老舊小區(qū)有機(jī)更新權(quán)責(zé)劃分和資金籌措機(jī)制

摘要：老舊小區(qū)改造更新是城市更新的重要組成部分，有利于提高市民居住品質(zhì)、提升城市功能、改善城市面貌。但改造更新是個(gè)實(shí)踐問(wèn)題，當(dāng)前地方政府所采取的政府主導(dǎo)模式難以持續(xù)，也未能達(dá)到有機(jī)更新的高度。主要集中在三個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題上：第一，老舊小區(qū)有機(jī)更新中的政府、社會(huì)和個(gè)人權(quán)責(zé)關(guān)系如何；第二，老舊小區(qū)有機(jī)更新的資金來(lái)源渠道問(wèn)題；第三，推進(jìn)機(jī)制的探索建立。在分析探討的基礎(chǔ)上，認(rèn)為在權(quán)責(zé)關(guān)系上應(yīng)遵循“權(quán)責(zé)相對(duì)，程序規(guī)范；產(chǎn)權(quán)明晰，互利共贏”的原則。在資金籌措上，遵循誰(shuí)受益誰(shuí)出錢，摒棄政府大包大攬；發(fā)揮好財(cái)政資金的引導(dǎo)作用，通過(guò)機(jī)制創(chuàng)新引入社會(huì)資金；利用好已有資金，創(chuàng)新住戶的資金承擔(dān)機(jī)制。

關(guān)鍵詞：老舊小區(qū)，有機(jī)更新，權(quán)責(zé)關(guān)系，資金渠道，推進(jìn)機(jī)制

中圖分類號(hào)：F293.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1001-9138-（2016）12-0070-77 收稿日期：2016-07-05

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)住房建設(shè)的主要思路是緩解住房緊張問(wèn)題，通過(guò)各種途徑新建了大量小區(qū)。隨著時(shí)間的推移，一些老舊小區(qū)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不高、設(shè)施設(shè)備落后、功能配套不全等問(wèn)題逐漸暴露，對(duì)于老舊小區(qū)進(jìn)行改造更新變得必要而迫切。當(dāng)前學(xué)界對(duì)于老舊小區(qū)有機(jī)更新的研究還較少，有代表性的如張智敏（2013）初步探討了老舊小區(qū)治理的資金籌措思路：可由政府財(cái)政、居民集資、融資企業(yè)融資（捐贈(zèng)）、物業(yè)服務(wù)企業(yè)投資構(gòu)成；陳琳（2015）從老舊小區(qū)中電梯“超期服役”出發(fā)，探索了住宅電梯更新的時(shí)間策略和資金籌措渠道；王彬武（2016）按照從“中央到地方”的思路，系統(tǒng)梳理我國(guó)政策法規(guī)中關(guān)于老舊小區(qū)有機(jī)更新的相關(guān)內(nèi)容；由于老舊小區(qū)建造時(shí)間較早，部分小區(qū)權(quán)屬關(guān)系復(fù)雜，劉鋒（2016）進(jìn)一步探索了我國(guó)老舊小區(qū)有機(jī)更新中的權(quán)屬問(wèn)題。

1 權(quán)責(zé)關(guān)系劃分問(wèn)題及對(duì)策

1.1 涉及的內(nèi)容及主體

一般來(lái)說(shuō)，老舊小區(qū)的有機(jī)更新大致可以分為四類：一是小區(qū)環(huán)境的綜合整治，包括拆違、綠化、道路、停車、環(huán)境整治等；二是配套基礎(chǔ)設(shè)施改造，包括上下水、地下管網(wǎng)改造、供熱、纜線入地、光纖入戶等；三是房屋修繕與節(jié)能改造，包括舊住宅維修、供熱計(jì)量改造、內(nèi)外墻保溫隔熱、門窗節(jié)能及遮陽(yáng)設(shè)施安裝等；四是老舊小區(qū)建筑抗震加固、加裝電梯和無(wú)障礙設(shè)施，以及坡道改造等。

老舊小區(qū)有機(jī)更新過(guò)程中涉及的幾個(gè)核心參與主體是：一是政府職能部門，以房管、規(guī)劃、城建、國(guó)土等部門為核心代表；二是參與改造的企業(yè)，包括有機(jī)更新設(shè)計(jì)施工企業(yè)、管線設(shè)施相關(guān)企業(yè)等；三是老舊小區(qū)的屬地民意代表組織，如居委會(huì)、業(yè)委會(huì)；四是老舊小區(qū)居民。

1.2 存在的問(wèn)題

關(guān)于老舊小區(qū)有機(jī)更新的責(zé)任主體，《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》《物業(yè)管理?xiàng)l例》等法規(guī)確立了權(quán)責(zé)相對(duì)的原則，權(quán)利和義務(wù)應(yīng)與房屋權(quán)屬關(guān)系相對(duì)應(yīng)。對(duì)于房屋本體的維修改造由其所有權(quán)人負(fù)責(zé)；對(duì)于共有部分，如建筑區(qū)劃內(nèi)的非公共道路、綠地等公共場(chǎng)所和設(shè)施歸全體業(yè)主共有，其維護(hù)按照業(yè)主的所有權(quán)所占比例來(lái)承擔(dān)。然而，實(shí)踐中也存在一些問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.2.1 權(quán)屬關(guān)系明確，難以落實(shí)主體責(zé)任

雖然有的房屋權(quán)屬關(guān)系明確，但是因?yàn)榇嬖谝恍v史原因造成當(dāng)前房屋所有權(quán)人不愿意承擔(dān)有機(jī)更新的責(zé)任。主要有四種情況：一是房屋本身的建筑質(zhì)量并不達(dá)標(biāo)、原產(chǎn)權(quán)單位已經(jīng)破產(chǎn)解散等實(shí)際情況多有存在，這在房改房中尤其常見(jiàn)；二是有機(jī)更新的過(guò)程會(huì)對(duì)居民的生活產(chǎn)生諸多影響，進(jìn)而影響改造主體的積極性；三是多數(shù)老舊小區(qū)居民經(jīng)濟(jì)條件不好，存在搭便車、占便宜的心態(tài)，不愿意承擔(dān)應(yīng)有的責(zé)任與義務(wù)；四是部分住戶并不贊同對(duì)其房屋進(jìn)行改造，更加傾向于有巨額補(bǔ)償?shù)牟疬w。這都給權(quán)責(zé)相對(duì)原則的執(zhí)行帶來(lái)了難度。

1.2.2 權(quán)屬關(guān)系不清，權(quán)責(zé)關(guān)系不對(duì)等從而影響維護(hù)

這在小區(qū)公共管線設(shè)施改造中尤為突出?！吨腥A人民共和國(guó)物權(quán)法》第七十條規(guī)定：“業(yè)主對(duì)建筑物內(nèi)的住宅、經(jīng)營(yíng)性用房等專有部分享有所有權(quán)，對(duì)專有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的權(quán)利”；第七十二條規(guī)定：“業(yè)主對(duì)建筑物專有部分以外的共有部分，享有權(quán)利，承擔(dān)義務(wù)；不得以放棄權(quán)利不履行義務(wù)”。然而，《物業(yè)管理?xiàng)l例》第五十二條又有如下規(guī)定：“供水、供電、供氣、供熱、通信、有線電視等單位，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)相關(guān)管線和設(shè)施設(shè)備維修、養(yǎng)護(hù)的責(zé)任”。實(shí)踐中，各種小區(qū)管線設(shè)施的所有權(quán)關(guān)系存在模糊，卻讓管線單位負(fù)責(zé)維護(hù)，權(quán)責(zé)關(guān)系的不對(duì)等造成維護(hù)不利。

1.3 對(duì)策建議

老舊小區(qū)在有機(jī)更新中應(yīng)遵循“權(quán)責(zé)相對(duì)，程序規(guī)范；產(chǎn)權(quán)明晰，互利共贏”原則。其中，“權(quán)責(zé)相對(duì)，程序規(guī)范”是開(kāi)展各項(xiàng)工作的基礎(chǔ)，有機(jī)更新的責(zé)任是依據(jù)權(quán)屬關(guān)系而來(lái)，而且為避免有機(jī)更新過(guò)程以及之后各種爭(zhēng)議的解決，應(yīng)該按照規(guī)范的程序來(lái)推動(dòng)這項(xiàng)工作?！爱a(chǎn)權(quán)明晰，互利共贏”主要針對(duì)參與老舊小區(qū)有機(jī)更新的企業(yè)而言，通過(guò)對(duì)相關(guān)管線設(shè)施的產(chǎn)權(quán)明晰化，將其更新維護(hù)的責(zé)任固化；給予改造維護(hù)的企業(yè)利潤(rùn)空間，增強(qiáng)其參與有機(jī)更新的動(dòng)力。具體建議如下。

1.3.1 依據(jù)權(quán)屬關(guān)系，規(guī)范老舊小區(qū)有機(jī)更新程序

根據(jù)權(quán)責(zé)相對(duì)原則，有機(jī)更新中的各項(xiàng)工作可以根據(jù)權(quán)屬確定權(quán)責(zé)關(guān)系。

針對(duì)房屋本體的改造更新，可以根據(jù)房屋產(chǎn)權(quán)關(guān)系確定責(zé)任主體，房屋產(chǎn)權(quán)人應(yīng)承擔(dān)改造更新的責(zé)任。如公房應(yīng)由政府承擔(dān)維修改造責(zé)任，房改房、私房、商品房應(yīng)由產(chǎn)權(quán)人承擔(dān)維修改造責(zé)任。對(duì)于房屋產(chǎn)權(quán)面積有所增加的，比如加面積、加層、加廚衛(wèi)設(shè)施等情況，增加面積的部分應(yīng)由受益人承擔(dān)責(zé)任。對(duì)于增加的共有部分，如增加電梯，應(yīng)由共有人共同承擔(dān)。

針對(duì)老舊小區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的改造，區(qū)分改造和新增兩類。基礎(chǔ)設(shè)施改造遵循“表前表后”原則。如管線設(shè)施“表前”歸相關(guān)企業(yè)負(fù)責(zé)，“表后”歸個(gè)人負(fù)責(zé)。新增基礎(chǔ)設(shè)施根據(jù)其是否能夠經(jīng)營(yíng)劃分為公益性和可經(jīng)營(yíng)性兩類。公益性的基礎(chǔ)設(shè)施，如綠化、文體設(shè)施等應(yīng)由政府承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任；可經(jīng)營(yíng)性的基礎(chǔ)設(shè)施，如新建停車設(shè)施、新增管線設(shè)施等應(yīng)由投資方承擔(dān)責(zé)任，并享受經(jīng)營(yíng)收益。

老舊小區(qū)有機(jī)更新本是個(gè)造福民生的工程，但是類似道路管線配套設(shè)施的更換、抗震加固、甚至是涉及房屋內(nèi)部的維修改造不可避免會(huì)對(duì)小區(qū)居民的生活造成一定影響。因此，為減少老舊小區(qū)有機(jī)更新過(guò)程中的爭(zhēng)議，減少對(duì)居民生活的影響，必須按照規(guī)范的程序推動(dòng)。政府可以制定老舊小區(qū)的區(qū)分認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，明確改造項(xiàng)目、順序和流程，形成施工、監(jiān)理、驗(yàn)收、協(xié)商和爭(zhēng)議處理辦法等，最終實(shí)現(xiàn)政府主管部門致力于規(guī)則制定和監(jiān)督老舊小區(qū)改造過(guò)程的情境，避免過(guò)多主導(dǎo)、參與老舊小區(qū)有機(jī)更新而造成行動(dòng)上的被動(dòng)。

1.3.2 按照互利共贏原則，給予改造企業(yè)利潤(rùn)空間

根據(jù)以上思路，對(duì)于老舊小區(qū)有機(jī)更新過(guò)程中新增加房屋產(chǎn)權(quán)面積和可經(jīng)營(yíng)性的新建基礎(chǔ)設(shè)施等，可考慮按照互利共贏的原則，給予參與改造的企業(yè)盈利空間。

如老舊小區(qū)改造更新過(guò)程中涉及到增加樓層的，可以考慮引入社會(huì)投資，投資者承擔(dān)改造責(zé)任，所增加的房屋產(chǎn)權(quán)面積對(duì)外出售出租，產(chǎn)生的收益彌補(bǔ)改造成本和社會(huì)投資方盈利訴求。

又如，小區(qū)管線、路網(wǎng)設(shè)施（水電氣等）的改造可考慮將部分設(shè)施明晰產(chǎn)權(quán)所屬，給予改造企業(yè)合理的利潤(rùn)回報(bào)，以增加參與有機(jī)更新的積極性。實(shí)踐中，上海市的老舊小區(qū)改造就將電力設(shè)施的表前產(chǎn)權(quán)歸屬劃歸電力企業(yè)，以提高電力企業(yè)在電力設(shè)施、管線改造過(guò)程中的積極性。此類設(shè)施中水、燃?xì)庠O(shè)備的改造均可參照進(jìn)行相應(yīng)的確權(quán)工作，誰(shuí)的產(chǎn)權(quán)誰(shuí)負(fù)責(zé)更新維護(hù)，在此基礎(chǔ)上明確責(zé)任，分配收益。

政府可以通過(guò)相關(guān)優(yōu)惠政策、財(cái)政補(bǔ)貼、貼息貸款等多方面支持企業(yè)參與老舊小區(qū)更新改造，實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)、小區(qū)居民三者共贏。

1.3.3 各司其責(zé)，明確核心參與主體的任務(wù)分工

總的來(lái)看，在老舊小區(qū)有機(jī)更新中，各核心參與主體的工作主要分工如下：

政府相關(guān)職能部門，以房管、規(guī)劃、城建、國(guó)土等部門為代表，工作應(yīng)主要集中于制定規(guī)范的流程、標(biāo)準(zhǔn)，不應(yīng)過(guò)分參與微觀事物，從宏觀上把握協(xié)調(diào)有機(jī)更新的有序開(kāi)展，以免“出力不討好”的被動(dòng)局面產(chǎn)生。核心在于做好裁判員的工作，做好組織、引導(dǎo)、協(xié)調(diào)的工作，并給予必要的財(cái)政補(bǔ)貼，以調(diào)動(dòng)其他經(jīng)濟(jì)主體的能動(dòng)性；

相關(guān)改造企業(yè)，包括管網(wǎng)改造企業(yè)，房屋改造施工、監(jiān)理企業(yè)等都應(yīng)遵照規(guī)范和合同進(jìn)行相應(yīng)的工作，按程序、守時(shí)間、受監(jiān)管，保質(zhì)保量完成有機(jī)更新；

屬地民意代表組織，居委會(huì)和業(yè)委會(huì)，甚至是物業(yè)服務(wù)企業(yè)需發(fā)揮屬地協(xié)調(diào)的作用。鑒于中國(guó)集合式住宅的特點(diǎn)，多層住宅的改造涉及多家住戶，而目前老舊小區(qū)有機(jī)更新上并不存在技術(shù)難度，核心的難點(diǎn)在于住戶的意見(jiàn)難以統(tǒng)一?！笆欠窀模咳绾胃?？”就是一個(gè)頭疼的事情，這在加裝電梯改造的過(guò)程中表現(xiàn)尤為明顯，低層住戶并不傾向加裝電梯，而高層住戶卻是加裝電梯動(dòng)力最足的。這也正是老舊小區(qū)屬地的重要潛力，協(xié)調(diào)好各住戶關(guān)系，形成統(tǒng)一意見(jiàn)是開(kāi)展有機(jī)更新的重要基礎(chǔ)；

老舊小區(qū)居民，應(yīng)充分表達(dá)個(gè)人訴求，參與到老舊小區(qū)有機(jī)更新之中，享有相應(yīng)的權(quán)利并履行好應(yīng)盡的義務(wù)。

鑒于老舊小區(qū)的有機(jī)更新是個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程，早期的住宅建筑存在一些不規(guī)范的情況，當(dāng)下應(yīng)致力于構(gòu)建一個(gè)規(guī)范的程序與制度，培養(yǎng)居民權(quán)利與義務(wù)對(duì)等的意識(shí)，為未來(lái)大規(guī)模的改造更新做好基礎(chǔ)性準(zhǔn)備。

2 資金籌措問(wèn)題及建議

2.1 存在的問(wèn)題

2.1.1 資金缺口大，且現(xiàn)有資金投入較為分散

老舊小區(qū)體量巨大，并且其有機(jī)更新是個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程；改造過(guò)的小區(qū)一段時(shí)間后可能還需要改造（比如改造后10年可能還需要進(jìn)行新一輪的改造）。據(jù)調(diào)查，有機(jī)更新需要大量的資金投入：如杭州市的小河直街和五柳巷兩個(gè)老舊小區(qū)的改造（包括路面及管網(wǎng)設(shè)施）約為5000元/平方米（屬于歷史文化建筑的修繕保護(hù)，成本已經(jīng)高于重建成本，經(jīng)濟(jì)效益差）。并且，當(dāng)前的資金缺口較大，老舊小區(qū)有很大一部分是房改房，根據(jù)《住宅專項(xiàng)維修資金管理辦法》的相關(guān)規(guī)定，房改房的住宅專項(xiàng)維修基金個(gè)人繳納部分僅為房改成本價(jià)的2%，而原售房單位多已解散，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以支撐有機(jī)更新的資金需求。

此外，老舊小區(qū)的有機(jī)更新涉及面很廣，涉及小區(qū)管網(wǎng)設(shè)施改造、抗震加固、節(jié)能改造，等等?，F(xiàn)有的資金投入都是按照項(xiàng)目，例如北京市抗震節(jié)能綜合改造最高按4000元/平方米，節(jié)能改造按500元/平方米給與補(bǔ)助?？拐鸺庸?、節(jié)能改造、管網(wǎng)更新等多有相應(yīng)的名目。

2.1.2 政府投入較大，住戶出資的積極性不高

目前的資金來(lái)源渠道多為政府財(cái)政補(bǔ)貼、各種專項(xiàng)資金的支持，市級(jí)政府與所在區(qū)縣政府承擔(dān)了較大部分的投資。例如，上海市、杭州市等都明確了市級(jí)財(cái)政與區(qū)級(jí)財(cái)政按一定比例出資支持，但是反觀老舊小區(qū)有機(jī)更新的直接與最大受益者——住戶，其出資積極性不高，部分居民不愿出資、傾向政府包辦，甚至是寄希望于動(dòng)遷的意愿強(qiáng)烈。這又降低了本愿意出資居民的積極性，給老舊小區(qū)有機(jī)更新的資金籌措帶來(lái)了較大難度。

2.1.3 市場(chǎng)有參與的積極性，產(chǎn)權(quán)等方面的問(wèn)題難以進(jìn)入

老舊小區(qū)有機(jī)更新過(guò)程也是有利可圖的，比如樓層加層，增加廚房、衛(wèi)生間設(shè)施、設(shè)立停車設(shè)施等會(huì)造成產(chǎn)權(quán)面積的增加，會(huì)帶來(lái)收益，這也是市場(chǎng)關(guān)注的重點(diǎn)。部分企業(yè)愿意參與到老舊小區(qū)有機(jī)更新這塊“大蛋糕”的事業(yè)，但是目前分享這塊“大蛋糕”的種種不確定性是阻礙其進(jìn)入、出資的重要原因。

2.2 對(duì)策建議

老舊小區(qū)有機(jī)更新是個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，需要巨量的資金投入，政府不應(yīng)也沒(méi)有能力全額承擔(dān)所有的資金投入，在具體的資金籌措中，應(yīng)遵循“權(quán)責(zé)相對(duì)，多方共擔(dān)，財(cái)政補(bǔ)貼與市場(chǎng)化機(jī)制并行”的全方位融資模式。具體如下。

2.2.1 權(quán)責(zé)相對(duì)，根據(jù)權(quán)屬關(guān)系理順出資關(guān)系

各利益相關(guān)方根據(jù)權(quán)屬關(guān)系承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，繳納相應(yīng)的有機(jī)更新資金。

對(duì)于房屋本體的改造區(qū)分產(chǎn)權(quán)面積不變和增加產(chǎn)權(quán)面積兩類。產(chǎn)權(quán)面積不變的房屋更新改造應(yīng)由原產(chǎn)權(quán)人出資。對(duì)于增加產(chǎn)權(quán)面積的改造可由新增產(chǎn)權(quán)的所有者出資，共有產(chǎn)權(quán)按照所占比例共同出資。

對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施的改造更新，區(qū)分改造和新增兩類。改造部分按照“表前表后”原則確定的責(zé)任主體出資；公益性新增基礎(chǔ)設(shè)施由政府出資，可經(jīng)營(yíng)性的基礎(chǔ)設(shè)施由最終受益人出資。

權(quán)責(zé)相對(duì)是資金承擔(dān)的基礎(chǔ)性原則，地方城市政府切忌大包大攬，不越位、不錯(cuò)位、不缺位，逐漸向老舊小區(qū)居民傳遞一個(gè)意識(shí)：權(quán)利與義務(wù)對(duì)等，這是政府在幫助老舊小區(qū)住戶改造居住環(huán)境與品質(zhì)，政府的主要工作是制定規(guī)范和監(jiān)督工作，以免“出力不討好”。

2.2.2 多方共擔(dān)，共同承擔(dān)有機(jī)更新巨量的資金需求

老舊小區(qū)有機(jī)更新包含一整套的維修完善工作，其資金花費(fèi)也是巨大的，以抗震加固和節(jié)能改造為例，其花費(fèi)的資金可能都會(huì)超過(guò)重建成本（北京的抗震加固成本約為4000元/平方米），考慮到拆除重建可能會(huì)引致其他更多的成本，較高的改造成本也是可以選擇的。但巨量的資金來(lái)源需要多方共同承擔(dān)，需要調(diào)動(dòng)好各相關(guān)部門、單位的積極性，利用好各種資金。政府財(cái)政補(bǔ)貼出一部分，原房屋產(chǎn)權(quán)單位承擔(dān)一部分，相關(guān)施工企業(yè)承擔(dān)一部分，居民個(gè)人負(fù)擔(dān)一部分。比如，路面管網(wǎng)設(shè)施改造不涉及居民房屋自身，讓住戶承擔(dān)這部分的資金難度較大，可考慮從管網(wǎng)設(shè)施的權(quán)屬制度創(chuàng)新出發(fā)，讓參與改造的企業(yè)承擔(dān)部分資金。此外，對(duì)于有盈利、可經(jīng)營(yíng)的改造更新項(xiàng)目可以通過(guò)出售、出租的方式進(jìn)行融資，以平衡有機(jī)更新資金來(lái)源。比如，樓層加層面積和新建的停車設(shè)施可以出售、出租。

2.2.3 整合資金渠道，統(tǒng)一有機(jī)更新的施工進(jìn)程

當(dāng)前各地的老舊小區(qū)有機(jī)更新條塊分化，資金使用也較為分散。比如有城市棚戶區(qū)改造資金、建筑節(jié)能改造資金等，這些分散的工作都是有機(jī)更新的一部分。因此，需要整合使用各種資金，拓寬資金來(lái)源渠道，統(tǒng)一調(diào)度與使用；此外，在有機(jī)更新過(guò)程中應(yīng)注重工作的整體推進(jìn)、統(tǒng)一進(jìn)場(chǎng)，通過(guò)有機(jī)更新提高效率，以期減少浪費(fèi)，節(jié)約資金，降低對(duì)小區(qū)居民的干擾。

2.2.4 財(cái)政補(bǔ)貼，發(fā)揮政府資金的引導(dǎo)性、民生性作用

雖然政府應(yīng)摒棄大包大攬的行為，但是實(shí)踐中，確實(shí)有原建筑質(zhì)量不合規(guī)范等問(wèn)題的存在；并且，政府層面的資金投入可以帶動(dòng)其他投資，不僅提升政績(jī)，也起到了惠民的作用。因此，可以采取適當(dāng)?shù)呢?cái)政補(bǔ)貼，由中央政府整合、建立一個(gè)專項(xiàng)的老舊小區(qū)有機(jī)更新基金，但是資金的使用上必須確實(shí)存在特殊情況、符合程序要求，財(cái)政補(bǔ)貼目的在于引導(dǎo)與示范，而不是包辦；城市地方政府、區(qū)級(jí)政府按照一定比例共同承擔(dān)部分引導(dǎo)資金投入。

2.2.5 市場(chǎng)化機(jī)制，發(fā)揮多種融資方式的差異化優(yōu)勢(shì)

各小區(qū)的有機(jī)更新項(xiàng)目多樣，應(yīng)該根據(jù)項(xiàng)目的收益性優(yōu)劣進(jìn)行分類，對(duì)于收益性差的項(xiàng)目應(yīng)發(fā)揮財(cái)政資金的民生性作用；對(duì)于收益可觀的有機(jī)更新項(xiàng)目，應(yīng)將資金來(lái)源的重點(diǎn)放在市場(chǎng)化融資機(jī)制之上，調(diào)動(dòng)社會(huì)、單位、個(gè)人的積極性，利用好各種金融機(jī)構(gòu)的貸款以及相應(yīng)的資金支持，形成良性的資金來(lái)源渠道。

第一，利用好公私合作的項(xiàng)目模式（PPP模式）。PPP模式是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項(xiàng)目融資模式，在該模式下，鼓勵(lì)私營(yíng)企業(yè)、民營(yíng)資本與政府進(jìn)行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。而老舊小區(qū)的有機(jī)更新正具備這樣的運(yùn)作潛力：民營(yíng)資本具有資金優(yōu)勢(shì)，但是需要給予其利潤(rùn)空間，這就對(duì)創(chuàng)新老舊小區(qū)的權(quán)屬關(guān)系提出了新要求。如樓層加層、增設(shè)電梯和停車設(shè)施等新增面積的權(quán)屬劃分以及運(yùn)營(yíng)方式等均可考慮進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，以拓寬資金來(lái)源渠道。

第二，金融工具創(chuàng)新支撐。老舊小區(qū)的有機(jī)更新會(huì)使得居住小區(qū)產(chǎn)生增值收益，無(wú)論是加層、單位面積增加、還是房?jī)r(jià)上漲，甚至是新增的停車設(shè)施也會(huì)帶來(lái)持續(xù)的收益，這部分增值收益恰恰是進(jìn)行金融創(chuàng)新的基礎(chǔ)?？梢蕴剿鲗⒃鲋凳找娲虬上鄳?yīng)的資產(chǎn)，通過(guò)資產(chǎn)證券化、貼息貸款等多種形式的市場(chǎng)化運(yùn)作模式，為老舊小區(qū)改造籌措資金。并且，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行住宅金融事業(yè)部已經(jīng)在棚戶區(qū)改造領(lǐng)域進(jìn)行了相應(yīng)的實(shí)踐探索，市場(chǎng)化方式發(fā)行住宅金融專項(xiàng)債券、政策性支持貸款等融資渠道都是值得研究探索的方向。

第三，爭(zhēng)取各種項(xiàng)目資金支持。以清潔發(fā)展機(jī)制（CDM）為例，它是《京都議定書》中引入的靈活履約機(jī)制之一。核心內(nèi)容是允許附件1締約方（即發(fā)達(dá)國(guó)家）與非附件1（即發(fā)展中國(guó)家）進(jìn)行項(xiàng)目級(jí)的減排量抵消額的轉(zhuǎn)讓與獲得，在發(fā)展中國(guó)家實(shí)施溫室氣體減排項(xiàng)目。而老舊小區(qū)普遍存在能效不高的問(wèn)題，通過(guò)建筑節(jié)能改造等領(lǐng)域的努力，減少相應(yīng)的溫室氣體排放，獲得資金支持。

2.2.6 用活已有資金，創(chuàng)新住戶的資金承擔(dān)機(jī)制

在老舊小區(qū)有機(jī)更新過(guò)程中，住戶也需承擔(dān)部分有機(jī)更新資金。但是當(dāng)前情形下，重新繳費(fèi)進(jìn)行維護(hù)的難度較大，可行性較低；應(yīng)著重用好用活已有的存量資金，未來(lái)逐步建立完善持續(xù)的個(gè)人資金供給渠道。

當(dāng)前可以直接利用的個(gè)人資金主要是住宅專項(xiàng)維修資金。《住宅專項(xiàng)維修資金管理辦法》明確了“住宅專項(xiàng)維修資金應(yīng)當(dāng)專項(xiàng)用于住宅共用部位、共用設(shè)施設(shè)備保修期滿后的維修和更新、改造，不得挪作他用”，然而現(xiàn)實(shí)中住房維修基金可能會(huì)較少，甚至存量的住房維修基金數(shù)額較少（尤其是公房的繳存基數(shù)和比例低），不足以滿足有機(jī)更新的資金需求。

應(yīng)在此基礎(chǔ)上，創(chuàng)新個(gè)人住房公積金的使用，使得居住者甚至是受益人可以使用個(gè)人住房公積金余額，覆蓋有機(jī)更新中個(gè)人承擔(dān)的部分。并且《住房公積金管理?xiàng)l例》規(guī)定，“職工翻建、大修自住住房的情況可以提取職工住房公積金賬戶內(nèi)的存儲(chǔ)余額”，這使得住房公積金用于老舊小區(qū)有機(jī)更新成為可能。

總之，資金籌措方面的核心在于：一是誰(shuí)受益誰(shuí)出錢，摒棄政府大包大攬的資金分擔(dān)模式；二是綜合考慮實(shí)際情況，整合好、利用好財(cái)政資金的引導(dǎo)作用；三是想方設(shè)法通過(guò)機(jī)制創(chuàng)新、金融創(chuàng)新引入市場(chǎng)資金支持；四是用活用好目前已有的資金，創(chuàng)新住戶的資金承擔(dān)機(jī)制。

3 推進(jìn)機(jī)制

老舊小區(qū)有機(jī)更新存在復(fù)雜性，雖然有機(jī)更新是個(gè)重大的惠民工程，但是因?yàn)樯婕暗闹黧w和環(huán)節(jié)較多、權(quán)屬關(guān)系也較為復(fù)雜；有機(jī)更新事關(guān)人民群眾的切身利益，稍有不慎可能會(huì)形成“好心辦壞事”的不利局面?？偟膩?lái)看，老舊小區(qū)有機(jī)更新不僅量大，而且迫切性強(qiáng)，因此亟需建立一套科學(xué)合理的推進(jìn)機(jī)制。

3.1 摸底評(píng)估分類

對(duì)老舊小區(qū)進(jìn)行摸底評(píng)估分類，是積極穩(wěn)妥推進(jìn)老舊小區(qū)有機(jī)更新的重要基礎(chǔ)性工作。一是明確認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)老舊小區(qū)進(jìn)行有機(jī)更新，首先要明確何為老舊小區(qū)，各地對(duì)于老舊小區(qū)的定義各不相同。但整體上是以房屋建成年代、建筑結(jié)構(gòu)、相關(guān)居住和宜居功能進(jìn)行確定的，各地應(yīng)因地制宜，根據(jù)建成年代、住房設(shè)施的功能是否完備等關(guān)鍵指標(biāo)確立老舊小區(qū)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。二是摸清底數(shù)。通過(guò)開(kāi)展老舊小區(qū)的普查工作，摸清老舊小區(qū)的底數(shù)。三是評(píng)估分類。在充分考慮改造更新的可行性和經(jīng)濟(jì)性基礎(chǔ)上，對(duì)老舊小區(qū)進(jìn)行評(píng)估分類：對(duì)于改造成本過(guò)高，甚至超過(guò)重建成本的，建議納入棚戶區(qū)改造范疇；對(duì)適合開(kāi)展更新改造的老舊小區(qū)，針對(duì)不同需求確定改造更新內(nèi)容。從有機(jī)更新內(nèi)容上看，有的僅需對(duì)路面管網(wǎng)設(shè)施進(jìn)行改造，有的需要對(duì)房屋本身進(jìn)行抗震加固、節(jié)能改造，有的甚至需要進(jìn)行加層、加面積的改造。

3.2 設(shè)立專項(xiàng)規(guī)劃

老舊小區(qū)有機(jī)更新兼具緊迫性和長(zhǎng)期性的特點(diǎn)，是未來(lái)城市政府一項(xiàng)重要的系統(tǒng)性工作。因此，應(yīng)該秉持規(guī)劃先行的理念，通過(guò)常態(tài)化機(jī)制的確立，有原則、有步驟、有方法的積極穩(wěn)妥推進(jìn)，切忌搞運(yùn)動(dòng)式的更新改造工作。目前，最為緊迫的工作是通過(guò)科學(xué)合理的規(guī)劃，確立老舊小區(qū)的分類與改造的具體內(nèi)容，分清輕重緩急；在規(guī)劃中應(yīng)該明確實(shí)事求是、因地制宜的原則，切忌搞“一刀切”和盲目推進(jìn)。

3.3 明確管理主體

老舊小區(qū)有機(jī)更新首先需要明確相應(yīng)的政府主管機(jī)構(gòu)，無(wú)論是由現(xiàn)有的房管、規(guī)劃、國(guó)土、城建等相關(guān)職能部門還是成立一個(gè)新的、協(xié)調(diào)性的機(jī)構(gòu)，都需要將該項(xiàng)工作職能明確主體責(zé)任。有機(jī)更新主管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)制定相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)和程序，以及協(xié)調(diào)、監(jiān)督老舊小區(qū)有機(jī)更新過(guò)程。必要情況下，可以成立相應(yīng)的公司進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作。

此外，綠化市容、質(zhì)量技監(jiān)、衛(wèi)生、人防、氣象、公安等部門以及供水、排水、供電、供氣等市政單位按照相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定以及各自職責(zé)，負(fù)責(zé)相關(guān)設(shè)施設(shè)備的修繕、改造和維護(hù)的管理。

3.4 出臺(tái)程序指引

老舊小區(qū)有機(jī)更新是個(gè)長(zhǎng)期的系統(tǒng)性工程，因此需要制定規(guī)則和程序加以規(guī)范?？偟膩?lái)看，有機(jī)更新的過(guò)程大致可以分為：“計(jì)劃立項(xiàng)→征詢意見(jiàn)和委托改造→編制改造項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)方案→編制改造實(shí)施方案→聽(tīng)取意見(jiàn)和簽訂協(xié)議→規(guī)劃審批→建設(shè)工程施工許可→竣工驗(yàn)收→房屋權(quán)屬調(diào)查及房地產(chǎn)登記”幾個(gè)關(guān)鍵步驟。應(yīng)該明確每個(gè)步驟的具體實(shí)施方案、規(guī)則、監(jiān)督機(jī)制以及爭(zhēng)議解決和協(xié)商機(jī)制等方面的細(xì)節(jié)。

3.5 建立協(xié)商機(jī)制

老舊小區(qū)有機(jī)更新的直接受益者是小區(qū)居民，然而小區(qū)居民的意見(jiàn)較難統(tǒng)一：有的居民不愿意更新改造，覺(jué)得會(huì)影響生活；有的更加傾向于動(dòng)遷；有的不愿意盡自己的義務(wù)。因此，應(yīng)充分發(fā)揮屬地管理的優(yōu)勢(shì)，由有機(jī)更新主管部門通過(guò)居委會(huì)協(xié)調(diào)業(yè)委會(huì)和物業(yè)服務(wù)企業(yè)，充分聽(tīng)取業(yè)主和居民的意愿。實(shí)施單位在編制和公示有機(jī)更新實(shí)施方案時(shí)，應(yīng)認(rèn)真聽(tīng)取業(yè)主和居民意見(jiàn)，不斷優(yōu)化方案；有機(jī)更新實(shí)施中，應(yīng)充分依靠業(yè)主和居民。區(qū)縣有機(jī)更新主管部門應(yīng)會(huì)同相關(guān)街鎮(zhèn)、居委會(huì)、社區(qū)等細(xì)化工作措施，取得業(yè)主和居民的理解、支持和配合；此外，有機(jī)更新工程實(shí)施后，應(yīng)充分重視業(yè)主和居民的評(píng)估意見(jiàn)。

3.6 完善監(jiān)督管理

老舊小區(qū)有機(jī)更新的主管機(jī)構(gòu)需要進(jìn)行相應(yīng)的監(jiān)管工作，具體的監(jiān)督與管理可以遵循以下幾個(gè)原則：一是建立完善市民監(jiān)督員和社會(huì)監(jiān)督機(jī)制；二是充分的信息公開(kāi)，依托相應(yīng)的管理信息平臺(tái)，向社會(huì)公布有機(jī)更新工程項(xiàng)目的各類信息；三是充分發(fā)揮群眾的參與機(jī)制，讓群眾、特別是老舊小區(qū)的居民以及其他利益相關(guān)者參與到監(jiān)督與管理的過(guò)程中。

參考文獻(xiàn)：

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2.劉鋒.我國(guó)老舊小區(qū)有機(jī)更新中的權(quán)屬問(wèn)題.中國(guó)房地產(chǎn).2016.05

作者簡(jiǎn)介：

謝海生，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部政策研究中心，博士，助理研究員，主要研究方向?yàn)榈吞汲鞘?、房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)等。