我國國地稅機(jī)構(gòu)改革的背景及方向分析

楊艷

摘 要：自分稅制改革以來，我國分別設(shè)置了國稅機(jī)構(gòu)與地稅機(jī)構(gòu)。國地稅機(jī)構(gòu)分設(shè)以來，確實(shí)取得了一定的成果；但其弊端也日益顯現(xiàn)出來。尤其是在推行全面營改增之后，國地稅分設(shè)的缺點(diǎn)日益明顯。本文在分析國地稅分設(shè)存在的不足之處與全面營改增后地稅機(jī)構(gòu)的處境之后，討論了國地稅改革的兩個(gè)思路并進(jìn)行簡要的分析。

關(guān)鍵詞：分稅制；國地稅改革；營改增；稅收成本

一、引言

1994年之前我國中央財(cái)政收入嚴(yán)重不足，因此國家開始實(shí)行分稅制改革，成功地解決了這個(gè)問題。分稅制將全部的稅種分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅。為了方便稅收的征收和管理，也是為了配合剛剛推行的分稅制，國家分別設(shè)立了國家稅務(wù)機(jī)關(guān)（負(fù)責(zé)征收中央稅及中央地方共享稅）和地方稅務(wù)機(jī)關(guān)（負(fù)責(zé)征收地方稅）。

國家稅務(wù)機(jī)關(guān)與地方稅務(wù)機(jī)關(guān)的分別設(shè)立，解決了稅收收入如何匯聚和分配的難題。在營業(yè)稅取消之前，地方有獨(dú)立的主體稅種，有地方獨(dú)立財(cái)政收入?！盃I改增”試點(diǎn)從上海開始、從幾個(gè)行業(yè)開始；2016年5月1日，我國全面實(shí)行營改增，意味著營業(yè)稅從此不會(huì)再出現(xiàn)在報(bào)稅單上，同時(shí)也意味著地方政府開始缺失主體稅種。此時(shí)，國地稅機(jī)構(gòu)的改革問題又再次成為討論的問題。

二、目前國稅與地稅機(jī)構(gòu)分設(shè)狀況的分析

第一、 國稅與地稅機(jī)構(gòu)分設(shè)，增加了稅收成本。所謂稅收成本，是指在征收一定的稅收收入時(shí)，付出的其他相關(guān)成本。稅收成本可以大致分為兩類：一類是針對(duì)稅務(wù)機(jī)構(gòu)的征稅成本，是指由于稅務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)置導(dǎo)致的稅收成本；另一類是針對(duì)納稅人的繳納成本，是指納稅人由于要繳納稅款發(fā)生的稅收成本。我國稅務(wù)機(jī)構(gòu)有兩大系統(tǒng)：國稅機(jī)關(guān)與地稅機(jī)關(guān)。兩大系統(tǒng)需要兩套班子，兩套同樣的辦公設(shè)施；需要類似的人員培訓(xùn)，履行類似的職能。稅務(wù)人員的增加與辦公設(shè)備的增設(shè)，勢必會(huì)增加行政管理費(fèi)用，提高行政成本；同級(jí)官員的增加，勢必會(huì)增加辦公費(fèi)用，提高稅收的征收成本。稅務(wù)機(jī)關(guān)的組織模式有稅種模式、功能模式、納稅人群體（模式）和混合模式，我國是“稅種因素為主，功能因素為輔的混合模式，納稅人因素則基本沒有涉及”。有些稅種既屬于地方稅也屬于中央稅，納稅人在繳納這些稅款時(shí)，就不得到國稅與地稅兩個(gè)機(jī)構(gòu)才能完成繳稅過程。此類典型的稅種有所得稅和城市維護(hù)建設(shè)稅。國家根據(jù)不同的企業(yè)性質(zhì)規(guī)定這些稅種的繳納地點(diǎn)；結(jié)果就是僅僅由于企業(yè)性質(zhì)的不同，同樣的稅種卻要到不同的稅務(wù)機(jī)關(guān)繳納，帶來不必要的稅收繳納成本。

第二、 國稅與地稅機(jī)構(gòu)之間存在著利益爭奪。分稅制重新分配了各級(jí)政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)。但事權(quán)與財(cái)權(quán)的劃分并不匹配：中央負(fù)責(zé)征收中央稅與中央地方共享稅，承擔(dān)屬于中央本級(jí)的事權(quán)；地方政府沒有獨(dú)立取得收入的權(quán)力，但承擔(dān)了更多的事權(quán)。地方稅具有稅種多類別多、征收難度大、金額較小的特點(diǎn)，僅僅依靠地方稅收入就想全覆蓋地方各種的開支是不現(xiàn)實(shí)的。因此，地方政府為了保護(hù)自己的利益保持本級(jí)政府的運(yùn)行，必須采取必要的措施加大自己的財(cái)力。地方政府為了本級(jí)的利益，在某些稅款劃分有爭議的問題上，站出來幫地方稅務(wù)局說話，與國家稅務(wù)局討價(jià)還價(jià)。有的地方政府還要求地方企業(yè)通過“地域稅收籌劃”改變稅種，改變稅款的繳納形式，變應(yīng)繳納國稅的稅款為地稅。

第三、國稅與地稅機(jī)構(gòu)之間的信息溝通不順暢。國稅與地稅機(jī)構(gòu)有兩套不同的信息系統(tǒng)，兩套系統(tǒng)之間的信息溝通仍存在這不舒暢。一般企業(yè)涉及到的各種稅收資料（如增值稅、所得稅等其他稅種）及各種財(cái)務(wù)報(bào)表（如資產(chǎn)負(fù)債表、利潤表、現(xiàn)金流量表等）都是有一定關(guān)聯(lián)性的。國地稅機(jī)構(gòu)信息交換之間存在的障礙，會(huì)為政府機(jī)關(guān)查賬，實(shí)地檢查企業(yè)帶來不必要的麻煩。稅務(wù)機(jī)關(guān)依據(jù)稅種分設(shè)，事實(shí)上卻人為地割裂了各個(gè)稅種之間的邏輯關(guān)系， 數(shù)據(jù)相關(guān)性無法及時(shí)核對(duì)， 容易出現(xiàn)征管漏洞。幾年來，國地稅部門已經(jīng)意識(shí)到了這些問題，并已經(jīng)采取了一些措施。多數(shù)地方一直在積極探討國地稅建立信息共享、建立合作機(jī)制。例如，有的省份已經(jīng)在國稅服務(wù)廳設(shè)置了電子查詢設(shè)備，可以方便地查詢相關(guān)地稅方面的數(shù)據(jù)；有的省份在地稅服務(wù)廳設(shè)置了國稅服務(wù)咨詢點(diǎn)。但總體來看，國地稅之間溝通依舊有限， 限制了稅收的整體發(fā)展。

三、全面營改增后地稅機(jī)構(gòu)面臨的處境

根據(jù)我國法律規(guī)定，地方?jīng)]有立法權(quán)，只有部分稅種（營業(yè)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、房產(chǎn)稅、車船稅、契稅）的稅目稅率調(diào)整權(quán)。其中營業(yè)稅是地方稅收收入的主體部分，是地方政府的主要收入。

全面營改增后，營業(yè)稅徹底消失了。地方政府缺失了主體稅種，地方稅收入大幅下降。國家為了彌補(bǔ)取消營業(yè)稅給地方政府帶來的損失，出臺(tái)了稅制改革調(diào)整期間的暫時(shí)解決方案：將增值稅的分配比例由之前的3：1調(diào)整為1：1。這樣的調(diào)整雖然可以適當(dāng)彌補(bǔ)地方財(cái)政收入的突然降低，但地方稅務(wù)機(jī)關(guān)地位下降的事實(shí)卻是不可否認(rèn)的。地稅機(jī)構(gòu)收繳的稅款金額下降，且目前收繳的稅種不太重要；相比國稅大廳的繁忙，地稅大廳的冷落就更加明顯。

四、國地稅機(jī)構(gòu)改革的原則

第一、稅收征收成本最低。從稅務(wù)機(jī)構(gòu)的角度來看，國地稅機(jī)構(gòu)改革的原則是保持較低的稅收征收成本。稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部應(yīng)當(dāng)明確劃分職責(zé)權(quán)限，合理安排工作的分工及人員的安排；在完成稅收任務(wù)的同時(shí)，做好行政費(fèi)用控制的工作，做好稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部預(yù)算管理與控制工作。第二、 稅收繳納成本最低。從納稅人的角度來看，國地稅機(jī)構(gòu)改革的原則是保持較低的稅收繳納成本。繳納成本包括了多個(gè)方面，從納稅地點(diǎn)的選擇到徹底完成整個(gè)納稅過程。稅務(wù)機(jī)構(gòu)的改革，應(yīng)當(dāng)充分考慮納稅人群體的因素，為納稅人繳納稅款提供便利快捷的服務(wù)。第三、稅務(wù)機(jī)構(gòu)、部門設(shè)置精簡且有彈性。從稅務(wù)機(jī)構(gòu)的角度來看，國地稅機(jī)構(gòu)的改革應(yīng)當(dāng)是精簡機(jī)構(gòu)和部門的同時(shí)，保持適度的彈性。所謂的精簡是指在保證職能完成的前提下，將機(jī)構(gòu)的運(yùn)行成本降到最低

五、全面營改增后國地稅改革的方向分析

方案一、地稅部門繼續(xù)存在。第一個(gè)方案是：繼續(xù)保存地稅部門，國稅與地稅部門依然共同存在。與國稅部門相比，地稅部門的地位較低。如果要繼續(xù)保存地稅部門，就需要明確國地稅的分工；將目前國稅機(jī)構(gòu)的職責(zé)分類，將一部分工作分配給稅收任務(wù)較少的地稅機(jī)構(gòu)。保證重新分配工作任務(wù)后，能夠在高效地完成了稅收任務(wù)的同時(shí)，也可以順利地完成其他的工作任務(wù)。另一個(gè)亟需解決的問題就是國地稅機(jī)構(gòu)之間的信息溝通問題。要打通國地稅機(jī)構(gòu)之間信息溝通，打破信息傳遞的阻礙，降低獲取信息的成本。方案二、國稅與地稅部門合并。第二個(gè)方案是：徹底取消地稅機(jī)構(gòu)，將地稅機(jī)構(gòu)目前的職責(zé)與工作加入到國稅機(jī)構(gòu)。對(duì)納稅人而言，這個(gè)方案會(huì)是很受歡迎的，因?yàn)楸苊饬思{稅地點(diǎn)的選擇、可以一條龍地完成全部的納稅過程。如果采取這種方案，需要對(duì)國稅機(jī)構(gòu)現(xiàn)有的職能進(jìn)行系統(tǒng)全面的整合，以及如何調(diào)整地方政府的心態(tài)。首先，需要整合國稅機(jī)構(gòu)現(xiàn)有的職能。國稅機(jī)構(gòu)在完成現(xiàn)有的工作之外，還需要接手征收地方稅的任務(wù)，必然會(huì)需要增加工作人員及相關(guān)的配套設(shè)施。其次，需要地方政府調(diào)整心態(tài)去接受。在營業(yè)稅消失之后，地方政府的收入本就少了大部分，再全部交由國稅機(jī)構(gòu)征收，大部分地方政府都會(huì)需要一段時(shí)間完全接受。

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