evaluation feedback system.

Key words：differential order pattern; rural sports; public service supply of national fitness; holistic governance

中國特色社會主義進(jìn)入新時代，振興鄉(xiāng)村促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展成為新的歷史階段。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，加強農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，成為十九大較為醒目的“關(guān)鍵詞”之一[1]，同時，也是解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡、不充分發(fā)展矛盾的必然要求[2]?！班l(xiāng)村振興”戰(zhàn)略新理念的誕生，指出現(xiàn)階段鄉(xiāng)村發(fā)展的關(guān)鍵之處，理順后續(xù)鄉(xiāng)村發(fā)展的新思路，盤活鄉(xiāng)村發(fā)展隱性潛力與吸引力，成為新時代城鄉(xiāng)發(fā)展的重大戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變。伴隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的持續(xù)推進(jìn)與經(jīng)濟的高速度發(fā)展，農(nóng)民逐漸“上樓進(jìn)社區(qū)”，傳統(tǒng)鄉(xiāng)土文化逐漸消解，傳統(tǒng)鄉(xiāng)土氣息與習(xí)俗隨之湮沒。進(jìn)而，農(nóng)村居民開始盲目追求現(xiàn)代化的城市生活，但城市承載力不足、尚未準(zhǔn)備好配套的公共服務(wù)向農(nóng)村供給。不難看出，“理想”與“現(xiàn)實”的反差的背后隱藏的是資源配置不均衡的問題。

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，離不開體育的助力作用。體育助力鄉(xiāng)村振興，應(yīng)確立農(nóng)村居民的主體地位，從農(nóng)村居民最關(guān)心、最需要、最棘手的問題入手，改善農(nóng)村全民健身公共服務(wù)供給格局。綜觀我國全民健身發(fā)展整體概況，“健身場地保障”“健身項目創(chuàng)新”以及“健身指導(dǎo)員配備”等全民健身公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)，尚未能有效匹配社會公眾的全民健身需求，全民健身工程推進(jìn)受阻[3]。究其本質(zhì)，在于全民健身公共服務(wù)供給的“差序格局”，即城市與鄉(xiāng)村的偏向性供給，進(jìn)一步拉大城鄉(xiāng)之間的差距。

本研究以“差序格局”下農(nóng)村全民健身公共服務(wù)供給的“碎片化”問題為邏輯起點，深入挖掘農(nóng)村全民健身公共服務(wù)供給的“碎片化”問題表征與生成機理，最終引入整體性治理理論以尋求破解農(nóng)村全民健身公共服務(wù)供給“碎片化”之道，從而實現(xiàn)農(nóng)村全民健身公共服務(wù)供給由“差序格局”向“同一平面格局”的轉(zhuǎn)變。

2.3 農(nóng)村全民健身公共服務(wù)供給內(nèi)容的“碎片化”

2020年全面建成小康社會的宏偉目標(biāo)近在咫尺，農(nóng)村作為實現(xiàn)全面建成小康社會最為關(guān)鍵的一環(huán)，其關(guān)注度與日俱增。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略系列政策相繼出臺、政策風(fēng)向持續(xù)利好，紛紛引領(lǐng)農(nóng)村公共體育事業(yè)發(fā)展方向、指導(dǎo)農(nóng)村體育公共事業(yè)落地落實。目前，國家已經(jīng)將全民健身公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共體育服務(wù)購買以及公共體育事業(yè)投資等工作的重點放在農(nóng)村，農(nóng)村全民健身公共服務(wù)供給實現(xiàn)“從無到有”，“從有轉(zhuǎn)優(yōu)”，但較之城市供給內(nèi)容而言，農(nóng)村全民健身公共服務(wù)供給內(nèi)容仍是較為單一且數(shù)量不足?？偟膩砜矗窠∩砉卜?wù)供給內(nèi)容涵蓋物質(zhì)性公共服務(wù)與非物質(zhì)性公共服務(wù)。

在物質(zhì)性公共服務(wù)方面言，主要指體育場地設(shè)施服務(wù)。體育場地設(shè)施是農(nóng)村居民參與全民健身活動的物質(zhì)基礎(chǔ)與基本保證，多樣化的體育物質(zhì)設(shè)施供給不僅能夠激發(fā)農(nóng)村居民的參與熱情，還能滿足農(nóng)村居民日益增長的體育需求。但是與城市相比，[JP2]差序格局仍較為明顯。以體育場地為例，第六次全國體育場地普查顯示，分布在農(nóng)村的體育場地67.97萬個占4139%，場地面積6.12億平方米占31.39%;分布在城鎮(zhèn)的體育場地96.27萬個占58.61%，場地面積13.37億平方米占68.61%;以農(nóng)村人口67 400萬測算，每萬人擁有10.08個場地，略低于全國每萬人擁有12.45個場地的水平;以城鎮(zhèn)人口68700萬測算，每萬人擁有1401個場地，略高于全國每萬人擁有12.45個場地的水平。不難看出，城鄉(xiāng)之間農(nóng)村體育場地數(shù)量、場地面積以及每萬人擁有場地數(shù)量差距還是較為明顯的。

在非物質(zhì)性公共服務(wù)方面言，主要包含健身指導(dǎo)服務(wù)、競賽活動服務(wù)、體育培訓(xùn)服務(wù)、體育信息服務(wù)以及體質(zhì)測試服務(wù)等，歸屬于全民健身公共服務(wù)的核心部分[13]。與物質(zhì)性公共服務(wù)相比，農(nóng)村地區(qū)的非物質(zhì)性公共服務(wù)更為匱乏，原因在于農(nóng)村居民難以清晰地認(rèn)知此類的供給內(nèi)容，而且政府方面又僅考慮基礎(chǔ)性全民健身公共服務(wù)供給，對非物質(zhì)性供給服務(wù)的引導(dǎo)力度略顯乏力。

2.4 農(nóng)村全民健身公共服務(wù)供給監(jiān)督的“碎片化”

監(jiān)督主體的模糊性與監(jiān)督體系的規(guī)范性，徑直關(guān)聯(lián)農(nóng)村全民健身公共服務(wù)供給效率與公共體育財政支出效率。

從理論層面來看，應(yīng)從“母概念”入手充分理解農(nóng)村全民健身公共服務(wù)供給監(jiān)督機制。目前，學(xué)術(shù)界大都類比行政監(jiān)督加以闡述，認(rèn)為行政監(jiān)督是一個大范疇，農(nóng)村全民健身公共服務(wù)是一個小類別[11]。沿循監(jiān)督的一般規(guī)律，可以將農(nóng)村全民健身公共服務(wù)監(jiān)督體系構(gòu)成要素分為決策監(jiān)督、過程監(jiān)督、結(jié)果監(jiān)督[12]，具體實踐過程中監(jiān)督形式又可分為內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督。當(dāng)然，現(xiàn)行的農(nóng)村全民健身公共服務(wù)供給的監(jiān)督以內(nèi)部為主，注重自上而下的監(jiān)督，上級政府、行政機關(guān)和部門對下級進(jìn)行監(jiān)督;外部監(jiān)督主要包括人大、政協(xié)、司法、媒體、社會公眾等。

現(xiàn)實層面，農(nóng)村全民健身公共服務(wù)供給的監(jiān)督系統(tǒng)在內(nèi)部監(jiān)督方面，中央政府及地方政府的“自上而下”的監(jiān)督機制，對農(nóng)村全民健身公共服務(wù)的供給監(jiān)督力度不夠，部分農(nóng)村全民健身公共服務(wù)的供給工作常常被忽略。在外部監(jiān)督方面，社會媒體和農(nóng)村居民也應(yīng)承擔(dān)一定的監(jiān)督工作，但因其話語權(quán)的缺失，其監(jiān)督實則無效。此外，科學(xué)評價反饋體系的尚未確立，“第三方”供給監(jiān)督制度的亟待建立，以及農(nóng)村居民“自下而上”監(jiān)督上行通道的疏通需要，也成為農(nóng)村全民健身公共服務(wù)供給監(jiān)督“碎片化”的癥結(jié)所在。

3 破解農(nóng)村全民健身公共服務(wù)供給“碎片化”的整體性治理之道

英國學(xué)者希克斯是整體性治理理論的主要倡導(dǎo)者，著重破解不同層級政府部門之間管理工作的“碎片化”問題、而非“專業(yè)化”問題[14]。整體性治理理論以農(nóng)村居民的整體全民健身公共服務(wù)需求為導(dǎo)向，強調(diào)農(nóng)村全民健身公共服務(wù)供給的“整體性”和“無縫隙”。

3.1 整合農(nóng)村全民健身公共服務(wù)供給主體，建構(gòu)多元主體協(xié)同供給機制

整合農(nóng)村全民健身公共服務(wù)供給主體，建構(gòu)多元主體協(xié)同供給機制，旨在破解農(nóng)村全民健身公共服務(wù)供給主體的“碎片化”問題。同時，也能夠加強不同主體之間的交流、溝通、協(xié)調(diào)，達(dá)匯聚“合力”、集聚“效能”、強化供給“效度”之效。再者，整體性治理理論格外注重部門之間的整合，包括縱向部門整合、橫向部門整合以及縱橫部門整合，憑借整合后的部門之間的交流、溝通與協(xié)調(diào)，達(dá)到部門之間合作無間的治理目標(biāo)[5]。 因此，應(yīng)以此為導(dǎo)向，建立多元化主體協(xié)同供給機制。

一是，明確政府主體供給的主導(dǎo)地位[15]。農(nóng)村全民健身公共服務(wù)屬于公共產(chǎn)品，具有公共性。公共性項目必須要依托政府供給，農(nóng)村全民健身公共服務(wù)供給概莫能外。需要說明的是，此處所言的“政府”不囿于基層政府，也不囿于體育行政部門，而是涵蓋中央政府、省級政府以及縣級政府的“大”的政府。試圖整合政府相關(guān)部門在全民健身公共服務(wù)供給中的責(zé)任，并對其進(jìn)行明確的事權(quán)劃分。以農(nóng)村全民健身公共服務(wù)收益范圍的大小，區(qū)劃中央政府與地方政府的權(quán)責(zé)邊界，實現(xiàn)農(nóng)村全民健身公共服務(wù)供給責(zé)任的“無縫隙”覆蓋。就目前而言，應(yīng)建構(gòu)起以省級政府為主要“領(lǐng)頭羊”的供給主體，再由省級政府到市級政府再到村級委員會，分省域“因地制宜”供給，逐步突破。

二是，理清供給主體之間的關(guān)系。厘定政府主體與社會主體、市場主體兩大主體之間的關(guān)系后加以整合，建構(gòu)成政府主導(dǎo)、社會主體與市場主體輔之的供給體系。具體而言，一方面，整合政府主體與市場主體之間的關(guān)系，即合理區(qū)劃農(nóng)村全民健身公共產(chǎn)品的生產(chǎn)環(huán)節(jié)與供給環(huán)節(jié)，政府以競標(biāo)、招標(biāo)的方式委托企業(yè)生產(chǎn)農(nóng)村全民健身公共產(chǎn)品，之后由政府主體參與農(nóng)村全民健身公共服務(wù)供給。另一方面，整合政府主體與社會主體之間的關(guān)系，即激活農(nóng)村體育自組織、非政府體育組織以及農(nóng)村個體等供給輔助主體的參與活力，協(xié)助政府主體協(xié)同供給農(nóng)村全民健身公共服務(wù)。此外，力推政府購買服務(wù)方式，政府主體應(yīng)樹立正確的價值導(dǎo)向，委托體育社會組織代理部分農(nóng)村全民健身公共服務(wù)供給，旨在更好地為農(nóng)村居民供給高質(zhì)量、高效率的農(nóng)村全民健身公共服務(wù)，克服農(nóng)村全民健身工程推進(jìn)依賴政府的現(xiàn)況。

3.2 整合農(nóng)村全民健身公共服務(wù)供給決策機制，實現(xiàn)供需有效對接

整合農(nóng)村全民健身公共服務(wù)供給決策機制，實現(xiàn)農(nóng)村居民供需有效對接，旨在破解農(nóng)村全民健身公共服務(wù)供給決策的“碎片化”問題。

綜觀農(nóng)村全民健身公共服務(wù)供給決策全過程，即“農(nóng)村居民反映問題→農(nóng)村自組織識別需求→農(nóng)村自組織提供備選方案→上報上級政府→政府部門選擇實施方案→工作的監(jiān)督和評估”，不難看出，農(nóng)村居民反映問題，或言之農(nóng)村居民全民健身需求，是農(nóng)村全民健身公共服務(wù)供給決策最為基礎(chǔ)的環(huán)節(jié)，徑直關(guān)聯(lián)農(nóng)村全民健身公共服務(wù)后續(xù)環(huán)節(jié)的承接與否。由此，欲提升農(nóng)村居民的政治參與能力與決策主導(dǎo)能力，應(yīng)先保證政府充分了解“民意”與“民愿”，使農(nóng)村全民健身公共服務(wù)供給與農(nóng)村居民日益增長的全民健身需求達(dá)到有效對接。不可否認(rèn)，政府“自上而下”的科層制度短期內(nèi)不可能完全消逝，因此應(yīng)建立“自上而下、自下而上、上下結(jié)合”的決策方式，充分發(fā)揮農(nóng)村體育自組織的作用，有效整合農(nóng)村居民的全民健身公共服務(wù)需求，逐步強化農(nóng)村體育自組織、農(nóng)村居民個體在農(nóng)村全民健身公共服務(wù)供給中的話語權(quán)。在農(nóng)村全民健身公共服務(wù)供給決策之前，要借助農(nóng)村體育自組織切實、有效、客觀地獲取農(nóng)村居民的全民健身公共服務(wù)供給需求意愿，以此作為“自上而下”供給決策方式的有益補充。

3.3 整合農(nóng)村全民健身公共服務(wù)供給標(biāo)準(zhǔn)，保證城鄉(xiāng)同步同維同面供給

整合農(nóng)村全民健身公共服務(wù)供給標(biāo)準(zhǔn)，保證城鄉(xiāng)同步同維同面供給，旨在破解農(nóng)村全民健身公共服務(wù)供給內(nèi)容的“碎片化”問題。發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗表明，政府工具在介入農(nóng)村全民健身公共服務(wù)市場化供給之時大都持保守態(tài)度，因此，應(yīng)盡量弱化“市場化供給”的政府干預(yù)程度以提升供給效能[17]。

農(nóng)村全民健身公共服務(wù)供給標(biāo)準(zhǔn)，就是規(guī)定政府、社會、市場等主體供給應(yīng)達(dá)到的水平、指標(biāo)和要求，表現(xiàn)形式可以是質(zhì)性的行為規(guī)范，抑或是量化的定量指標(biāo)。因此，整合農(nóng)村全民健身公共服務(wù)供給標(biāo)準(zhǔn)，加大農(nóng)村全民健身公共服務(wù)供給的投入力度、效率水平以及質(zhì)量水準(zhǔn)，達(dá)到農(nóng)村全民健身公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化促均等化的成效。不難看出，其供給標(biāo)準(zhǔn)的整合歸屬于管理工具的創(chuàng)新，本質(zhì)彰顯為社會治理能力和治理體系現(xiàn)代化在公共體育服務(wù)領(lǐng)域的具體實踐探索[18]。據(jù)當(dāng)前已查閱的文件政策而言，體育領(lǐng)域已經(jīng)發(fā)布的公共文化標(biāo)準(zhǔn)已達(dá)44%，其中有關(guān)建設(shè)體育設(shè)施設(shè)備的只有1項[19]，側(cè)面說明整合城鄉(xiāng)全民健身公共體育服務(wù)供給標(biāo)準(zhǔn)是破解供給內(nèi)容“碎片化”的重要突破口。由此，應(yīng)遵循農(nóng)村地區(qū)全民健身公共服務(wù)供給項目的志愿性或公益性程度，合理有效的選擇供給模式。綜合考慮消費因素、供給類型要素、內(nèi)在需求要素、服務(wù)對象要素等問題，對城市和農(nóng)村的經(jīng)濟基礎(chǔ)、人口特征、現(xiàn)代化發(fā)展水平、群眾需求等因素施以深入實地調(diào)研，以城鄉(xiāng)全民健身公共服務(wù)均等化為目標(biāo)，著重提升農(nóng)村全民健身公共服務(wù)水平，旨在實現(xiàn)全民健身公共服務(wù)供給由“差序格局”向“同一平面格局”的轉(zhuǎn)變，城鄉(xiāng)全民健身公共服務(wù)同步同維同面供給。

3.4 整合農(nóng)村全民健身公共服務(wù)供給監(jiān)督機制，建立科學(xué)評價反饋體系

整合農(nóng)村全民健身公共服務(wù)供給監(jiān)督機制，建立科學(xué)評價反饋體系，旨在破解農(nóng)村全民健身公共服務(wù)供給監(jiān)督的“碎片化”問題。

整合農(nóng)村全民健身公共服務(wù)供給監(jiān)督機制，主要表現(xiàn)為預(yù)算監(jiān)督、規(guī)劃監(jiān)督、公平監(jiān)督以及績效監(jiān)督四個方面[16]。在預(yù)算監(jiān)督方面，主要為農(nóng)村全民健身公共服務(wù)供給的資金預(yù)算監(jiān)督，重點包括：1）政府向下級委派“農(nóng)村全民健身公共服務(wù)供給”監(jiān)督責(zé)任;2）經(jīng)濟審計的方式監(jiān)督“農(nóng)村全民健身公共服務(wù)供給”支出;3）立法或權(quán)力機關(guān)的方式審查與監(jiān)督，如農(nóng)村全民健身公共服務(wù)供給主體、供給內(nèi)容、供給決策等過程方面;4）基層體育社會組織和民間體育團體對“農(nóng)村全民健身公共服務(wù)供給”實踐效果施以監(jiān)督評級。在規(guī)劃監(jiān)督方面言，建構(gòu)制定、執(zhí)行、落實農(nóng)村全民健身公共服務(wù)供給規(guī)劃的監(jiān)督體系。在公平監(jiān)督方面言，重點監(jiān)督農(nóng)村全民健身公共服務(wù)供給過程的公平性與正義性問題，著重考量供給效率、供給標(biāo)準(zhǔn)、供給流程等方面的公平與否。在績效監(jiān)督方面，借助人大政協(xié)專項檢查、電視問政、市民評政府、第三方績效評估、民意調(diào)查、新媒體技術(shù)等路徑，就農(nóng)村全民健身公共服務(wù)是否達(dá)到預(yù)設(shè)目標(biāo)方面、經(jīng)濟性方面、效益性方面、科學(xué)化方面以及合理化方面施以評價。

4 結(jié)束語

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的首要任務(wù)是“人的城鎮(zhèn)化”，其核心要義為公共服務(wù)均等化[20]。全民健身公共服務(wù)隸屬公共服務(wù)，不僅是提升國民身體素質(zhì)的重要手段，同時也是建構(gòu)和諧社會的重要舉措[21]。在經(jīng)濟新常態(tài)的時代背景下，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)全民健身公共服務(wù)供給均等化，加快形成科學(xué)的社會治理體制，成為我國農(nóng)村改革發(fā)展、破除“二元分割”制度的重要著力點和主要落腳點。當(dāng)下我國農(nóng)村地區(qū)全民健身公共服務(wù)大多依賴“供給”而非“自給”[22]。新時代，隨著新一輪國家戰(zhàn)略規(guī)劃的開展與推進(jìn)，新農(nóng)村建設(shè)必將成為我國政府部門的改革重點。以“整體性治理”理論解決農(nóng)村地區(qū)差序格局下全民健身公共服務(wù)供給的“碎片化”問題，具有重要的理論意義和實踐價值。

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收稿日期：2019-09-10

基金項目：國家社會科學(xué)基金一般項目（15BTY013）。

作者簡介：王松（1994- ），男，山東青島人，博士，主要研究方向公共體育服務(wù)。

通訊作者：郭振（1981- ），男，博士，研究方向體育社會學(xué)、大學(xué)體育。

作者單位：1.清華大學(xué)體育部，北京 100084;2.山東體育學(xué)院，山東 濟南 250102;3.東北師范大學(xué)體育學(xué)院，吉林 長春 130024