分稅制改革背景下的土地財政與房價關(guān)系研究

答家麗

[摘要]文章采用2000—2014年的數(shù)據(jù)，把分稅制改革、土地財政和房價水平納入分析框架，首先分析了分稅制改革對土地財政影響的背景因素，在此基礎(chǔ)上研究土地財政對房價水平的影響。分析表明，分稅制改革導(dǎo)致地方財政困難，從而使地方財政過度依賴土地財政是影響房價過快上漲的重要因素。根據(jù)分析得出兩個假設(shè)，并以房價為因變量，財政支出分權(quán)度和土地出讓金為自變量進(jìn)行回歸分析，模型顯示土地財政作為分稅制改革和房價的中介因素，對房價的影響非常顯著，得出了土地財政推高房價的結(jié)論。

[關(guān)鍵詞]分稅制；土地財政；房價

[DOI]1013939/jcnkizgsc201630140

1998年住房制度改革以來，中國房地產(chǎn)業(yè)進(jìn)入快速發(fā)展的階段，由于房地產(chǎn)行業(yè)上、下游產(chǎn)業(yè)多，產(chǎn)業(yè)涉及面廣，已經(jīng)成為促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)快速、穩(wěn)定增長的重要產(chǎn)業(yè)。同時，伴隨著房地產(chǎn)投資、消費的過快增長，房價日漸攀升，飛漲的房價已成為整個社會關(guān)注的焦點，并可能成為社會和諧進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的隱患。本文著重從分稅制這一制度層面，進(jìn)一步分析房價增長背后的制度問題。

分稅制改革背景下的土地財政與房價關(guān)系研究，許多學(xué)者提出了豐富的觀點大致可以分為兩個層面：

一是分稅制改革和土地財政的形成。華偉、艾華（2007），孔善廣（2007）和周飛舟（2006）認(rèn)為我國實行財政分稅制，在中央財政收入迅速增長的同時，中央政府承擔(dān)的相對義務(wù)大幅減少，地方政府則承擔(dān)了過重的財政支出責(zé)任，地方政府必然會擴(kuò)大財源，追求 GDP 的增長增加財政收入，在土地和城市建設(shè)中獲取“土地財政”。

二是土地財政與房價的關(guān)系。宮汝凱（2012），張濤（2009）和何苗（2015）認(rèn)為較高的房價水平總是與較高的財政分權(quán)度聯(lián)系在一起的，而較高的財政分權(quán)度又與1994年的分稅制改革密切相關(guān)?；貧w分析顯示分稅制的改革激勵了地方政府土地財政規(guī)模的擴(kuò)大；現(xiàn)有財稅體制下，土地財政規(guī)模的擴(kuò)大對住宅價格有正向影響。

由此可見，大部分的學(xué)者基本上形成了兩個結(jié)論：分稅制改革是引發(fā)土地財政的形成的重要的制度性因素；分稅制背景下的土地財政是推動房價持續(xù)快速上漲的不可忽略的因素。但已有研究近年來，國家對房地產(chǎn)行業(yè)的調(diào)控力度逐年增大，房價逐漸趨于平穩(wěn)，進(jìn)一步研究分稅制改革背景下的土地財政與房價關(guān)系研究依然具有重要的意義。

1分稅制改革的背景分析

分稅制是按稅種劃分中央和地方收入來源的一種財政管理體制。實行分稅制，要求按照稅種實現(xiàn)“三分”：即分權(quán)、分稅、分管。所以，分稅制實質(zhì)上就是為了有效的處理中央政府和地方政府之間的事權(quán)和財權(quán)關(guān)系，通過劃分稅權(quán)，將稅收按照稅種劃分為中央稅、地方稅（有時還有共享稅）兩大稅類進(jìn)行管理而形成的一種財政管理體制。分稅制主要有四個特點：分稅、分權(quán)、分機(jī)構(gòu)和轉(zhuǎn)移支付。分稅制改革的直接目標(biāo)是提高“兩個比重”（即財政收入占GDP 的比重和中央財政收入占全國財政總收入的比重），并進(jìn)一步規(guī)范政府間財政關(guān)系。1994年的分稅制改革實質(zhì)是財政集權(quán)的過程，它改變了中央和地方政府的財政收入（財權(quán)）分配格局，由此產(chǎn)生了一系列的變化。

11中央和地方財政收支的巨大變化

查閱1978—2014年中央和地方財政收支的數(shù)據(jù)，進(jìn)行分析并判斷分稅制改革對中央和地方財政收支的變化可知：地方財政收入占全國財政收入比重從1978年的85%，逐步回落到近幾年的50%附近，地方財政支出占全國財政支出的比重從1978年的53%，上升到2014年的85%，而且地方財政收入減去支出的金額從1994年以來均為成逐年增大的態(tài)勢，從1994年的-172659億元到2014年的-5333891億元，從數(shù)據(jù)可以清楚地反映出分稅制改革后，地方政府財力銳減，已經(jīng)成逐年入不敷出的局面。同時，地方政府承擔(dān)了越來越繁重的地方發(fā)展任務(wù)的情況下，地方財政資金短缺成了一個突出問題。

12分稅制改革使得地方政府的土地收入支持了城市化進(jìn)程

首先我們分析土地收入的來源。土地收入的來源主要包括土地出讓金、土地稅費收入和其他間接收入三大類。其中土地出讓金理論上是一種租金，以中國城市的土地使用權(quán)出讓為例，住宅用地出讓年限是70年，工業(yè)用地是50年，商業(yè)用地是40年，所以土地出讓金可以理解為是幾十年租金的總貼現(xiàn)值。實際上市在利用市場的原則，用招標(biāo)、拍賣、掛牌、協(xié)議等方式來得到的市場價值。土地稅費收入主要有四種：耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅和契稅。2001年以后，契稅、耕地占用稅、土地使用稅、土地增值稅都增長得很快，更重要的是，這些稅收征收上來以后，都屬于地方財政收入，不需上繳給中央財政收入。

其次，我們分析土地財政加快了城市化進(jìn)程的過程。地方政府的土地出讓收入主要用于投向城市建設(shè)，刺激了建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)的大發(fā)展，帶動了建材、民用電器、民用五金、民用化工等產(chǎn)業(yè)發(fā)展，并導(dǎo)致生產(chǎn)能力的嚴(yán)重過剩。地方政府利用壟斷優(yōu)勢，通過調(diào)節(jié)供地結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)地價不降反升的目標(biāo)。就地方政府負(fù)債而言，雖然這幾年地方政府從土地增值中獲得相當(dāng)可觀的收入，不少地方的土地收益超過地方可支配財力的50%，但土地收益的大幅度增長，不但沒有讓地方政府“減負(fù)”，還留下數(shù)萬億的負(fù)債。問題的實質(zhì)在于，地方政府這類債務(wù)的最大載體是土地。地方政府要想使這些債務(wù)不構(gòu)成風(fēng)險，就必須強(qiáng)化土地財政。

2土地財政

土地財政，是指一些地方政府依靠出讓土地使用權(quán)的收入來維持地方財政支出，屬于基金預(yù)算收入，屬于地方財政收入的一種。主要是依靠增量土地創(chuàng)造財政收入，也就是說通過賣地的土地出讓金來滿足財政需求。在“土地財政”上，地方政府最核心的做法是土地整理，就是政府運用行政權(quán)力把集體所有或其他用途的土地整合后，進(jìn)行招拍掛，價格就會翻幾番。

探究其形成原因，1999年以后地方政府的財政收支缺口比重一直較大，很多地方政府掙扎于財政赤字。為改善自身的財政狀況，地方政府追求財源的行為發(fā)生變化，預(yù)算內(nèi)收入重心轉(zhuǎn)向地方獨享稅，預(yù)算外收入以追求土地出讓金為主，原因是在1994年分稅制改革后，土地出讓金全部劃歸地方所有。隨后房地產(chǎn)的市場化改革以及工業(yè)化、城市化進(jìn)程的加快為地方政府賣地增收提供了條件，繼而造就了“征地—賣地—收稅收費—抵押—再征地”的土地財政模式。土地財政收入已成為地方財政收入的主要來源，根據(jù)1978—2014年歷年的《中國統(tǒng)計年鑒》和《國土資源年鑒》所取得的數(shù)據(jù)看，土地出讓金占地方財政收入的比重都在30%以上，一些年份甚至達(dá)到了近70%，可見，地方政府的財政模式已經(jīng)由“企業(yè)財政”模式轉(zhuǎn)換為“土地財政”模式。

3模型建立和結(jié)論

根據(jù)以往學(xué)者的研究，和以上從分稅制改革和土地財政的形成與土地財政對房價的影響機(jī)制兩個方面綜合分析分稅制改革對房價影響的內(nèi)在邏輯，并提出兩個研究假說：分稅制改革是引發(fā)土地財政的形成的重要的制度性因素，相對中央政府而言，支出負(fù)擔(dān)越重的地方政府越具有追求土地財政的動機(jī)； 稅收資源充裕的地方政府追求土地財政的激勵顯著降低； 對中央轉(zhuǎn)移支付依賴性越強(qiáng)的地方政府具有越強(qiáng)的動機(jī)追求賣地增收；分稅制背景下的土地財政是推動房價持續(xù)快速上漲的不可忽略的因素。

我們選取2001—2014年房價，財政支出分權(quán)度和土地出讓金三組數(shù)據(jù)來建立模型。其中財政分權(quán)度公式為：地方預(yù)算內(nèi)支出/中央預(yù)算內(nèi)支出*100%，代表了分稅制改革這一因素的影響，土地出讓金代表了土地財政對于房地產(chǎn)價格的影響因子。數(shù)據(jù)如表1。

調(diào)整的R方為0975，F(xiàn)統(tǒng)計量為232812，模型非常顯著，b和c都大于0，意味著財政支出分權(quán)度和土地出讓金對房價均有正向影響。由此，根據(jù)回歸分析的結(jié)果可以得出結(jié)論：財政支出分權(quán)度和土地出讓金均對房價有著顯著的影響，代表之前分析得出的兩個假說成立。綜合以上分析，本文認(rèn)為，分稅制的集權(quán)化改革是促發(fā)中國城鎮(zhèn)房價快速上漲的不可忽視的制度性因素，其中，土地財政是聯(lián)結(jié)分稅制改革與高房價的中間變量，即分稅制集權(quán)化改革這一制度性因素引致了土地財政的形成，而土地財政是推動房價持續(xù)高漲的不可忽略的因素。

參考文獻(xiàn)：

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