治理理念視角下財(cái)政管理體制改革的新思考

寇鐵軍　任忠富

[摘要]十八屆三中全會(huì)將“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)，財(cái)政管理體制改革理應(yīng)體現(xiàn)治理的思想。在政府治理的框架內(nèi)，適應(yīng)治理的需求，完善現(xiàn)行財(cái)政管理體制，尊重治理參與主體的利益訴求，進(jìn)一步深化我國(guó)分稅制財(cái)政管理體制改革，從而構(gòu)建具有較強(qiáng)民主性和法治性、中央政府與地方政府共治、共享、互惠的財(cái)政管理體制。

[關(guān)鍵詞]政府治理；財(cái)政管理體制；分稅制

中圖分類號(hào)：F812.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-4096（2016）03-0072-05

一、問題的提出

1989年世界銀行發(fā)表的研究報(bào)告《撒哈拉以南非洲：從危機(jī)到可持續(xù)增長(zhǎng)》中首先使用了“治理危機(jī)”一詞，此后治理在政治發(fā)展研究中被廣泛應(yīng)用，后來治理理念被引入到主權(quán)國(guó)家的政府治理上。20世紀(jì)90年代西方學(xué)者采用“治理”一詞，強(qiáng)調(diào)政府放權(quán)和向社會(huì)授權(quán)。實(shí)現(xiàn)多主體和多中心治理，并且主張社會(huì)自我治理以及社會(huì)組織與政府的平等共治。所謂治理是指用規(guī)則和制度來約束和重塑利益相關(guān)者之間的關(guān)系，以達(dá)到?jīng)Q策科學(xué)化與民主化的目的。治理的主要特征是：就治理目標(biāo)而言，是實(shí)現(xiàn)多元主體的利益均衡；就治理主體而言，是實(shí)現(xiàn)多主體、多中心的平等共治；就治理對(duì)象而言，注重在多元主體方面明晰責(zé)任基礎(chǔ)上的監(jiān)督；就治理依據(jù)而言，主要依靠契約和法律法規(guī)；就治理作用而言，在于規(guī)范權(quán)利和責(zé)任；就治理方式而言。關(guān)鍵是實(shí)行頂層設(shè)計(jì)。本文認(rèn)為，政府治理的產(chǎn)生和發(fā)展與公司治理有著密切的關(guān)系，是公司治理理念在政府領(lǐng)域和政治領(lǐng)域的延伸。因此，從一定意義上說，公司治理在先，政府治理在后。國(guó)家治理主要包括政府治理、社會(huì)治理、公司治理和第三方治理。

就我國(guó)實(shí)際而言，十八屆三中全會(huì)將全面深化改革的總目標(biāo)界定為：完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。同時(shí)明確指出財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱?？茖W(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平和實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保障。這一提法突出了我國(guó)財(cái)政職能的定位以及政府間財(cái)政關(guān)系的載體——財(cái)政管理體制改革的重要性。財(cái)政稅收制度是國(guó)家治理體系的重要組成部分，也是政府治理的基礎(chǔ)，政府財(cái)政收入和支出的制度安排是履行各級(jí)政府職能、提高政府治理能力的基本財(cái)力保障。

二、現(xiàn)行分稅制財(cái)政管理體制存在的主要問題與成因

1.現(xiàn)行分稅制財(cái)政管理體制存在的主要問題

（1）不規(guī)范的財(cái)政集權(quán)和分權(quán)并存，財(cái)力集中和分散并存。1994年的分稅制財(cái)政管理體制只是初步在中央政府和省級(jí)政府之間進(jìn)行了一定范圍的事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分。但部分事權(quán)和財(cái)權(quán)的劃分不科學(xué)，導(dǎo)致中央政府和省級(jí)政府之間的支出責(zé)任與事權(quán)、財(cái)權(quán)、財(cái)力不匹配。

（2）分稅制財(cái)政管理體制實(shí)行以來，中央政府頻繁地上收財(cái)力，下放事權(quán)和支出責(zé)任，造成分稅制財(cái)政管理體制始終處于不穩(wěn)定狀態(tài)，同時(shí)也造成基層政府及其財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)困難，使地方各級(jí)財(cái)政或多或少地存在隱性財(cái)政赤字。

（3）沒有形成地方主體稅種，更沒有形成地方稅收體系，尤其是財(cái)產(chǎn)稅體系的構(gòu)建明顯滯后。相反中央政府所屬的中央稅收體系已基本形成，并且也確立了稅源較為充裕的主體稅種。

（4）中央政府對(duì)省級(jí)政府的縱向轉(zhuǎn)移支付和省級(jí)政府之間的橫向轉(zhuǎn)移支付（即對(duì)口支援）有待規(guī)范。我國(guó)分稅制財(cái)政管理體制分稅質(zhì)量不高，為保證地方政府尤其是財(cái)力富裕地區(qū)的既得利益，保留了較大規(guī)模的稅收返還。致使中央政府用于縱向轉(zhuǎn)移支付的財(cái)力有所縮水，其中財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付所占比重偏小，而專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付所占比重偏大。與縱向轉(zhuǎn)移支付相比，省級(jí)政府之間的橫向轉(zhuǎn)移支付更是無章可循，亟需規(guī)范和完善。

（5）國(guó)有資產(chǎn)管理體制存在明顯漏洞，全國(guó)乃至省級(jí)政府均沒有統(tǒng)一管理整個(gè)國(guó)有資產(chǎn)的綜合部門，目前國(guó)有資產(chǎn)管理處于多龍治水的態(tài)勢(shì)。現(xiàn)有的中央及地方國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)只管理經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)，而非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有金融資產(chǎn)和大量軍產(chǎn)卻由多個(gè)其他部門加以管理。

2.財(cái)政管理體制沒有體現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化的要求

（1）我國(guó)分稅制財(cái)政管理體制改革缺少治理理念所強(qiáng)調(diào)的頂層設(shè)計(jì)。在全面深化改革的同時(shí)，要在頂層設(shè)計(jì)的高度上建立現(xiàn)代財(cái)政制度。

（2）缺乏向社會(huì)分權(quán)的理念，沒有體現(xiàn)社會(huì)治理的基本特征。就政府分配體制而言，主要缺乏中央政府對(duì)省級(jí)政府的分權(quán)，省級(jí)政府至今還沒有地方稅、地方非稅收入和地方國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)收益的立法權(quán)。

（3）沒有實(shí)現(xiàn)治理需要的多主體及其協(xié)調(diào)發(fā)展的多中心。中央財(cái)政和地方財(cái)政的分配關(guān)系方面有諸多不和諧問題，中央政府這一極單邊權(quán)力處于強(qiáng)勢(shì)狀態(tài)，而沒有實(shí)現(xiàn)治理所需要的多主體和多中心，沒有突出平等共治的原則。中央政府和地方政府的關(guān)系依然是“父子”關(guān)系.而不是實(shí)現(xiàn)治理理念的“兄弟”關(guān)系。因此，目前我國(guó)中央政府和地方政府關(guān)系處理是不全面的，不利于調(diào)動(dòng)中央和地方的積極性。

（4）就分稅制財(cái)政管理體制本身而言，經(jīng)過二十多年的運(yùn)行和調(diào)整依然存在不健全的“短板”。如在稅收方面依然存在重中央、輕地方，重間接稅、輕直接稅，重稅收的收入功能、輕稅收的調(diào)節(jié)功能，需要從政府治理角度對(duì)這一問題進(jìn)行系統(tǒng)性協(xié)調(diào)。

（5）隨著體制改革的深化，改革初期主張改革的利益集團(tuán)成為維護(hù)其既得利益的新的階層，甚至由改革的主動(dòng)者淪落為改革的阻力。因此，有必要用治理方式調(diào)整各利益集團(tuán)的關(guān)系，使全社會(huì)各階層的利益得以調(diào)節(jié)，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

三、財(cái)政管理體制改革的新問題：新一輪國(guó)有企業(yè)改革與盤活財(cái)政存量資金

1.新一輪國(guó)有企業(yè)改革給國(guó)有資產(chǎn)管理體制提出了新的要求

2015年中共中央、國(guó)務(wù)院連續(xù)印發(fā)了《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》和《關(guān)于改革和完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制的若干意見》等文件，從而形成了國(guó)家治理理念下環(huán)環(huán)相扣、彼此聯(lián)動(dòng)的一攬子改革部署，也正式拉開了新一輪國(guó)有資產(chǎn)管理體制和國(guó)有企業(yè)改革的帷幕。一場(chǎng)關(guān)乎中央和地方逾15萬家國(guó)有企業(yè)、100多萬億元資產(chǎn)和3 000多萬職工利益的深化改革進(jìn)入了新的征程。按照中央精神，在國(guó)有資產(chǎn)管理體制上，以管資本為主推進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)以管人管事管企業(yè)為主向以管資本為主轉(zhuǎn)變，建立或重組國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司，以此構(gòu)建政府和市場(chǎng)之間的“隔離帶”。通過資本運(yùn)營(yíng)實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本保值增值。國(guó)有資本取之于民.如何更好地用之于民是新一輪國(guó)有企業(yè)改革的一大重點(diǎn)。現(xiàn)任國(guó)家財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉指出，一方面要建立健全國(guó)有資本收益管理制度：另一方面在改組組建國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司的過程中，將部分國(guó)有資本劃歸社會(huì)保障基金管理機(jī)構(gòu)持有.將國(guó)有企業(yè)分紅和轉(zhuǎn)讓收益用于彌補(bǔ)養(yǎng)老等社會(huì)保障資金缺口。

經(jīng)過多年發(fā)展積累形成的國(guó)有資本權(quán)益是全民共同享有的財(cái)富，因而將部分國(guó)有資本（股權(quán)）劃轉(zhuǎn)充實(shí)社會(huì)保障基金，是緩解國(guó)有企業(yè)養(yǎng)老金歷史負(fù)擔(dān)的重要渠道和有效手段。這也是改革回歸“國(guó)企為民”的本意之舉，可以讓百姓直接感受到國(guó)有企業(yè)乃至國(guó)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大帶來的好處。

2.盤活財(cái)政存量資金的實(shí)質(zhì)是財(cái)政財(cái)力的再分配

財(cái)政存量資金是指在歷年財(cái)政預(yù)算中已安排的財(cái)政支出。但實(shí)際并未花掉，進(jìn)而不斷累積下來處于“沉睡”之中的財(cái)政資金。2015年6月國(guó)家審計(jì)署在《國(guó)務(wù)院關(guān)于2014年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》中進(jìn)一步披露：截止到2014年底，抽查的22個(gè)中央部門有財(cái)政存量資金1 495.08億元，18個(gè)省本級(jí)財(cái)政存量資金達(dá)到1.19萬億元。大規(guī)模財(cái)政存量資金的存在，一方面反映了現(xiàn)行財(cái)政預(yù)算制度中專項(xiàng)支出、專款專用支出和采取掛鉤機(jī)制的法定支出比重過高等制度性原因；另一方面反映了編制、執(zhí)行政府財(cái)政預(yù)算的準(zhǔn)確性、科學(xué)性不夠和執(zhí)行政府財(cái)政預(yù)算的約束力不強(qiáng)等管理上的原因。

盤活財(cái)政存量資金作為當(dāng)前中央政府大力推動(dòng)的一項(xiàng)政府財(cái)政財(cái)力再分配的改革舉措，可以通過改進(jìn)制度安排和加快政府財(cái)政預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度將歷年累積下來的財(cái)政存量資金進(jìn)行再分配。部分財(cái)政存量資金要改變財(cái)政資金的所有權(quán)和使用權(quán)，統(tǒng)一收回重新安排使用，所以這種財(cái)力的再分配涉及到原有財(cái)力擁有者的利益。從一定意義上講，參與再分配的財(cái)政存量資金打破了現(xiàn)有部門的利益分配，各級(jí)政府之間的分工更加明晰，可以更好地滿足中央政府的宏觀調(diào)控目標(biāo)以及包括中央政府在內(nèi)的各級(jí)政府履行事權(quán)的財(cái)力需求。因此，從這個(gè)角度來說，盤活財(cái)政存量資金實(shí)際上是深化我國(guó)財(cái)政管理體制改革的要求。

四、財(cái)政管理體制改革必須注意的三個(gè)理念

1.財(cái)政管理體制的改革和完善要突出集權(quán)為主、分權(quán)為輔的理念

在處理體現(xiàn)政治、經(jīng)濟(jì)體制交匯點(diǎn)的中央財(cái)政和地方財(cái)政的關(guān)系方面，不論從我國(guó)原有的特征來看，還是從目前經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和未來社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立和完善來看，都要確立集權(quán)為主、分權(quán)為輔的理念。

在中央財(cái)政和地方財(cái)政的關(guān)系及其載體——財(cái)政管理體制方面，集權(quán)為主主要體現(xiàn)在縱向和橫向的財(cái)力集中和財(cái)權(quán)集中。就縱向而言，財(cái)力集中是指中央政府掌握財(cái)政收入的大部分：財(cái)權(quán)集中是指在財(cái)政立法權(quán)和管理權(quán)方面，中央政府對(duì)涉及宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、公平分配、全國(guó)范圍內(nèi)資源配置的稅收、支出有決策權(quán)。盡管中央財(cái)政和地方財(cái)政關(guān)系方面的集權(quán)和分權(quán)重點(diǎn)是縱向，但我們也不能忽視橫向的集權(quán)和分權(quán)。就橫向而言，中央政府和地方政府均有財(cái)力集中和分散、財(cái)權(quán)集權(quán)和分權(quán)問題。無論是中央政府層面，還是省級(jí)以下各級(jí)地方政府層面，財(cái)力分散和財(cái)權(quán)分散的態(tài)勢(shì)還很嚴(yán)重。因此，必須改變各種所謂的“部門財(cái)政”，尤其是某些經(jīng)濟(jì)綜合部門肢解財(cái)政資金、分散財(cái)政權(quán)限的現(xiàn)狀，以減少內(nèi)耗和摩擦，增強(qiáng)政府分配的統(tǒng)一性和集中程度。即橫向上也要強(qiáng)調(diào)集權(quán)，而且必須明確指出政府分配的唯一代表是財(cái)稅部門，而不是其他任何部門，除財(cái)稅部門有政府活動(dòng)資金收支立法權(quán)和管理權(quán)外，其他所有政府部門只有各自的事權(quán)和支出責(zé)任。財(cái)權(quán)與財(cái)力、事權(quán)與支出責(zé)任相匹配或相對(duì)稱只能是在一級(jí)政府層面，絕不能是在某一政府部門。財(cái)政預(yù)算分配權(quán)必須集中于財(cái)政部門而不能共享。

2.財(cái)政管理體制的改革和完善要注重公平為本的理念

無論是我國(guó)經(jīng)濟(jì)管理體制的改革和完善，還是財(cái)政管理體制的改革和完善。其根本目標(biāo)在于處理好公平與效率之間的關(guān)系。不管什么社會(huì)，什么經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行過程中始終存在著公平與效率這一對(duì)矛盾。也就是說公平與效率之間的矛盾是不可避免的，必須認(rèn)真對(duì)待和處理。

在我國(guó)改革開放進(jìn)程中，對(duì)如何處理公平與效率之間的關(guān)系，有過幾種提法并逐步演進(jìn)。先是提出效率優(yōu)先、兼顧公平，這是世界銀行給所有發(fā)展中國(guó)家及轉(zhuǎn)軌時(shí)期的國(guó)家開出的一個(gè)共性藥方，已被我國(guó)改革開放下的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際證明是不符合我國(guó)國(guó)情的。一方面因?yàn)槭澜玢y行的這一提法是針對(duì)以私有制為基礎(chǔ)的發(fā)展中國(guó)家，而我國(guó)是以公有制為基礎(chǔ)的發(fā)展中國(guó)家；另一方面我國(guó)是轉(zhuǎn)軌時(shí)期的國(guó)家，但我國(guó)是從高度集中制下的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。后來又提出兼顧公平與效率，進(jìn)而又提出初次分配講效率，二次分配講公平。但公平與效率不應(yīng)是誰先誰后的問題，而是以誰為本的問題。政府分配機(jī)制以公平為本，而市場(chǎng)分配機(jī)制以效率為本。作為政府分配制度主要環(huán)節(jié)的財(cái)政管理體制的改革.就是要打破現(xiàn)行分稅制財(cái)政管理體制運(yùn)行二十多年所累積下來的體制性不平等導(dǎo)致的各省份收支分配不公的局面。即要勇于在財(cái)政管理體制上向既得利益集團(tuán)開刀，中央財(cái)政既要在地方財(cái)政收支增量上做文章，還要在收支存量上下功夫。這樣才有利于促進(jìn)財(cái)政的縱向公平和橫向公平，進(jìn)而達(dá)到各省份經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)。

3.財(cái)政管理體制的改革和完善要提高集權(quán)和分權(quán)規(guī)范性的理念

在一定程度上市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)，這就要求我國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系及其載體——財(cái)政管理體制由目前非規(guī)范化集權(quán)和分權(quán)并存的局面走向規(guī)范化，這就要在財(cái)政管理體制建立、健全和改革方面注重法治化，這也是正確處理中央財(cái)政和地方財(cái)政的關(guān)系以及深化我國(guó)現(xiàn)行分稅制財(cái)政管理體制改革的必然選擇。要求我國(guó)建立健全一系列的財(cái)政稅收法規(guī)，構(gòu)建與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相配套的財(cái)政稅收法律體系。如修正《中華人民共和國(guó)憲法》，在國(guó)家根本大法中明確劃分中央政府和地方政府的事權(quán)與支出責(zé)任劃分以及財(cái)權(quán)與財(cái)力界定；建議制定一系列有關(guān)財(cái)政收支的基本法規(guī)，主要包括財(cái)政基本法、稅收基本法、政府債務(wù)法、政府性基金與收費(fèi)法以及政府間轉(zhuǎn)移支付法。從法律角度規(guī)范中央政府和地方政府事權(quán)與支出責(zé)任劃分以及財(cái)權(quán)與財(cái)力界定，從而改變我國(guó)集權(quán)和分權(quán)不規(guī)范的局面。

五、基于治理理念的財(cái)政管理體制改革的目標(biāo)模式與策略選擇

1.分稅制財(cái)政管理體制改革的目標(biāo)模式

我國(guó)分稅制財(cái)政管理體制改革的目標(biāo)模式應(yīng)當(dāng)是：中央集權(quán)下的地方分權(quán)，以分稅為主、分租、分利相結(jié)合的，輔之以轉(zhuǎn)移支付制的分級(jí)財(cái)政管理體制。按照中央政府和地方政府的事權(quán)與支出責(zé)任劃分，合理確定各級(jí)財(cái)政的支出范圍；將稅種、國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)和土地財(cái)政收入統(tǒng)一劃分為隸屬中央政府或地方政府：科學(xué)核定地方收支數(shù)額，實(shí)行規(guī)范的中央政府對(duì)省級(jí)政府的縱向轉(zhuǎn)移支付制度，理清我國(guó)省級(jí)政府之間橫向轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和結(jié)構(gòu)，進(jìn)而合理制定我國(guó)相對(duì)富裕的省份支援相對(duì)貧困的省份的橫向轉(zhuǎn)移支付制度；建立健全分級(jí)預(yù)算制度（包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算），硬化各級(jí)預(yù)算約束。鑒于我國(guó)地方政府負(fù)債規(guī)模過大的現(xiàn)狀，還必須注意地方債務(wù)預(yù)算的編制、執(zhí)行和決算。

2.分稅制財(cái)政管理體制改革的主要策略選擇。

（1）政府治理的主要理念是注重頂層制度設(shè)計(jì)和戰(zhàn)略選擇。財(cái)政稅收制度的變革涉及到國(guó)家整體利益，也涉及到中央各部門及地方政府尤其是省級(jí)政府的利益分配。因此，建議單獨(dú)成立全國(guó)性的財(cái)稅體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組，其負(fù)責(zé)人至少應(yīng)是國(guó)務(wù)院常務(wù)副總理，其成員主要包括國(guó)家財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)、全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)、中國(guó)人民銀行和東部、中部、西部省份代表等的主要領(lǐng)導(dǎo)。財(cái)稅體制改革不能實(shí)行“一刀切”：分稅制財(cái)政管理體制只能解決中央政府和省級(jí)政府之間的體制界定。而省級(jí)以下政府可以采取自主選擇模式：實(shí)行省直管縣及鄉(xiāng)財(cái)縣管也應(yīng)由省級(jí)政府自主選擇模式。

（2）推行財(cái)政聯(lián)邦主義，即實(shí)行分級(jí)財(cái)政，進(jìn)一步處理好中央政府和省級(jí)政府之間的財(cái)政關(guān)系，實(shí)行中央政府對(duì)省級(jí)政府由共享稅為主轉(zhuǎn)為中央政府對(duì)省級(jí)政府分級(jí)分稅的徹底分稅制，實(shí)行中央政府和省級(jí)政府劃分稅種、同源征稅、分率計(jì)征。我國(guó)實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和分稅制財(cái)政管理體制已經(jīng)二十多年，但并沒打破“大一統(tǒng)”的局面，從政府治理多元化、多中心的理論和實(shí)踐出發(fā)，我國(guó)有必要探討行政上的單一制與實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所決定的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行聯(lián)邦制之間的矛盾，以改變政府尤其是中央政府一直占絕對(duì)主導(dǎo)統(tǒng)治地位的局面，按政府治理特征在國(guó)家治理框架下平等推行政府治理、社會(huì)治理、公司治理和第三方治理，實(shí)現(xiàn)共同治理的局面。

（3）協(xié)調(diào)中央財(cái)政與中央各職能部門之間的財(cái)權(quán)與財(cái)力、事權(quán)與支出責(zé)任相匹配，實(shí)行國(guó)家財(cái)政部直屬派出機(jī)構(gòu)制度，到中央各部委監(jiān)督政府財(cái)政收入和支出的情況。在適當(dāng)時(shí)候?qū)嵭兄醒敫鞑课呢?cái)務(wù)司局負(fù)責(zé)人由國(guó)家財(cái)政部任命制度，實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，進(jìn)而保障政府財(cái)政收入和支出最大限度地體現(xiàn)中央政府的根本意圖和利益.以此完善國(guó)家治理體系和提高國(guó)家治理能力。

（4）授權(quán)給國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管部門，將所有的國(guó)有資產(chǎn)管理都?xì)w由國(guó)務(wù)院一個(gè)部門管理。如歸口于國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，無論是經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)，還是非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有金融資產(chǎn)和軍產(chǎn)，以打破目前國(guó)有資產(chǎn)管理?xiàng)l塊與部門分而治之的局面。

（5）健全地方稅體系，合理確定地方主體稅種，充分體現(xiàn)地方自主的理念，地方稅體系中要有主體稅種，并且稅權(quán)要在一定程度上下放。結(jié)合我國(guó)實(shí)際確定省級(jí)以零售環(huán)節(jié)銷售稅為主體稅種，市縣級(jí)以財(cái)產(chǎn)稅和資源稅為主體稅種，適當(dāng)簡(jiǎn)并現(xiàn)行房地產(chǎn)相關(guān)稅種.開征統(tǒng)一的房地產(chǎn)稅，適時(shí)開征遺產(chǎn)稅和贈(zèng)與稅，以完善財(cái)產(chǎn)稅體系，使地方政府及其財(cái)政有固定的能夠基本滿足其提供地方性純公共產(chǎn)品與服務(wù)的需要。

（6）中央政府理應(yīng)讓渡給省級(jí)政府一定的地方舉債權(quán)，使地方政府尤其是省級(jí)政府有籌集債務(wù)收人的平臺(tái)。給省級(jí)政府一定的非稅收入，包括政府性基金的立法權(quán)和收入分配權(quán)，進(jìn)而使地方政府具有提供地方性準(zhǔn)公共產(chǎn)品與服務(wù)的基本財(cái)力，以滿足地方政府提供地方性準(zhǔn)公共產(chǎn)品與服務(wù)的需要。

（7）處理好“條塊關(guān)系”，堅(jiān)持改革開放后的成功經(jīng)驗(yàn)，條塊結(jié)合、以塊塊為主的選擇?！皸l塊關(guān)系”的主要表現(xiàn)是各級(jí)政府與職能部門之間的矛盾，尤其是中央政府及其財(cái)政與中央各部門之間的矛盾尤為突出。只有集權(quán)和分權(quán)，才能形成相互制衡的機(jī)制。在目前以及今后一定時(shí)期內(nèi)，我國(guó)財(cái)政管理體制從縱向來說應(yīng)當(dāng)是逐步走向分權(quán)，而從橫向來說應(yīng)當(dāng)是強(qiáng)調(diào)財(cái)政權(quán)力和政府財(cái)力的集中，即打破目前財(cái)政權(quán)力和政府財(cái)力的分配格局，減少所謂的“部門財(cái)政”。這是樹立各級(jí)財(cái)政是同級(jí)政府分配的唯一代表的意識(shí)，也就是說將政府預(yù)算分配權(quán)集中于同級(jí)政府的財(cái)政部門，防止“財(cái)出多門”。

（8）在中央政府和省級(jí)政府之間重新劃分財(cái)政收入，不僅劃分稅收收入，還要分租、分利。如要?jiǎng)澐滞恋爻鲎屖杖耄驗(yàn)槲覈?guó)土地不是屬于國(guó)家所有就是屬于集體所有，并且土地出讓收入是一年收入，土地使用權(quán)卻是60年：還要以出資人身份參與各級(jí)政府所控制的國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)分配。

（9）盡快清理已經(jīng)存在的政府之間的橫向轉(zhuǎn)移支付，相對(duì)于我國(guó)較為規(guī)范的縱向轉(zhuǎn)移支付而言，我國(guó)各地方政府之間的橫向轉(zhuǎn)移支付是由黨中央和中央政府（或國(guó)務(wù)院）指定的財(cái)政資金臨時(shí)或長(zhǎng)期地從富裕地區(qū)流向相對(duì)貧困落后地區(qū)的政策措施。因此，要使這種橫向轉(zhuǎn)移支付規(guī)范化、常態(tài)化，必須先摸清底數(shù)，而后建立規(guī)范的橫向轉(zhuǎn)移支付制度。

（10）改革現(xiàn)行稅收返還制度，并在適當(dāng)時(shí)候取消稅收返還。稅收返還是我國(guó)在實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制之初，為了保證地方政府既得利益而采取的特殊的過渡性措施。各省份均以1993年為基數(shù)對(duì)地方給予無區(qū)別的稅收返還，這一形式是以一定的比例劃分的。因而是具有累退性的。若實(shí)行了二十多年的稅收返還制度還不加以改進(jìn)，就更不利于調(diào)動(dòng)中部地區(qū)和西部地區(qū)增加財(cái)政收入的積極性。

（責(zé)任編輯：孫艷）