論中國稅權(quán)配置的制度變遷

趙艷　盧陽

[摘要]建立現(xiàn)代財政體制以發(fā)揮中央和地方兩個積極性，離不開對稅權(quán)配置制度的改革。一般而言，經(jīng)濟體制是稅權(quán)配置的決定性因素，經(jīng)濟體制的變動也勢必引發(fā)稅權(quán)配置的變動。然而，在新常態(tài)背景下，強化制度供給，以制度創(chuàng)新強化國家治理能力，是實現(xiàn)中國社會經(jīng)濟健康穩(wěn)定增長的關(guān)鍵。因此，調(diào)整稅權(quán)配置結(jié)構(gòu)、促進稅權(quán)配置改革是新一輪財政體制改革的重要內(nèi)容之一。本文歸納了中國建國以來歷次稅權(quán)配置變遷的原因與過程，總結(jié)了中國稅權(quán)配置的特征。

[關(guān)鍵詞]稅權(quán)配置；自產(chǎn)國家；分稅制；“營改增”改革

中圖分類號：F812 文獻標識碼：A 文章編號：1008-4096（2016）03-0077-07

建立現(xiàn)代財政體制是十三五規(guī)劃的主要目標之一，合理調(diào)整中央與地方的稅權(quán)配置是新一輪財政體制改革的重要內(nèi)容。改革開放以來，中國經(jīng)濟體制改革多以西方經(jīng)濟理論為師，奉行“拿來主義”。然而，當改革進入深水區(qū)，“拿來主義”產(chǎn)生的“水土不服”、“本本主義”等問題越發(fā)突出，嚴重制約了中國的改革步伐。要克服“拿來主義”的問題。合理調(diào)整中央與地方稅權(quán)配置，必須從中國稅權(quán)配置的制度變遷著手，研究中國稅權(quán)配置制度變遷的特征。

一、計劃經(jīng)濟時期的稅權(quán)配置改革

十一屆三中全會是中國經(jīng)濟體制由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的起點。財政體制是整個經(jīng)濟體制的一環(huán)，因而十一屆三中全會也是中國財政體制變革的分水嶺。了解十一屆三中全會前的稅權(quán)配置制度與演變。有助于發(fā)現(xiàn)中國稅權(quán)配置變動的客觀規(guī)律。

（一）中央高度集權(quán)的稅權(quán)配置模式形成

新中國成立之時，是一個百廢待興、國家財政經(jīng)濟陷入極度困難的局面。由于近半個世紀的戰(zhàn)爭與掠奪，特別是抗日戰(zhàn)爭與解放戰(zhàn)爭的破壞，國民經(jīng)濟實際上已瀕臨崩潰。新中國中央政府為了統(tǒng)一全國財政管理，1950年3月政務(wù)院先后頒布政令，確立了高度中央集權(quán)的稅權(quán)配置格局。第一，中央政府享有地方稅收立法的最終審批權(quán)。第二，一切稅收收入由中央政府統(tǒng)一安排使用，中央政府特批地方獨立開征的稅種除外。第三，在稅收征管方面，除了中央批準可以征收的地方稅以外，所有稅收的課稅對象和課稅稅率都由中央政府制定或修改，各地方政府無權(quán)自行調(diào)整、必須依規(guī)征管，換句話說，地方政府在稅收征管方面只是中央政府的代理人，中央政府完全掌控了稅收征管權(quán)。

從1950年到1978年，中國仿照前蘇聯(lián)經(jīng)濟模式，逐漸建立高度中央集權(quán)的計劃經(jīng)濟體制。這一時期國民經(jīng)濟最大的特點是“短缺經(jīng)濟”，社會生產(chǎn)、生活資料極其匱乏，資金供求矛盾突出。為了適應(yīng)這一經(jīng)濟大背景，財政管理體制也呈現(xiàn)出“統(tǒng)收統(tǒng)支”高度中央集權(quán)的財政管理模式。當時的中央與地方的財政管理模式除了實行“收、支兩條線”的管理外，總體上類似于中國明清時期的中央與地方財政管理模式，即地方的所有財政收入全部逐級上繳中央.地方財政支出所需經(jīng)費則再由中央統(tǒng)一核定后撥付。在中央與地方的財政關(guān)系中，中央占據(jù)了絕對主導的地位，掌控了全國幾乎所有的財力，地方也呈現(xiàn)出對中央絕對依賴與服從。

（二）建國后第一次稅權(quán)配置改革

自1956年開始.中國已經(jīng)不再是“稅收國家”了，國家財政收入的絕大部分也是來自公有制經(jīng)濟（國營或集體經(jīng)濟）上繳的利潤。此時，國營企業(yè)的稅收越來越只具有形式上的意義，國營企業(yè)納稅與上繳利潤并沒有什么實質(zhì)差別，國營企業(yè)再也不是獨立于政府之外的納稅人，而是與政府一樣，屬于整個國家機器的一部分。這種主要依賴國營企業(yè)上繳利潤取得國家財政收入模式，被稱為“自產(chǎn)國家”，也被科斯稱為“中央集權(quán)化的經(jīng)濟”。

然而.當時黨的領(lǐng)導人對經(jīng)濟高度中央集權(quán)的前蘇聯(lián)模式并不信任，特別是毛澤東主席提出“國家和生產(chǎn)單位（城市中的工廠及農(nóng)村的生產(chǎn)隊）與工人和農(nóng)民之間的平衡。以及中央與地方的平衡是‘至關(guān)重要的”?；诖?，1958年中國開始了包括稅權(quán)在內(nèi)的分權(quán)改革。此次經(jīng)濟領(lǐng)域的分權(quán)改革對當時的稅收管理體制有著四方面的影響：第一，增加了地方固定收入?！蛾P(guān)于改進稅收管理體制的規(guī)定》將部分稅種由中央統(tǒng)管稅種調(diào)整為地方稅種，相應(yīng)的稅收管理權(quán)也下放至省一級自行負責，地方也就享有了關(guān)于這些稅種的優(yōu)惠減免權(quán)以及對課稅對象、稅率的小幅度調(diào)整權(quán)。第二，原來由中央負責征收管理的共享稅，稅收征管權(quán)開始移交各省份，并賦予各省份對這部分共享稅的優(yōu)惠減免權(quán)和制定加稅措施的權(quán)力。第三，賦予各省份開征地方稅的地方稅收立法權(quán)。第四，賦予基層政府稅收優(yōu)惠減免權(quán)。

但是，計劃經(jīng)濟體制下稅收只有形式意義，對地方財力最有貢獻作用的是國營企業(yè)的管理權(quán)，此次分權(quán)改革中最大的亮點就在于，約88%原屬中央各部委直屬的國營企業(yè)移交給地方，地方財力迅速加強。然而，計劃經(jīng)濟體制也造成這樣一種怪相，即地方政府雖然獲得了在經(jīng)濟上的自主權(quán)，但是地方政府只是聽命于中央政府。即便地方各級黨政官員出現(xiàn)經(jīng)濟決策失誤，也并不用為經(jīng)濟決策失誤產(chǎn)生的損失承擔責任。因此，隨后到來的“大躍進”，一些地方以貫徹黨中央指示為名，一方面在經(jīng)濟上透支國力、蠻干冒進；另一方面，浮夸風盛行，擾亂視聽、蒙蔽中央。

（三）第二次稅權(quán)配置改革

1969年，中央向部分省份下放工商稅收管理權(quán)限的試點工作正式開展，部分地區(qū)重新獲得的稅權(quán)與1958年稅收管理體制改革時下放的稅權(quán)基本相當。然而，地方政府在經(jīng)濟上有權(quán)無責的制度弊端并未消除，反而更甚。

為恢復、穩(wěn)定國民經(jīng)濟，在部分領(lǐng)域開始重新調(diào)整中央與地方的關(guān)系，其中就包括稅權(quán)。1973年，國務(wù)院通過頒布《中華人民共和國工商稅條例（草案）》重新調(diào)整中央與地方在分級管理中的稅權(quán)配置結(jié)構(gòu)。此次中央下放稅權(quán)，雖然明令要求稅權(quán)集中于省級革委會。但是，各省份下放稅權(quán)的過程中，稅權(quán)持續(xù)下放、任意擴大減免稅范圍頻現(xiàn)，稅收秩序一度陷人混亂.國民經(jīng)濟也因此毫無起色。1977年，國務(wù)院下決心通過調(diào)整各級政府的稅權(quán)配置扭轉(zhuǎn)這一被動局面。這次稅權(quán)配置調(diào)整主要包括兩方面內(nèi)容：第一，中央收回大部分稅收立法權(quán)，將稅目、稅率的調(diào)整權(quán)，稅種的開征、停征權(quán)統(tǒng)一交由國務(wù)院及財政部負責。第二，壓縮地方稅收立法權(quán)，僅在五種地方稅種內(nèi)保留減免權(quán)、稅率與稅額的調(diào)整權(quán)和停征權(quán)。此次稅權(quán)配置調(diào)整，中央財政收人占比與全國財政收入迅速提升。

回顧1949-1978年中央與地方稅權(quán)配置制度變遷的情形，縱然中央與地方稅權(quán)配置的變動如此頻繁，卻依然沒有動搖整個國家日常的財政收支活動，這與當時的計劃經(jīng)濟體制不無關(guān)系。在計劃經(jīng)濟時代，國家安排社會生產(chǎn)生活。所有的經(jīng)濟行為均是由國營企業(yè)完成的，國營企業(yè)上繳的利潤已經(jīng)取代稅收，成為了國家的主要財政收入，此時的稅收幾乎已經(jīng)失去了存在的必要性。因此，稅權(quán)配置不論如何變動也無傷國家財政運行的大局。

二、計劃經(jīng)濟與市場經(jīng)濟雙軌制下的稅權(quán)配置改革

十一屆三中全會之后，稅收收入重新開始占據(jù)財政收入的主導地位，并且所占比重越來越高，到1982年，全國財政收入一半以上來自于稅收收入，在“利改稅”改革完成之后，稅收收入占比更是發(fā)生了躍升。1985-1993年，稅收收入占全國財政收入的90%以上，中國已經(jīng)徹底擺脫“自產(chǎn)國家”，重新回歸“稅收國家”的行列。在這樣的大背景下，稅權(quán)配置也隨著財政收入格局的變動而發(fā)生了多次變動，而最主要的三次調(diào)整分別發(fā)生于1980年、1985年和1988年。這三次調(diào)整變動的共性，就是中央與地方間的稅權(quán)配置由集權(quán)化開始向分權(quán)化轉(zhuǎn)進，在地方正式開始推行放權(quán)讓利的“財政包干制”。1979-1993年，在“財政包干制”下，地方政府獲取了較大的稅收管理自主空間，有力地刺激了地方政府發(fā)展經(jīng)濟、組織收入的主觀能動性，在這一時期，地方財政收支與全國財政收支的平均占比分別達到了70%和58%，這一占比自1984年開始持續(xù)上升，這不僅表明了中國財政收支關(guān)系在這一時期呈現(xiàn)出明顯的財政分權(quán)特征，而且分權(quán)程度在不斷提升。

（一）稅收收益權(quán)的“傾斜式放權(quán)”

十一屆三中全會之前，中國財政體制實行的是高度中央集權(quán)的財政管理模式，地方稅權(quán)十分有限，再加上財政收入絕大部分來源于國營企業(yè)上繳利潤，稅收征管只有形式意義。因此，地方政府嚴重缺乏征稅的積極性。十一屆三中全會之后，改革開放成為國策，國民經(jīng)濟運行逐漸恢復正常，國家財政收人開始增加的同時，國家財政支出責任（主要是中央財政的支出責任）也在不斷加大。為緩解國家財政壓力，中央決定將財政體制改革作為經(jīng)濟體制改革的突破口，將財權(quán)與支出責任一起下放地方，調(diào)動地方的積極性。合理分配、使用財力，促進經(jīng)濟、平衡預(yù)算。1979-1993年的財政體制改革，是中央采取“小步快走”、不斷向地方下放財權(quán)與稅權(quán)的方式實現(xiàn)的.這一改革方式被有的學者稱為“傾斜式放權(quán)”。

自1980年開始，中央政府與地方政府正式開始實施“分灶吃飯”的“財政包干制”，“分灶吃飯”就是劃分中央與地方的財政收支范圍，分級包干。1983-1984年兩年間，“利改稅”改革全面啟動，國營企業(yè)在“利改稅”后，不再向國家上繳利潤，改為繳納企業(yè)所得稅。

“利改稅”改革之后，企業(yè)稅后利潤可以全部留歸企業(yè)，作為投資再生產(chǎn)的資本公積，國家不再將所有的資產(chǎn)收益作為財政收入的一部分，而是作為“租稅國家”憑借政治權(quán)力，獲取稅收收入。這項改革將地方經(jīng)濟發(fā)展與地方財政利益緊密地捆綁在一起，大大激發(fā)了地方政府促進地方經(jīng)濟發(fā)展與增加地方財政收入的積極性。從“利改稅”改革完成后的1985年開始，中國國內(nèi)生產(chǎn)總值與財政收入增長雙雙進入快車道，全國財政收入結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化.原有的財政收入分配格局被打破，“分灶吃飯”的財政體制亟待調(diào)整。于是，1985年與1988年又發(fā)生了兩次以“劃分稅種，核定收支。分級包干”為核心的財政體制調(diào)整，最終形成了以“利改稅”改革全部完成后的稅種分布為基礎(chǔ)的中央與地方財政收入分配格局。

需要指出的是，包括計劃經(jīng)濟時期的兩次稅收分權(quán)，以及后來的“財政包干制”，實質(zhì)上都只是行政管理權(quán)限的放權(quán).屬于行政放權(quán)，而并非在實質(zhì)意義上采取稅收分權(quán)的財政分權(quán)改革。因此，自改革開放伊始，直至后來的“分稅制”改革，中央與地方的財政分配關(guān)系可以說是錯綜復雜、極其混亂，不同地區(qū)存在不同的中央與地方財政分配關(guān)系，因而歷次財政體制改革都不得不采用“一對一”的談判方式，這種改革模式甚至一直延續(xù)到1994年“分稅制”改革之后。由此可見，中國財政體制改革之難、改革透明度之低、改革成本之高。而與此同時，中央對地方的財政收支行為幾乎處于失控狀態(tài)。中央財政收入占全國財政收入的比重持續(xù)下滑、明顯偏低。換言之，中央財政財力被嚴重削弱。

（二）“授權(quán)立法”背景下的稅收行政立法

20世紀80年代中期之后，在全國人大立法授權(quán)的背景下，中國稅收立法活動已經(jīng)被中央政府稅收行政立法完全替代。1984年9月，全國人大常委會六屆七次會議在北京召開，會議通過了《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院改革工商稅制發(fā)布有關(guān)稅收條例草案（試行）的決定》，該決定“授權(quán)國務(wù)院在實施國營企業(yè)利改稅和改革工商稅制過程中，撰寫有關(guān)稅收條例。以草案形式發(fā)布試行，再根據(jù)試行的經(jīng)驗加以修訂，提請全國人民代表大會常務(wù)委員會審議”。在改革開放初期，中國財政法律體系與當時社會經(jīng)濟環(huán)境和發(fā)展形勢極不匹配，特別是“利改稅”改革之后，這一矛盾尤為突出。因此，通過授權(quán)立法，快速解決中國稅收執(zhí)法無法可依的窘境是合理的?？陀^上講，授權(quán)立法為中國現(xiàn)代稅法體系的形成立下汗馬功勞。但是，我們也應(yīng)看到，授權(quán)立法是在特定歷史環(huán)境下的特定行為，并且這兩次立法授權(quán)屬于空白授權(quán)，授權(quán)的內(nèi)容和期限均不明確，稅收法定原則和稅收法治實際上被擱置了起來，國家稅權(quán)也因此逐漸異化為政府稅權(quán)，這一影響一直持續(xù)至今。因此，在今天“依法治國”和建設(shè)“法治政府”的大背景下。授權(quán)立法顯得越發(fā)不合時宜了。

三、中國特色社會主義市場經(jīng)濟條件下的稅權(quán)配置改革

整個20世紀80年代及90年代初，中央對地方的財政收支行為幾乎處于失控狀態(tài)，中央財政收入占全國財政收入的比重持續(xù)下滑，而且明顯偏低，在這樣的財政收入格局下，中央財政很快就陷人了危機，為維持中央的正常運轉(zhuǎn)，中央曾先后兩次向地方“借錢”。后來，中央無力償還，索性宣布不歸還“借款”，并將這部分財力并人地方固定上解的基數(shù)。在20世紀80年代中后期，因為中央財力的巨額缺口，中央相繼開征“能源交通基金”和“預(yù)算調(diào)節(jié)基金”。但是未從根本上調(diào)整中央與地方的財政分配關(guān)系.只在中央本級財政收入上“開源”不過是杯水車薪、無濟于事。為了解決中央財政困境。財政體制深化改革勢在必行。

（一）“分稅制”改革概況

1994年，中國開始進行“分稅制”改革。此次改革主要有三方面內(nèi)容：第一，明晰中央與地方事權(quán)，明確中央與地方的財政支出責任。第二，將現(xiàn)有稅種劃分為中央稅、地方稅和共享稅，實現(xiàn)中央與地方按稅種分收入的目標。第三。將原有稅務(wù)機關(guān)分設(shè)為國家稅務(wù)局和地方稅務(wù)局兩套機構(gòu)，國家稅務(wù)局實行中央垂直管理，主要負責中央稅和部分共享稅的稅收征管工作，地方稅務(wù)局作為地方政府組成部門，負責地方稅和部分共享稅的稅收征管工作?！胺侄愔啤备母锢眄樍酥袊厣鐣髁x市場經(jīng)濟背景下中央與地方的財政關(guān)系。在此之后，中國稅權(quán)配置體系雖仍有調(diào)整，但是這些調(diào)整均是在“分稅制”這一基本框架下進行的。

“分稅制”改革雖然名為“分稅”，但實為“收權(quán)”。第一，中央在“分稅制”改革過程中收回了幾乎全部的稅收立法權(quán)。整個“分稅制”改革過程中，除了個別零星、小額的稅種，如屠宰稅、筵席稅、自行車稅和牧業(yè)稅外，所有的稅收法律規(guī)范都由中央統(tǒng)一起草、制定、修改、調(diào)整、解釋。然而，由于屠宰稅、筵席稅和牧業(yè)稅征收成本高、稅源收入差，地方很快就停征這些稅種，這就相當于地方自行放棄了稅收立法權(quán)。此外，鑒于中國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡，在部分地方稅種的稅收法律規(guī)范中。中央政府給省級地方政府在一定限度內(nèi)保留了關(guān)于稅率、稅額、起征點等事項的稅收立法權(quán)。但是這些被保留的地方稅收立法權(quán)已經(jīng)失去了在“財政包干制”時代那種地方可以通過地方稅收立法，實現(xiàn)調(diào)整區(qū)域經(jīng)濟與地方財政收入的基本能力了。第二，在稅收征管權(quán)方面，新成立的國家稅務(wù)局屬于中央垂直管理單位，而新成立的地方稅務(wù)局則受上級稅務(wù)機關(guān)和同級政府雙重領(lǐng)導，且以上級稅務(wù)機關(guān)垂直領(lǐng)導為主。同樣的。雖然省級地方稅務(wù)局同時接受國家稅務(wù)總局和省級地方政府雙重領(lǐng)導.但是以國家稅務(wù)總局的垂直領(lǐng)導為主，可見中央在控制稅收征管組織的努力，在一個側(cè)面也體現(xiàn)出了在稅權(quán)方面的收權(quán)趨勢。第三，“分稅制”改革廢除了按稅收總額進行中央與地方稅收收益分成的傳統(tǒng)做法，而改為按稅種劃分中央與地方稅收收益分成的模式。中央稅（如關(guān)稅、消費稅、海關(guān)代征的增值稅等）雖然可以被解釋為適合中央征收或中央具有財政支出責任，但是從稅收征管的績效看，被劃定為中央稅的稅種一般是稅源收益大、征管難度小、征收成本低的稅種；而被劃定為地方稅的稅種則普遍呈現(xiàn)稅源零散、稅源收益小、征管難度大、征收成本高的特征；而作為最大的兩個共享稅，增值稅與營業(yè)稅，更具制度生命力的增值稅是由國家稅務(wù)局征管，而走向夕陽的營業(yè)稅則是地方稅務(wù)局征管。在當前“營改增”的背景下.更加凸顯出中央在“分稅制”改革過程中集中財力、控制財權(quán)的意問。

在財政支出方面，“分稅制”改革并未對政府間事權(quán)的劃分產(chǎn)生實質(zhì)性的變化，因而地方財政支出壓力責任巨大。從1994年至今的財政支出結(jié)構(gòu)看，中國財政支出呈現(xiàn)出典型的分權(quán)特征，地方財政支出年平均占比高達75%，且2002年以來，地方財政支出占比呈現(xiàn)快速增長態(tài)勢；而財政收入結(jié)構(gòu)則未發(fā)生實質(zhì)性變化，地方財政收入平均占比為48%，略低于中央財政收入。因而“分稅制”改革以來，中國呈現(xiàn)出稅權(quán)的快速中央集權(quán)趨勢與典型的財政支出分權(quán)并存的態(tài)勢。

（二）“分稅制”改革以來，中央與地方的稅權(quán)博弈

改革開放以來，兩次大的財政體制改革，“財政包干制”改革和“分稅制”改革，其核心始終是圍繞著中央與地方的利益格局調(diào)整，改革的方法是從“分權(quán)”向“分錢”調(diào)整。由于“分稅制”改革的核心方法是“收權(quán)”、“分錢”，切地方的“蛋糕”，因此，整個“分稅制”改革充斥了中央與地方間的稅權(quán)博弈，也逐漸形成了中國當前的稅權(quán)配置的基本格局。

1.“分稅制”改革方案初步成形時，中央與地方的博弈

“分稅制”改革的切入點是統(tǒng)一“按稅種分收入”、收回稅收立法權(quán)，徹底打破中央與地方“一地一體制”的“財政包干制”，掃清財政體制變動需要中央與地方“一對一”談判的制度性障礙?！胺侄愔啤备母锏暮诵哪繕司褪且醒胝瓶囟悪?quán)、提高中央財力。遏制地方尾大不掉的趨勢。但是，為減輕地方對“分稅制”改革的阻力，中央在“分稅制”改革中還是有所退讓、留有余地的，這些退讓之一就是稅收返還制度，由于確定稅收返還基數(shù)的年份，本質(zhì)上是地方確定稅收返回基數(shù)，基數(shù)年份越靠后，那么地方稅收挖潛的空間越大，基數(shù)也就越大，而確定基數(shù)年份越靠前，則地方通過稅收征管挖潛、提升稅收返還基數(shù)的空間也就越小，基數(shù)也就相對較小，而稅收返還基數(shù)對“分稅制”改革后的地方“分錢”問題有著質(zhì)的影響。因此，中央與地方關(guān)于確定稅收返還基數(shù)的年份問題。展開了激烈的博弈。早期的“分稅制”改革方案草案是以1992年的稅收年報數(shù)據(jù)作為計算中央向地方的稅收返還基數(shù)，但是，這一方案剛一提出就遭到了來自廣東的強烈反對，廣東認為1994年1月1日全面啟動“分稅制”改革，那么以1993年當年的年報數(shù)據(jù)作為計算中央向地方返還稅收基數(shù)更為公平合理。面對地方的反對壓力，中央不得不對“分稅制”改革的內(nèi)容有所退讓，因而同意了廣東的意見。確定了以1993年當年的年報數(shù)據(jù)作為計算中央向地方的稅收返還基數(shù)。1993年9月，中央正式發(fā)文，確定1993年的年報數(shù)據(jù)作為計算中央向地方返還稅收基數(shù)。由于此時距統(tǒng)計1993年年報數(shù)據(jù)尚有四個月時間，為了最大限度提升本省份的稅收返還基數(shù)，各省份的稅收收入開始狂飆式增長。1993年全國有四個省份的稅收收入在9月當月增長超過了100%。浙江在1993年結(jié)算時，“兩稅”返還增長比率猛增至66%，遠遠高于48%的全國平均水平。各省份還陸續(xù)在1993年“神奇”地收回了之前已經(jīng)確認無法收回的欠稅。1993年四季度有相當一部分銀行向企業(yè)發(fā)放的貸款是用于繳納稅款的，在個別地方甚至出現(xiàn)了倒閉企業(yè)納稅意識“爆棚”、主動繳清之前年度所有欠繳稅款的異象。于是，1993年9-12月四個月時間里，地方財政收入月度增長率分別達到了52%、63%、86%和121%，地方財政收入的四個月累計增長居然高達757億元。面對地方?jīng)皼啊肮荨?。中央不得不調(diào)整中央對地方的稅收返還政策，即在原定的地方上劃“兩稅”比上年度增收部分按30%給予地方稅收返還政策基礎(chǔ)上，新增了一個中央對地方的稅收返還政策。按照新的稅收返還計算公式，地方兩稅的稅收返還將不斷減少，減少速度大約是每年2%。1994年年末，一方面由于中央財政收入大幅度提高；另一方也是緩和中央與地方中央對地方稅收返還問題上的沖突，新的稅收返還計算公式在實施滿一年后，旋即被宣告取消。

2.所得稅共享改革中，中央與地方的博弈

在“分稅制”改革初期的中央與地方的利益博弈過程中，中央取得了一定優(yōu)勢。因此，中央財政收入占全國財政收人的比重在“分稅制”改革最初的兩年里迅速攀升。與1992年巾央財政收入占全國財政收入的比重僅為28%、1993年中央財政收入占全國財政收入的比重僅為22%的窘?jīng)r相比，1994年中央財政收入占全國財政收入的比重躥升至56%，而1995年中央財政收入占全國財政收入的比重也保持在50%以上，達到了52%。因此，在“分稅制”形成的既定稅收收入分配格局下，地方開始積極尋求通過增加非稅收人實現(xiàn)地方財政增收。1994年“分稅制”實施以來，除了1997年非稅收入增長率為-77%、2000年非稅收入增長率為7%（低于稅收增長率18%）、2010年非稅收入增長率為10%（低于稅收增長率23%）之外，剩余年份中全國非稅收入增長率是明顯高于全國稅收收入增長率的，這也導致了1995-2013年中央財政收入在全國財政收入占比始終未能突破1994年“分稅制”改革實行第一年所產(chǎn)生的56%的水平，而1995-2000年中央財政收入在全國財政收入占比更是始終在46%-52%之間徘徊，這也為2001年開始的所得稅共享改革埋下了伏筆。

2001年12月，《關(guān)于印發(fā)所得稅收入分享改革方案的通知》（以下簡稱《通知》）正式發(fā)布，該方案明確了中央與地方以2001年各省（市）所得稅實際收入總額作為分成基數(shù)，其中2002年。中央與地方按5：5的分成比例對所得稅進行分成，2003年中央與地方按6：4的分成比例對所得稅進行分成。雖然2001年的《通知》提出2003年以后的所得稅收入分享比例根據(jù)實際收入再行考慮，但是中央與地方6：4的分成比例一直沿用至今。

不同于“分稅制”改革中地方政府的后知后覺，在所得稅共享方案醞釀之際，個別省份就基于1993年的經(jīng)驗先行動了起來。于是，2001年11月和12月兩個月間，全國所得稅收人重現(xiàn)1993年的狂飆增長狀態(tài)，11月月度數(shù)據(jù)顯示，當月全國所得稅收入同比增長了139%：而12月前20天，全國所得稅收入同比增長就高達187%：各份所得稅增長數(shù)據(jù)中，江西堪稱所得稅增長狂飆冠軍，12月所得稅收入增長率高達到816%。整個2001年四季度，全國各省份所得稅平均增長高達111%，個別省份的增幅突破了700%。同樣是為了應(yīng)對地方的洶洶“攻勢”，中央此次不再采用“附加政策”的方式，而是采用檢查地方所得稅入庫情況的方式。2002年，中央檢查組查出2001年全年地方所得稅增收總量的631億元中有256億元屬于不正常收入，其中“混庫”高達28億元，人為抬高數(shù)據(jù)金額高達228億元，換言之，地方所得稅增收部分的41%屬于非正常所得稅收入。此次中央不再像1994年“分稅制”改革那樣有所退讓，不僅是將所檢查出的問題數(shù)據(jù)從2001年的所得稅收入數(shù)據(jù)中剔除，更是按照新方法重新確定了2001年地方所得稅收入基數(shù)。即以2000年地方所得稅實際收入為初始值，按照一個推定的增長率，重新計算2001年的地方所得稅收入基數(shù)，由此終結(jié)了所得稅共享改革中央與地方所得稅分成基數(shù)之爭。當然，此次所得稅共享改革，中央在個別問題上還是有所退讓的，例如，此次所得稅共享改革最初設(shè)想是。由國家稅務(wù)局統(tǒng)一征管企業(yè)所得稅，但是最終退讓為“老人老辦法，新人新辦法”.即以2002年1月1日為時間節(jié)點，2002年1月1日之前注冊登記的企業(yè)繼續(xù)由地方稅務(wù)局負責征管，而2002年1月1日之后新辦的企業(yè)則由國家稅務(wù)局負責征管。

3.“營改增”改革中，中央與地方的博弈

在1994年“分稅制”改革時.中國稅收收入主要來源于第二產(chǎn)業(yè)，而第三產(chǎn)業(yè)由于稅源零散、征管難度大、稅收效益小被劃為營業(yè)稅的課稅對象，交由地方稅務(wù)局征管。隨著第三產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展，營業(yè)稅逐漸成為地方的主體稅種。但是，營業(yè)稅的重復征稅問題，制約了服務(wù)業(yè)的規(guī)模擴大與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。在2008年經(jīng)濟危機之后，稅制與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的這一矛盾更為凸顯。為了提振經(jīng)濟、促進服務(wù)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，中國于2012年1月1日，首先在服務(wù)業(yè)最發(fā)達的上海試點“營改增”改革。在“營改增”改革歷時一年半的試運行之后，2013年8月1日起，全國范圍內(nèi)開始全面推行“營改增”改革。

盡管在醞釀“營改增”改革之時，“營改增”改革可以有效促進服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型升級并提振地方經(jīng)濟的結(jié)論已經(jīng)成為了經(jīng)濟學者們的共識，但是在上海試點“營改增”改革之前。絕大部分省份是不愿意成為試點地區(qū)的。地方政府最大的擔憂在于“營改增”改革勢必導致地方因缺乏主體稅種而使稅收收入銳減，而減收部分并不能期望中央能夠全額買單。實際上。上海也存在著同樣的擔憂，但是基于上海第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展對上海地方經(jīng)濟的長期影響考慮，著實是利大于弊。因此，上海做好了地方稅收收入因“營改增”改革可能減收100億元的心理準備向中央提出試點申請。

為了緩解地方的改革焦慮癥，中央明確了納入“營改增”改革范圍的納稅人所繳納的增值稅全額歸屬地方，不作為中央與地方分成的增值稅稅收收入。然而，這一規(guī)定并不能有效地解決地方稅種缺失、地方財政收入銳減和國地稅征管范圍、征管效率等問題。因此，出現(xiàn)了一邊中央在結(jié)構(gòu)性減稅、另一邊地方在增加非稅收入的怪現(xiàn)象。

四、中國稅權(quán)配置制度變遷的特征

經(jīng)濟體制在稅權(quán)配置制度變遷中起決定性作用。從中國稅權(quán)配置制度變遷可以看到，計劃經(jīng)濟體制下，國營企業(yè)納稅與上繳利潤并沒有什么實質(zhì)差別，國營企業(yè)也不再是獨立于政府之外的納稅人，而是與政府一樣，成為整個國家機器的一個組成部分。計劃經(jīng)濟體制下的財政收入主要依賴國營企業(yè)上繳利潤，因而在經(jīng)濟高度集權(quán)的環(huán)境下.地方?jīng)]有獨立的利益訴求和意識，只是服從中央、執(zhí)行中央政令的代理人，地方稅權(quán)缺乏配置的必要性。在改革開放之初，中國經(jīng)濟體制尚不是典型的市場經(jīng)濟體制，而是以“計劃經(jīng)濟為主。市場經(jīng)濟為輔”的雙軌制經(jīng)濟。在“計劃經(jīng)濟”這一軌道上，縱然將許多國營企業(yè)下放地方管轄，但是國營企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營始終保持在中央統(tǒng)一的計劃指令上。因此，在改革開放之初。地方不論占有多少數(shù)量的國營企業(yè)上繳利潤，并不能動搖中央對國營企業(yè)乃至整個國家經(jīng)濟命脈的控制；而在“市場經(jīng)濟”這一軌道上，為了適應(yīng)改革開放、吸引外資，地方政府需要更多的自主權(quán)，其中最重要的自主權(quán)就是地方稅權(quán)，這也是中國地方稅權(quán)配置最初的內(nèi)生動因。當“雙軌制”逐漸推動整個國家從“自產(chǎn)國家”向“租稅國家”轉(zhuǎn)型時，稅收收入開始逐漸替代國營企業(yè)上繳利潤，稅收收入逐漸成為了國家最主要的財政收入形式，而在此之前形成的中央與地方稅權(quán)配置格局卻會因為制度慣性而產(chǎn)生中央式微、地方做大的局面，1994年的“分稅制”改革也是因此而起。在市場經(jīng)濟條件下，從中央到地方、從國家到個人，都只是市場的主體之一，都有著獨立的思想、獨特的訴求。此時地方政府不再僅僅是中央政府的代理人，而形成了一種“雙重代理”關(guān)系。其中，地方政府發(fā)展地方經(jīng)濟、供給地方性公共物品的職能也就特別突出.地方利益也就推動著地方與中央分利，這也是“分稅制”改革以來中央與地方歷次博弈的根源。中央與地方分利最原始的形式當然是“分錢”，但是經(jīng)過數(shù)年發(fā)現(xiàn)，明晰中央與地方的事權(quán)邊界，以“事權(quán)”分“財權(quán)”更有利于中央與地方利益的平衡和穩(wěn)定。綜上所述，經(jīng)濟體制決定了稅權(quán)配置的內(nèi)容與范圍。

財政經(jīng)濟危機推動稅權(quán)配置改革。建國初期.國內(nèi)經(jīng)濟瀕臨崩潰的邊緣，財政處于各自為政的狀態(tài)，為了集中財力、盡快恢復國民經(jīng)濟，中央政府便開始了統(tǒng)一財政的工作，各個解放區(qū)的稅收自主權(quán)陸續(xù)被收回。1956年，毛澤東提出了著名的《論十大關(guān)系》，由此開始了第一次分權(quán)改革。但是，隨著三年自然災(zāi)害和“大躍進”對國民經(jīng)濟造成的沉重打擊，第一次分權(quán)改革的成果在后來的整頓經(jīng)濟過程中陸續(xù)又被收回。然而，三年自然災(zāi)害和“大躍進”對國民經(jīng)濟造成的沉重打擊客觀上造成中國就業(yè)能力有限，而與此同時勞動人口增長速度卻比崗位增長速度顯著，大量的青年勞動力失業(yè)。為了緩解就業(yè)壓力，中央在廣泛開展“上山下鄉(xiāng)運動”的同時，大量向地方轉(zhuǎn)移國營企業(yè)和地方稅權(quán)，試圖盤活國民經(jīng)濟，但是地方分權(quán)改革始終不如人意。改革開放之后，國內(nèi)重新恢復到高度中央集權(quán)的經(jīng)濟體制下。然而，數(shù)百萬返城知青和國內(nèi)蕭條的經(jīng)濟都倒逼著中央拿出辦法促進經(jīng)濟發(fā)展、解決城鄉(xiāng)居民就業(yè)問題。這也直接催生了鄧小平同志的“貓論”，在“貓論”的指導下，對地方的“放權(quán)讓利”形成了財政體制上的“財政包干制”?！柏斦芍啤彪m然取得了顯著的成效，解決了改革開放之初經(jīng)濟困難的局面.但是“財政包干制”的直接后果就是中央財政收支長期入不敷出，而這也是“分稅制”改革的直接動因。之后在“分稅制”框架下的所得稅分享改革、“營改增”改革也都是在當時國內(nèi)經(jīng)濟形勢與財政體制改革大背景下直接促成的。

（責任編輯：韓淑麗）