淺析關(guān)于我國(guó)憲法土地制度的思考

王域廣+尹凱銘

[摘要]土地作為日常生活中最為基本的生產(chǎn)生活要素，有著極為重要的地位。自1982年，確立了土地國(guó)有化、集體化的憲法準(zhǔn)則。經(jīng)過(guò)三十多年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，土地財(cái)政問(wèn)題、農(nóng)村社會(huì)的抗?fàn)庯@性化等問(wèn)題凸顯。而賦予公民更多的土地權(quán)利或許是破題的關(guān)鍵。

[關(guān)鍵詞]土地國(guó)有化；土地財(cái)政；抗?fàn)庯@性化；土地權(quán)利

一、土地國(guó)有化之痛

我國(guó)《憲法》第十條對(duì)于土地制度的規(guī)定是：“城市的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有：宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！焙茱@然，我國(guó)土地的所有權(quán)在國(guó)家或者是集體的手中。

（一）宏觀層面的土地國(guó)有的弊端

我國(guó)在1994年開(kāi)始將沿用多年的財(cái)政包干制進(jìn)行了分稅制改革。中央將較為優(yōu)質(zhì)的、易征收的稅種大部分統(tǒng)歸入國(guó)稅中，并且消費(fèi)稅、關(guān)稅規(guī)定為中央的固定收入，國(guó)有企事業(yè)單位按隸屬關(guān)系分別劃歸中央和地方，增值稅按75：25的比例分別劃人中央和地方。中央為完成分稅制改革，作為相關(guān)的“妥協(xié)”同意將土地出讓的收入部分留給了地方，為以后的“土地財(cái)政”隱患埋下了伏筆。1998年，為應(yīng)對(duì)席卷亞洲的金融危機(jī)，中央政府決定取消福利分房的政策，實(shí)行住房商品化，并在同年，中國(guó)人民銀行下發(fā)相關(guān)文件，鼓勵(lì)居民按揭貸款購(gòu)房。在此之后，隨著房地產(chǎn)行業(yè)的飛速發(fā)展，商品房?jī)r(jià)格在節(jié)節(jié)攀升，而作為最基本要素的土地價(jià)格也是水漲船高。土地價(jià)格的快速增長(zhǎng)，導(dǎo)致了土地出讓金作為政府的收入所占的比例愈來(lái)愈高，甚至很多地方超過(guò)了稅收收入的比例。

由于土地屬于國(guó)家、集體所有，再加上土地出讓金部分歸地方政府所有，這樣就導(dǎo)致了兩個(gè)問(wèn)題。一是尤其在2004年新的憲法修正案關(guān)于征收、征用的規(guī)定出臺(tái)之前，政府從民眾手中取得土地的成本非常的低，以“公共利益的需要”為名，“公共利益”的范圍本身就很難界定，而界定的主體主要是政府，這是不符合邏輯的。對(duì)土地沒(méi)有所有權(quán)的居民很難用《物權(quán)法》等維護(hù)自身的相關(guān)財(cái)產(chǎn)權(quán)益，而導(dǎo)致了政府用行政力量侵害公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的行為。這與《憲法》的目的也就是限制國(guó)家公權(quán)力，保障公民權(quán)利是相悖的。

二是很多地方政府從土地出讓金當(dāng)中得到了很大的利益，這是一種非常危險(xiǎn)的行為。因?yàn)?，公民向?guó)家納稅成為納稅人，這從非常大的程度上保證了納稅的那部分公民是對(duì)國(guó)家的公權(quán)力是有制約作用的，而一旦稅收所占政府收入的比例過(guò)低，就會(huì)導(dǎo)致納稅人對(duì)于國(guó)家事權(quán)的影響力降低，行政權(quán)力會(huì)更加的恣意妄為。英國(guó)憲法的發(fā)展非常重要的原因是因?yàn)閲?guó)王向貴族們無(wú)休止的要錢(qián)征稅，貴族們?nèi)虩o(wú)可忍后通過(guò)一系列的斗爭(zhēng)和國(guó)王達(dá)成一個(gè)妥協(xié)，最后制定了1215年的《大憲章》。在這之中我們看到了稅收能夠帶來(lái)的憲政起步的契機(jī)。

（二）微觀層面公民對(duì)土地權(quán)利的訴求

從微觀的方面來(lái)看，最為直觀的就是，2004年之后當(dāng)一個(gè)具有農(nóng)村戶口的大學(xué)新生在被一線城市高校錄取之后，很少的比例會(huì)把戶口從農(nóng)村的家中遷到城市的高校中，更多的人選擇將戶口留在原籍。造成這種現(xiàn)象的背后的原因是農(nóng)村的戶口是帶有土地的，而國(guó)家正在如火如荼地進(jìn)行著城市化建設(shè)，以及不間斷的拆遷。如果自己的土地一旦被征收征用，就會(huì)獲得極高的資本利益。

所以，如果從這樣的兩個(gè)方面考慮，若是給予公民更多的土地權(quán)利，是有利于國(guó)家建設(shè)和公民個(gè)人的。

二、82年《憲法》關(guān)于土地制度制定的背景

該項(xiàng)政策的制定者首先考慮的是國(guó)家的穩(wěn)定以及之后國(guó)家建設(shè)的效率問(wèn)題。當(dāng)然，國(guó)家的穩(wěn)定是一切發(fā)展的前提條件，但是隨著改革開(kāi)放幾十年我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、文化的高速發(fā)展之后，關(guān)于這一條土地制度的規(guī)定，是否可以在考慮國(guó)家的穩(wěn)定之后，能夠在賦予公民更多的土地權(quán)利方面做出一些改變呢。

三、對(duì)于反對(duì)公民取得更多土地權(quán)利原因的幾點(diǎn)反駁

關(guān)于國(guó)家為何要把土地的多有權(quán)集中在手中，筆者認(rèn)為當(dāng)政者考慮最多應(yīng)該是兩個(gè)方面的問(wèn)題。一個(gè)是土地兼并，若給予公民更多的土地權(quán)利，允許自由買(mǎi)賣(mài)，土地若是發(fā)生兼并，一旦產(chǎn)生了大量的失地農(nóng)民，引起中國(guó)古代王朝周期性興衰更替的社會(huì)動(dòng)蕩會(huì)不會(huì)出現(xiàn)在當(dāng)今的社會(huì)。二就是前文提到的國(guó)家效率的問(wèn)題，我國(guó)這些年大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)如修建高速鐵路、高速公路等，一個(gè)很重要的前提就是相對(duì)于實(shí)行土地私有化的國(guó)家來(lái)說(shuō)，土地能夠更容易的征收上來(lái)，所以這在很大程度上來(lái)說(shuō)，確實(shí)就是我們國(guó)家建設(shè)效率的來(lái)源。

（一）對(duì)“土地兼并”原因的反駁

首先是土地兼并的問(wèn)題，對(duì)于是不是由于土地兼并導(dǎo)致了古代封建王朝的周期性的社會(huì)大動(dòng)亂，很多人是持有肯定意見(jiàn)的。所謂土地兼并，是指國(guó)家控制的編戶齊民即自耕農(nóng)、半自耕農(nóng)轉(zhuǎn)化為佃農(nóng)土地逐漸集中在少數(shù)人手中的過(guò)程。

對(duì)于我國(guó)古代歷朝歷代的農(nóng)民戰(zhàn)爭(zhēng)，絕大部分是發(fā)生在我國(guó)的北方地區(qū)，而北方地區(qū)又由以關(guān)中地區(qū)為最多。關(guān)中地區(qū)是我國(guó)西起大散關(guān)，東到函谷關(guān)這一帶的渭南平原地區(qū)。但是就在這樣的一個(gè)最容易發(fā)生社會(huì)暴亂的地區(qū)，土地的集中度卻是非常之低的，可以說(shuō)是“關(guān)中無(wú)地主”的這么一種現(xiàn)象。但是關(guān)中并不是完全沒(méi)有租佃關(guān)系，但它是全國(guó)租佃率最低的地區(qū)之一，租佃關(guān)系的規(guī)?？梢哉f(shuō)是無(wú)足輕重的。

華北地區(qū)同樣是自耕農(nóng)的數(shù)量占大多數(shù)。所以，我們可以得出的結(jié)論就是，作為我國(guó)古代最容易出現(xiàn)農(nóng)民起義的華北、關(guān)中這一地帶，這里的土地集中度并不像我們想象的那么高，也就是說(shuō)這一地區(qū)的土地兼并并不像我國(guó)古代南方地區(qū)那樣，土地集中度非常之高，我國(guó)古代南方確實(shí)是大地主經(jīng)濟(jì)，土地兼并程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)地超過(guò)華北地區(qū)。但是我國(guó)古代南方發(fā)生農(nóng)民起義的數(shù)量確實(shí)非常之低的。反觀我國(guó)古代的北方地區(qū)發(fā)生的農(nóng)民起義，同樣不是真正意義上是由于土地兼并而引起的，例如秦末時(shí)期的陳勝、吳廣起義，隋朝末期的瓦崗寨起義，是由于不堪朝廷的徭役負(fù)擔(dān)才被逼反的。

所以通過(guò)以上相關(guān)內(nèi)容的簡(jiǎn)單論述，古代王朝的興衰并不全是因?yàn)橥恋丶娌?。土地兼并與爆發(fā)的農(nóng)民起義戰(zhàn)爭(zhēng)并沒(méi)有很大的內(nèi)在必然性的聯(lián)系。賦予公民更多的土地權(quán)利，那么發(fā)生土地兼并的可能性就比較大。但是，在這種期間內(nèi)，政府如果能夠更多的減少對(duì)于民間的商業(yè)社會(huì)的浸染；或者是能夠更合理的減稅讓利于民；或者依憲、依法治國(guó)，那么其帶來(lái)的副作用完全可以避免。

（二）對(duì)于認(rèn)為阻礙“國(guó)家建設(shè)效率”原因的反駁

第二個(gè)方面就是關(guān)于國(guó)家效率的問(wèn)題。同樣是反對(duì)給予公民更多的土地權(quán)利，但卻是兩個(gè)極端。不同于擔(dān)心土地兼并所產(chǎn)生的問(wèn)題，反而恰恰是考慮到若是放權(quán)了，那以后土地的購(gòu)買(mǎi)、兼并會(huì)變得異常的艱難。

我國(guó)農(nóng)村社會(huì)主題問(wèn)題在2004年前后的時(shí)間發(fā)生了一個(gè)很大的變化。就是在這之前，主要是農(nóng)民不愿意繳納征收的糧食以及相關(guān)的稅費(fèi)。在2004年之后，這一主題隨著農(nóng)業(yè)稅的取消，以及國(guó)家大規(guī)模的城鎮(zhèn)化建設(shè)和房地產(chǎn)市場(chǎng)的火熱，就被切換為了主要是征收土地的問(wèn)題。這樣一個(gè)主題的切換，帶來(lái)的后果就是那幾年經(jīng)常諸見(jiàn)報(bào)端的為了土地，公民所進(jìn)行的維權(quán)抗?fàn)帲砸赃@個(gè)觀點(diǎn)反對(duì)給予公民更多的土地權(quán)利就認(rèn)為，這樣一來(lái)國(guó)家如果想在進(jìn)行大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)，交易的成本同樣的會(huì)變得越來(lái)越高。

對(duì)于以上的疑問(wèn)，筆者將從兩個(gè)方面來(lái)說(shuō)明一下。首先是關(guān)于其中的有關(guān)交易成本問(wèn)題的論述，交易成本的概念是諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)羅納德·科斯提出來(lái)的，主要的論點(diǎn)就是若想讓市場(chǎng)的效率變得更高，交易的成本就要變的低，若給予了公民更多的土地權(quán)利的話，交易成本會(huì)越來(lái)越高。這樣的一個(gè)邏輯也是沒(méi)有問(wèn)題的，但是科斯先生所提出的交易成本概念是有前提條件的，那就是交易者需要在擁有完全的產(chǎn)權(quán)和能夠自由交易的市場(chǎng)的兩個(gè)條件下，才會(huì)有交易成本的問(wèn)題，我國(guó)目前的情況是這兩個(gè)方面的條件都是不符合的，把農(nóng)民捆綁在土地上，但卻不給予相關(guān)的產(chǎn)權(quán)，是不利于人、地等的流動(dòng)、流通的。

第二個(gè)是，若談到效率問(wèn)題，一般普通的情況是不容易分析和說(shuō)明問(wèn)題的。我們不妨把這個(gè)效率推到極致，也就是怎么才能使效率變得更高呢。那就只能施行古代的那種極權(quán)統(tǒng)治了，也就是國(guó)家體制，例如秦始皇建長(zhǎng)城、隋煬帝修建大運(yùn)河。把普通的民眾征發(fā)為奴隸，只要保持他的肉身的正常生活即可，國(guó)家免費(fèi)的來(lái)征用其相關(guān)的勞力、財(cái)產(chǎn)等。這樣一來(lái)，所謂的“效率”就會(huì)變得更高。另外的一位諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主福格爾先生，就曾論證過(guò)在美國(guó)南北戰(zhàn)爭(zhēng)之前南方的奴隸制經(jīng)濟(jì)的效率是高于北方的工業(yè)經(jīng)濟(jì)效率的。但是這樣的效率已經(jīng)不符合當(dāng)今社會(huì)的發(fā)展現(xiàn)狀。應(yīng)當(dāng)在追求效率和個(gè)人權(quán)利保障之間找到一個(gè)平衡點(diǎn)，而不是以追求效率為名侵害個(gè)人的權(quán)利。

綜合上文中的相關(guān)論述，得出的幾點(diǎn)結(jié)論就是。假設(shè)能夠賦予給公民更多的土地權(quán)利的話，并沒(méi)有想象中的那樣會(huì)帶來(lái)非常嚴(yán)重的社會(huì)后果和問(wèn)題。當(dāng)然土地作為經(jīng)濟(jì)生活中最為基本的生產(chǎn)生活要素，牽涉面極為廣泛。所以假設(shè)國(guó)家考慮這個(gè)問(wèn)題，筆者認(rèn)為也應(yīng)當(dāng)分步來(lái)進(jìn)行相關(guān)的改革。

結(jié)論

伴隨著我國(guó)新一輪的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，土地問(wèn)題的矛盾將會(huì)更加的顯性化。賦予公民更多的土地權(quán)利并不能夠解決所有的問(wèn)題，但是應(yīng)當(dāng)作為破題“土地財(cái)政”、“農(nóng)村社會(huì)抗?fàn)庯@性化”等問(wèn)題的一個(gè)考慮的方向。

幾十年前的人民公社化改造，將建國(guó)初分到農(nóng)民手中的土地又收歸了集體，在很大的程度上讓中國(guó)人對(duì)自己財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障產(chǎn)生了深深的懷疑，土地作為公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的一個(gè)基礎(chǔ)被掏空。

在十八屆三中全會(huì)發(fā)布的公報(bào)中，寫(xiě)道“賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利”，究竟這個(gè)表述中的“更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利”是不是會(huì)有“土地權(quán)利”這樣的一個(gè)內(nèi)容，或者說(shuō)作為最基礎(chǔ)要素的“土地權(quán)利”仍然會(huì)被排除在外。將是會(huì)成為一個(gè)影響中國(guó)今后發(fā)展的重大問(wèn)題。不僅僅會(huì)在很大程度上深刻地影響著我國(guó)目前的城鄉(xiāng)關(guān)系，更是對(duì)我國(guó)的城市化進(jìn)程和政策環(huán)境的一種重塑。所以，我國(guó)的土地制度對(duì)于政治、經(jīng)濟(jì)、文化等的得失影響是非常值得我們?nèi)フJ(rèn)真梳理和深入研究的。