中國區(qū)域一體化的整體性治理模式研究

張曉欽　韓傳峰

摘要： 作為一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，中國的區(qū)域一體化在目標(biāo)、主體、關(guān)系等方面存在著嚴(yán)重的“碎片化”問題，傳統(tǒng)的壓力型管理模式已難以應(yīng)對(duì)，亟須重構(gòu)治理范式。整體性治理與復(fù)雜系統(tǒng)理論具有相當(dāng)?shù)钠鹾闲院透叨鹊幕パa(bǔ)性，文章基于復(fù)雜系統(tǒng)理論，提出區(qū)域一體化發(fā)展的全新治理范式，明確區(qū)域一體化發(fā)展的動(dòng)力邏輯。中國區(qū)域一體化的整體性治理要堅(jiān)持系統(tǒng)性、協(xié)同性原則，注重子系統(tǒng)的關(guān)聯(lián)作用，在設(shè)施聯(lián)通、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、要素集聚、城市群建設(shè)、合作治理機(jī)制、軟實(shí)力提升等方面實(shí)現(xiàn)突破。

關(guān)鍵詞： 區(qū)域一體化；整體性治理；復(fù)雜系統(tǒng)；廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)

中圖分類號(hào)：D035文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)： 011609

一、 文獻(xiàn)綜述

中國的區(qū)域一體化進(jìn)程，橫向上由地方政府、職能部門主導(dǎo)，縱向上由多級(jí)行政體系參與，組織結(jié)構(gòu)較松散、相互依賴性弱，參與主體目標(biāo)沖突，政策工具的制定和執(zhí)行受到不平衡的雙重管理。[1]區(qū)域一體化是由政治、經(jīng)濟(jì)、政策、公共治理等多元訴求所引發(fā)的復(fù)雜的重構(gòu)過程，在當(dāng)前全新的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境下，區(qū)域的整體可持續(xù)發(fā)展與“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”始終存在著不可調(diào)和的矛盾，迫切需要一種全新的治理模式，打破傳統(tǒng)的單邊“行政區(qū)行政”的樊籬，實(shí)現(xiàn)區(qū)域治理的范式變革。[2]

區(qū)域一體化是一個(gè)長期、復(fù)雜的過程，包括行政、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等多個(gè)子系統(tǒng)的一體化，屬交叉學(xué)科的研究范疇。但現(xiàn)有研究多側(cè)重跨行政區(qū)合作體制機(jī)制的優(yōu)化，局限于行政學(xué)、法學(xué)、地理學(xué)等領(lǐng)域，以府際關(guān)系、主體協(xié)同、經(jīng)濟(jì)地理等視角，分析地方政府間的合作困境、協(xié)調(diào)機(jī)制及合作模式等。[35]我國的治國方略已從管理轉(zhuǎn)向治理，治理的理念被廣泛接受，但是，自由市場、有限政府和社會(huì)自治的改革正在進(jìn)行且尚未完成，[6]與西方迥異的行政傳統(tǒng)和漸近的改革戰(zhàn)略，決定了我國難以應(yīng)用外部治理的模式解決區(qū)域一體化問題。整體性治理被認(rèn)為是區(qū)域公共管理跨界治理的新路徑，[7]已應(yīng)用于長三角、長株潭等區(qū)域的一體化治理。[8]

作為新型的政府改革治理模式，整體性治理是在公共事務(wù)復(fù)雜化和現(xiàn)代信息技術(shù)快速發(fā)展的背景下，對(duì)傳統(tǒng)公共行政的衰落和新公共管理改革過程中所造成的嚴(yán)重“碎片化”問題的戰(zhàn)略性回應(yīng)，為解決跨行政區(qū)劃、跨層級(jí)組織、跨部門的社會(huì)問題提供了整體主義的思維方式和治理模式。[9]基于對(duì)新公共管理理論的反思和修正，整體性治理以協(xié)調(diào)與整合為核心，以責(zé)任和公共服務(wù)供給為導(dǎo)向，旨在重構(gòu)政府與市場、公民社會(huì)的關(guān)系。整體性治理的行動(dòng)邏輯是在傳統(tǒng)科層體制的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新組織、流程、技術(shù)和機(jī)制等，建立多元利益相關(guān)主體的有效溝通、協(xié)商、談判以及整合機(jī)制，達(dá)成組織間的合作共治。[10]整體性治理通過自上而下的縱向?qū)蛹?jí)結(jié)構(gòu)，以及橫向功能結(jié)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)，有效整合資源，克服部門主義、各自為政的弊病，協(xié)調(diào)政府與市場、社會(huì)的橫向關(guān)系，排除相互沖突的政策情景，構(gòu)建多元主體通力合作、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的治理網(wǎng)絡(luò)，可更好地綜合利用稀缺資源，提高復(fù)雜問題的應(yīng)對(duì)能力，為公眾提供無縫隙的服務(wù)。[11，12]

從方法論上講，簡單系統(tǒng)可用“還原論”來解釋處理，復(fù)雜系統(tǒng)則不能。區(qū)域一體化發(fā)展是一個(gè)典型的復(fù)雜系統(tǒng)，要求政府跨越合作治理，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)空間連續(xù)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢互補(bǔ)，資源利用和環(huán)境保護(hù)統(tǒng)一協(xié)調(diào)，制度創(chuàng)新不斷完善，以促進(jìn)生產(chǎn)要素自由流動(dòng)，提高資源利用效率。[13]行政系統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)、社會(huì)系統(tǒng)等子系統(tǒng)間存在著復(fù)雜的關(guān)聯(lián)耦合關(guān)系，反饋結(jié)構(gòu)復(fù)雜，輸入與輸出呈非線性特征，會(huì)出現(xiàn)極限環(huán)甚至混沌現(xiàn)象，保持系統(tǒng)要素的不斷交換，才能實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)的自組織持續(xù)發(fā)展。整體性治理理論尚不成熟，無法給出明確的實(shí)施框架和操作章程來整合政府、市場、公民社會(huì)等多元主體，且仍聚焦于府際關(guān)系的研究，[14，15]如何從系統(tǒng)整體考慮，全面解決區(qū)域一體化發(fā)展中存在的轉(zhuǎn)嫁、沖突、重復(fù)、困惑等現(xiàn)象，是迫切需要解決的現(xiàn)實(shí)問題。借鑒復(fù)雜系統(tǒng)思維，結(jié)合整體性治理理論，探討區(qū)域一體化發(fā)展的動(dòng)力邏輯和整體性治理路徑，可揭示區(qū)域一體化發(fā)展的內(nèi)在機(jī)理，為區(qū)域一體化實(shí)踐提供有力指導(dǎo)。

二、 復(fù)雜系統(tǒng)思維下的整體性治理：區(qū)域一體化的全新理論范式

1. 整體性治理是區(qū)域一體化發(fā)展的時(shí)代要求

區(qū)域一體化是政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)要素優(yōu)化配置的動(dòng)態(tài)過程，利益相關(guān)主體的協(xié)同是重要基礎(chǔ)和主要內(nèi)容，涉及區(qū)域經(jīng)濟(jì)、區(qū)域安全、科技創(chuàng)新、生態(tài)環(huán)境、文化交流等多領(lǐng)域，行政、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、文化等的交流合作是重要手段。現(xiàn)行體制機(jī)制下，區(qū)域一體化的地區(qū)本位主義依然嚴(yán)重，協(xié)調(diào)合作機(jī)制乏力，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，地區(qū)貿(mào)易保護(hù)和封鎖普遍存在，基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境治理、地區(qū)安全等區(qū)域公共產(chǎn)品供給不足。單主體對(duì)“個(gè)體理性”的過度追求，導(dǎo)致“集體理性”難以實(shí)現(xiàn)，區(qū)域一體化面臨較強(qiáng)的制度約束。[16]經(jīng)濟(jì)社會(huì)深度轉(zhuǎn)型的時(shí)代背景下，必須堅(jiān)持政府主導(dǎo)的區(qū)域一體化模式，在自上而下的體制之上進(jìn)行自下而上的制度創(chuàng)新。整體性治理模式，需弱化國家或地區(qū)合作區(qū)塊，減少多元治理主體間的沖突，即從碎片化走向整體化。整體性治理不再局限于政府部門的特定功能，而是以提供全域公共服務(wù)為導(dǎo)向，基于專業(yè)化分工，進(jìn)行體制的重構(gòu)和優(yōu)化。通過同一層級(jí)政府的部門、不同層級(jí)的政府或其他治理網(wǎng)絡(luò)，以及政府、市場與公民社會(huì)的通力合作，“重新整合”治理層級(jí)和治理功能，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的一站式供給。區(qū)域一體化的整體性治理，要求治理層級(jí)上，從傳統(tǒng)的地方與中央擴(kuò)展到區(qū)域甚至國際層面；治理功能上，從行政擴(kuò)展到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等方面；治理主體上，囊括政府部門、私人部門、非政府機(jī)構(gòu)，以及超國家機(jī)構(gòu)等多元主體。[17]這要求將政府的政策導(dǎo)向機(jī)能與市場調(diào)節(jié)、社會(huì)參與的反饋合作功能有機(jī)聯(lián)系起來，形成新型的互動(dòng)、合作和多元認(rèn)同的體制機(jī)制，通過各個(gè)領(lǐng)域的交互協(xié)作和一體化管理，形成新的協(xié)調(diào)一致的治理秩序，以整體決策、協(xié)同運(yùn)作的方式整合有形和無形資源，推進(jìn)治理體系的整體性運(yùn)轉(zhuǎn)。[18]

區(qū)域治理的核心是地方政府合作關(guān)系的新型運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制與結(jié)構(gòu)化的形成機(jī)理，強(qiáng)調(diào)區(qū)域內(nèi)部的互動(dòng)，促進(jìn)體制機(jī)制、歷史、文化和身份等的多元認(rèn)同，“本地優(yōu)先”是關(guān)鍵。[19]因此，立足現(xiàn)有壓力型治理圖式，克服部門割據(jù)、機(jī)制割裂等的路徑依賴，將整體性治理本土化，是解決區(qū)域一體化的各種深層次矛盾和問題的根本路徑。具體來說，應(yīng)摒棄行政區(qū)劃的剛性約束，以區(qū)域公共問題的全方位整體治理為目標(biāo)，形成政府、市場、公民社會(huì)多元主體共同參與的治理格局，提供全域公共產(chǎn)品。

區(qū)域一體化的整體性治理，不是簡單地將原有模式推倒重來，或?qū)⑿碌闹贫葟?qiáng)加于現(xiàn)有體制之上，而是納入更高層次和更大范圍的治理對(duì)象，重新定位各利益相關(guān)方的角色和權(quán)責(zé)，轉(zhuǎn)變決策制定及經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)的相互作用方式。整體性治理下的區(qū)域一體化，就是要轉(zhuǎn)變政府職能與治理范式，創(chuàng)新運(yùn)行模式、激勵(lì)方式及政策工具，在新的治理理念下重構(gòu)區(qū)域一體化發(fā)展模式，統(tǒng)一歷史經(jīng)驗(yàn)與現(xiàn)實(shí)情景，實(shí)現(xiàn)區(qū)域發(fā)展的共治和善治。[20]

2. 復(fù)雜系統(tǒng)思維是實(shí)現(xiàn)整體性治理的有效圖式

區(qū)域一體化是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，具有整體性、涌現(xiàn)性、演化、反直觀性、變動(dòng)不敏感性等復(fù)雜系統(tǒng)的典型特征。[21]整體性，指傳統(tǒng)的疊加原理失效，整體不等于部分之和，必須從宏觀角度統(tǒng)籌行政、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等的一體化。涌現(xiàn)性則反映了宏觀與微觀的有機(jī)聯(lián)系，是微觀行為展現(xiàn)出的宏觀效應(yīng)。多元治理主體與環(huán)境交互作用，在整體上演化出與單個(gè)主體行為顯著不同的宏觀性質(zhì)。對(duì)外界環(huán)境和狀態(tài)的預(yù)期—適應(yīng)—自組織的過程，使得系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能從低級(jí)到高級(jí)、從簡單到復(fù)雜不斷演化，區(qū)域一體化進(jìn)程趨于完善。反直觀性，表現(xiàn)為復(fù)雜系統(tǒng)的因與果在時(shí)空上不連續(xù)，結(jié)果往往不能從經(jīng)驗(yàn)中估計(jì)，前一階段的結(jié)果不一定是后續(xù)階段的原因。變動(dòng)不敏感性，指復(fù)雜系統(tǒng)具有非線性和多種反饋機(jī)制，對(duì)某個(gè)環(huán)節(jié)或系統(tǒng)參數(shù)的變化，通過系統(tǒng)內(nèi)的多種反饋尤其負(fù)反饋機(jī)制，形成“補(bǔ)償性的回饋”作用，使系統(tǒng)呈現(xiàn)“慣性”，對(duì)針對(duì)期望與現(xiàn)實(shí)的差異所采取的政策呈現(xiàn)“抵制性”。[22]可見，基于復(fù)雜系統(tǒng)視角，構(gòu)建無縫隙的治理組織結(jié)構(gòu)與“一站式”服務(wù)供給機(jī)制，是解決區(qū)域一體化發(fā)展問題的有效路徑。

基于復(fù)雜系統(tǒng)理論，區(qū)域一體化是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和生態(tài)等方面要素系統(tǒng)集成的涌現(xiàn)，本質(zhì)是生產(chǎn)要素和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體在特定區(qū)域空間內(nèi)的聚集，而非僅僅關(guān)注行政體制機(jī)制的改革。實(shí)現(xiàn)區(qū)域一體化的整體性治理，應(yīng)秉承系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性原則，加強(qiáng)對(duì)各領(lǐng)域、各層次、各要素的統(tǒng)籌規(guī)劃，深度優(yōu)化系統(tǒng)的自適應(yīng)功能、協(xié)同功能、極化輻射功能和催化功能。

第一，自適應(yīng)功能。自適應(yīng)功能，即系統(tǒng)主體依據(jù)一定的行為規(guī)則，根據(jù)其他主體和發(fā)展環(huán)境的變化，調(diào)整自身狀態(tài)和發(fā)展模式，甚至產(chǎn)生新的行為規(guī)則，從而使得發(fā)展過程在動(dòng)態(tài)發(fā)展環(huán)境下達(dá)到最優(yōu)或合理水平。（1）以開放帶動(dòng)發(fā)展。區(qū)域系統(tǒng)雖然是以行政界線劃定的，但并不是封閉孤立的，而是開放型的耗散系統(tǒng)。各子系統(tǒng)協(xié)調(diào)合作，同時(shí)與環(huán)境間存在持續(xù)的物質(zhì)、能量和信息交換，開放型特征和以開放帶動(dòng)發(fā)展的動(dòng)力結(jié)構(gòu)顯得尤為重要。因此，要進(jìn)一步強(qiáng)化以開放帶動(dòng)發(fā)展的戰(zhàn)略，從開放的角度和視野來看問題，主動(dòng)融入國際經(jīng)濟(jì)循環(huán)，增創(chuàng)參與區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作與競爭的新優(yōu)勢。（2）為安全和生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)減壓。系統(tǒng)相悖是兩個(gè)或多個(gè)（子）系統(tǒng)在進(jìn)行系統(tǒng)耦合時(shí)，所發(fā)生的系統(tǒng)性的結(jié)構(gòu)不完善和由此導(dǎo)致的功能的不協(xié)調(diào)。系統(tǒng)塌陷是子系統(tǒng)出現(xiàn)功能散失，引起上一級(jí)子系統(tǒng)（父輩系統(tǒng)）塌陷，進(jìn)而引起再上一級(jí)子系統(tǒng)（祖父輩系統(tǒng)）塌陷，逐級(jí)向上，最終導(dǎo)致整個(gè)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)塌陷，使系統(tǒng)功能減弱或消失。從區(qū)域一體化的實(shí)踐看，最容易發(fā)生系統(tǒng)相悖和系統(tǒng)塌陷的子系統(tǒng)是安全系統(tǒng)和生態(tài)系統(tǒng)，因此，無論在經(jīng)濟(jì)合作、基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通方面，還是在生產(chǎn)生活的合作與管控、公共事務(wù)的協(xié)調(diào)與對(duì)接等方面，都要增強(qiáng)系統(tǒng)共生的自覺與擔(dān)當(dāng)，發(fā)揮安全緩沖區(qū)和生態(tài)屏障的功能作用。

第二，協(xié)同功能。協(xié)同功能，即復(fù)雜開放系統(tǒng)中大量子系統(tǒng)依據(jù)一定的規(guī)則，遵循一定的規(guī)律進(jìn)行自組織調(diào)節(jié)，通過子系統(tǒng)的相互作用，產(chǎn)生序參量運(yùn)動(dòng)模式，自發(fā)地出現(xiàn)時(shí)間、空間和功能上的有序結(jié)構(gòu)，推動(dòng)整個(gè)系統(tǒng)向更高層次躍遷或演化。區(qū)域發(fā)展是一個(gè)遠(yuǎn)離平衡態(tài)的自組織系統(tǒng)，充分發(fā)揮系統(tǒng)的協(xié)同功能，是提升區(qū)域自組織活力的基本路徑。（1）硬聯(lián)通和軟聯(lián)通。從復(fù)雜系統(tǒng)角度來看，區(qū)域生態(tài)子系統(tǒng)遵循自然耦合機(jī)制，經(jīng)濟(jì)社會(huì)子系統(tǒng)遵循能動(dòng)耦合機(jī)制。為更好地促進(jìn)系統(tǒng)相容，既要促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)接，實(shí)現(xiàn)硬聯(lián)通，又要消除溝通障礙，實(shí)現(xiàn)軟聯(lián)通。（2）融合產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈。協(xié)同理論是系統(tǒng)自組織理論的動(dòng)力學(xué)方法論。所謂協(xié)同，即子系統(tǒng)相互協(xié)調(diào)、合作或同步，通過系統(tǒng)整合、綜合集成，形成超越各自功能總和的新功能。產(chǎn)業(yè)子系統(tǒng)與其他子系統(tǒng)的協(xié)同，是區(qū)域內(nèi)生發(fā)展、持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵動(dòng)力，對(duì)區(qū)域一體化至關(guān)重要。既要發(fā)揮資源稟賦互補(bǔ)的優(yōu)勢，加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)合作，又要培育發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，共同向價(jià)值鏈高端攀升。通過示范、競爭和關(guān)聯(lián)效應(yīng)，促進(jìn)社會(huì)創(chuàng)新、知識(shí)擴(kuò)散、技術(shù)轉(zhuǎn)移和人才培養(yǎng)等，提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，加速地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，協(xié)同增強(qiáng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的國際競爭力。

第三，極化輻射功能。任何系統(tǒng)都是特定要素按照一定等級(jí)和次序組織起來的，系統(tǒng)結(jié)構(gòu)決定著系統(tǒng)功能。要在正反饋中實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)躍遷，在負(fù)反饋中維持系統(tǒng)穩(wěn)態(tài)，就必須充分發(fā)揮極化輻射功能。無論極化功能還是輻射功能，都要遵循役使原理，即系統(tǒng)在漲落過程中，都要受到眾多序變量的支配。（1）要素的集散與整合。物流、人流、資金流、信息流等的集聚，關(guān)鍵在于有利于集聚的平臺(tái)條件，要主動(dòng)開放、引進(jìn)資源，以產(chǎn)業(yè)平臺(tái)、交易市場、重點(diǎn)城市為依托，推動(dòng)技術(shù)、資本、信息、人力資源交易市場的發(fā)育，促進(jìn)要素的有序自由流動(dòng)和資源高效配置。較強(qiáng)的資源配置能力，不僅有助于提高自身的產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平，更有助于利用內(nèi)部和外部網(wǎng)絡(luò)，向周邊地區(qū)梯度擴(kuò)散，服務(wù)和輻射區(qū)域經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)整合、互動(dòng)和協(xié)調(diào)發(fā)展。（2）綜合功能港的建設(shè)。通過建設(shè)航運(yùn)、航空、公路、貿(mào)易、金融、信息等功能港，以有效信息牽引海量信息，在基礎(chǔ)設(shè)施、貿(mào)易投資、金融合作和人文交流等方面實(shí)現(xiàn)信息共享，集聚人才、技術(shù)、資金等要素，實(shí)現(xiàn)與信息要素的跨時(shí)空動(dòng)態(tài)組合。系統(tǒng)要素不斷自復(fù)制、自適應(yīng)和自演化，在超循環(huán)中相互作用并實(shí)現(xiàn)質(zhì)的轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步產(chǎn)生新的競爭力，輻射帶動(dòng)區(qū)域的良性發(fā)展。

第四，催化功能。系統(tǒng)的漲落既是對(duì)平衡態(tài)的破壞，又是維持平衡態(tài)的動(dòng)力。催化是通過催化劑的作用，加速要素交互并產(chǎn)生新要素的增殖現(xiàn)象。催化循環(huán)是系統(tǒng)內(nèi)部自催化和交叉催化驅(qū)動(dòng)的循環(huán)。（1）以創(chuàng)新支撐發(fā)展。區(qū)域創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)的漲落表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是區(qū)域內(nèi)企業(yè)作為重要的創(chuàng)新主體，不斷地保持創(chuàng)新活力，發(fā)現(xiàn)自身缺陷及與先進(jìn)主體的差距，形成創(chuàng)新自覺，以保持競爭優(yōu)勢，應(yīng)對(duì)激烈的市場競爭；二是區(qū)域創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)所處的市場環(huán)境、科技環(huán)境、政策環(huán)境等不斷變化，對(duì)區(qū)域創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)行產(chǎn)生沖擊，構(gòu)成另一種形式的漲落。（2）以區(qū)域文化催化發(fā)展。文化是區(qū)域發(fā)展的黏合劑，要使區(qū)域合作更加緊密，不僅要加強(qiáng)利益融合，更要構(gòu)建區(qū)域意識(shí)，培育區(qū)域認(rèn)同感，建立命運(yùn)共同體。

3. 區(qū)域一體化發(fā)展的動(dòng)力邏輯

區(qū)域一體化發(fā)展的動(dòng)力是直接推動(dòng)經(jīng)濟(jì)長期持續(xù)增長、促進(jìn)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的決定性力量，具有整體性、動(dòng)態(tài)性、多元性和有機(jī)性等特征，發(fā)展階段不同，主導(dǎo)動(dòng)力亦不同?；A(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)文化和體制機(jī)制等領(lǐng)域創(chuàng)新發(fā)展的動(dòng)力要素交互作用，構(gòu)成了區(qū)域發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制。就作用形式來說，開放自覺是驅(qū)動(dòng)力，設(shè)施聯(lián)通是支撐力，產(chǎn)業(yè)升級(jí)是牽引力，要素集聚是助推力，制度創(chuàng)新是永續(xù)力，軟實(shí)力增強(qiáng)是形塑力。

第一，開放自覺。區(qū)位優(yōu)勢、規(guī)模市場外部經(jīng)濟(jì)及純外部經(jīng)濟(jì)（如知識(shí)外溢），是區(qū)域一體化發(fā)展的“向心力”。開放合作能促進(jìn)區(qū)域系統(tǒng)與外部環(huán)境的相互作用，以及資本、人才、技術(shù)、管理等要素的集聚，是區(qū)域發(fā)展的重要驅(qū)動(dòng)力。

第二，設(shè)施聯(lián)通?；A(chǔ)設(shè)施是區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的重要載體，基礎(chǔ)設(shè)施和區(qū)域環(huán)境決定著區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的容量，是促進(jìn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的重要?jiǎng)恿σ蜃?。?jīng)濟(jì)性、社會(huì)性和生態(tài)性基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通，是影響區(qū)域投資環(huán)境以及資金、人才、技術(shù)和信息等生產(chǎn)要素集聚和擴(kuò)散的重要支撐。良好的基礎(chǔ)設(shè)施條件可以改善生產(chǎn)要素的使用效率，提高生產(chǎn)率。

第三，產(chǎn)業(yè)升級(jí)。產(chǎn)業(yè)升級(jí)對(duì)區(qū)域發(fā)展起著重要的牽引作用。適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律的要求，結(jié)合發(fā)展階段及基礎(chǔ)條件，構(gòu)建區(qū)域的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群化發(fā)展，提升產(chǎn)業(yè)附加值，有助于提高區(qū)域發(fā)展能級(jí)，增強(qiáng)區(qū)域競爭力和帶動(dòng)力，也是實(shí)現(xiàn)區(qū)域一體化的關(guān)鍵。

第四，要素集聚。作為最重要的生產(chǎn)要素之一，人才是區(qū)域發(fā)展的直接推動(dòng)力。區(qū)域人力資本的規(guī)模和結(jié)構(gòu)，影響著區(qū)域產(chǎn)業(yè)的競爭優(yōu)勢，決定了區(qū)域發(fā)展的水平、質(zhì)量和潛力。人力資本集聚，能進(jìn)一步提高區(qū)域競爭優(yōu)勢，促進(jìn)區(qū)域向更高層次演化。資本是融通、聚集資源要素的關(guān)鍵要素，亦是區(qū)域發(fā)展的直接推動(dòng)力。隨著新一輪技術(shù)革命和工業(yè)革命的深化，現(xiàn)代信息技術(shù)日益成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要?jiǎng)恿?，是?jīng)濟(jì)增長的“倍增器”、發(fā)展方式的“轉(zhuǎn)換器”和產(chǎn)業(yè)升級(jí)的“助推器”，是區(qū)域發(fā)展速度的決定性因素。

第五，制度創(chuàng)新。體制機(jī)制創(chuàng)新，是區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要?jiǎng)恿?。隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善及區(qū)域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，社會(huì)的階層結(jié)構(gòu)、運(yùn)轉(zhuǎn)方式乃至價(jià)值觀念發(fā)生了深刻的變遷，政府所面臨的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題日益復(fù)雜化、多樣化。傳統(tǒng)行政主導(dǎo)的管理體制和管理觀念導(dǎo)致政府職能界定不清，越位、缺位和錯(cuò)位現(xiàn)象突出，暴露出結(jié)構(gòu)性、制度性缺陷，甚至失效。雖然我國已基本形成多層次的區(qū)域合作治理機(jī)制，但區(qū)域治理仍依賴地方政府間的橫向協(xié)作，縱向政府過度介入與介入不足并存，社會(huì)組織的力量薄弱，交易成本高，區(qū)域合作陷入困境。[23]體制機(jī)制創(chuàng)新就是要改革一切不利于要素自由流動(dòng)和資源優(yōu)化配置的制度，加快轉(zhuǎn)變政府職能，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，全方位推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。[24]繼續(xù)加強(qiáng)政府經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管職能，更加重視社會(huì)治理和公共服務(wù)職能，改革創(chuàng)新產(chǎn)權(quán)制度、金融體制、投融資機(jī)制、財(cái)政稅收制度、社會(huì)保障制度及行政審批制度等，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供長效動(dòng)力。

第六，軟實(shí)力增強(qiáng)。區(qū)域軟實(shí)力是政府公信力、社會(huì)凝聚力、文化號(hào)召力、公眾創(chuàng)造力和要素吸引力等的總和，[25]建立在地域文化、公共服務(wù)、人口素質(zhì)等非物質(zhì)要素上，體現(xiàn)了標(biāo)準(zhǔn)力、影響力和號(hào)召力，是區(qū)域綜合競爭力的重要組分。硬實(shí)力是載體，軟實(shí)力是靈魂，二者共同驅(qū)動(dòng)著區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)跨越式發(fā)展。區(qū)域軟實(shí)力具有協(xié)調(diào)、擴(kuò)張和倍增效應(yīng)，能全面提升區(qū)域政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和生態(tài)的發(fā)展品質(zhì)，深度形塑區(qū)域形象。[26]作為區(qū)域治理的主體，政府要關(guān)注資本、土地等硬要素，更要關(guān)注軟實(shí)力、建設(shè)軟實(shí)力、倚重軟實(shí)力。

三、 廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)一體化整體性治理的創(chuàng)新實(shí)踐

廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)位于中國沿海西南端，毗鄰北部灣，地處華南經(jīng)濟(jì)圈、西南經(jīng)濟(jì)圈和東盟經(jīng)濟(jì)圈的接合部，是西南地區(qū)與華南、東盟聯(lián)系的樞紐，不僅對(duì)西南和中南地區(qū)，甚至對(duì)全國都具有重要的戰(zhàn)略意義。廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)是我國唯一與東盟國家既有海上通道又有陸地接壤的區(qū)域，是中國與東盟兩大復(fù)雜系統(tǒng)進(jìn)行物質(zhì)、能量、信息交換的樞紐，是促進(jìn)我國與東盟各國實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的重要橋梁，區(qū)位優(yōu)勢突出，戰(zhàn)略地位重要。

設(shè)施聯(lián)通和產(chǎn)業(yè)升級(jí)方面，廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)同時(shí)享受西部大開發(fā)、沿邊地區(qū)開發(fā)開放、少數(shù)民族地區(qū)自治、沿海地區(qū)開放等優(yōu)惠政策，政策疊加優(yōu)勢明顯。2008年1月16日，國務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施《廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，將廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)的建設(shè)上升為國家戰(zhàn)略。2013年，中國人民銀行等11部委批準(zhǔn)廣西建設(shè)沿邊金融綜合改革試驗(yàn)區(qū)，賦予南寧、欽州、北海、防城港、崇左等地多項(xiàng)重要任務(wù)。同年底，《國務(wù)院關(guān)于加快沿邊地區(qū)開發(fā)開放的若干意見》頒布實(shí)施，對(duì)加快建設(shè)與發(fā)展泛北部灣國際經(jīng)濟(jì)走廊做了戰(zhàn)略部署，提出實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，提升開發(fā)開放合作水平，發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，深化周邊合作，建設(shè)和諧穩(wěn)定邊疆，并賦予沿邊地區(qū)財(cái)稅、金融、土地、人才、行政與外事管理等優(yōu)惠政策。

2006年3月，廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃建設(shè)管理委員會(huì)及其辦公室組建，作為政府的派出機(jī)構(gòu)，跨行政區(qū)域統(tǒng)籌規(guī)劃重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目布局、港口資源整合和岸線資源開發(fā)利用等。此后，各市均設(shè)立廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃建設(shè)管理委員會(huì)辦公室。2014年7月，廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃建設(shè)管理委員會(huì)辦公室更名為廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)和東盟開放合作辦公室，作為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃建設(shè)管理和廣西與東盟開放合作事務(wù)的行政機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步強(qiáng)化廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)與東盟開放合作的聯(lián)動(dòng)關(guān)系。

制度創(chuàng)新和要素集聚方面，為統(tǒng)一規(guī)劃和建設(shè)運(yùn)營北部灣的港口資源，整合重組欽州港、防城港、北海港三港資源和廣西沿海鐵路等產(chǎn)權(quán)，成立了廣西北部灣國際港務(wù)集團(tuán)有限公司，對(duì)外統(tǒng)一使用“廣西北部灣港”名稱，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一經(jīng)營、統(tǒng)一管理。為更加有效地保護(hù)和利用岸線資源，建立了沿海岸線使用聯(lián)合審批機(jī)制，由北部灣辦牽頭，自治區(qū)多個(gè)部門共同參與，集約、節(jié)約使用岸線資源并引進(jìn)戰(zhàn)略合作伙伴。

2013年4月，廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)同城化建設(shè)正式啟動(dòng)。在通信、交通、產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)體系、旅游服務(wù)、金融服務(wù)、教育資源、人力資源社會(huì)保障、口岸通關(guān)一體化等領(lǐng)域加快同城化建設(shè)，極大促進(jìn)了要素資源在經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的自由流動(dòng)。廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)是中國第一個(gè)按主體功能區(qū)規(guī)劃布局的經(jīng)濟(jì)區(qū)，科學(xué)確定各類功能分區(qū)，在優(yōu)化空間布局、創(chuàng)新土地利用方式、規(guī)范開發(fā)秩序、逐步形成合理的空間開發(fā)結(jié)構(gòu)等方面，做了有益探索，積累了許多成功經(jīng)驗(yàn)。

開放發(fā)展方面，近年來，廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)按照建設(shè)中國—東盟開放合作重點(diǎn)區(qū)域、中國西部大開發(fā)的戰(zhàn)略高地和重要國際區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的要求，努力以開放促改革促發(fā)展，致力于打造沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)展新一極，與東盟國家的合作風(fēng)生水起，雙方經(jīng)貿(mào)關(guān)系日益緊密，利益紐帶日趨牢固，與西南、中南、珠三角、港澳臺(tái)等區(qū)域合作成果豐碩。2012年，分別與四川、云南兩省簽訂協(xié)議，在北部灣沿海合作建設(shè)臨海產(chǎn)業(yè)園，共同推動(dòng)出海通道的建設(shè)，“飛地經(jīng)濟(jì)”成為廣西服務(wù)后方腹地的重要方式。與香港、澳門分別建立合作機(jī)制，并爭取CEPA（Closer Economic Partnership Arrangement，關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排）在廣東先行先試的部分條款延伸到廣西，搭建平臺(tái)為港澳深化與東盟的合作提供商機(jī)。與臺(tái)灣共同舉辦桂臺(tái)經(jīng)貿(mào)合作論壇和兩岸經(jīng)貿(mào)文化論壇，建設(shè)海峽兩岸（廣西玉林）農(nóng)業(yè)合作試驗(yàn)區(qū)，極大促進(jìn)了CAFTA（ChinaASEAN Free Trade Area，中國東盟自由貿(mào)易區(qū)）與ECFA（Economic Cooperation Framework Agreement，海峽兩岸經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議）的有效對(duì)接。

四、 中國區(qū)域一體化的整體性治理策略

廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)一體化的創(chuàng)新實(shí)踐證明，區(qū)域一體化發(fā)展來源于內(nèi)部體制機(jī)制改革與外部開放合作的綜合作用。因此，整合內(nèi)外要素資源和功能，系統(tǒng)集成開放自覺、設(shè)施聯(lián)通、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、要素集聚、制度創(chuàng)新、軟實(shí)力增強(qiáng)等動(dòng)力，互嵌互融、自我加強(qiáng)，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)外主體間的分工合作，是實(shí)現(xiàn)區(qū)域一體化發(fā)展整體性治理的基本路徑。

1. 提高區(qū)域互聯(lián)互通水平

互聯(lián)互通的質(zhì)量和轉(zhuǎn)接效率，直接影響著區(qū)域合作和經(jīng)濟(jì)增長。高水平互聯(lián)互通是區(qū)域一體化的先行條件?！坝猜?lián)通”方面，完善的基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)能夠降低物流和交易成本，提升區(qū)域在國際競爭中的優(yōu)勢和地位。要做強(qiáng)干道，做通樞紐，做暢多式聯(lián)運(yùn)，實(shí)現(xiàn)大能力、高效率的多式聯(lián)運(yùn)，提升基礎(chǔ)設(shè)施的專業(yè)化和智能化水平。結(jié)合經(jīng)貿(mào)合作尤其是產(chǎn)業(yè)合作規(guī)劃，加快推進(jìn)鐵路、公路、港口、航空、通信、能源等領(lǐng)域的合作。根據(jù)合作對(duì)象和產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，具體規(guī)劃設(shè)計(jì)和建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，使其適應(yīng)跨域產(chǎn)業(yè)鏈構(gòu)建。

“軟聯(lián)通”方面，創(chuàng)新運(yùn)營機(jī)制，提供高效服務(wù)，促進(jìn)人流、物流、資金流、信息流在區(qū)域內(nèi)的集聚放大。流量所派生出的大量新產(chǎn)品、新業(yè)務(wù)、新模式，可以催生新的增值服務(wù)，形成新的產(chǎn)業(yè)集聚，帶來新的經(jīng)濟(jì)效益。借鑒互聯(lián)網(wǎng)思維，主動(dòng)搭建開放平臺(tái)，培育做足做大區(qū)域通道經(jīng)濟(jì)的流量。構(gòu)建通達(dá)高效的商貿(mào)流通大動(dòng)脈，形成貨暢其流的市場格局。

2. 構(gòu)建跨域產(chǎn)業(yè)鏈

加快培育跨域產(chǎn)業(yè)鏈，是區(qū)域一體化的重要依托和增長潛力。產(chǎn)業(yè)集群一般指“在某一特定領(lǐng)域內(nèi)互相聯(lián)系、在地理位置上集中的企業(yè)和機(jī)構(gòu)的集合”，是一批對(duì)區(qū)域競爭力提升起重要作用的產(chǎn)業(yè)和其他實(shí)體在空間上的聚集。在貿(mào)易便利化和投資自由化的政策背景下，盡快形成與域外主體關(guān)系密切的特色產(chǎn)業(yè)集群。

積極融入全球價(jià)值鏈。抓住世界經(jīng)濟(jì)格局深度調(diào)整和中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)的戰(zhàn)略機(jī)遇，更加積極主動(dòng)地參與全球分工體系和全球價(jià)值鏈，提升本地產(chǎn)業(yè)層次，學(xué)習(xí)資源配置和布局的經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建跨域產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈。優(yōu)化營商環(huán)境，完善與加工貿(mào)易密切相關(guān)的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)。與國內(nèi)價(jià)值鏈和全球價(jià)值鏈相結(jié)合，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)在區(qū)域內(nèi)的合理分配，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈、價(jià)值鏈中各經(jīng)濟(jì)體的良性互動(dòng)，構(gòu)建合作共贏的區(qū)域價(jià)值鏈。具體地，要促進(jìn)傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，加快培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，積極發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。

3. 提高要素資源配置效率

區(qū)域一體化的本質(zhì)特征是要素在區(qū)域內(nèi)的自由流動(dòng)。依托交通、信息等基礎(chǔ)設(shè)施，加深與域外主體更大范圍、更高層次、更深程度的經(jīng)濟(jì)融合，在客觀上對(duì)資本、技術(shù)、人才、品牌、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等要素資源的集聚與優(yōu)化配置提出了新的要求。人力資本是最重要的經(jīng)濟(jì)增長要素，也是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本條件。面對(duì)勞動(dòng)力數(shù)量增長趨緩，人口紅利逐步減少甚至消失的態(tài)勢，一方面要加強(qiáng)教育和培訓(xùn)力度，積累人力資本，以“人才紅利”應(yīng)對(duì)人口紅利的減少和消失，另一方面要放眼全球，引進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所需的各類優(yōu)秀人才，形成人才集聚高地。

給定要素總量和結(jié)構(gòu)，要素的使用效率決定了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展水平。全要素生產(chǎn)率可分解為效率提升和技術(shù)進(jìn)步，效率提升意味著對(duì)已知技術(shù)和所擁有的生產(chǎn)要素實(shí)際運(yùn)用程度的提高，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長發(fā)揮著決定性作用。我國全要素生產(chǎn)率已逐步由效率提升向技術(shù)進(jìn)步轉(zhuǎn)變，技術(shù)進(jìn)步對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要性日益顯現(xiàn)。宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率主要取決于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)提供、產(chǎn)權(quán)保護(hù)、公平競爭環(huán)境營造、產(chǎn)品和要素市場發(fā)育等，微觀角度的效率主要取決于知識(shí)積累和公司治理機(jī)制的改善。從而，效率提升的影響因素可概括為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和市場化改革兩個(gè)方面。加快建設(shè)區(qū)域性人力資源市場，優(yōu)化人才自由流動(dòng)和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的條件，健全資本市場，制定規(guī)范、系統(tǒng)、安全的交易體系，提供全方位的專業(yè)服務(wù)。

4. 建設(shè)區(qū)域城市群

城市群是借助現(xiàn)代交通運(yùn)輸體系和信息網(wǎng)絡(luò)形成的“結(jié)構(gòu)合理、功能互補(bǔ)、聯(lián)系密切、整體優(yōu)化”的城鎮(zhèn)集合體，是新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重要形態(tài)和發(fā)展趨勢。城市群建設(shè)要打破行政壁壘和地方保護(hù)主義，建立一體化運(yùn)行機(jī)制，包括區(qū)域協(xié)調(diào)合作機(jī)制、利益分享機(jī)制、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展機(jī)制、統(tǒng)一市場體系建設(shè)機(jī)制等。同時(shí)，強(qiáng)化發(fā)揮中心城市的引領(lǐng)和帶動(dòng)作用，科學(xué)培育和合理布局大中小城市，形成科學(xué)的城鎮(zhèn)空間布局。此外，出臺(tái)促進(jìn)資源要素自由流動(dòng)的法規(guī)和政策，合理分配利益和指標(biāo)，找到各方利益的均衡點(diǎn)。

具體說來，一是推進(jìn)產(chǎn)城融合。城市群的形成與發(fā)展離不開優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的支撐，依托城市的比較優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)的專業(yè)分工、合理布局和協(xié)同聯(lián)動(dòng)，有利于城市群的協(xié)調(diào)集群發(fā)展，增強(qiáng)區(qū)域競爭力和影響力。二是推進(jìn)城鎮(zhèn)體系布局一體化。區(qū)域城市群的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，關(guān)鍵是加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，構(gòu)建合理的城鎮(zhèn)體系。通過改革創(chuàng)新戶籍、土地、住房、社保、教育等相關(guān)制度政策，促進(jìn)人才跨層級(jí)流動(dòng)，緩解人口紅利衰減，形成支撐城鎮(zhèn)現(xiàn)代化的人才紅利，實(shí)現(xiàn)小城鎮(zhèn)、中等城市、大城市的合理布局。三是推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理一體化。以保護(hù)自然生態(tài)為前提，以水土資源承載能力和環(huán)境容量為基礎(chǔ)，進(jìn)行有度有序開發(fā)，走人與自然和諧發(fā)展的道路。建立健全環(huán)境保護(hù)合作機(jī)制，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境的一體化治理，兼顧產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展和城市群環(huán)境保護(hù)，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)，解決結(jié)構(gòu)性污染問題，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。四是推進(jìn)公共服務(wù)一體化。公共服務(wù)的一體化是城市群建設(shè)不可或缺的重要內(nèi)容，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)緊密融合的保障。一方面，在跨省區(qū)的城市間有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的合理流動(dòng)，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的進(jìn)程，確保城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)對(duì)常住人口全覆蓋，加快縮小區(qū)域間在社會(huì)福利方面的差距，創(chuàng)新跨區(qū)域的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制。另一方面，推進(jìn)公共服務(wù)的均等化、一體化發(fā)展水平，加強(qiáng)科技教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、文化發(fā)展、社會(huì)治理、行政執(zhí)法等方面的合作交流與共建共享，促進(jìn)城市間全方位的有機(jī)銜接。加強(qiáng)對(duì)內(nèi)對(duì)外聯(lián)動(dòng)發(fā)展，整體推進(jìn)開放合作，提升城市群的外向發(fā)展能力。

5. 創(chuàng)新區(qū)域合作治理機(jī)制

推進(jìn)治理體系現(xiàn)代化。強(qiáng)化政府的社會(huì)治理與公共服務(wù)職能，改革行政管理體制和綜合配套制度，釋放改革紅利，增強(qiáng)發(fā)展動(dòng)力。強(qiáng)化合作發(fā)展共識(shí)，破除地方保護(hù)主義，優(yōu)化跨行政區(qū)、跨層級(jí)的區(qū)域政府協(xié)調(diào)機(jī)制。統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策制定，優(yōu)化涉及資源環(huán)境承載力的重大生產(chǎn)力布局，引導(dǎo)區(qū)域產(chǎn)業(yè)一體化發(fā)展。調(diào)整完善區(qū)域政策和績效評(píng)價(jià)體系，促進(jìn)人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境的空間均衡，形成合理的空間開發(fā)結(jié)構(gòu)。推動(dòng)行業(yè)協(xié)會(huì)等市場自治組織建設(shè)，實(shí)現(xiàn)行業(yè)自律與政府監(jiān)管的有機(jī)結(jié)合，促進(jìn)區(qū)域市場的良性競爭和有序開放。秉持治理理念，吸納多元主體參與，形成多層次、多功能的合作機(jī)制，謀求區(qū)域長遠(yuǎn)發(fā)展，助力區(qū)域治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

重構(gòu)政府行政模式。建立完善有利于市場對(duì)資源配置起決定性作用的政府運(yùn)作模式，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)政策法規(guī)體系，消除限制資源、人才、資本流動(dòng)的歧視性政策，促進(jìn)生產(chǎn)要素自由流動(dòng)。建立權(quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單、收費(fèi)清單“四張清單”的制約體系，進(jìn)一步清權(quán)、減權(quán)、制權(quán)，推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部優(yōu)化整合，為建設(shè)法治政府提供剛性約束。通過“四張清單”，厘清政府這只“有形的手”發(fā)揮作用的領(lǐng)域，使政府把該管的事管好、管到位，把該放的權(quán)放足、放到位，糾正政府職能錯(cuò)位、越位、缺位現(xiàn)象，防止公權(quán)濫用，最大限度減少權(quán)力尋租空間，用政府權(quán)力的“減法”，換取市場活力的“乘法”。深化行政審批制度改革，進(jìn)一步取消和下放行政審批事項(xiàng)，全面推進(jìn)政企、政資、政事、政府與市場中介組織分開，強(qiáng)化市場監(jiān)管，維護(hù)誠信經(jīng)營、公平競爭的市場環(huán)境。

6. 提升區(qū)域軟實(shí)力

從功能構(gòu)成看，軟實(shí)力是對(duì)內(nèi)的支撐力、塑造力和發(fā)展力，對(duì)外的標(biāo)準(zhǔn)力、影響力和號(hào)召力。從表現(xiàn)形式或資源載體看，軟實(shí)力是價(jià)值理念、制度規(guī)則、社會(huì)文化等方面的非物質(zhì)力量。要凝聚區(qū)域價(jià)值共識(shí)，探索構(gòu)建制度、產(chǎn)業(yè)、要素、文化等配套完善、相互作用的區(qū)域功能港，增強(qiáng)區(qū)域的自我服務(wù)能力和凝聚力。強(qiáng)化公共服務(wù)意識(shí)，優(yōu)化公共服務(wù)制度，建立全方位開放的服務(wù)平臺(tái)，構(gòu)建人才港、信息港、創(chuàng)新港。具體來說，完善人才公共服務(wù)體系，加快創(chuàng)新型人才培養(yǎng)，創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)相融合的人才機(jī)制，在科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、經(jīng)營管理、金融信息等領(lǐng)域形成集聚、分工和協(xié)作；推動(dòng)物聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)的研發(fā)應(yīng)用，發(fā)展信息服務(wù)產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化發(fā)展基于移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)的平臺(tái)經(jīng)濟(jì)和基于平臺(tái)的流量經(jīng)濟(jì)，優(yōu)化建設(shè)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、港航物流、市場交易等信息服務(wù)平臺(tái)，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作提供全方位信息服務(wù)；以創(chuàng)新平臺(tái)為依托，充分發(fā)揮整合高等院校、科研院所、企業(yè)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)等的創(chuàng)新功能，提升科技成果產(chǎn)業(yè)化水平，完善區(qū)域科技創(chuàng)新體系。

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Abstract： As a complex system engineering， regional integration in China involves serious “fragmentation” problems in objectives， subjects and relations. As the conventional pressuretype management mode fails to tackle them， it is urgent to reconstruct a new governance paradigm. Holistic governance theory is highly compatible and complementary with complex systems theory. This paper proposes a newtype governance paradigm for regional integration and clarifies the logic of driving force for regional integration based on the complex systems theory. It claims that the holistic governance of regional integration in China should adhere to the principles of systematicness and coordination， focus on the interaction of subsystems， and achieve a breakthrough in such aspects as facility interconnection， industrial development， elements gathering， urban agglomeration， cooperative governance mechanisms， and soft power enhancement.

Key words： regional integration； holistic governance； complex system； Guangxi Beibu Gulf Economic Zone