整體性治理對(duì)中國(guó)鄰避沖突管理的啟示

安園園

摘 要：針對(duì)不斷產(chǎn)生的鄰避沖突，政府雖然出臺(tái)了一系列應(yīng)對(duì)措施，但由于種種原因，收效卻比較有限，目前政府應(yīng)對(duì)鄰避沖突的方式還是碎片化的。這種分散型的管理體制和碎片化的應(yīng)對(duì)方式存在諸多弊端，難以適應(yīng)國(guó)際環(huán)境正義的發(fā)展趨勢(shì)。本文借鑒西方整體性治理理論，對(duì)中國(guó)現(xiàn)行的鄰避沖突管理現(xiàn)狀及存在問(wèn)題進(jìn)行了客觀的梳理和分析，探討了今后中國(guó)鄰避沖突管理體制改革的發(fā)展方向，并對(duì)鄰避沖突治理模式進(jìn)行了初步構(gòu)思。

關(guān)鍵詞：鄰避沖突管理；整體性治理；多元主體參與；政府間關(guān)系

中圖分類號(hào)：C93 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-1502（2016）04-0117-06

一、中國(guó)鄰避沖突管理的現(xiàn)狀

伴隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展和居民生活品質(zhì)的提高，政府將會(huì)組織或主導(dǎo)建設(shè)更多的公共設(shè)施，以滿足公眾持續(xù)擴(kuò)大的公共服務(wù)需求。在滿足現(xiàn)代化含義下的公共服務(wù)需求與后現(xiàn)代化語(yǔ)境下環(huán)境質(zhì)量訴求的“雙重壓力”之下，部分關(guān)乎公共利益設(shè)施的鄰避效應(yīng)開(kāi)始顯現(xiàn)。因負(fù)外部性而產(chǎn)生的鄰避設(shè)施選址的“兩難困境”已經(jīng)成為各國(guó)城市普遍面臨的挑戰(zhàn)。不論是發(fā)達(dá)國(guó)家，還是港臺(tái)地區(qū)，鄰避沖突無(wú)疑已經(jīng)成為發(fā)達(dá)和較發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體政府所必須面對(duì)的重要現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。自2007年以來(lái)，鄰避設(shè)施選址引發(fā)的沖突已經(jīng)在全國(guó)十余個(gè)城市發(fā)生，并向更多的城市蔓延。作為沖突管理的一個(gè)方面，鄰避沖突的預(yù)防和化解一直受到學(xué)界的持續(xù)關(guān)注。目前，中國(guó)的鄰避沖突管理主要由政府進(jìn)行。受到政策壓力和公關(guān)經(jīng)驗(yàn)等因素的影響，地方政府在面對(duì)鄰避沖突時(shí)還缺少有效的應(yīng)對(duì)方案，結(jié)果往往是以項(xiàng)目的“暫停施工”或“重新選址”而告終。這種 “以回避應(yīng)對(duì)鄰避”的態(tài)度，無(wú)益于問(wèn)題的解決，反而可能引發(fā)新的社會(huì)矛盾。

鄰避沖突最早起源于美國(guó)，并與現(xiàn)代環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)關(guān)系密切。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)步，從上世紀(jì)70年代發(fā)展至今天，“鄰避”已經(jīng)演化為一種對(duì)待公共事務(wù)的價(jià)值觀念和思維方式。其精神實(shí)質(zhì)從“環(huán)境保護(hù)”演變?yōu)閷?duì)“環(huán)境正義”的訴求，關(guān)注的焦點(diǎn)從設(shè)施選址“結(jié)果”轉(zhuǎn)移到選址“過(guò)程”的合法。

國(guó)內(nèi)各領(lǐng)域的研究者對(duì)日益增多的鄰避沖突也從不同角度展開(kāi)了相關(guān)研究。喬艷杰[1]、陶鵬[2]、張樂(lè)[3]從政策分析的路徑探討沖突產(chǎn)生的原因并對(duì)其進(jìn)行歸類，何艷玲[4]、張巍青[5]從個(gè)案研究的角度對(duì)中國(guó)的鄰避沖突特點(diǎn)進(jìn)行分析，也有學(xué)者如李曉輝[6]、陳澄[7]、丘昌泰[8]、張向和[9]從鄰避沖突治理的角度提出了相應(yīng)的對(duì)策建議。已有的研究成果加深了人們對(duì)鄰避沖突的認(rèn)識(shí)，為化解鄰避沖突提出了具有建設(shè)性的對(duì)策，但鮮有從政府間關(guān)系的視角去分析鄰避沖突管理所遇到的困境。

事實(shí)上，在鄰避沖突中政府既有可能是調(diào)節(jié)者也有可能是當(dāng)事方。有學(xué)者總結(jié)指出，政府在一些公共沖突中既做運(yùn)動(dòng)員又做裁判員[10]，這反映出鄰避沖突治理主體的單一化。另一方面，我國(guó)鄰避設(shè)施管理出現(xiàn)環(huán)節(jié)斷裂與職責(zé)交叉。以垃圾焚燒廠為例，單與垃圾焚燒廠選址、建設(shè)有關(guān)的部門(mén)還有國(guó)土、規(guī)劃、計(jì)劃發(fā)展、市政園林、環(huán)衛(wèi)等10余個(gè)部門(mén)；除以上10多個(gè)部門(mén)外，與垃圾處理問(wèn)題相關(guān)的部門(mén)還有5個(gè)。這從側(cè)面反映出中國(guó)鄰避設(shè)施管理的碎片化，管理環(huán)節(jié)存在斷裂與重合。規(guī)劃局、發(fā)改委、地方政府、環(huán)衛(wèi)局、市政園林局等部門(mén)都具有鄰避設(shè)施管理權(quán)，且存在明顯的職責(zé)交叉，多頭管理的局面造成管理運(yùn)行的碎片化。因而在具體的鄰避沖突管理過(guò)程中，呈現(xiàn)出以治理主體單一化和管理碎片化為特征的分散型治理格局。本文認(rèn)為，雖然鄰避沖突管理的本質(zhì)是對(duì)決策過(guò)程的管理，但在政府間關(guān)系“職責(zé)同構(gòu)”的背景下，鄰避設(shè)施決策和沖突化解過(guò)程中出現(xiàn)的“多頭共管”問(wèn)題才是癥結(jié)所在，抓住鄰避設(shè)施特有的屬性，強(qiáng)調(diào)鄰避沖突治理中政府間關(guān)系的整體、協(xié)調(diào)，是鄰避沖突治理的有效途徑。

二、整體性治理理論對(duì)中國(guó)鄰避沖突管理現(xiàn)狀的反思

（一）整體性治理理論的核心內(nèi)涵

整體性治理以解決公眾的生活問(wèn)題為核心關(guān)懷，通過(guò)整體、協(xié)同的機(jī)制將碎片化的責(zé)任機(jī)制、治理層級(jí)及多元主體間關(guān)系進(jìn)行有機(jī)整合，不斷“從單一走向多元，從分散走向整合”，有效解決公眾最為關(guān)心的問(wèn)題。

整體性治理理論對(duì)政府結(jié)構(gòu)功能的反思與重構(gòu)體現(xiàn)在整合與協(xié)調(diào)兩個(gè)方面。整合主要表現(xiàn)為對(duì)利益關(guān)切的整合，通過(guò)將某一特定政策領(lǐng)域的利益相關(guān)者聚合在一起，為其合作創(chuàng)造條件[11]；協(xié)調(diào)是一種常見(jiàn)的行政手段，強(qiáng)調(diào)在進(jìn)行公共事務(wù)治理時(shí)，不僅要實(shí)現(xiàn)政府內(nèi)部各部門(mén)的有機(jī)互動(dòng)，也要促使政府與私營(yíng)部門(mén)、非營(yíng)利部門(mén)之間的相互協(xié)作配合，形成一種“多元主體聯(lián)動(dòng)”的治理網(wǎng)絡(luò)。新公共管理的過(guò)度分權(quán)導(dǎo)致公共部門(mén)間橫向溝通不暢、難以協(xié)作，也帶來(lái)地方公共服務(wù)的碎片化。然而，由于目標(biāo)的多樣性，創(chuàng)造一個(gè)“超級(jí)部門(mén)”也并不能解決跨部門(mén)的問(wèn)題[12]。因此整體性治理包括層次、功能、部門(mén)三個(gè)方面的整合，通過(guò)流程再造、作業(yè)規(guī)范和主體協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的需求導(dǎo)向[13]。

總之，整體性治理的總體特征是強(qiáng)調(diào)多元主體的制度化協(xié)作，以公眾需要為依歸，在兼顧效率的前提下追求公平、正義和回應(yīng)性等基本民主價(jià)值，著力研究多元主體的組合協(xié)同與政策產(chǎn)出的整體績(jī)效[14]。因此，鄰避沖突的整體性治理不僅著眼于設(shè)施的選址決策和建設(shè)審批，還包括沖突的調(diào)解、協(xié)商以及爭(zhēng)端化解之后的監(jiān)督等整個(gè)治理過(guò)程。

（二）中國(guó)現(xiàn)行鄰避沖突管理面臨的困境

1.管理環(huán)節(jié)斷裂與鄰避沖突管理一體化之間的矛盾

“多頭共管”的根源在于管理環(huán)節(jié)的斷裂和鄰避沖突治理一體化之間的矛盾?，F(xiàn)代政府的構(gòu)建與發(fā)展是不斷明確管理范圍，進(jìn)行確權(quán)的過(guò)程。為滿足管理工作的需要，現(xiàn)代政府在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中將管理活動(dòng)劃分為不同的部分，并以此設(shè)置相應(yīng)的職能部門(mén)。各級(jí)政府之間的溝通協(xié)調(diào)和權(quán)力分配都在“條塊”之間進(jìn)行，但政府間的縱向聯(lián)系明顯強(qiáng)于同級(jí)政府或部門(mén)間的橫向互動(dòng)。換言之，部門(mén)上下級(jí)之間通過(guò)政令的上傳下達(dá)可以實(shí)現(xiàn)有效的協(xié)調(diào)和溝通，然而當(dāng)管理活動(dòng)超出該部門(mén)的職能范圍，或者需要進(jìn)行橫向部門(mén)間的討論時(shí)，這種溝通協(xié)調(diào)模式會(huì)降低溝通效率，增加管理成本。部門(mén)間的壁壘和單要素的職能管理體制，導(dǎo)致一個(gè)完整的管理流程被割裂成幾個(gè)斷裂的環(huán)節(jié)。

那么，基于現(xiàn)代政府管理特征而形成的分散型管理體系，為何“多頭共管”的鄰避設(shè)施規(guī)劃仍會(huì)引發(fā)鄰避沖突，而在其他陸域管理活動(dòng)中就比較少出現(xiàn)此類問(wèn)題呢？究其原因，在于鄰避設(shè)施管理具有不同于其他管理的一些特性：目前中國(guó)的鄰避沖突主要是由垃圾處理設(shè)施的選址設(shè)置引起，垃圾處理設(shè)施在承擔(dān)市政服務(wù)功能的同時(shí)，也容易影響周邊環(huán)境；而環(huán)境的整體性、不可分割性以及公共服務(wù)的區(qū)域性特征，使得單一要素的職能部門(mén)在進(jìn)行項(xiàng)目規(guī)劃、監(jiān)管和運(yùn)行的過(guò)程中不可避免的會(huì)涉及到其他相關(guān)職能。以城市垃圾處理和資源化過(guò)程為例，該過(guò)程共涉及環(huán)保、發(fā)改委、國(guó)經(jīng)貿(mào)委、科技部等6個(gè)部門(mén)6類職責(zé)，其中5項(xiàng)職責(zé)有交叉，比如環(huán)保部門(mén)和發(fā)改委同時(shí)負(fù)責(zé)“城市生活垃圾處理政策的制定和監(jiān)督”，科技部和環(huán)保部門(mén)同時(shí)具備“制定科技攻關(guān)、科技標(biāo)準(zhǔn)和污染控制標(biāo)準(zhǔn)”的職責(zé)，相關(guān)部門(mén)存在著明顯的職責(zé)交叉，運(yùn)行機(jī)制重疊的情況。因此，在鄰避設(shè)施審批規(guī)劃和沖突治理的過(guò)程中，很難做到?jīng)芪挤置鞯穆毮芊指?。鄰避沖突治理和環(huán)境治理的強(qiáng)相關(guān)性，使多個(gè)部門(mén)在管理上存在著職能的重疊和交叉。

區(qū)域環(huán)境的整體性特征要求對(duì)鄰避設(shè)施實(shí)行全面管理，而強(qiáng)調(diào)單要素的職能分工割裂了這種整體性，在提供公共服務(wù)的同時(shí)難以實(shí)現(xiàn)對(duì)區(qū)域環(huán)境的有效保護(hù)。項(xiàng)目審批是職能管理在鄰避設(shè)施管理中最突出的表征。各相關(guān)部門(mén)在項(xiàng)目審批的過(guò)程中，都只關(guān)注自身的審批流程，而鮮有部門(mén)間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行整體考量的思路，“環(huán)節(jié)斷裂”的直接結(jié)果就是難以實(shí)現(xiàn)區(qū)域環(huán)境的保護(hù)和鄰避沖突的規(guī)避?，F(xiàn)階段中國(guó)的鄰避設(shè)施既承擔(dān)一定的公共服務(wù)職能，也具有環(huán)境的負(fù)外部性特征。無(wú)論是環(huán)境的有效治理還是公共服務(wù)的提供都不能割裂區(qū)域性的特征，典型國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)也揭示——整體性治理的路徑是有效進(jìn)行鄰避沖突治理的理想選擇。各相關(guān)部門(mén)根據(jù)自身的管理職責(zé)進(jìn)行鄰避設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目審批時(shí)，只對(duì)審批流程負(fù)責(zé)不對(duì)選址結(jié)果負(fù)責(zé)，即每個(gè)相關(guān)部門(mén)按照合法的審批程序完成自己相關(guān)的工作，而最終鄰避設(shè)施的選址規(guī)劃是否得到民眾支持、建設(shè)過(guò)程是否符合規(guī)定、運(yùn)行期間是否對(duì)區(qū)域環(huán)境產(chǎn)生負(fù)面影響，并不是他們關(guān)注的重點(diǎn)。這種狀況導(dǎo)致難以實(shí)現(xiàn)鄰避沖突治理的有效性。

2.以政府為主導(dǎo)的鄰避沖突治理模式導(dǎo)致治理主體結(jié)構(gòu)失衡

治理主體結(jié)構(gòu)失衡主要表現(xiàn)在沖突管理過(guò)程中多元干預(yù)主體的缺失，以及沖突化解后監(jiān)督和服務(wù)主體的缺位。這必然會(huì)對(duì)沖突的化解產(chǎn)生不利影響，對(duì)鄰避沖突的有效治理起到反作用，從而引發(fā)利益損失。造成這一現(xiàn)象的主要原因是“單一化”沖突治理格局，沒(méi)有發(fā)揮多元社會(huì)主體在沖突治理中的作用。在化解鄰避沖突方面，政府可以承擔(dān)的角色非常有限。在某些具體情況下一些角色不適宜由政府承擔(dān)，比如，當(dāng)政府作為鄰避沖突利益相關(guān)者，既是當(dāng)事方又充當(dāng)沖突的調(diào)解者，“一身二任”的結(jié)果就是環(huán)評(píng)的結(jié)果難以取得公眾的信任，可能激化矛盾導(dǎo)致沖突升級(jí)；另一種情況，政府與鄰避沖突并無(wú)利益相關(guān)，只是出于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的需要，作為沖突調(diào)解方介入其中，造成公眾反感引發(fā)“二次沖突”。雖然在鄰避沖突預(yù)防體系中在逐步吸納社會(huì)力量，但中國(guó)政府在沖突治理格局中仍然有壓倒性優(yōu)勢(shì)。由于缺乏多元主體的參與，鄰避沖突治理中干預(yù)角色缺位直接影響矛盾化解的效果；政府過(guò)多介入沖突治理過(guò)程，承擔(dān)一些管不好也沒(méi)有能力承擔(dān)的責(zé)任，容易帶來(lái)自身的信任危機(jī)。因此，要進(jìn)一步完善沖突治理模式，建立多元社會(huì)主體的參與體系，根據(jù)需求構(gòu)建沖突治理網(wǎng)絡(luò)是鄰避沖突整體性治理發(fā)展的趨勢(shì)。

3.被動(dòng)型管理體制帶來(lái)諸多弊端

目前中國(guó)的鄰避沖突治理仍屬于“沖突—被動(dòng)反應(yīng)”的模式，政府在沖突治理過(guò)程中缺少主動(dòng)性，在前期預(yù)防、沖突應(yīng)對(duì)和后續(xù)監(jiān)督環(huán)節(jié)尚未形成常規(guī)管理機(jī)制。近年來(lái)，隨著鄰避設(shè)施建設(shè)的不斷增加，這種被動(dòng)反應(yīng)型鄰避沖突治理模式的弊端日益突出，主要表現(xiàn)為：首先，由于中國(guó)各級(jí)政府應(yīng)急管理措施還不完善，被動(dòng)治理加上體制性遲鈍，造成“起因小-反應(yīng)遲-事態(tài)升級(jí)-局面失控-震驚高層-迅速處置-事態(tài)平息”的惡性循環(huán)[15]。目前，與公眾緊密的基層政府在收集民意上動(dòng)力不足，導(dǎo)致公眾的利益訴求無(wú)法有效的通過(guò)基層政府進(jìn)行傳遞。職能上收、權(quán)力弱化、財(cái)政困難等諸多問(wèn)題，導(dǎo)致基層政府成為“懸浮性政權(quán)”，再加上沖突管控的剛性要求，共同削弱了地方政府進(jìn)行鄰避沖突治理的能力和意愿。其次，這種被動(dòng)反應(yīng)、力求穩(wěn)定的應(yīng)對(duì)模式，造成政府在鄰避沖突管理中過(guò)分使用強(qiáng)制力而忽視彈性機(jī)制建設(shè)，機(jī)制建設(shè)不完善。壓制式的沖突管理方式有助于平息事態(tài)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，但不利于從根本上化解爭(zhēng)端，更不利于沖突正向功能的發(fā)揮，未能推動(dòng)法律法規(guī)和相關(guān)制度的完善。再次，被動(dòng)型的管理體制使得治理主體不明確，產(chǎn)生多頭管理、回避問(wèn)題、激化矛盾，造成管理機(jī)制的缺失和混亂，甚至引發(fā)公眾對(duì)相關(guān)政府的不信任，影響社會(huì)管理的成效。為此，中國(guó)需要建立復(fù)合多元且高效能的鄰避沖突治理體系，來(lái)實(shí)現(xiàn)鄰避設(shè)施的綜合管理。

三、構(gòu)建中國(guó)鄰避沖突管理的整體性治理模式

（一）借鑒整體性治理理論進(jìn)行鄰避沖突管理體制改革的必要性

鄰避沖突歸根結(jié)底是環(huán)境正義問(wèn)題，鄰避沖突治理則是對(duì)環(huán)境非正義的調(diào)控。1997年《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》締約方簽署的《京都議定書(shū)》中規(guī)定了氣候保護(hù)的原則，特別強(qiáng)調(diào)要充分考慮發(fā)展中國(guó)家的愿望和要求，遵循代際公平和共同但有區(qū)別的責(zé)任原則，都是國(guó)際環(huán)境正義原則的具體體現(xiàn)。從國(guó)際環(huán)境正義的角度來(lái)看，在確定人的生存環(huán)境和價(jià)值尊嚴(yán)時(shí)，作為整體的人類才是認(rèn)同的首要對(duì)象，而區(qū)域的界限并無(wú)決定性的道德意義。國(guó)內(nèi)關(guān)于實(shí)現(xiàn)環(huán)境正義的研究認(rèn)為需要充分發(fā)揮政府和社會(huì)公眾的作用。一方面，政府要公正履行環(huán)境破壞的監(jiān)督與仲裁職能，自上而下構(gòu)建環(huán)境制度正義；另一方面，社會(huì)公眾以合法有效的環(huán)境行動(dòng)，自下而上促使政府、企業(yè)面對(duì)環(huán)境非正義問(wèn)題[16]。因此，從實(shí)踐上看，當(dāng)目前鄰避沖突管理正從一種碎片化、政府主導(dǎo)的管理模式轉(zhuǎn)向整合、規(guī)范化、多元互動(dòng)的管理模式，即整體性治理模式。實(shí)際上，鄰避設(shè)施的選址建設(shè)具有復(fù)合性和整體性的特點(diǎn)，往往涉及到多個(gè)地區(qū)、多元社會(huì)主體之間的利益協(xié)調(diào)。因此，在鄰避沖突管理中，有必要以整體性治理理論為指導(dǎo)，通過(guò)多元主體之間和政府各部門(mén)之間的協(xié)調(diào)合作，推動(dòng)矛盾的化解，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)此類設(shè)施的優(yōu)化配置，最終形成整合、協(xié)調(diào)的鄰避沖突治理模式。

（二）中國(guó)鄰避沖突管理模式調(diào)整的思路與對(duì)策

鄰避沖突管理體系是為了避免和化解鄰避設(shè)施建設(shè)過(guò)程中引發(fā)的一系列矛盾而確立的管理公共項(xiàng)目建設(shè)的應(yīng)對(duì)系統(tǒng)。一個(gè)合理完善的沖突管理體系需要相應(yīng)的理論支撐，從典型國(guó)家應(yīng)對(duì)鄰避沖突的發(fā)展趨勢(shì)看，以整合、協(xié)調(diào)為核心的整體性治理理論為中國(guó)鄰避沖突治理過(guò)程中的多頭管理、環(huán)節(jié)斷裂及治理主體結(jié)構(gòu)失衡等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題提供了新的解決思路。

1.建立整體協(xié)調(diào)的鄰避沖突管理體制

針對(duì)被動(dòng)型管理體制造成碎片化治理的困境，運(yùn)用整體性治理理論，有利于解決鄰避沖突管理過(guò)于分散的現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)沖突的綜合管理。

（1）建立與完善鄰避沖突管理體系。雖然中國(guó)已經(jīng)建立起了較為完備的政府主導(dǎo)下社會(huì)矛盾排查、化解體系，比如縱向到底、橫向到邊的全覆蓋糾紛排查體系， “自上而下”、系統(tǒng)化的沖突過(guò)程管理體系，但現(xiàn)行的管理體系還存在許多不足與缺陷。沖突管理體系的不完備，導(dǎo)致社會(huì)沖突排查、化解體系和“維穩(wěn)”體系存在失靈的狀況，鄰避沖突依然有可能發(fā)生。一方面，現(xiàn)有的沖突管理體系是一種“虎頭蛇尾”的管理方式，缺乏一套完備的沖突應(yīng)對(duì)機(jī)制和后續(xù)管理機(jī)制，對(duì)沖突的預(yù)防和控制較為重視，但對(duì)沖突的應(yīng)對(duì)過(guò)程和后續(xù)監(jiān)督關(guān)注不夠。另一方面，在鄰避沖突管理過(guò)程中，政府的壓倒性地位和對(duì)傳統(tǒng)管理方式的路徑依賴，剝奪了常規(guī)化治理機(jī)制的發(fā)展空間。鄰避沖突管理的手段過(guò)于機(jī)械，缺少多元、常規(guī)化的沖突應(yīng)對(duì)機(jī)制，抑制了鄰避沖突在促進(jìn)制度變革上正向功能的發(fā)揮?？紤]到傳統(tǒng)的單一治理格局所帶來(lái)的政策僵局，鄰避沖突治理過(guò)程的多元參與似乎是大勢(shì)所趨。非政府組織與公民參與到?jīng)_突治理的過(guò)程中，有助于改變“重預(yù)防輕監(jiān)督”的狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)從“關(guān)口管理”到“全程管理”的轉(zhuǎn)變；形成鄰避沖突常規(guī)治理體系，完成從強(qiáng)制管控到多種手段的搭配使用的轉(zhuǎn)變；提高治理體系的承載力，增強(qiáng)韌性，矯正鄰避沖突治理中主體間的屬性錯(cuò)序。

（2）設(shè)立高層次的復(fù)合協(xié)調(diào)委員會(huì)。在中國(guó)目前的沖突管理體制下，無(wú)論是跨區(qū)域還是需要多部門(mén)審批的鄰避設(shè)施選址建設(shè)，政府建立復(fù)合協(xié)調(diào)委員會(huì)都是理想選擇。傳統(tǒng)公共行政和新公共管理理論都難以解決公共事務(wù)的跨邊界問(wèn)題，只有針對(duì)公共部門(mén)碎片化提出的整體性治理模式才能有效化解，尤其是解決一些涉及多元主體利益的公共問(wèn)題，如公共項(xiàng)目選址、環(huán)境保護(hù)、危機(jī)管理等，整體性治理模式的優(yōu)越性得到凸顯。因此，對(duì)于與公共事務(wù)相關(guān)的鄰避設(shè)施建設(shè)引發(fā)的矛盾沖突，在綜合協(xié)調(diào)部門(mén)的基礎(chǔ)上引入專業(yè)的社會(huì)組織，可以有效彌補(bǔ)現(xiàn)有干預(yù)角色的缺位和干預(yù)效果的不足。社會(huì)組織的公益性能夠在政府和公眾之間發(fā)揮橋梁和紐帶的作用，承擔(dān)沖突干預(yù)者的角色。專業(yè)化的社會(huì)組織在鄰避沖突干預(yù)過(guò)程中更加專業(yè)、規(guī)范且有章可循，同時(shí)也便于治理經(jīng)驗(yàn)的分享推廣。同時(shí)考慮在中央成立一個(gè)相應(yīng)的事務(wù)委員會(huì)，建立隸屬于部委的管理機(jī)構(gòu)，吸納權(quán)威的專業(yè)社會(huì)組織，統(tǒng)一行使鄰避設(shè)施管理職責(zé)，負(fù)責(zé)化解、協(xié)調(diào)重大的鄰避沖突；在地方，提高對(duì)鄰避沖突管理的認(rèn)識(shí)，吸納本地區(qū)專業(yè)社會(huì)組織建立相應(yīng)的地方鄰避項(xiàng)目綜合管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)調(diào)解本地區(qū)相關(guān)問(wèn)題，配合中央和地方的項(xiàng)目管理工作。

（3）實(shí)現(xiàn)“自我化解秩序”與“調(diào)控秩序”的整合。整體性治理的復(fù)合性要求實(shí)現(xiàn)兩種秩序的整合，一種是以政府為主，依靠行政命令和公共政策“自上而下”形成的“調(diào)控秩序”；另一種是社會(huì)組織和公眾自發(fā)自愿形成的“自我化解秩序”。不同的治理秩序不會(huì)自發(fā)地實(shí)現(xiàn)有序調(diào)和，必須要通過(guò)一定的強(qiáng)制性手段推動(dòng)兩個(gè)秩序互動(dòng)融合。

（4）構(gòu)建“雙層聯(lián)動(dòng)”的利益協(xié)調(diào)機(jī)制。在中國(guó)鄰避沖突管理體制中，由于現(xiàn)行的法律法規(guī)缺乏對(duì)沖突協(xié)調(diào)機(jī)制的統(tǒng)一規(guī)定，多元主體之間的配合缺少依據(jù)，致使利益相關(guān)者間缺乏信息的交流共享。一方面，與鄰避設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)相關(guān)的管理部門(mén)眾多，如垃圾焚燒廠的設(shè)置需要發(fā)改、建設(shè)、環(huán)保、國(guó)土、林業(yè)、電力、水利7個(gè)部門(mén)管理；另一方面，各部門(mén)的管理范圍和職責(zé)相互交叉，容易出現(xiàn)監(jiān)管重疊或監(jiān)管空白的現(xiàn)象。統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制的欠缺使得各部門(mén)之間信息渠道不暢通，信息整合性差。根據(jù)整體性治理理論所強(qiáng)調(diào)整合、協(xié)調(diào)的思想，這種整合既可以在公共部門(mén)內(nèi)部進(jìn)行，也可以在政府部門(mén)、社會(huì)組織和私人部門(mén)之間進(jìn)行。結(jié)合中國(guó)鄰避設(shè)施建設(shè)管理的實(shí)際，在不改變現(xiàn)有部門(mén)隸屬關(guān)系的基礎(chǔ)上，成立更高層次的跨部門(mén)協(xié)調(diào)小組，同時(shí)召集專業(yè)的非政府組織負(fù)責(zé)重大問(wèn)題的協(xié)調(diào)控制。下屬各相關(guān)部門(mén)在明確自身職能的基礎(chǔ)上，按照統(tǒng)一規(guī)定行使權(quán)力、履行職責(zé)，與上級(jí)部門(mén)及時(shí)聯(lián)系，隨時(shí)上報(bào)管理情況，形成第一層協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的管理機(jī)制。

針對(duì)中國(guó)鄰避沖突管理的實(shí)際，在不違反相關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，發(fā)揮地方志愿團(tuán)體與全國(guó)專業(yè)組織的聯(lián)動(dòng)作用，前者致力于鄰避問(wèn)題的發(fā)現(xiàn)，后者側(cè)重對(duì)懸而未決的政策議題的推動(dòng)。二者雖有著不同的范圍和焦點(diǎn)，但他們關(guān)注的議題并非完全不同。具表達(dá)性的地方志愿團(tuán)體和更具常規(guī)性的全國(guó)專業(yè)組織之間的互動(dòng)，使正在出現(xiàn)的問(wèn)題能進(jìn)入政策議程，形成第二層協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的管理機(jī)制，使鄰避沖突治理的制度化、沖突應(yīng)對(duì)機(jī)制的常規(guī)化成為可能。

2.建立統(tǒng)一的鄰避設(shè)施監(jiān)管的規(guī)范

“多頭共管”現(xiàn)象歸根到底是由鄰避設(shè)施監(jiān)督管理碎片化引起的，典型國(guó)家的鄰避設(shè)施建設(shè)管理實(shí)踐表明，設(shè)施的管理可以由不同部門(mén)按統(tǒng)一規(guī)范、分別負(fù)責(zé)，但監(jiān)管必須由一個(gè)部門(mén)集中負(fù)責(zé)、統(tǒng)一執(zhí)法。

（1）建立統(tǒng)一的沖突管理規(guī)范，以公共的方式來(lái)解決公共問(wèn)題。政府在鄰避設(shè)施規(guī)劃建設(shè)過(guò)程中執(zhí)行異化的主要原因有兩個(gè)：一是地方政府由于經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)，出于主動(dòng)或被動(dòng)的被企業(yè)、鄰避設(shè)施運(yùn)營(yíng)方或房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商綁架，沒(méi)有認(rèn)真執(zhí)行相關(guān)法律和規(guī)劃；另一個(gè)是當(dāng)前我國(guó)城市規(guī)劃仍然是行政主導(dǎo)，鄰避設(shè)施的規(guī)劃常常不能得到利害關(guān)系人的認(rèn)同?？山梃b美國(guó)、德國(guó)和臺(tái)灣等經(jīng)驗(yàn)豐富的國(guó)家和地區(qū)的鄰避設(shè)施選址建設(shè)經(jīng)驗(yàn)和沖突管理模式。目前，鄰避沖突已經(jīng)成為全球發(fā)達(dá)和較發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體政府普遍面臨的問(wèn)題，各國(guó)的做法幾乎都是將民主決策過(guò)程前置。如美國(guó)的“平等共享選址程序”，通過(guò)社區(qū)董事會(huì)①組織社區(qū)居民參與鄰避設(shè)施建設(shè)和規(guī)劃方案聽(tīng)證，并成立監(jiān)督委員會(huì)監(jiān)督設(shè)施建設(shè)和運(yùn)行。中國(guó)今后必須充分整合專業(yè)領(lǐng)域?qū)＜液蜎_突管理專家的意見(jiàn)，在現(xiàn)有規(guī)范的基礎(chǔ)上建立起統(tǒng)一的鄰避設(shè)施選址建設(shè)的民主決策程序和沖突應(yīng)對(duì)管理規(guī)范。在城鄉(xiāng)建設(shè)過(guò)程中充分考慮公眾的鄰避關(guān)切，完善不同意見(jiàn)的表達(dá)機(jī)制和對(duì)立觀點(diǎn)的交流機(jī)制，建立專業(yè)化的利益整合渠道。

（2）培育專業(yè)的地方調(diào)解力量。考慮到中國(guó)鄰避沖突發(fā)生的實(shí)際情況，在建立統(tǒng)一的沖突管理規(guī)范的同時(shí)，可依據(jù)地區(qū)劃分專屬的鄰避沖突調(diào)解委員會(huì)，實(shí)現(xiàn)政府、司法、社會(huì)組織多元主體間的整合協(xié)調(diào)和統(tǒng)一聯(lián)動(dòng)。調(diào)解委員會(huì)既負(fù)責(zé)本地區(qū)鄰避沖突的應(yīng)對(duì)管理，又在各地區(qū)委員會(huì)之間加強(qiáng)協(xié)調(diào)，互通信息和資源，提高沖突治理的效率和水平。這種打破原有行政主導(dǎo)的治理模式，實(shí)現(xiàn)了政府、司法、社會(huì)組織多元主體間的整合協(xié)調(diào)和統(tǒng)一聯(lián)動(dòng)，吸納多元主體參與正是整體性治理理論的核心思想。

3.建立一體化的鄰避設(shè)施管理信息平臺(tái)

（1）實(shí)現(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng)+”下的沖突治理轉(zhuǎn)型。21世紀(jì)是中國(guó)社會(huì)全面轉(zhuǎn)型的階段，也是信息技術(shù)飛速發(fā)展的時(shí)代，網(wǎng)絡(luò)世界與現(xiàn)實(shí)世界的共振加速鄰避沖突的發(fā)酵與升級(jí)。整體性治理理論產(chǎn)生于信息技術(shù)飛速發(fā)展的時(shí)代，在強(qiáng)調(diào)整合、協(xié)調(diào)的同時(shí)側(cè)重依托信息技術(shù)優(yōu)化治理手段，通過(guò)信息數(shù)據(jù)庫(kù)的完善，實(shí)現(xiàn)資源整合共享的沖突治理轉(zhuǎn)型。新的時(shí)代背景對(duì)社會(huì)治理在技術(shù)和手段上都提出了更高的要求。中國(guó)的互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施平臺(tái)建設(shè)剛剛起步，應(yīng)用范圍尚未全面覆蓋社會(huì)治理的各個(gè)方面。隨著互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的到來(lái)，多元社會(huì)主體公共參與性和對(duì)公共生活的“合作管理”成為可能[17]，鄰避沖突治理中網(wǎng)絡(luò)信息化技術(shù)應(yīng)用不足的問(wèn)題將日益凸顯。強(qiáng)化開(kāi)放共享、互動(dòng)協(xié)商的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)在鄰避沖突管理中的應(yīng)用，既符合整體性治理理論以公眾需求為導(dǎo)向的、以信息技術(shù)為手段的核心思想，又滿足制定統(tǒng)一管理規(guī)范的需要。

（2）建立基于網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)庫(kù)的沖突管理組織平臺(tái)，打破鄰避沖突治理過(guò)程中的 “信息孤島”，為建立協(xié)同性、無(wú)縫隙的鄰避沖突治理模式提供數(shù)據(jù)支持。首先，要認(rèn)識(shí)到地理信息技術(shù)和大數(shù)據(jù)在鄰避設(shè)施選址建設(shè)中的作用，充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)的高速運(yùn)算功能，實(shí)現(xiàn)設(shè)施在區(qū)域內(nèi)的優(yōu)化配置。其次，依托時(shí)代背景推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+公共政策”，充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)在溝通、傳播方面的優(yōu)勢(shì)。在設(shè)施選址初期，充分利用手機(jī)移動(dòng)客戶端等新媒體，搭建政府和公眾溝通交流的平臺(tái)，廣泛收集民意，為鄰避設(shè)施選址提供更為廣泛的民意基礎(chǔ)；在設(shè)施建設(shè)運(yùn)行過(guò)程中，充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)渠道的優(yōu)勢(shì)，接收公眾對(duì)設(shè)施建設(shè)的監(jiān)督和反饋，實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)設(shè)施運(yùn)行狀況，及時(shí)把各方意見(jiàn)反饋給相關(guān)部門(mén)，構(gòu)建起鄰避設(shè)施意見(jiàn)采集、選址、建設(shè)、運(yùn)行監(jiān)督、反饋優(yōu)化的閉環(huán)過(guò)程。

注釋：

①社區(qū)董事會(huì)作為溝通居民與地方政府的渠道，具有專業(yè)化和系統(tǒng)化的特征，實(shí)現(xiàn)居民與政府間的權(quán)力對(duì)等。

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Abstract： Due to various reasons， although NIMBY conflict management has been explored by some， the current management system of the NIMBY conflict still remains decentralized. This decentralized management system has many disadvantages， so it is difficult to adapt to the international developing trend of environmental justice. This article， which is based on the integrity theory of governance， analyzes Chinas current NIMBY conflict management and the problems existing in the decentralized system objectively， investigates the future direction of China in the NIMBY conflict management system， and puts forward the model of a preliminary concept for Chinas future NIMBY conflict governance.

Keywords： integrity governance； NIMBY conflict management； multiple participation； intergovernmental relations

責(zé)任編輯：王之剛