國家政權建設與項目制的形成及演變

摘要：作為當前中國國家治理的一種重要機制，項目制的形成和演變可以從國家政權建設的角度進行討論和把握。中央政府于1993—1994年啟動的財政體制的分稅制改革改變了傳統(tǒng)的中央與地方關系、政府與企業(yè)關系等，而項目制的形成就是這項改革措施的一個重要結果。在1994—2002年這段時間內，國家通過《過渡期轉移支付辦法》的頒布、修正，初步建立了分稅制改革的相關配套機制，完善了轉移支付制度，而隨著中央向地方轉移支付規(guī)模的擴大，尤其是專項轉移支付規(guī)模的急劇擴大，項目制也開始超越財政分配領域而演化為一種自上而下進行工作部署、任務實施的國家治理機制。2002年以來，由于項目制的實施并沒有顯著提升政府的公共服務水平，甚至導致了政府運作異化、官商勾結等諸多意外后果，中央政府又對項目制的基本形式——專項資金以及專項轉移支付制度進行了一定的調整和規(guī)范。項目制的這一形成和演變過程反映了中國國家治理進程中權威體制與有效治理之間的深刻矛盾，而如何回應這一矛盾將在很大程度上決定項目制的后續(xù)發(fā)展。

關鍵詞：國家政權建設;項目制;分稅制;權威體制;有效治理

中圖分類號：D63 ? ?文獻標識碼：A ? ?文章編號：1003-854X（2022）05-0051-09

近年來，一種被稱為“項目制”的研究議題吸引了國內外很多學者的注意，并成為當今學術界最炙手可熱的話題之一。研究者把項目制理解為當代中國國家治理從“總體支配”到“技術治理”① 變遷過程中的一個注腳，對項目制的運作機制、運作后果等進行了深入的研究。但整體來看，當前項目制研究大多還是偏向個案或者案例比較方法的實證研究，基礎研究并不多。基于不同個案或者案例比較的實證研究固然有利于增強人們對項目制的認知和理解，但也會造成研究格局碎片化、整體性把握缺失等問題。②

在現(xiàn)代政治活動中，國家制度或者治理方式的變革是一個高度理性化的過程，一項制度的設立或者一種治理方式的實施體現(xiàn)為一種有目的的建構，以及隨著內外形勢的變化而不斷調整的過程，這一過程的學術化表達就是“國家政權建設”③。作為國家治理機制的項目制的形成及演變就體現(xiàn)為國家政權建設的過程，而要理解項目制發(fā)展的現(xiàn)狀和趨勢，必不可少的途徑之一就是全面研究項目制形成的歷史過程及邏輯。

本文希冀從歷史和理論兩方面揭示項目制形成和演變的基本規(guī)律。本文認為，項目制的形成及演變反映了中國國家政權建設過程中權威體制和有效治理之間的深刻矛盾。作為20世紀90年代中期分稅制改革的產(chǎn)物，國家推動項目制運作方式的核心目的在于提高中央政府的財政汲取能力和再分配能力，是權威體制運作的表現(xiàn)，而近年來對項目制運作中各種問題的批評，很大程度上可以歸因于有效治理的不足。在實踐過程中，權威體制和有效治理這一對矛盾互相作用，推動著國家對作為一種體制精神或者公共治理邏輯的項目制進行調整，從而推動著項目制的后續(xù)發(fā)展。

一、項目制的啟動及其功能定位

一般來說，研究者都把20世紀90年代中期的分稅制改革視為項目制形成的起點。例如，周飛舟就曾對財政資金的專項化問題進行過專門探討，他認為1994年分稅制改革以后，各種財政資金開始以專項或者項目的方式向下分配，這也成為其后財政支出最主要的手段。④ 下面，筆者將從中國財政體制的變遷過程出發(fā)，分析項目制的啟動過程及功能定位。

新中國成立后，我國政府的財政體制大體經(jīng)歷了1949—1978年的中央計劃體制、1979—1993年的財政包干體制和1994年以來的分稅制三個階段。在中央計劃經(jīng)濟體制下，全國財政統(tǒng)收統(tǒng)支，地方政府僅僅是中央政府的代理機構，執(zhí)行中央下派的財政收入和支出任務，沒有任何財政自主權。⑤ 改革開放以后，為了突破僵硬的中央計劃體制，政府間財政關系從“統(tǒng)收統(tǒng)支”轉變?yōu)椤胺衷畛燥垺雹蕖Ｔ?988—1993年財政包干體制的成熟期，我國39個省級單位（省、自治區(qū)、直轄市和計劃單列市）共形成了以下六種不同的財政包干形式：（1）收入遞增包干。這種包干形式的關鍵在于確定兩個比例，一個是收入的環(huán)比遞增率，另一個是收入的留成和上解比例。如果一個省的收入增長超過了遞增率，那么超過的部分全部留給地方，在遞增率之內的部分則按照留成和上解比例與中央之間進行分配。北京、河北、遼寧、沈陽、哈爾濱、江蘇、浙江、寧波、河南、重慶等十個地區(qū)采用這一形式。（2）總額分成。這和以前的總額分成辦法基本相同，有天津、山西、安徽三個地區(qū)實行這一辦法。（3）總額分成加增長分成。這種辦法是收入基數(shù)部分用總額分成，增長部分則除總額分成外，再加上增長分成。大連、青島、武漢三市采用這一辦法。（4）上解額遞增包干。這是一種不考慮其他因素，只是要求地方每年遞增上解額的辦法。廣東和湖南兩個地區(qū)采用這種辦法。（5）定額上解。如果收大于支，以固定而不是遞增的數(shù)額上解。上海、山東、黑龍江實施這種辦法。（6）定額補助。如果支大于收，則以固定而不是遞增的數(shù)額進行補助。西藏、云南等16個地區(qū)采用這種辦法。⑦

以今天的眼光來看，財稅包干體制有其積極的一面，它釋放了傳統(tǒng)計劃體制下窒息的經(jīng)濟發(fā)展活力，使中國的經(jīng)濟發(fā)展獲得了空間的增長。據(jù)統(tǒng)計，從1978年到1993年，中國的國民生產(chǎn)總值（GNP）平均每年遞增9%—10%，人均國民生產(chǎn)總值每年遞增7%—8%。⑧ 錢穎一等用中國式聯(lián)邦主義（Federalism， Chinese Style）來概括這一時期中國的政府間財政關系，并認為這是中國經(jīng)濟增長的秘密所在。⑨ 但與此同時，經(jīng)濟過熱、國家宏觀調控能力下降、國家能力被嚴重削弱等一系列問題也日益引發(fā)當時理論界和實務界的擔心。1993年，王紹光、胡鞍鋼發(fā)布的《中國國家能力報告》指出：“分灶吃飯”的財政體制固然對打破傳統(tǒng)的統(tǒng)收統(tǒng)支、收支脫節(jié)的局面起著積極作用，但也會導致國家財政汲取能力下降，現(xiàn)有的政府財力極度分散，中央控制宏觀經(jīng)濟的能力隨之下降。如果不進行改革，就會出現(xiàn)中央與地方利益紛爭、地方與地方相互沖突等問題，未來后果不可設想。⑩

從理論上來說，財稅包干體制比較接近財政聯(lián)邦主義的制度設想，即給予地方政府合適、合意的財政自主權，允許地方政府保有一定的稅收權力和自主決定其預算支出規(guī)模與結構的權力。一般認為，由于地方政府與民眾距離較近，在對本地居民公共服務需求的了解上具有中央政府無法企及的優(yōu)勢，所以，財政聯(lián)邦主義有利于改善公共服務，在提高財政的使用效率上具有一定的優(yōu)勢。{11} 但是，財政收入分權的弊端也是顯而易見的。一方面，由于地方各自為政，各地為了爭取稅源，必然會出現(xiàn)競相向企業(yè)減稅讓利等有損公平的行為;另一方面，一國之內不同地區(qū)的稅制體系不同，也會導致納稅人為適應不同稅制體系而增加納稅成本，不利于跨地區(qū)市場交易。印度國家公共財政與政策研究所所長羅奧·高文達·馬拉帕利（Rao Govinda Marapalli）就認為：“雖然次國家政府在實施項目上具有比較優(yōu)勢，但是在稅收征收方面——特別是那些稅基廣大的稅種和稅基流動性很高的稅種，具有比較劣勢。這種劣勢產(chǎn)生于這些稅種如果由次國家政府征收的話，必然會出現(xiàn)大量的避稅、逃稅現(xiàn)象”{12}。所以，一般的觀點認為，一國之內那些稅基廣大、流動性強的稅種應當由中央政府統(tǒng)一征收，中央政府再通過轉移支付的形式補充地方政府的財政缺口。{13}

表1為1978—1994年中央和地方財政收入及比重表。通過該表可以看出，1994年以前中央財政收入占全國財政總收入的比重以1984年為分界點，從1978年到1984年，中央財政收入占全國財政總收入的比重每年都是遞增的，從15.5%遞增到40.5%，但從1985開始，中央財政收入占全國財政總收入的比重又開始逐年遞減，到1993年，中央財政收入占全國財政總收入的比重只占22.0%。反之，地方財政收入在1993年則達到全國財政總收入的78.0%。顯然，這一現(xiàn)象與王紹光等人所講的國家汲取能力不斷下降的說法是互為印證的。而這點正是理論界和實務界所擔心的。

表1 ?1978—1994年中央和地方財政收入及比重

注：（1）中央、地方財政收入均為本級收入;（2）本表數(shù)據(jù)不包括國內外債務收入。

資料來源：《中國財政年鑒（2016）》，中國財政雜志社，2016年，第362—363頁。

基于此，1993年12月15日，國務院發(fā)布《關于實行分稅制財政管理體制的決定》，提出從1994年1月1日起改革現(xiàn)行地方財政包干體制，對各省、自治區(qū)、直轄市以及計劃單列市實行分稅制財政管理體制。該決定分為四個部分，分別闡述了分稅制改革的必要性、指導思想、具體內容和相關配套措施。其中，相關配套措施的第四條就是“建立適應分稅制需要的國庫體系和稅收返還制度”，要求“原則上一級政府一級財政”，“中央金庫與地方金庫分別向中央財政和地方財政負責”，而“地方財政支出有一部分要靠中央財政稅收返還來安排”。{14}

正如前文所說，20世紀90年代中國財政體制從財稅包干制向分稅制的轉變是項目制形成的起源。1979—1993年實施的財稅包干制雖然激發(fā)了地方的經(jīng)濟發(fā)展動力，促進了中國的經(jīng)濟發(fā)展，但也帶來了中央宏觀調控能力下降、國家能力被削弱等一系列問題，而分稅制改革的目的就在于提升中央的財政汲取能力、宏觀調控能力等。分稅制財政體制的建立標志著中國的中央與地方關系、政府與企業(yè)關系等均進入了一個新的階段{15}，而項目制的形成就是這項改革措施的一個重要結果。

二、1994—2002年分稅制改革配套機制的完善與項目制的形成

雖然財稅分配體制是理解項目制的邏輯起點，但項目制之所以成為學界熱點，更重要的原因還在于其在國家治理或者公共治理層面的重要意義，即項目制超越了單純的財稅分配領域，成為國家治理或者公共治理領域自上而下進行工作部署、任務實施的一種機制。就像渠敬東所說的，“項目制不僅是一種體制，也是一種能夠使體制積極運轉起來的機制;同時，它更是一種思維模式，決定著國家、社會集團乃至具體的個人如何建構決策和行動的戰(zhàn)略和策略”{16}。下面，本文將分析項目制是如何一步步超越財稅分配領域而演化為一種國家治理的重要機制的。

（一）分稅制改革配套機制的初步完善

雖然中央政府從1993年就開始部署分稅制改革，但這一改革進程尤其是相關配套措施的完善并不是一蹴而就的。以1993年7月23日主持分稅制改革的國務院常務副總理朱镕基在全國財政稅務工作會議上提出建立轉移支付制度、增強中央調控宏觀經(jīng)濟的能力為起點{17}，一系列分稅制改革的配套機制開始建立起來。1994年，財政部地方司和世界銀行、亞洲開發(fā)銀行合作，成立了兩個轉移支付研究課題組，組織了多次國際學術研討會，并先后到十幾個國家進行考察。1995年，在財政部財科所提交的《借鑒國際經(jīng)驗，完善我國的財政轉移支付制度》的報告中，課題組對西方主要國家包括澳大利亞、德國、加拿大的轉移支付經(jīng)驗進行了詳細的介紹、比較，并對中國轉移支付的模式和方式給出了自己的建議。{18} 1995年下半年，財政部地方司又成立了過渡期轉移支付方案設計組，并形成了《1995年過渡期轉移支付辦法》。該辦法以“不調整地方既得利益”、“兼顧公平與效率”、“轉移支付有所側重（對民族地區(qū)適度傾斜）”為指導思想，按照影響地方財政支出的因素，核定了各地的標準財政支出數(shù)額，計算出了各地的財力缺口，從而確立了轉移支付的基本依據(jù)。{19}

之后，國務院幾乎每年都對過渡期轉移支付辦法進行了一定程度的調整。例如，1996年，國務院就對1995年的過渡期轉移支付辦法進行了調整和規(guī)范，實施了《1996年過渡期轉移支付辦法》，以“標準收入”代替了“收入努力程度”和“財力”指標，細化了“標準支出”指標，同時保留了對民族地區(qū)的政策性轉移支付{20};1997年，國務院又對過渡期轉移支付辦法進行了調整財政供養(yǎng)人口的獎勵力度、改進增值稅標準收入的測算標準、改進民族自治省區(qū)和民族自治州的政策性轉移支付等改革{21}。相應地，各省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市也根據(jù)國務院的政策調整對地方的轉移支付辦法進行了調整、修改。以廣東省為例，1996年廣東省根據(jù)廣東省人民政府印發(fā)的《廣東省分稅制財政管理體制實施方案》的規(guī)定并參照財政部《1995年過渡期轉移支付辦法》，制定了《1996年廣東省財政轉移支付實施方案》;1997年廣東省又根據(jù)各市、縣的要求和實際情況的變化，對1996年的方案進行了調整、修改，制定了《廣東省1997年財政轉移支付辦法》。{22}

財稅分配體制是理解項目制的邏輯起點，項目制最初就是指國家財政以自上而下的專項資金的形式進行轉移支付，進而重新進行資源配置的方式。1993年中央開始部署分稅制改革之后，通過建立和不斷修正轉移支付制度等相關配套機制，促進了分稅制財政體制的完善，而項目制也開始得以形成和發(fā)展。

（二）專項轉移支付規(guī)模的擴大與作為國家治理機制的項目制的形成

如果說作為一種財稅分配方式的項目制與中國財政體制的分稅制改革密切相關，那么，作為一種自上而下進行工作部署、任務實施的國家治理機制的項目制形成的關鍵節(jié)點又該如何識別呢？

表2為1994—2015年中國財稅制度中幾種主要轉移支付——財力性轉移支付、專項轉移支付、稅收返還（兩稅+所得稅）的資金規(guī)模。如表所示，在最初的轉移支付中，占最大份額的是稅收返還，財力性轉移支付、專項轉移支付占比偏小。例如，1994年，在中央向地方進行的三類轉移支付中，財力性轉移支付、專項轉移支付、稅收返還（兩稅+所得稅）的資金規(guī)模分別為99億元、361億元、1799億元，占中央向地方轉移支付總額度的比例分別為4.4%、16.0%、79.6%。此后幾年，稅收返還（兩稅+所得稅）的資金規(guī)模雖然每年都緩慢增加，但占中央向地方轉移支付總額度的比例卻逐年減少，而財力性轉移支付、專項轉移支付，尤其是專項轉移支付占中央向地方轉移支付總額度的比例卻不斷提升。其中，1994年專項轉移支付規(guī)模為361億元，1995年專項轉移支付規(guī)模為375億元，1995年比1994年增加了14億元，增長了3.9%;1996年專項轉移支付規(guī)模為489億元，比1995年增加了114億元，增長了30.4%;1998年專項轉移支付規(guī)模為878億元，比1997年的專項轉移支付規(guī)模（518億元）增加了360億元，增長了69.5%。

表2 ?1994—2015年三類轉移支付的資金規(guī)模

資料來源：1994—2005年的數(shù)據(jù)來源于李萍主編：《中國政府間財政關系圖解》，中央財政經(jīng)濟出版社2006年版，第50—107頁;2006—2015年的數(shù)據(jù)系筆者根據(jù)歷屆財政部提交全國人民代表大會的中央和地方預算執(zhí)行情況報告自行整理。

通過表2可以很明顯地看出，在專項轉移支付占中央向地方轉移支付總額度的比例不斷提升的過程中，1998年是一個重要節(jié)點。眾所周知，堪稱世界性金融風波的亞洲金融危機就爆發(fā)于1998年。當年，為了緩解國內有效需求不足的矛盾，中央決定實施積極的財政政策，希望通過發(fā)行長期建設國債、增加財政赤字、擴大政府支出，特別是增加投資性支出等手段來擴大內需，促進經(jīng)濟增長。在1999年3月6日，當時的財政部部長項懷誠在第九屆全國人民代表大會第二次會議上作的《關于1998年中央和地方預算執(zhí)行情況及1999年中央和地方預算草案的報告》中提出“1999年中央財政支出匯總要在上年預算執(zhí)行數(shù)的基礎上增加946億元”，預計“中央財政赤字為1503億元”。{23} 在積極的財政政策下，中央對地方的轉移支付規(guī)模也不斷擴大。從表2可以看出，1998年中央向地方的三類轉移支付的規(guī)模分別為財力性轉移支付210億元、專項轉移支付878億元、稅收返還2083億元，而1999年這三類轉移支付的規(guī)模分別為364億元、1424億元、2124億元。由于中央向地方進行轉移支付中的財力性轉移支付和稅收返還都是按照因素法進行測算的，很難臨時增加，所以，轉移支付增長的部分都集中到專項轉移支付上，從1998年到1999年，財力性轉移支付、專項轉移支付、稅收返還分別增長了154億元、546億元、41億元，專項轉移支付占了中央向地方轉移支付總增長額中的73.7%，同比增長了62.2%。也是從1999年起，專項轉移支付占中央向地方轉移支付總規(guī)模的比例開始穩(wěn)定地超過30%。

2000年8月，財政部印發(fā)《中央對地方專項撥款管理辦法》，詳細地規(guī)定了專項撥款的申請、審批、分配、使用、執(zhí)行、監(jiān)督管理等程序，并強調“逐步向規(guī)范的專項轉移支付分配方法過渡”。{24} 這樣，隨著專項轉移支付規(guī)模的擴大和申請、審批、執(zhí)行、監(jiān)管等程序的建立，各類項目開始以鋪天蓋地的方式在社會各個領域流行起來，發(fā)布項目、申請項目成為社會各界都熟知的行為，項目制超越財稅分配領域的溢出效應漸趨明顯，一種圍繞項目進行自上而下的工作部署、任務實施的國家治理體制（機制）也開始漸漸形成。

通過對1994—2002年分稅制改革配套措施和專項轉移支付規(guī)模情況的梳理，可以發(fā)現(xiàn)：在這段時間里，一方面，國家通過《過渡期轉移支付辦法》的頒布、修正，初步建立了分稅制改革的相關配套機制，完善了轉移支付制度;另一方面，隨著中央向地方轉移支付規(guī)模的擴大，尤其專項轉移支付規(guī)模的急劇擴大，一種圍繞項目運作的國家治理體制（機制）——項目制開始形成。

三、2002年以來圍繞項目制實踐的諸多爭議與項目制的調整

根據(jù)前文的分析，20世紀90年代中期開始的分稅制改革在提升中央政府的財政汲取能力和宏觀調控能力的同時，也促成了一種圍繞項目運作的國家治理機制即項目制的形成。但前文主要是從歷史、制度的視角對項目制形成過程的梳理，對其實際的運作成效著墨不多。顯然，作為一項制度實踐，項目制運作的應然形態(tài)與實際效果之間肯定存在一定的差距，而這種差距也必然促使國家對項目制所涉及的內容及運作方式等進行反思和調整。

表3 ?1994—2012年國家財政用于教育的支出及相關比例

資料來源：1995—2013年的《中國財政年鑒》。

表3為1994—2012年國家財政用于教育的支出及其占當年國內生產(chǎn)總值（GDP）、財政總支出的比例情況表。從該表可以看出，1994年中國國家財政用于教育的支出為1018.78億元，占當年國內生產(chǎn)總值（GDP）的比例為2.11%，占當年財政支出（不含債務）總額的比例為17.59%，而2012年這些數(shù)據(jù)分別為21242.1億元、3.93%、16.87%。顯然，雖然在這一期間我國財政用于教育方面的支出絕對值增長非常大，從1994年的剛過1000億元增長到2012年的超過20000億元，但是，國家財政用于教育方面的支出占國內生產(chǎn)總值（GDP）以及財政總支出的比例并未大幅提升，甚至在部分年份還出現(xiàn)了降低的情況。這一現(xiàn)象表明，1994年分稅制改革以來國家財政用于教育的支出規(guī)模擴大主要源于財政規(guī)模的擴大，而非政府支出項目的變化。

同樣地，如表4所示，從1998年到2012年，雖然國家財政用于社會保障方面的支出絕對值大幅增長，從1998年的774.88億元增長到2012年的12585.52億元，但是，全國財政的社會保障支出占財政總支出的比例卻一直在10%上下。

表4 ?1998—2012年國家財政的社會保障支出情況

注：（1）這里的社會保障支出主要指撫恤和社會福利救濟支出、行政事業(yè)單位離退休費、社會保障補助支出;（2）由于2007年政府收支分類科目發(fā)生調整，因此2007年以后年度的數(shù)據(jù)與以前年度無可比性。

數(shù)據(jù)來源：1998—2008年社會保障總支出的數(shù)據(jù)來源于《中國財政年鑒（2009）》（中國財政雜志社，2009年）;2009年以后的數(shù)據(jù)來源于全國財政支出決算報告。由于不同年份統(tǒng)計口徑不同， 有些年份的數(shù)據(jù)可能有所偏差。

眾所周知，進入新世紀，中國政府開始從發(fā)展型政府向服務型政府轉型。2007年，黨的十七大報告明確要求“加快推進行政管理體制改革，建設服務型政府”;2012年，黨的十八大報告提出“建設職能科學、結構優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府”;2017年，黨的十九大再次強調要“轉變政府職能，深化簡政放權，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設人民滿意的服務型政府”。按照服務型政府建設的要求，我國的財政支出必然會更多地偏向教育、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生等民生領域。但是通過上述分析可以看出，雖然分稅制改革以來中央向地方的轉移支付數(shù)額非常龐大，但是用于民生方面的支出依然占比不高。從國家財政的角度來說，項目制的發(fā)展對國家的服務型政府建設戰(zhàn)略助益不多。

而一些學者通過對項目制運作效果的實證研究而發(fā)現(xiàn)的問題更是令人警醒。例如，黃宗智等通過對基層“推廣雙季稻”項目的研究發(fā)現(xiàn)，項目制的運作與基層政府運作的“合理化”目標相距甚遠，其實際運作展示的是“官商勾結”，體現(xiàn)的是逐利價值觀下的權—錢結合趨勢{25};葉敏、李寬則通過對不同類型村莊項目競爭情況的研究發(fā)現(xiàn)，在資源下鄉(xiāng)時代，項目的競爭性導致村莊間因資源輸入不均而嚴重分化，呈現(xiàn)出“窮村越窮，富村越富”的馬太效應{26}。2006年6月27日在第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十二次會議上，審計署在《關于2005年度中央預算執(zhí)行的審計工作報告》中也認為當時的專項轉移支付制度問題重重，“部分專項轉移支付項目設置交叉重復、分配制度不夠完善、資金投向較為分散。目前參與中央轉移支付資金分配的部門多達37個。據(jù)不完全統(tǒng)計，2005年中央財政分配的239項專項轉移支付項目中，有41項存在內容交叉重復的問題，涉及資金156.37億元;有65項沒有管理辦法或管理辦法未公開，涉及資金705.89億元，占專項轉移支付資金總額的20%。按項目分配的專項轉移支付有71項（不包括預算內基本建設和國債投資項目），涉及資金545.55億元，具體分配到44149個項目，其中10萬元以下的項目8825個，平均每個項目4.36萬元”{27}。這樣，從對項目制的基本形式——專項資金以及專項轉移支付的反思開始，項目制運作也開始進入調整和規(guī)范階段。

2007年6月27日，在第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議上，國務院作了《關于規(guī)范財政轉移支付情況的報告》。報告認為當前轉移支付管理方面，特別是專項轉移支付管理方面還存在一些問題，亟待解決。2008年2月28日，財政部國庫司司長詹靜濤在接受中國政府網(wǎng)專訪時表示，財政部將從完善銀行賬戶管理體系、進一步規(guī)范資金支付方式和程序、完善資金動態(tài)監(jiān)控機制等方面著手，研究建立運轉高效、信息透明、管理規(guī)范、監(jiān)控有力的專項轉移支付資金運行管理新機制，從而有效解決專項轉移支付資金被擠占、挪用、滯撥等問題。{28} 2010年，《新華每日電訊》的一篇評論指出，為了整治“跑部進錢”現(xiàn)象，避免財政資金使用的不規(guī)范、不透明，希望有關部門借鑒發(fā)達國家轉移支付經(jīng)驗，著手起草《中華人民共和國轉移支付法》，將轉移支付制度的內容、具體用途、監(jiān)督形式、處罰規(guī)則等以立法的形式明確下來。{29}

不過，雖然中央改革轉移支付制度、規(guī)范專項轉移支付的決心很大，各界呼吁加強專項轉移支付管理的聲音也很多，但實際效果卻并不讓人樂觀。2008年，隨著美國次貸危機轉變?yōu)槿蚪鹑谖C，中國的財政政策又開始進入新一輪的積極財政政策階段。{30} 相關數(shù)據(jù)顯示，2008年，我國的專項轉移支付資金規(guī)模為9967億元，占中央向地方轉移支付總額度的43.4%，而更強調均等性、非競爭性的財力性轉移支付資金規(guī)模為8637億元，占中央向地方轉移支付總額度的37.9%。一直到2011年，財力性轉移支付的資金規(guī)模才超過專項轉移支付的資金規(guī)模。到2013年，財力性轉移支付的資金規(guī)模占中央向地方轉移支付總額度的比例才超過50%。期間，雖然中央層面一直強調對轉移支付制度進行調整，希望減少專項轉移支付規(guī)模，增加一般性轉移支付，但是由于轉移支付改革涉及復雜的中央與地方財權、事權的重新劃分問題，一直進展緩慢。2013年3月29日，國務院辦公廳發(fā)布關于實施《國務院機構改革和職能轉變方案》任務分工的通知，其中要求：在2013年6月底前，由財政部會同有關部門減少、合并一批財政專項轉移支付項目，下放一批適合地方管理的專項轉移支付項目，并相應加強財政、審計監(jiān)督。但是，由于各種原因，截至2013年8月，這項改革并沒有什么實質性的動作。相關部委不愿意觸動部門的“固化利益”、不愿意放棄審批權被認為是改革難以推進的重要原因。{31}

進入2014年，中央關于轉移支付制度改革的舉措進一步強力推進。2014年“兩會”期間，李克強總理在政府工作報告中提出，今后所有財政撥款的“三公”經(jīng)費都要公開，年內逐步提高一般性轉移支付比例，專項轉移支付項目要減少三分之一，今后還將進一步減少。{32} 在中央政府的強勢推動下，從中央到地方各級政府都紛紛開展了減少、合并專項轉移支付的專項行動。廣東、山東、江蘇、安徽等地都紛紛壓縮省一級財政的專項轉移支付項目數(shù)和規(guī)模，提高一般轉移支付額度。{33} 2014年底，國務院在《關于改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見》中認為現(xiàn)行中央對地方轉移支付制度存在的問題和不足日益凸顯，突出表現(xiàn)在：受中央和地方事權和支出責任劃分不清晰的影響，轉移支付結構不夠合理;一般性轉移支付項目種類多、目標多元，均等化功能弱化;專項轉移支付涉及領域過寬，分配使用不夠科學;一些項目行政審批色彩較重，與簡政放權改革的要求不符;地方配套壓力較大，財政統(tǒng)籌能力較弱;轉移支付管理漏洞較多、信息不夠公開透明等。{34} 2015年，中央重新制定《中央對地方專項轉移支付管理辦法》，按照事權和支出責任劃分，將專項轉移支付分為委托類、共擔類、引導類、救濟類、應急類等五類，并要求：（1）從嚴控制設立引導類、救濟類、應急類專項。不得重復設立績效目標相近或資金用途類似的專項轉移支付。（2）未制定資金管理辦法的專項轉移支付，不得分配資金，并限期制定。逾期未制定的，對應項目予以取消。（3）建立健全專項轉移支付定期評估機制。（4）建立健全專項轉移支付項目退出機制等。{35} 2016年，為規(guī)范財政部駐各地財政監(jiān)察專員辦事處開展中央對地方專項轉移支付監(jiān)管工作，提高財政資金管理使用的規(guī)范性、安全性和有效性，財政部又制定了《專員辦開展中央對地方專項轉移支付監(jiān)管暫行辦法》{36}。

在西方主要國家，各國因為政治體制、國家規(guī)模、歷史文化條件的不同，轉移支付制度的運作情況也有很大不同。以美國為例，美國的轉移支付制度分為專項資助、總額資助和分類資助三種。其中，專項資助分為有限額配套補助、無限額配套補助和非配套補助三種形式;總額資助屬于一般性轉移支付，實質上是在各州和地方政府之間按照一定的方式劃分部分聯(lián)邦收入;分類資助類似專項資助，但比專項資助的領域要寬、限制條件較少?？傮w而言，由于美國所要解決的問題主要是同一地區(qū)內部的問題，如低收入階層的人均收入低、學生入學率低、失業(yè)率和犯罪率高等，而只有通過針對低收入人口、缺少受教育機會者的專項資助才能解決這些問題，所以，美國財政轉移支付的突出特點是專項轉移支付和針對個人的轉移支付規(guī)模非常大。{37} 而加拿大的轉移支付則主要包括健康轉移支付（CHT）、社會轉移支付（CST）、均等化轉移支付（EP）、地區(qū)常規(guī)轉移支付（TFF）四種。在2011財政年度，聯(lián)邦對省級政府轉移支付的預算規(guī)模為584.1億加元，聯(lián)邦政府支出中政府間轉移支付占比約為37%。其中，健康轉移支付、社會轉移支付均屬于專項轉移支付形式，而健康轉移支付又是規(guī)模最大、最主要的一種轉移支付。{38}

總結2002年至今項目制的演變，國家對項目制這種財稅分配方式以及國家治理機制進行反思和調整是這一時期的重要主題。由于項目制的實施出現(xiàn)了一系列問題，促使中央政府對項目制，尤其是專項資金以及專項轉移支付制度進行了一定的調整和規(guī)范。

四、總結與討論

本文從國家政權建設的角度分析了項目制形成的歷史過程及其演變的基本規(guī)律。研究發(fā)現(xiàn)：為了提高中央政府的財政汲取能力和宏觀調控能力，國家于1993—1994年啟動了財政體制的分稅制改革，分稅制財政體制的建立改變了傳統(tǒng)的中央與地方關系、政府與企業(yè)關系等，而項目制的形成就是這項改革措施的一個重要結果;在1994—2002年這段時間內，國家通過《過渡期轉移支付辦法》的頒布、修正，初步建立了分稅制改革的相關配套機制，完善了轉移支付制度，而隨著中央向地方轉移支付規(guī)模的擴大，尤其是專項轉移支付規(guī)模的急劇擴大，項目制也開始超越財政分配領域，演化為一種自上而下進行工作部署、任務實施的國家治理機制;進入新世紀，由于項目制的形成和發(fā)展并沒有顯著提升政府的公共服務水平，甚至導致了政府運作異化、官商勾結等諸多意外后果，中央又對項目制的基本形式——專項資金以及專項轉移支付制度進行了一定的調整和規(guī)范。

周雪光認為，當代中國政治運作過程的深層次邏輯是權威體制和有效治理之間的深刻矛盾，即中央管轄權和地方治理權之間存在緊張和不兼容，中央管轄的總體趨勢是趨向集權，但這一進程又削弱了地方政府解決問題的能力和這一體制的有效治理能力。{39} 從國家政權建設的角度來說，作為國家治理機制的項目制的生成過程，也是這一邏輯的一種集中體現(xiàn)。如前所述，項目制形成的原因就在于國家試圖通過財政體制的變革促成一種財政收入資源趨向中央政府的政治體制，解決之前財稅包干體制下國家財政汲取能力下降、現(xiàn)有的政府財力極度分散、中央控制宏觀經(jīng)濟能力較差等問題。但隨著項目制的形成和發(fā)展，人們發(fā)現(xiàn)這一機制并沒有達到預期，有效治理難題開始凸顯。

目前，我國的財政體系依然處于轉型過程中，公共財政的建立剛剛起步，財政管理制度也處在不斷的建立、調適過程中。近年來，關于專項轉移支付的整治主要包括以下兩個方面的內容：一是對專項轉移支付額度進行消減、數(shù)量進行合并;二是對專項轉移支付的申報、審核、分配、監(jiān)督等環(huán)節(jié)進行更加嚴格的管理和規(guī)范。整體而言，這些措施是對以往專項轉移支付規(guī)模過大、數(shù)量過泛以及管理過于不規(guī)范的糾偏，專項轉移支付的合理性、必要性并沒有被否認。權威體制和有效治理之間的深刻矛盾，依然在影響著項目制的后續(xù)發(fā)展。

注釋：

① 渠敬東、周飛舟、應星：《從總體支配到技術治理——基于中國三十年改革經(jīng)驗的社會學分析》，《中國社會科學》2009年第6期。

② 以項目制運作后果的研究為例，當前人們關于項目制在國家治理中作用的評價就出現(xiàn)了很多分歧。積極的看法認為，項目制的實施體現(xiàn)了國家財政汲取能力和調配資源能力的增強，有利于促進國家的均衡發(fā)展和地方公共服務水平的提高，代表性研究文獻有張光：《轉移支付與地區(qū)公共服務均等化——對中日的比較研究》，《復旦公共行政評論》2014年第1期;尹利民：《也論項目制的運作和效果——兼與黃宗智等先生商榷》，《開放時代》2015年第2期，等等。也有非常多的學者開始對項目制運作中的各種問題進行批評，認為項目制的運作可能導致地方政府的功能異化，進而導致基層治理困境，代表性研究文獻有折曉葉、陳嬰嬰：《項目制的分級運作機制和治理邏輯——對“項目進村”案例的社會學分析》，《中國社會科學》2011年第4期;周雪光：《通往集體債務之路：政府組織、社會制度與鄉(xiāng)村中國的公共產(chǎn)品供給》，程宇譯，《公共行政評論》2012年第1期，等等。

③ 所謂國家政權建設，是指一個國家從傳統(tǒng)到現(xiàn)代變遷或者從初級形態(tài)向高級形態(tài)過渡中所進行的政權官僚化、政權基層下移等行為或現(xiàn)象。其演進的一個重要標志就是國家政權的“理性化”。參見楊雪冬：《民族國家與國家建構：一個理論綜述》，《復旦政治學評論》第3輯，上海辭書出版社2005年版，第84—107頁。

④ 周飛舟：《財政資金的專項化及其問題——兼論“項目治國”》，《社會》2012年第1期。

⑤ 張光：《中國政府間財政關系的演變（1949—2009）》，《公共行政評論》2009年第6期。

⑥ “分灶吃飯”是對20世紀80年代國家財政體制改革的一種形象說法。它把中央和地方的財政比作兩個灶，兩個灶各有各的米、各做各的飯，但兩者之間也保持一定的關系，互相之間都負有對對方的責任：地方對中央灶負有上繳定額的義務，中央對地方灶有按定額補助差額的責任。參見趙夢涵：《新中國財政稅收史論綱（1927—2001）》，經(jīng)濟科學出版社2002年版，第464—465頁。

⑦ 周飛舟：《以利為利：財政關系與地方政府行為》，上海三聯(lián)書店2012年版，第36—37頁。

⑧ 北京大學經(jīng)濟研究中心編：《經(jīng)濟學與中國經(jīng)濟改革》，上海人民出版社1995年版，第79—87頁。

⑨ Gabriella Montinola， Yingyi Qian & Barry R. Weingast， Federalism， Chinese Style： The Political Basis for Economic Success in China， World Politics， 1995， 48（1）， pp.50-81.

⑩ 王紹光、胡鞍鋼：《中國國家能力報告》，遼寧人民出版社1993年版，第38—54頁。

{11} [美]華萊士·奧茨：《財政聯(lián)邦主義》，陸符嘉譯，譯林出版社2012年版，第19—20頁。

{12} Rao Govinda Marapalli， Resolving Fiscal Imbalances： Issues in Tax Sharing， ?in Robin Boadway & Anwar Shan （eds）， Intergovernmental Fiscal Transfers： Principles and Practice， Washington， DC： World Bank， 2007， p.320.

{13} Robin Boadway， Grants in a Federal Economy： A Conceptual Perspective， in Robin Boadway & Anwar Shan （eds）， Intergovernmental Fiscal Transfers： Principles and Practice， Washington， DC： World Bank， 2007， pp.55-74.

{14} 《關于實行分稅制財政管理體制的決定》（國發(fā)〔1993〕85號）。

{15} 周飛舟：《分稅制十年：制度及其影響》，《中國社會科學》2006年第6期。

{16} 渠敬東：《項目制：一種新的國家治理體制》，《中國社會科學》2012年第5期。

{17} 劉克崮、賈康主編：《中國財稅改革三十年：親歷與回顧》，經(jīng)濟科學出版社2008年版，第383頁。

{18} 財政部財政科學研究所編：《現(xiàn)實財經(jīng)重大問題的思考》，經(jīng)濟科學出版社1996年版，第163—186頁。

{19} 該辦法確立的各地享受轉移支付額的計算總公式為：某省區(qū)轉移支付補助額=該省區(qū)客觀因素轉移支付補助額+該省區(qū)政策性轉移支付補助額。參見財政部預算司編：《國家預算決算輯要（1991—2000）》，中國財政經(jīng)濟出版社2002年版，第480—481頁。

{20} 周克清：《政府間稅收競爭研究：基于中國實踐的理論與經(jīng)驗分析》，中國財政經(jīng)濟出版社2005年版，第126頁。

{21}{22} 張弘力主編：《中國過渡期財政轉移支付》，中國財政經(jīng)濟出版社1999年版，第67—71、287頁。

{23} 項懷誠：《關于1998年中央和地方預算執(zhí)行情況及1999年中央和地方預算草案的報告——1999年3月6日在第九屆全國人民代表大會第二次會議上》，《人民日報》1999年3月19日。

{24} 《中央對地方專項撥款管理辦法》（財預〔2000〕128號）。

{25} 黃宗智、龔為綱、高原：《“項目制”的運作機制和效果是“合理化”嗎？》，《開放時代》2014年第5期。

{26} 葉敏、李寬：《資源下鄉(xiāng)、項目制與村莊間的分化》，《甘肅行政學院學報》2014年第2期。

{27} 李金華：《關于2005年度中央預算執(zhí)行的審計工作報告——2006年6月27日在第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十二次會議上》，《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報》2006年第6期。

{28} 《財政部研究建立專項轉移支付資金運行管理新機制》，中國政府網(wǎng)2008年2月28日。

{29} 《時評：規(guī)范轉移支付制度有助于減少“跑部進錢”》，中國新聞網(wǎng)2010年1月26日。

{30} 2008年11月5日，國務院總理溫家寶主持召開國務院常務會議，研究部署進一步擴大內需、促進經(jīng)濟平穩(wěn)較快增長的措施。會議認為，當前要實行積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策，出臺更加有力的擴大國內需求措施，加快民生工程、基礎設施、生態(tài)環(huán)境建設和災后重建，提高城鄉(xiāng)居民特別是低收入群體的收入水平，促進經(jīng)濟平穩(wěn)較快增長。

{31} 張墨寧：《專項轉移支付調整難點調查：各部委不愿放權》，《南風窗》2013年8月1日;《部門利益成阻礙行政審批改革最大因素 背后隱藏腐敗》，中國新聞網(wǎng)2014年4月20日。

{32} 李克強：《政府工作報告——2014年3月5日在第十二屆全國人民代表大會第二次會議上》，中國政府網(wǎng)2014年3月5日。

{33} 《明年大幅減少專項轉移支付》，《南方日報》2013年11月1日;《郭樹清痛批轉移支付成腐敗溫床 山東行政審批要減少二分之一》，人民網(wǎng)2014年3月7日;《江蘇省人民政府關于深化預算管理制度改革的通知》（蘇政發(fā)〔2015〕10號）;《安徽省省級財政專項資金管理辦法》（皖政辦〔2014〕29號）。

{34} 《關于改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見》（國發(fā)〔2014〕71號）。

{35} 《中央對地方專項轉移支付管理辦法》（財預〔2015〕230號）。

{36} 《專員辦開展中央對地方專項轉移支付監(jiān)管暫行辦法》（財預〔2016〕136號）。

{37} 尹磊：《財政轉移支付：美國的做法及啟示》，《財政監(jiān)督》2007年第23期。

{38} 夏艷華：《加拿大政府間轉移支付制度及借鑒》，《中國財政》2012年第12期。

{39} 周雪光：《權威體制和有效治理：當代中國國家治理的制度邏輯》，《開放時代》2011年第10期。

作者簡介：曹龍虎，武漢大學政治與公共管理學院副教授，湖北武漢，430072。

（責任編輯 ?劉龍伏）