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    我國房地產(chǎn)稅改革的功能定位與路徑選擇

    2017-01-17 16:18:43金濤黃小雨金超鄭思齊
    關(guān)鍵詞:金融穩(wěn)定土地財政營改增

    金濤+黃小雨+金超+鄭思齊

    摘要:在我國房地產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展和房價高企的大背景下,房地產(chǎn)稅制改革一直是學(xué)術(shù)與實務(wù)界熱議的焦點。隨著“營改增”的全面鋪開,預(yù)示著房地產(chǎn)稅的改革會進一步推進。分析房地產(chǎn)稅在降低企業(yè)稅負、改善地方政府財稅體制、促進政府職能轉(zhuǎn)變、調(diào)節(jié)收入分配等方面的作用,指出在推進房地產(chǎn)稅改革的過程中,應(yīng)注意與現(xiàn)行房地產(chǎn)稅制的協(xié)調(diào),深化并拓展現(xiàn)行房地產(chǎn)稅改革試點,并注意防范可能誘發(fā)的金融風險。

    關(guān)鍵詞:房地產(chǎn)稅改革,土地財政,房地產(chǎn)稅改革試點,“營改增”,金融穩(wěn)定

    中圖分類號:F812 文獻標識碼:A

    文章編號:1001-9138-(2016)12-0015-20 收稿日期:2016-06-12

    隨著我國房地產(chǎn)市場的發(fā)展,房地產(chǎn)稅改革逐漸成為社會關(guān)注的熱點。2003年,中共十六屆三中全會在《關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》中要求,“實施城鎮(zhèn)建設(shè)稅費改革,條件具備時對不動產(chǎn)開征統(tǒng)一規(guī)范的物業(yè)稅,相應(yīng)取消有關(guān)收費”。2010年,“研究推進房地產(chǎn)稅改革”寫入國家“十二五”規(guī)劃。2011年,上海、重慶兩市啟動房產(chǎn)稅改革試點。鑒于房地產(chǎn)行業(yè)在我國經(jīng)濟總量中扮演的重要角色,房地產(chǎn)稅改革直接關(guān)系到我國經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變,同時房地產(chǎn)稅對于推進我國財稅體制改革、完善地方財稅體系、調(diào)節(jié)收入分配、保障和改善民生方面發(fā)揮著重要作用,其日益成為決策層和學(xué)術(shù)界關(guān)注的重點。

    2012年1月1日,我國財稅領(lǐng)域的重頭戲——“營改增”啟動試點,改革從地區(qū)上由上海開始,覆蓋到長三角、珠三角及渤海灣3大主要經(jīng)濟區(qū)域,分行業(yè)逐步推進,涉及行業(yè)包括交通運輸、郵政、電信以及7大現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。從2012年試點開始至2015年底,“營改增”累計減稅5000多億元,但目前仍有3/4的營業(yè)稅納稅人未完成“營改增”改革,主要分布在建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)和生活性服務(wù)業(yè)等4類“營改增”攻堅行業(yè)。2016年,已完成“營改增”的行業(yè)預(yù)計減稅2000億元,剩下的行業(yè)(金融業(yè)、房地產(chǎn)和建筑業(yè)、生活服務(wù)業(yè))減稅規(guī)模接近4000億元。

    “營改增”初衷在于最大限度地減少重復(fù)計稅,這對于降低企業(yè)稅負,促進服務(wù)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級,深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革具有重要意義。當前營業(yè)稅是地方主體稅種,金融業(yè)、房地產(chǎn)和建筑業(yè)、生活服務(wù)業(yè)等行業(yè)在2015年前11個月的營業(yè)稅收入為1.75萬億元,占地方一般公共財政收入的比重為23%。以中央和地方75:25的比例分成為例,“營改增”勢必造成地方財政稅收減少的壓力。而在當前地方政府財權(quán)、事權(quán)嚴重不匹配以及地方政府債務(wù)高企的背景下,地方政府即使通過舉債來彌補“營改增”帶來的財政缺口也是難以為繼。這便要求地方政府拓寬稅收來源,增強地方財政的“造血”功能。以房地產(chǎn)稅補位營業(yè)稅是未來的發(fā)展趨勢。根據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù),2012年我國城鎮(zhèn)人均住房建筑面積32.91平方米,按全國當年城鎮(zhèn)人口總數(shù)71182萬人計算,當年城鎮(zhèn)住房建筑面積共有234.26億平方米,房地產(chǎn)稅可謂稅基龐大。根據(jù)國家統(tǒng)計局公報顯示,截至2015年我國城鎮(zhèn)化率達到56.1%,遠低于發(fā)達國家平均80%的水平。隨著我國城鎮(zhèn)化的進一步推進,未來潛在的房地產(chǎn)稅稅基仍有可觀的上升空間。

    當然,房地產(chǎn)稅改革有助于理順地方財政收支,這一點符合Tiebout模型(Tiebout,1956)的分析結(jié)果。但本文要強調(diào)的一個突出現(xiàn)實是,今年是“營改增”試點啟動的第4年,伴隨著“營改增”改革全面鋪開,以及土地出讓金的不可持續(xù)性,房地產(chǎn)稅改革的進一步推進在未來幾年內(nèi)將勢在必行。

    1 房地產(chǎn)稅的功能定位

    1.1 房地產(chǎn)稅有助于降低企業(yè)稅負,發(fā)掘經(jīng)濟增長潛力

    企業(yè)繳納的稅收是我國財政稅收收入的主要來源,涉及增值稅、消費稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅和關(guān)稅等多個稅種。2014年,我國財政收入14.04萬億元,其中稅收收入占全部財政收入的84.9%。根據(jù)盛松成等(2016)的估算,2010-2014年的稅收收入中,由企業(yè)繳納的部分占85.4%-87.1%。我國企業(yè)稅負總體表現(xiàn)兩大特征:總體稅率高且結(jié)構(gòu)不均衡。根據(jù)世界銀行WDI中總稅率指標(總稅率是指企業(yè)的稅費和強制繳費占商業(yè)利潤的比例,是對企業(yè)負擔的所有納稅成本進行全面測量的指標),2015年我國企業(yè)的總稅率為67.8%,不僅明顯高于發(fā)達國家,也顯著高于發(fā)展中國家泰國和南非,僅略低于巴西(見表1)。另外,企業(yè)稅負結(jié)構(gòu)嚴重不均衡,企業(yè)稅負與企業(yè)規(guī)模呈現(xiàn)負相關(guān)變化。我國以間接稅為主要稅種,據(jù)IMF統(tǒng)計數(shù)據(jù),直接稅占總稅收的比重在30%左右,遠低于美國和加拿大70%多的水平,也低于南非、巴西和泰國等發(fā)展中國家。由于間接稅具有流轉(zhuǎn)的特征,導(dǎo)致我國稅制具有“累退性”,小微企業(yè)和恩格爾系數(shù)高的中低收入群體稅收負擔加重。小微企業(yè)作為經(jīng)濟發(fā)展、科技創(chuàng)新的主要源動力,承擔過重的稅收負擔勢必影響其經(jīng)濟活力,不利于我國經(jīng)濟持續(xù)向好發(fā)展。鑒于此,房地產(chǎn)稅的開征,其一,能作為充足的稅源補充,從總量上降低企業(yè)稅負水平;其二,作為直接稅有助于調(diào)整我國現(xiàn)行稅制不合理的結(jié)構(gòu),釋放小微企業(yè)的生產(chǎn)活力。

    另外,根據(jù)李永友、鐘曉敏(2012)的測算,自1998年至今,我國城鄉(xiāng)居民邊際消費傾向的下降幅度超過20%。房地產(chǎn)稅的征收提高了房產(chǎn)的持有成本,有助于增加二手房供給,降低房價或平抑房價上漲預(yù)期。在這樣的預(yù)期下,恐慌性購房比例會降低,居民購房的成本下降,消費潛力將得到釋放。

    1.2 改善“土地財政”,促進政府職能轉(zhuǎn)變

    自分稅制改革以來,地方政府長期依賴土地出讓金彌補財權(quán)、事權(quán)的不匹配。土地出讓金一次性讓與土地幾十年的使用權(quán),用于彌補地方政府短期內(nèi)的開銷,本來就造成了財政收支期限上的差異,加劇地方政府短期性行為。另外,一次性高額的土地出讓金推高了土地開發(fā)成本,增加消費者購房成本,加之土地出讓金的不可持續(xù)性,更易造成房地產(chǎn)市場的動蕩,不利于房地產(chǎn)市場的平穩(wěn)健康發(fā)展。我國現(xiàn)行稅制中與房地產(chǎn)市場有關(guān)的稅收主要集中在房地產(chǎn)的取得與流通環(huán)節(jié),保有環(huán)節(jié)的稅負較輕,也即地方政府未能分享房地產(chǎn)市場的升值。因此,房地產(chǎn)稅改革將地方政府一次性的土地出讓收入平攤至長期,成為政府穩(wěn)定的收入流。

    借鑒國際經(jīng)驗來看,房地產(chǎn)稅在發(fā)達國家是地方政府財政收入的主要來源。2010年,34個OECD國家中,房地產(chǎn)稅占地方稅收總額比例超過50%的有13個,超過30%的有19個,占比近60%。房地產(chǎn)稅占美國地方政府稅收收入的70%以上,是澳大利亞和英國地方政府的唯一稅源,占地方政府收入來源的100%(戴雙興,2014)。根據(jù)全國工商聯(lián)REICO工作室(2011)預(yù)測,2030年我國人均居住面積將增加到43.4平方米,城鎮(zhèn)住宅存量面積將達到429億平方米左右??梢姡覈康禺a(chǎn)存量規(guī)模龐大,房地產(chǎn)稅稅源十分充足,能有效替代土地出讓金的缺口。

    從激勵機制上看,以房地產(chǎn)稅代替現(xiàn)有的土地財政,有利于地方政府向公共服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。隨著我國經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型升級的需求,政府角色將逐步轉(zhuǎn)變?yōu)閳?zhí)法監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)型政府,將更多的經(jīng)濟決策權(quán)讓渡市場。此時推出房地產(chǎn)稅,弱化土地財政在地方政府收入中的比例,轉(zhuǎn)變地方政府收入結(jié)構(gòu),能有效增強地方政府職能向公共服務(wù)轉(zhuǎn)變的激勵。將房地產(chǎn)稅的征收和使用與房地產(chǎn)價值相掛鉤,明確房地產(chǎn)稅使用于地方性事務(wù)支出,如:地方教育、醫(yī)療、公共設(shè)施建設(shè)等,使受惠群體為房地產(chǎn)稅繳納人,從而形成“稅收收入多——公共服務(wù)好——住房價格高——稅收收入多”的良性循環(huán)(Tiebout,1956;Oates,1969;Hamilton,1976;Fischel,2001)。同時,房地產(chǎn)稅改革以經(jīng)濟手段賦予民眾監(jiān)督政府的權(quán)利,為政府轉(zhuǎn)型為公共服務(wù)型現(xiàn)代政府提供了支撐和約束。

    1.3 房地產(chǎn)稅具有適度調(diào)節(jié)收入分配的作用

    目前,重慶和上海的實踐都包括一系列的免稅政策,從而使社會經(jīng)濟地位較低的居民得以免繳房地產(chǎn)稅。兩地的實踐都有“豪宅稅”的性質(zhì),稅負主要由社會經(jīng)濟地位較高的居民承擔。房地產(chǎn)稅改革的最終目標是形成具有一定累進性質(zhì)的、征收范圍更廣的稅種。從理論上說,房地產(chǎn)稅具有調(diào)節(jié)收入分配的作用。由于直接對納稅人征收,稅負難以轉(zhuǎn)嫁,征收過程就是直接再分配過程(黃璟莉,2013;張德勇,2011)。然而,從目前上海和重慶房地產(chǎn)稅的實踐經(jīng)驗上看,由于試點城市稅制設(shè)計上的問題,房地產(chǎn)稅未能發(fā)揮調(diào)節(jié)收入分配的作用(郭宏寶,2011),甚至造成福利損失(夏商末,2011;范子英、劉甲炎,2015)。房地產(chǎn)稅改革的目標之一,就是地方政府能將更多的資源投入公共服務(wù)和保障房建設(shè),這些服務(wù)在廣義上屬于非貨幣形式的轉(zhuǎn)移支付。

    2 房地產(chǎn)稅改革的路徑選擇

    2.1 逐步完善房地產(chǎn)稅制體系

    近十年來,我國房地產(chǎn)市場走過了黃金發(fā)展時期,全國各大城市房價一路高歌,房地產(chǎn)市場成為全社會關(guān)注的熱點。房價高居不下,政府屢次調(diào)控但效果欠佳。房地產(chǎn)稅制存在諸多問題,稅制設(shè)計的漏洞以及調(diào)控效力的不足均使得房地產(chǎn)稅未能在市場經(jīng)濟資源配置中發(fā)揮其應(yīng)有的作用,對房地產(chǎn)稅制的改革勢在必行。我國現(xiàn)行稅制體系當中,與房地產(chǎn)相關(guān)的稅收達十余種。其中直接以房地產(chǎn)為課稅對象的稅種包括房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅和契稅。從房地產(chǎn)項目生命周期來看,這些稅種涉及了包含房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)、交易以及保有等環(huán)節(jié)。從稅負對比上看,房產(chǎn)的取得和流通環(huán)節(jié)稅負較重,而房產(chǎn)的保有環(huán)節(jié),目前僅有房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅,且這兩種稅的稅基均只包含營業(yè)用途的房產(chǎn),免除了個人非營業(yè)用途和自住房產(chǎn)的稅收負擔。

    從現(xiàn)行房地產(chǎn)稅制的構(gòu)架中可以看出,房地產(chǎn)稅稅制設(shè)計上存在“重流通而輕保有”的結(jié)構(gòu)性問題,且稅基涵蓋面不足,助長了消費者投資房產(chǎn)后待價而沽的行為,成為推動房價上漲的重要原因。因此,房地產(chǎn)稅改革首先需要完善房地產(chǎn)稅種的覆蓋面,加強保有環(huán)節(jié)稅負比重,同時將居民自住房產(chǎn)納入稅基范圍。其次,優(yōu)化配套的房地產(chǎn)稅制。第一,將同屬于針對保有環(huán)節(jié)征收的房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅合并。第二,適度減輕房地產(chǎn)項目其他環(huán)節(jié)上的稅負,如土地增值稅、城市維護建設(shè)稅和教育費附加等稅費,避免重復(fù)征稅的問題。另外適度減免交易環(huán)節(jié)稅收,有利于相關(guān)機構(gòu)采集房產(chǎn)的真實交易價格。

    2.2 以房地產(chǎn)稅改革試點的方式穩(wěn)步推進

    2011年1月28日,上海、重慶啟動房產(chǎn)稅改革試點。時至今日,兩市房產(chǎn)稅試點的效果無論從調(diào)控房價、增加財政收入和調(diào)節(jié)收入分配角度而言均差強人意。主要原因有以下幾點:第一,房產(chǎn)稅征收稅基較窄。上海征收房產(chǎn)稅的范圍僅限于新購住宅,而不包含體量頗大的存量房;重慶的征稅范圍雖納入了存量房,但主要集中于別墅住宅。第二,免稅面積過大。上海人均免稅面積60平方米,重慶每戶免稅面積180平方米(存量住宅)或100平方米(增量住宅),導(dǎo)致可納入征稅的面積過少。第三,實際稅率偏低。上海一般適用稅率0.6%,并加之70%的評估率,使得稅率約為0.4%;而重慶大多集中在0.5%的稅率上??紤]到另外還有免稅面積等優(yōu)惠措施,兩地的實際稅率均遠低于國際上普遍采用的1%左右的稅率水平(由于我國的土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限至多為70年,房地產(chǎn)稅稅率應(yīng)低于實行永久房屋產(chǎn)權(quán)的國家。事實上,假定按照名義上1%的稅率進行征收,對于一般家庭而言,其納稅負擔實際上也不重,完全可以承受。比如一個擁有130平方米住宅的三口之家,若其住宅價值為520萬元,按照人均40平方米的免稅面積,則該家庭只需要為10平方米的面積納稅。假定評估率為70%,則依照1%的稅率,每年只需繳納520*(10/130)*0.7*0.01=0.28萬元的房地產(chǎn)稅。而未來我國房地產(chǎn)稅的合理稅率,則應(yīng)在考慮人均免稅面積與土地使用權(quán)續(xù)期成本的基礎(chǔ)上,結(jié)合各地的經(jīng)濟發(fā)展狀況,加以確定)。第四,計稅依據(jù)存在偏差,兩地房產(chǎn)稅的計稅依據(jù)均為交易價格。而房地產(chǎn)稅作為財產(chǎn)稅的一種,是對擁有行為征收的,應(yīng)是以評估價格為依據(jù)計征,而以交易價格計征更類似于流轉(zhuǎn)稅,與房產(chǎn)稅征收的初衷相背離。綜上可知,現(xiàn)行房地產(chǎn)稅改革在覆蓋面與稅收力度上存在明顯不足,后續(xù)可以考慮逐步擴大房地產(chǎn)稅改革試點的范圍并增強稅收力度,推進房產(chǎn)稅全面鋪開。例如,房地產(chǎn)稅的試點城市可依次由一、二、三線城市逐步推廣,征稅的房產(chǎn)類型可由高檔住宅至普通住宅擴大,稅率則逐漸調(diào)高,并依據(jù)城市各自的收入水平自主設(shè)計稅率和一定的計稅面積減免。另外,建立全國聯(lián)網(wǎng)的房地產(chǎn)評估信息系統(tǒng),推廣房地產(chǎn)批量評估實踐。

    2.3 注意防范金融穩(wěn)定層面的風險

    征收房地產(chǎn)稅是對房產(chǎn)價格的利空,而房價下跌將對我國商業(yè)銀行的資產(chǎn)負債表造成系統(tǒng)性的沖擊。房地產(chǎn)在我國一向被視為優(yōu)質(zhì)抵押品,商業(yè)銀行持有大量作為抵押品的商業(yè)地產(chǎn)和住宅。2014年,我國各地房地產(chǎn)企業(yè)總負債為38.41萬億元,其中絕大多數(shù)為銀行貸款。據(jù)央行統(tǒng)計數(shù)據(jù),截至2015年末,全國商業(yè)銀行個人購房貸款余額為14.18萬億元,包括個人購房貸款余額、房產(chǎn)開發(fā)貸款、地產(chǎn)開發(fā)貸款等在內(nèi)的房地產(chǎn)貸款余額總計20.01萬億元。按照世行 Demirgü?-Kunt研究小組的測算,我國屬于“銀行主導(dǎo)融資體系”的代表性國家。銀行的資產(chǎn)負債表一旦出現(xiàn)嚴重問題,大規(guī)模抽貸很可能發(fā)生,這對實體經(jīng)濟會造成很大的打擊。我國目前雖然沒有MBS這樣基于住房貸款的結(jié)構(gòu)性金融產(chǎn)品,但出現(xiàn)了各類“首付貸”這樣往房地產(chǎn)市場加杠桿的金融產(chǎn)品。如果房價系統(tǒng)性暴跌,同樣很可能引發(fā)斷供潮。這樣一來,杠桿越大,銀行體系損失越大,與美國的系統(tǒng)性危機殊途同歸。

    對銀行體系的可能沖擊雖然會構(gòu)成巨大的潛在風險,但它同時也相對容易防范。具體來說,我們需要給銀行體系留出足夠的時間,讓其能夠去調(diào)整資產(chǎn)負債表,從而在不造成信貸緊縮的前提下完成房地產(chǎn)稅向地方財政主體稅種的過渡。

    同時,這一論點的前提——房地產(chǎn)稅會導(dǎo)致房地產(chǎn)價格下跌——并不必然導(dǎo)致對銀行體系資產(chǎn)負債表的系統(tǒng)性沖擊。由于銀行并不會將抵押品全額入賬,只有在房地產(chǎn)價格發(fā)生系統(tǒng)性暴跌時,銀行的資產(chǎn)負債表才會受到系統(tǒng)性沖擊。穩(wěn)步推進房地產(chǎn)稅改革,將導(dǎo)致房價穩(wěn)定或緩慢下降成為市場的常態(tài),而系統(tǒng)性暴跌唯一的可能性是出現(xiàn)恐慌。反過來說,按照目前對房地產(chǎn)稅的主流建議——人均40平方米以內(nèi)免征——剛性需求購房者持有住房的成本并不會出現(xiàn)大幅上漲。改善型需求購房者由于在購買新住房后往往會賣掉原有住房,應(yīng)稅面積一般不會很大(小于50平方米)。持有成本暴增的只有擁有多套住房的家庭。而事實上,房地產(chǎn)市場中很大一部分房源的供給者同時也是改善型需求購房者。因此,足以導(dǎo)致暴跌的拋售潮,不太可能在溫和而漸進的房地產(chǎn)稅改革中發(fā)生。

    參考文獻:

    1.白彥鋒.房產(chǎn)稅未來能成為我國地方財政收入的可靠來源嗎.經(jīng)濟理論與經(jīng)濟管理.2012.05

    2.戴雙興.漸進式推進土地財政向房產(chǎn)稅轉(zhuǎn)變——兼與童超先生商榷.中國社會科學(xué)報.2014.10.27

    3.范子英 劉甲炎.為買房而儲蓄——兼論房產(chǎn)稅改革的收入分配效應(yīng).管理世界.2015.05

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    5.黃璟莉.國外房產(chǎn)稅的征收經(jīng)驗及對我國的啟示.財政研究.2013.02

    6.李永友 鐘曉敏.財政政策與城鄉(xiāng)居民邊際消費傾向.中國社會科學(xué).2012.12

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    8.盛松成梁斌劉西.我國企業(yè)稅負亟待降低.金融時報.2016.3.01

    9.夏商末.房產(chǎn)稅:能夠調(diào)節(jié)收入分配不公和抑制房價上漲嗎.稅務(wù)研究.2011.04

    10.張德勇.進一步完善房產(chǎn)稅的幾個問題.稅務(wù)研究.2011.04

    作者簡介:

    金濤,清華大學(xué)五道口金融學(xué)院助理教授,清華大學(xué)恒隆房地產(chǎn)研究中心貨幣與財政政策研究室主任,研究方向為宏觀經(jīng)濟學(xué)、房地產(chǎn)金融。

    黃小雨,清華大學(xué)五道口金融學(xué)院博士生,研究方向為宏觀經(jīng)濟學(xué)、房地產(chǎn)金融。

    金超,清華大學(xué)五道口金融學(xué)院博士生,研究方向為宏觀經(jīng)濟學(xué)、房地產(chǎn)金融。

    鄭思齊,清華大學(xué)恒隆房地產(chǎn)研究中心主任,研究方向為城市經(jīng)濟學(xué)。

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