新一輪財(cái)稅體制改革的原由、取向與路徑選擇

張淑翠+許正中

摘 要：財(cái)稅改革涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)等各個(gè)領(lǐng)域，牽一發(fā)而動(dòng)全身，是經(jīng)濟(jì)體制改革的牛鼻子，更是全面深化改革的突破口。我國當(dāng)前財(cái)稅體制存在嚴(yán)重的政府間支出責(zé)任劃分不公、收入劃分失衡、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付不合理等問題，亟需建立現(xiàn)代財(cái)稅體制。應(yīng)以完善預(yù)算管理制度、健全稅收制度、調(diào)節(jié)事權(quán)與支出責(zé)任制度為戰(zhàn)略突破口，全面啟動(dòng)新一輪財(cái)稅體制改革。

關(guān)鍵詞：財(cái)稅體制改革；土地財(cái)政；全口徑預(yù)算；兩型稅；“政府間財(cái)政關(guān)系法”

中圖分類號(hào)：F812 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-7408（2014）09-0017-03

基金項(xiàng)目：國家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“我國預(yù)算績效專項(xiàng)指標(biāo)體系研究”（12AZD097）；國家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“基于工具創(chuàng)新的績效預(yù)算研究”（7084001）。

作者簡介：張淑翠（1978-），女，山東萊陽人，國家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部博士后，研究方向：公共經(jīng)濟(jì)理論與政策；許正中（1967-），男，河南焦作人，國家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部教授，博士生導(dǎo)師，研究方向：財(cái)政理論與政策。

財(cái)政既要管好“國家錢袋子”和“人民錢袋子”兩個(gè)錢袋子，又要熨平經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中的摩擦與矛盾，平衡好各方利益，構(gòu)建公平與效率融合機(jī)制?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，而財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)與重要支柱。我國當(dāng)前的財(cái)稅體制已經(jīng)滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展步伐，因此，深化財(cái)稅體制改革，建立與國家治理現(xiàn)代化相適應(yīng)的現(xiàn)代財(cái)稅體制勢(shì)在必行。

一、深化財(cái)稅體制改革的原由

財(cái)稅體制是處理政府間財(cái)政關(guān)系的基本制度，有利于增強(qiáng)中央政府調(diào)控能力并注意地方政府財(cái)力與事權(quán)的匹配，包括政府間支出責(zé)任劃分、收入劃分和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等要素。[1]然而，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，政府間支出責(zé)任劃分不公、收入劃分失衡、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付不合理等問題嚴(yán)重影響著財(cái)稅體制效能的發(fā)揮。

1.政府間支出責(zé)任劃分不公。根據(jù)中央政府與地方政府事權(quán)的劃分，中央財(cái)政主要承擔(dān)國家安全、外交和中央國家機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需經(jīng)費(fèi)，調(diào)整國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展、實(shí)施宏觀調(diào)控所必需的支出等。地方財(cái)政主要承擔(dān)本地區(qū)政權(quán)機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)和經(jīng)濟(jì)、事業(yè)發(fā)展所需支出。然而，分稅制運(yùn)行以來，雖然中央與地方的事權(quán)劃分格局沒有發(fā)生大的變化，但是近年來中央連續(xù)出臺(tái)有關(guān)政策措施，需要地方政府大幅度增加民生支出，提高基本公共服務(wù)保障水平，導(dǎo)致各地財(cái)政收支矛盾日益突出。因此，在現(xiàn)行政府間財(cái)力分配格局下，隨著民生項(xiàng)目和對(duì)口援建等剛性支出需求逐年增多，地方財(cái)政承受著很大的壓力。

2.收入劃分失衡。現(xiàn)行稅收制度將維護(hù)國家權(quán)益、實(shí)施宏觀調(diào)控所必需的稅種劃為中央稅；將同經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接相關(guān)的主要稅種劃為中央與地方共享稅；將適合地方征管的稅種劃為地方稅。然而，中央目前財(cái)政收入已經(jīng)占到全國財(cái)政收入的一半左右，較分稅制改革初期比重提高了近30個(gè)百分點(diǎn)，地方收入占比相應(yīng)降低，導(dǎo)致“土地財(cái)政”越演越烈，加之“營改增”范圍的逐步擴(kuò)大，作為地方唯一主體稅種的營業(yè)稅將全部轉(zhuǎn)為增值稅，這使得地方財(cái)政更是“雪上加霜”。

3.轉(zhuǎn)移支付不合理。分稅制改革后，中央為彌補(bǔ)地方財(cái)力難以承擔(dān)較重支出責(zé)任等問題，引入了轉(zhuǎn)移支付制度，主要包括一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。轉(zhuǎn)移支付是實(shí)現(xiàn)事權(quán)與財(cái)力相匹配的重要手段，其核心并不在于轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模的大小，而在于是否實(shí)現(xiàn)了財(cái)力與事權(quán)的匹配，即轉(zhuǎn)移支付的方式與結(jié)構(gòu)是否合理。然而，我們當(dāng)前能夠發(fā)揮調(diào)節(jié)作用的、具有均等化功能的一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模偏小，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付多而雜，同時(shí)中央對(duì)東部以專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為主，大部分還明確了具體用途和使用單位，地方難以統(tǒng)籌安排使用，導(dǎo)致財(cái)政資金配置低效。

二、深化財(cái)稅體制改革的目標(biāo)取向和路徑選擇

十八屆三中全會(huì)將財(cái)稅改革與國家治理緊密相連，超越了此前有關(guān)財(cái)稅改革的常規(guī)認(rèn)知，使改革不再受制于條塊利益，有助于打破利益固化格局，將財(cái)稅改革引導(dǎo)到更系統(tǒng)、更深刻、更持久的路徑上。[2]深化財(cái)稅體制改革必須圍繞穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、防風(fēng)險(xiǎn)、惠民生等重大任務(wù)，著力解決影響當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的突出矛盾，順應(yīng)人民群眾的期待；同時(shí)還要著眼于長遠(yuǎn)，善于戰(zhàn)略謀劃，增強(qiáng)財(cái)政可持續(xù)性，保證國家長治久安。“完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的戰(zhàn)略高度，意味著建立與現(xiàn)代國家治理體系和治理能力相適應(yīng)的現(xiàn)代財(cái)政制度是深化財(cái)稅體制改革的主要著眼點(diǎn)。[3]

現(xiàn)代財(cái)稅體制不僅體現(xiàn)著政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、中央與地方的關(guān)系，而且與一國的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)、軍事、制度、金融、地緣等諸多方面休戚相關(guān)。建立現(xiàn)代財(cái)稅體制，不僅是完善我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，加快轉(zhuǎn)變政府職能的迫切需要，而且是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的必然要求，更是建立健全現(xiàn)代國家治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)國家長治久安的重要保障，對(duì)于完善中國特色社會(huì)主義制度，實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。

如前所述，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和政府管理體制的變化，我國財(cái)稅體制歷經(jīng)多次調(diào)整，從“統(tǒng)收統(tǒng)支”到“分灶吃飯”，再到“分稅制”，彰顯了不斷改革創(chuàng)新精神。當(dāng)前，由于現(xiàn)行財(cái)稅體制已經(jīng)不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，必須在堅(jiān)持分稅制改革總體方向的基礎(chǔ)上加以改革完善。如果不能在短期內(nèi)使財(cái)稅改革有較大突破，那么將會(huì)喪失發(fā)展機(jī)遇，引起社會(huì)矛盾集中爆發(fā)，阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的步伐，危及國家穩(wěn)定和社會(huì)和諧。[4]立足實(shí)踐，我國深化財(cái)稅體制改革的總體思路是：以黨的十八大和十八屆三中全會(huì)精神為指導(dǎo)，深入貫徹落實(shí)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》精神，明確財(cái)稅改革的目標(biāo)原則和主體內(nèi)容，準(zhǔn)確把握財(cái)稅體制改革的基本內(nèi)涵、基本功能和對(duì)全面深化改革的支撐性作用，堅(jiān)持加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和摸著石頭過河相結(jié)合，整體推進(jìn)和重點(diǎn)突破相促進(jìn)，提高改革決策科學(xué)性，廣泛凝聚共識(shí)，形成改革合力，發(fā)揮“牽一發(fā)而動(dòng)全身”之功效。endprint

1.完善預(yù)算管理制度。預(yù)算是為了清楚政府“錢從哪里來，用到哪里去”，體現(xiàn)了政府活動(dòng)的范圍、方向、重點(diǎn)與政策，是財(cái)稅體制的內(nèi)核，因此深化財(cái)稅體制改革的當(dāng)務(wù)之急就是完善預(yù)算管理制度，強(qiáng)化審查監(jiān)督力度，增強(qiáng)預(yù)算法治性、完整性、統(tǒng)一性，實(shí)現(xiàn)“全口徑預(yù)算”與“全過程預(yù)算”。

一是加強(qiáng)年度預(yù)算控制管理，實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理。基于國情，我國長期以來遵循預(yù)算的年度收支平衡，而人大也以此作為審核預(yù)算的重點(diǎn)，導(dǎo)致不是經(jīng)濟(jì)“熱上加熱”，就是“過頭稅”、經(jīng)濟(jì)“雪上加霜”的亂象，根本不能發(fā)揮財(cái)稅體制對(duì)經(jīng)濟(jì)的“逆周期”調(diào)節(jié)作用。因此，我們要客觀看待年度收支不平衡現(xiàn)象，將年度審核預(yù)算重點(diǎn)由赤字規(guī)模轉(zhuǎn)向支出預(yù)算和政策拓展；預(yù)算收入從約束性轉(zhuǎn)向預(yù)期性，堅(jiān)持依法征稅；加強(qiáng)預(yù)算支出規(guī)?？刂婆c審批力度，強(qiáng)化預(yù)算調(diào)配空間；采取中期財(cái)政規(guī)劃管理，增強(qiáng)預(yù)算的前瞻性和可持續(xù)性；加強(qiáng)年度預(yù)算管理約束地方債規(guī)模，嚴(yán)格規(guī)范地方債審批制度；建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，最大限度地發(fā)揮財(cái)稅體制對(duì)經(jīng)濟(jì)的“逆周期”調(diào)節(jié)作用。

二是硬化預(yù)算約束，提高績效預(yù)算水平。我國預(yù)算碎片化、財(cái)力分散的問題較為嚴(yán)重，存在財(cái)政投入與事業(yè)發(fā)展“兩張皮”、“錢等項(xiàng)目”、“年底突擊花錢”、“敞口花錢”等財(cái)政資金配置低效問題。對(duì)此，預(yù)算要增強(qiáng)統(tǒng)籌能力，逐步取消支出掛鉤事項(xiàng)，加大對(duì)政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算與公共財(cái)政預(yù)算等的統(tǒng)籌力度，清理取消專項(xiàng)專用規(guī)定，嚴(yán)格控制預(yù)算執(zhí)行中的新增支出，強(qiáng)化超收收入使用的約束等，增強(qiáng)預(yù)算透明度，完善監(jiān)督和引導(dǎo)機(jī)制，推動(dòng)和倒逼預(yù)算其他方面的各項(xiàng)改革，最終從整體上提高績效預(yù)算水平。

三是完善政府性債務(wù)管理體系，抵御財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前，我國債務(wù)增長較快，特別是縣市級(jí)政府。有關(guān)研究表明，截止到2013年6月末，全國政府性債務(wù)30.27萬億，較2010年和2012年末分別增長73.27%和9.02%；2013年6月，地方債務(wù)余額由2010年的107174.91億元變?yōu)?78908.66億元，增速達(dá)到66.93%。債務(wù)事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局和財(cái)政的可持續(xù)性，更涉及國家的長治久安。因此，我國亟需推廣公私合作提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的PPP模式，同時(shí)加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理，明確地方債舉債權(quán)限和用途，建立以政府性債券為主體的地方政府舉債融資機(jī)制，對(duì)地方政府性債務(wù)實(shí)行分類管理和總規(guī)?？刂?，進(jìn)而逐步建立與完善地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，達(dá)到抵御風(fēng)險(xiǎn)的目的。

2.健全稅收制度。財(cái)稅體制的重要組成部分之一就是稅收制度，稅收制度改革是財(cái)稅制度改革的重頭戲。稅收制度的設(shè)計(jì)需要兼顧組織收入、調(diào)節(jié)收入分配和實(shí)施宏觀調(diào)控的目的。為此，稅收制度改革要以問題為導(dǎo)向，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，依法征稅，加強(qiáng)稅收監(jiān)管，逐步建立起有利于可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)代稅收制度。

一是全面推行“營改增”?！盃I改增”是適應(yīng)我國整個(gè)經(jīng)濟(jì)演進(jìn)規(guī)律、順應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求。“營改增”可以有效避免重復(fù)征稅問題，有利于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和促進(jìn)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展，因此我國應(yīng)該全面推行之。全面實(shí)現(xiàn)“營改增”后，可適當(dāng)簡化稅率，將不動(dòng)產(chǎn)也納入抵扣范圍，實(shí)施徹底的消費(fèi)型增值稅。而且只要“分稅制財(cái)政體制”的方向不變，地方主體稅種的設(shè)立和存在就是必須的；只要多級(jí)次政府管理的格局不變，一級(jí)政府、一級(jí)財(cái)政的基本財(cái)政規(guī)律就是不可違背的，因此“營改增”直接牽動(dòng)的便是地方主體稅種的培育和地方稅體系的重構(gòu)。[5]

二是完善消費(fèi)稅制度。我國當(dāng)前消費(fèi)稅由于征收范圍不合理、征收環(huán)節(jié)單一等原因，導(dǎo)致調(diào)控能力偏弱，不能有效發(fā)揮引導(dǎo)消費(fèi)作用。對(duì)此，基于“兩型社會(huì)”構(gòu)想，消費(fèi)稅應(yīng)該在征收范圍上“有增有減”，在稅率結(jié)構(gòu)上“有升有降”，在征收環(huán)節(jié)上“有動(dòng)有穩(wěn)”。

三是加快資源環(huán)境“兩型稅”建設(shè)。環(huán)境的破壞、資源的浪費(fèi)暴露出我國現(xiàn)行稅收制度存在嚴(yán)重缺位問題。對(duì)此，要堅(jiān)持公平效率原則，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)資源稅從價(jià)計(jì)征改革，同時(shí)逐步將征收范圍擴(kuò)大到水、森林、草原等。還要加強(qiáng)環(huán)境立法，正稅清費(fèi)，以達(dá)到保護(hù)環(huán)境的目的。

四是實(shí)施房產(chǎn)稅改革。“土地財(cái)政”產(chǎn)生的淵源就是地方缺乏主體稅種，從而沒有充足的財(cái)力。對(duì)此，要加快推進(jìn)房產(chǎn)稅改革，使之逐步成為地方政府持續(xù)穩(wěn)定的收入來源，進(jìn)而減少地方政府對(duì)土地收入的過度依賴，抑制房地產(chǎn)泡沫，提高人民福祉。

五是促進(jìn)個(gè)人所得稅改革。我國當(dāng)前個(gè)人所得稅是分類征收，難以體現(xiàn)量能負(fù)擔(dān)原則，且高收入的調(diào)節(jié)作用較小。借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)該通過推進(jìn)社會(huì)信用體系、個(gè)人財(cái)產(chǎn)登記等法律制度建設(shè)，以及科學(xué)制定費(fèi)用減除標(biāo)準(zhǔn)，逐步建立綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制。

六是清理財(cái)稅優(yōu)惠政策。財(cái)稅優(yōu)惠政策易導(dǎo)致“政策洼地”，影響公平競(jìng)爭(zhēng)及市場(chǎng)機(jī)制作用的有效發(fā)揮，擾亂經(jīng)濟(jì)秩序，同時(shí)導(dǎo)致大量財(cái)政資金損失或流失。因此，要統(tǒng)一財(cái)稅優(yōu)惠政策的法律制定，強(qiáng)化法治化，避免區(qū)域發(fā)展規(guī)劃與優(yōu)惠政策脫鉤，及時(shí)有效地處理當(dāng)前已經(jīng)出臺(tái)或是違規(guī)出臺(tái)的各類財(cái)稅優(yōu)惠政策。

3.調(diào)節(jié)事權(quán)與支出責(zé)任制度。政府間財(cái)政關(guān)系是央地關(guān)系的框架與基礎(chǔ)。然而，我國當(dāng)前普遍存在“小馬拉大車”現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了國家治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。因此，應(yīng)該加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，推動(dòng)形成中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)稅體制。

一是盡快出臺(tái)《政府間財(cái)政關(guān)系法》。我國財(cái)政分權(quán)存在亂象的主要原因是缺乏權(quán)威性法律依據(jù)。對(duì)此，基于科學(xué)認(rèn)證，我國要盡快出臺(tái)《政府間財(cái)政關(guān)系法》，明確中央和地方事權(quán)，確定責(zé)任主體，進(jìn)而有效推進(jìn)“問責(zé)制”，保障中央與地方的收入源，抑制“土地財(cái)政”。

二是完善轉(zhuǎn)移支付制度。盡快建立一整套的轉(zhuǎn)移支付設(shè)立、使用、管理、監(jiān)督檢查、績效考核和后評(píng)估機(jī)制，科學(xué)確定一般性轉(zhuǎn)移支付分配的掛鉤因素、原則和依據(jù)，同時(shí)不斷優(yōu)化結(jié)構(gòu)，逐步提高一般轉(zhuǎn)移性支付占中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付比重，嚴(yán)格控制專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，盡量減少地方配套資金，推動(dòng)轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)的動(dòng)態(tài)優(yōu)化和調(diào)整。

三、結(jié)語

財(cái)稅體制改革涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)、軍事、制度、金融、地緣等多個(gè)領(lǐng)域，涉及政府與市場(chǎng)、政府與民眾、政府與企業(yè)、中央與地方政府等多方利益。當(dāng)前，我國已經(jīng)進(jìn)入社會(huì)多元復(fù)合轉(zhuǎn)型期，我們要通過深化財(cái)稅體制改革，釋放市場(chǎng)活力同時(shí)發(fā)揮政府作用，建立與現(xiàn)代國家治理體系和治理能力相適應(yīng)的現(xiàn)代財(cái)政制度。我國財(cái)稅體制改革不僅是財(cái)稅體制的自我完善，更是利國利民、治國安邦的關(guān)鍵改革，是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)順利轉(zhuǎn)型和全面建成小康社會(huì)的強(qiáng)有力保障。

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【責(zé)任編輯：孫 巍】endprint