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    國家政權(quán)建設(shè)與項(xiàng)目制的形成及演變

    2022-05-17 16:00:28曹龍虎
    江漢論壇 2022年5期

    摘要:作為當(dāng)前中國國家治理的一種重要機(jī)制,項(xiàng)目制的形成和演變可以從國家政權(quán)建設(shè)的角度進(jìn)行討論和把握。中央政府于1993—1994年啟動(dòng)的財(cái)政體制的分稅制改革改變了傳統(tǒng)的中央與地方關(guān)系、政府與企業(yè)關(guān)系等,而項(xiàng)目制的形成就是這項(xiàng)改革措施的一個(gè)重要結(jié)果。在1994—2002年這段時(shí)間內(nèi),國家通過《過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法》的頒布、修正,初步建立了分稅制改革的相關(guān)配套機(jī)制,完善了轉(zhuǎn)移支付制度,而隨著中央向地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的擴(kuò)大,尤其是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的急劇擴(kuò)大,項(xiàng)目制也開始超越財(cái)政分配領(lǐng)域而演化為一種自上而下進(jìn)行工作部署、任務(wù)實(shí)施的國家治理機(jī)制。2002年以來,由于項(xiàng)目制的實(shí)施并沒有顯著提升政府的公共服務(wù)水平,甚至導(dǎo)致了政府運(yùn)作異化、官商勾結(jié)等諸多意外后果,中央政府又對項(xiàng)目制的基本形式——專項(xiàng)資金以及專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行了一定的調(diào)整和規(guī)范。項(xiàng)目制的這一形成和演變過程反映了中國國家治理進(jìn)程中權(quán)威體制與有效治理之間的深刻矛盾,而如何回應(yīng)這一矛盾將在很大程度上決定項(xiàng)目制的后續(xù)發(fā)展。

    關(guān)鍵詞:國家政權(quán)建設(shè);項(xiàng)目制;分稅制;權(quán)威體制;有效治理

    中圖分類號(hào):D63 ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A ? ?文章編號(hào):1003-854X(2022)05-0051-09

    近年來,一種被稱為“項(xiàng)目制”的研究議題吸引了國內(nèi)外很多學(xué)者的注意,并成為當(dāng)今學(xué)術(shù)界最炙手可熱的話題之一。研究者把項(xiàng)目制理解為當(dāng)代中國國家治理從“總體支配”到“技術(shù)治理”① 變遷過程中的一個(gè)注腳,對項(xiàng)目制的運(yùn)作機(jī)制、運(yùn)作后果等進(jìn)行了深入的研究。但整體來看,當(dāng)前項(xiàng)目制研究大多還是偏向個(gè)案或者案例比較方法的實(shí)證研究,基礎(chǔ)研究并不多?;诓煌瑐€(gè)案或者案例比較的實(shí)證研究固然有利于增強(qiáng)人們對項(xiàng)目制的認(rèn)知和理解,但也會(huì)造成研究格局碎片化、整體性把握缺失等問題。②

    在現(xiàn)代政治活動(dòng)中,國家制度或者治理方式的變革是一個(gè)高度理性化的過程,一項(xiàng)制度的設(shè)立或者一種治理方式的實(shí)施體現(xiàn)為一種有目的的建構(gòu),以及隨著內(nèi)外形勢的變化而不斷調(diào)整的過程,這一過程的學(xué)術(shù)化表達(dá)就是“國家政權(quán)建設(shè)”③。作為國家治理機(jī)制的項(xiàng)目制的形成及演變就體現(xiàn)為國家政權(quán)建設(shè)的過程,而要理解項(xiàng)目制發(fā)展的現(xiàn)狀和趨勢,必不可少的途徑之一就是全面研究項(xiàng)目制形成的歷史過程及邏輯。

    本文希冀從歷史和理論兩方面揭示項(xiàng)目制形成和演變的基本規(guī)律。本文認(rèn)為,項(xiàng)目制的形成及演變反映了中國國家政權(quán)建設(shè)過程中權(quán)威體制和有效治理之間的深刻矛盾。作為20世紀(jì)90年代中期分稅制改革的產(chǎn)物,國家推動(dòng)項(xiàng)目制運(yùn)作方式的核心目的在于提高中央政府的財(cái)政汲取能力和再分配能力,是權(quán)威體制運(yùn)作的表現(xiàn),而近年來對項(xiàng)目制運(yùn)作中各種問題的批評(píng),很大程度上可以歸因于有效治理的不足。在實(shí)踐過程中,權(quán)威體制和有效治理這一對矛盾互相作用,推動(dòng)著國家對作為一種體制精神或者公共治理邏輯的項(xiàng)目制進(jìn)行調(diào)整,從而推動(dòng)著項(xiàng)目制的后續(xù)發(fā)展。

    一、項(xiàng)目制的啟動(dòng)及其功能定位

    一般來說,研究者都把20世紀(jì)90年代中期的分稅制改革視為項(xiàng)目制形成的起點(diǎn)。例如,周飛舟就曾對財(cái)政資金的專項(xiàng)化問題進(jìn)行過專門探討,他認(rèn)為1994年分稅制改革以后,各種財(cái)政資金開始以專項(xiàng)或者項(xiàng)目的方式向下分配,這也成為其后財(cái)政支出最主要的手段。④ 下面,筆者將從中國財(cái)政體制的變遷過程出發(fā),分析項(xiàng)目制的啟動(dòng)過程及功能定位。

    新中國成立后,我國政府的財(cái)政體制大體經(jīng)歷了1949—1978年的中央計(jì)劃體制、1979—1993年的財(cái)政包干體制和1994年以來的分稅制三個(gè)階段。在中央計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,全國財(cái)政統(tǒng)收統(tǒng)支,地方政府僅僅是中央政府的代理機(jī)構(gòu),執(zhí)行中央下派的財(cái)政收入和支出任務(wù),沒有任何財(cái)政自主權(quán)。⑤ 改革開放以后,為了突破僵硬的中央計(jì)劃體制,政府間財(cái)政關(guān)系從“統(tǒng)收統(tǒng)支”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺衷畛燥垺雹蕖T?988—1993年財(cái)政包干體制的成熟期,我國39個(gè)省級(jí)單位(省、自治區(qū)、直轄市和計(jì)劃單列市)共形成了以下六種不同的財(cái)政包干形式:(1)收入遞增包干。這種包干形式的關(guān)鍵在于確定兩個(gè)比例,一個(gè)是收入的環(huán)比遞增率,另一個(gè)是收入的留成和上解比例。如果一個(gè)省的收入增長超過了遞增率,那么超過的部分全部留給地方,在遞增率之內(nèi)的部分則按照留成和上解比例與中央之間進(jìn)行分配。北京、河北、遼寧、沈陽、哈爾濱、江蘇、浙江、寧波、河南、重慶等十個(gè)地區(qū)采用這一形式。(2)總額分成。這和以前的總額分成辦法基本相同,有天津、山西、安徽三個(gè)地區(qū)實(shí)行這一辦法。(3)總額分成加增長分成。這種辦法是收入基數(shù)部分用總額分成,增長部分則除總額分成外,再加上增長分成。大連、青島、武漢三市采用這一辦法。(4)上解額遞增包干。這是一種不考慮其他因素,只是要求地方每年遞增上解額的辦法。廣東和湖南兩個(gè)地區(qū)采用這種辦法。(5)定額上解。如果收大于支,以固定而不是遞增的數(shù)額上解。上海、山東、黑龍江實(shí)施這種辦法。(6)定額補(bǔ)助。如果支大于收,則以固定而不是遞增的數(shù)額進(jìn)行補(bǔ)助。西藏、云南等16個(gè)地區(qū)采用這種辦法。⑦

    以今天的眼光來看,財(cái)稅包干體制有其積極的一面,它釋放了傳統(tǒng)計(jì)劃體制下窒息的經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力,使中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展獲得了空間的增長。據(jù)統(tǒng)計(jì),從1978年到1993年,中國的國民生產(chǎn)總值(GNP)平均每年遞增9%—10%,人均國民生產(chǎn)總值每年遞增7%—8%。⑧ 錢穎一等用中國式聯(lián)邦主義(Federalism, Chinese Style)來概括這一時(shí)期中國的政府間財(cái)政關(guān)系,并認(rèn)為這是中國經(jīng)濟(jì)增長的秘密所在。⑨ 但與此同時(shí),經(jīng)濟(jì)過熱、國家宏觀調(diào)控能力下降、國家能力被嚴(yán)重削弱等一系列問題也日益引發(fā)當(dāng)時(shí)理論界和實(shí)務(wù)界的擔(dān)心。1993年,王紹光、胡鞍鋼發(fā)布的《中國國家能力報(bào)告》指出:“分灶吃飯”的財(cái)政體制固然對打破傳統(tǒng)的統(tǒng)收統(tǒng)支、收支脫節(jié)的局面起著積極作用,但也會(huì)導(dǎo)致國家財(cái)政汲取能力下降,現(xiàn)有的政府財(cái)力極度分散,中央控制宏觀經(jīng)濟(jì)的能力隨之下降。如果不進(jìn)行改革,就會(huì)出現(xiàn)中央與地方利益紛爭、地方與地方相互沖突等問題,未來后果不可設(shè)想。⑩

    從理論上來說,財(cái)稅包干體制比較接近財(cái)政聯(lián)邦主義的制度設(shè)想,即給予地方政府合適、合意的財(cái)政自主權(quán),允許地方政府保有一定的稅收權(quán)力和自主決定其預(yù)算支出規(guī)模與結(jié)構(gòu)的權(quán)力。一般認(rèn)為,由于地方政府與民眾距離較近,在對本地居民公共服務(wù)需求的了解上具有中央政府無法企及的優(yōu)勢,所以,財(cái)政聯(lián)邦主義有利于改善公共服務(wù),在提高財(cái)政的使用效率上具有一定的優(yōu)勢。{11} 但是,財(cái)政收入分權(quán)的弊端也是顯而易見的。一方面,由于地方各自為政,各地為了爭取稅源,必然會(huì)出現(xiàn)競相向企業(yè)減稅讓利等有損公平的行為;另一方面,一國之內(nèi)不同地區(qū)的稅制體系不同,也會(huì)導(dǎo)致納稅人為適應(yīng)不同稅制體系而增加納稅成本,不利于跨地區(qū)市場交易。印度國家公共財(cái)政與政策研究所所長羅奧·高文達(dá)·馬拉帕利(Rao Govinda Marapalli)就認(rèn)為:“雖然次國家政府在實(shí)施項(xiàng)目上具有比較優(yōu)勢,但是在稅收征收方面——特別是那些稅基廣大的稅種和稅基流動(dòng)性很高的稅種,具有比較劣勢。這種劣勢產(chǎn)生于這些稅種如果由次國家政府征收的話,必然會(huì)出現(xiàn)大量的避稅、逃稅現(xiàn)象”{12}。所以,一般的觀點(diǎn)認(rèn)為,一國之內(nèi)那些稅基廣大、流動(dòng)性強(qiáng)的稅種應(yīng)當(dāng)由中央政府統(tǒng)一征收,中央政府再通過轉(zhuǎn)移支付的形式補(bǔ)充地方政府的財(cái)政缺口。{13}

    表1為1978—1994年中央和地方財(cái)政收入及比重表。通過該表可以看出,1994年以前中央財(cái)政收入占全國財(cái)政總收入的比重以1984年為分界點(diǎn),從1978年到1984年,中央財(cái)政收入占全國財(cái)政總收入的比重每年都是遞增的,從15.5%遞增到40.5%,但從1985開始,中央財(cái)政收入占全國財(cái)政總收入的比重又開始逐年遞減,到1993年,中央財(cái)政收入占全國財(cái)政總收入的比重只占22.0%。反之,地方財(cái)政收入在1993年則達(dá)到全國財(cái)政總收入的78.0%。顯然,這一現(xiàn)象與王紹光等人所講的國家汲取能力不斷下降的說法是互為印證的。而這點(diǎn)正是理論界和實(shí)務(wù)界所擔(dān)心的。

    表1 ?1978—1994年中央和地方財(cái)政收入及比重

    注:(1)中央、地方財(cái)政收入均為本級(jí)收入;(2)本表數(shù)據(jù)不包括國內(nèi)外債務(wù)收入。

    資料來源:《中國財(cái)政年鑒(2016)》,中國財(cái)政雜志社,2016年,第362—363頁。

    基于此,1993年12月15日,國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》,提出從1994年1月1日起改革現(xiàn)行地方財(cái)政包干體制,對各省、自治區(qū)、直轄市以及計(jì)劃單列市實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制。該決定分為四個(gè)部分,分別闡述了分稅制改革的必要性、指導(dǎo)思想、具體內(nèi)容和相關(guān)配套措施。其中,相關(guān)配套措施的第四條就是“建立適應(yīng)分稅制需要的國庫體系和稅收返還制度”,要求“原則上一級(jí)政府一級(jí)財(cái)政”,“中央金庫與地方金庫分別向中央財(cái)政和地方財(cái)政負(fù)責(zé)”,而“地方財(cái)政支出有一部分要靠中央財(cái)政稅收返還來安排”。{14}

    正如前文所說,20世紀(jì)90年代中國財(cái)政體制從財(cái)稅包干制向分稅制的轉(zhuǎn)變是項(xiàng)目制形成的起源。1979—1993年實(shí)施的財(cái)稅包干制雖然激發(fā)了地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力,促進(jìn)了中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,但也帶來了中央宏觀調(diào)控能力下降、國家能力被削弱等一系列問題,而分稅制改革的目的就在于提升中央的財(cái)政汲取能力、宏觀調(diào)控能力等。分稅制財(cái)政體制的建立標(biāo)志著中國的中央與地方關(guān)系、政府與企業(yè)關(guān)系等均進(jìn)入了一個(gè)新的階段{15},而項(xiàng)目制的形成就是這項(xiàng)改革措施的一個(gè)重要結(jié)果。

    二、1994—2002年分稅制改革配套機(jī)制的完善與項(xiàng)目制的形成

    雖然財(cái)稅分配體制是理解項(xiàng)目制的邏輯起點(diǎn),但項(xiàng)目制之所以成為學(xué)界熱點(diǎn),更重要的原因還在于其在國家治理或者公共治理層面的重要意義,即項(xiàng)目制超越了單純的財(cái)稅分配領(lǐng)域,成為國家治理或者公共治理領(lǐng)域自上而下進(jìn)行工作部署、任務(wù)實(shí)施的一種機(jī)制。就像渠敬東所說的,“項(xiàng)目制不僅是一種體制,也是一種能夠使體制積極運(yùn)轉(zhuǎn)起來的機(jī)制;同時(shí),它更是一種思維模式,決定著國家、社會(huì)集團(tuán)乃至具體的個(gè)人如何建構(gòu)決策和行動(dòng)的戰(zhàn)略和策略”{16}。下面,本文將分析項(xiàng)目制是如何一步步超越財(cái)稅分配領(lǐng)域而演化為一種國家治理的重要機(jī)制的。

    (一)分稅制改革配套機(jī)制的初步完善

    雖然中央政府從1993年就開始部署分稅制改革,但這一改革進(jìn)程尤其是相關(guān)配套措施的完善并不是一蹴而就的。以1993年7月23日主持分稅制改革的國務(wù)院常務(wù)副總理朱镕基在全國財(cái)政稅務(wù)工作會(huì)議上提出建立轉(zhuǎn)移支付制度、增強(qiáng)中央調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)的能力為起點(diǎn){17},一系列分稅制改革的配套機(jī)制開始建立起來。1994年,財(cái)政部地方司和世界銀行、亞洲開發(fā)銀行合作,成立了兩個(gè)轉(zhuǎn)移支付研究課題組,組織了多次國際學(xué)術(shù)研討會(huì),并先后到十幾個(gè)國家進(jìn)行考察。1995年,在財(cái)政部財(cái)科所提交的《借鑒國際經(jīng)驗(yàn),完善我國的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度》的報(bào)告中,課題組對西方主要國家包括澳大利亞、德國、加拿大的轉(zhuǎn)移支付經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了詳細(xì)的介紹、比較,并對中國轉(zhuǎn)移支付的模式和方式給出了自己的建議。{18} 1995年下半年,財(cái)政部地方司又成立了過渡期轉(zhuǎn)移支付方案設(shè)計(jì)組,并形成了《1995年過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法》。該辦法以“不調(diào)整地方既得利益”、“兼顧公平與效率”、“轉(zhuǎn)移支付有所側(cè)重(對民族地區(qū)適度傾斜)”為指導(dǎo)思想,按照影響地方財(cái)政支出的因素,核定了各地的標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出數(shù)額,計(jì)算出了各地的財(cái)力缺口,從而確立了轉(zhuǎn)移支付的基本依據(jù)。{19}

    之后,國務(wù)院幾乎每年都對過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法進(jìn)行了一定程度的調(diào)整。例如,1996年,國務(wù)院就對1995年的過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法進(jìn)行了調(diào)整和規(guī)范,實(shí)施了《1996年過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法》,以“標(biāo)準(zhǔn)收入”代替了“收入努力程度”和“財(cái)力”指標(biāo),細(xì)化了“標(biāo)準(zhǔn)支出”指標(biāo),同時(shí)保留了對民族地區(qū)的政策性轉(zhuǎn)移支付{20};1997年,國務(wù)院又對過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法進(jìn)行了調(diào)整財(cái)政供養(yǎng)人口的獎(jiǎng)勵(lì)力度、改進(jìn)增值稅標(biāo)準(zhǔn)收入的測算標(biāo)準(zhǔn)、改進(jìn)民族自治省區(qū)和民族自治州的政策性轉(zhuǎn)移支付等改革{21}。相應(yīng)地,各省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市也根據(jù)國務(wù)院的政策調(diào)整對地方的轉(zhuǎn)移支付辦法進(jìn)行了調(diào)整、修改。以廣東省為例,1996年廣東省根據(jù)廣東省人民政府印發(fā)的《廣東省分稅制財(cái)政管理體制實(shí)施方案》的規(guī)定并參照財(cái)政部《1995年過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法》,制定了《1996年廣東省財(cái)政轉(zhuǎn)移支付實(shí)施方案》;1997年廣東省又根據(jù)各市、縣的要求和實(shí)際情況的變化,對1996年的方案進(jìn)行了調(diào)整、修改,制定了《廣東省1997年財(cái)政轉(zhuǎn)移支付辦法》。{22}

    財(cái)稅分配體制是理解項(xiàng)目制的邏輯起點(diǎn),項(xiàng)目制最初就是指國家財(cái)政以自上而下的專項(xiàng)資金的形式進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付,進(jìn)而重新進(jìn)行資源配置的方式。1993年中央開始部署分稅制改革之后,通過建立和不斷修正轉(zhuǎn)移支付制度等相關(guān)配套機(jī)制,促進(jìn)了分稅制財(cái)政體制的完善,而項(xiàng)目制也開始得以形成和發(fā)展。

    (二)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的擴(kuò)大與作為國家治理機(jī)制的項(xiàng)目制的形成

    如果說作為一種財(cái)稅分配方式的項(xiàng)目制與中國財(cái)政體制的分稅制改革密切相關(guān),那么,作為一種自上而下進(jìn)行工作部署、任務(wù)實(shí)施的國家治理機(jī)制的項(xiàng)目制形成的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)又該如何識(shí)別呢?

    表2為1994—2015年中國財(cái)稅制度中幾種主要轉(zhuǎn)移支付——財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、稅收返還(兩稅+所得稅)的資金規(guī)模。如表所示,在最初的轉(zhuǎn)移支付中,占最大份額的是稅收返還,財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占比偏小。例如,1994年,在中央向地方進(jìn)行的三類轉(zhuǎn)移支付中,財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、稅收返還(兩稅+所得稅)的資金規(guī)模分別為99億元、361億元、1799億元,占中央向地方轉(zhuǎn)移支付總額度的比例分別為4.4%、16.0%、79.6%。此后幾年,稅收返還(兩稅+所得稅)的資金規(guī)模雖然每年都緩慢增加,但占中央向地方轉(zhuǎn)移支付總額度的比例卻逐年減少,而財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付,尤其是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占中央向地方轉(zhuǎn)移支付總額度的比例卻不斷提升。其中,1994年專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模為361億元,1995年專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模為375億元,1995年比1994年增加了14億元,增長了3.9%;1996年專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模為489億元,比1995年增加了114億元,增長了30.4%;1998年專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模為878億元,比1997年的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模(518億元)增加了360億元,增長了69.5%。

    表2 ?1994—2015年三類轉(zhuǎn)移支付的資金規(guī)模

    資料來源:1994—2005年的數(shù)據(jù)來源于李萍主編:《中國政府間財(cái)政關(guān)系圖解》,中央財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2006年版,第50—107頁;2006—2015年的數(shù)據(jù)系筆者根據(jù)歷屆財(cái)政部提交全國人民代表大會(huì)的中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告自行整理。

    通過表2可以很明顯地看出,在專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占中央向地方轉(zhuǎn)移支付總額度的比例不斷提升的過程中,1998年是一個(gè)重要節(jié)點(diǎn)。眾所周知,堪稱世界性金融風(fēng)波的亞洲金融危機(jī)就爆發(fā)于1998年。當(dāng)年,為了緩解國內(nèi)有效需求不足的矛盾,中央決定實(shí)施積極的財(cái)政政策,希望通過發(fā)行長期建設(shè)國債、增加財(cái)政赤字、擴(kuò)大政府支出,特別是增加投資性支出等手段來擴(kuò)大內(nèi)需,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。在1999年3月6日,當(dāng)時(shí)的財(cái)政部部長項(xiàng)懷誠在第九屆全國人民代表大會(huì)第二次會(huì)議上作的《關(guān)于1998年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況及1999年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》中提出“1999年中央財(cái)政支出匯總要在上年預(yù)算執(zhí)行數(shù)的基礎(chǔ)上增加946億元”,預(yù)計(jì)“中央財(cái)政赤字為1503億元”。{23} 在積極的財(cái)政政策下,中央對地方的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模也不斷擴(kuò)大。從表2可以看出,1998年中央向地方的三類轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模分別為財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付210億元、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付878億元、稅收返還2083億元,而1999年這三類轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模分別為364億元、1424億元、2124億元。由于中央向地方進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付中的財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付和稅收返還都是按照因素法進(jìn)行測算的,很難臨時(shí)增加,所以,轉(zhuǎn)移支付增長的部分都集中到專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付上,從1998年到1999年,財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、稅收返還分別增長了154億元、546億元、41億元,專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占了中央向地方轉(zhuǎn)移支付總增長額中的73.7%,同比增長了62.2%。也是從1999年起,專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占中央向地方轉(zhuǎn)移支付總規(guī)模的比例開始穩(wěn)定地超過30%。

    2000年8月,財(cái)政部印發(fā)《中央對地方專項(xiàng)撥款管理辦法》,詳細(xì)地規(guī)定了專項(xiàng)撥款的申請、審批、分配、使用、執(zhí)行、監(jiān)督管理等程序,并強(qiáng)調(diào)“逐步向規(guī)范的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付分配方法過渡”。{24} 這樣,隨著專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的擴(kuò)大和申請、審批、執(zhí)行、監(jiān)管等程序的建立,各類項(xiàng)目開始以鋪天蓋地的方式在社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域流行起來,發(fā)布項(xiàng)目、申請項(xiàng)目成為社會(huì)各界都熟知的行為,項(xiàng)目制超越財(cái)稅分配領(lǐng)域的溢出效應(yīng)漸趨明顯,一種圍繞項(xiàng)目進(jìn)行自上而下的工作部署、任務(wù)實(shí)施的國家治理體制(機(jī)制)也開始漸漸形成。

    通過對1994—2002年分稅制改革配套措施和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模情況的梳理,可以發(fā)現(xiàn):在這段時(shí)間里,一方面,國家通過《過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法》的頒布、修正,初步建立了分稅制改革的相關(guān)配套機(jī)制,完善了轉(zhuǎn)移支付制度;另一方面,隨著中央向地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的擴(kuò)大,尤其專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的急劇擴(kuò)大,一種圍繞項(xiàng)目運(yùn)作的國家治理體制(機(jī)制)——項(xiàng)目制開始形成。

    三、2002年以來圍繞項(xiàng)目制實(shí)踐的諸多爭議與項(xiàng)目制的調(diào)整

    根據(jù)前文的分析,20世紀(jì)90年代中期開始的分稅制改革在提升中央政府的財(cái)政汲取能力和宏觀調(diào)控能力的同時(shí),也促成了一種圍繞項(xiàng)目運(yùn)作的國家治理機(jī)制即項(xiàng)目制的形成。但前文主要是從歷史、制度的視角對項(xiàng)目制形成過程的梳理,對其實(shí)際的運(yùn)作成效著墨不多。顯然,作為一項(xiàng)制度實(shí)踐,項(xiàng)目制運(yùn)作的應(yīng)然形態(tài)與實(shí)際效果之間肯定存在一定的差距,而這種差距也必然促使國家對項(xiàng)目制所涉及的內(nèi)容及運(yùn)作方式等進(jìn)行反思和調(diào)整。

    表3 ?1994—2012年國家財(cái)政用于教育的支出及相關(guān)比例

    資料來源:1995—2013年的《中國財(cái)政年鑒》。

    表3為1994—2012年國家財(cái)政用于教育的支出及其占當(dāng)年國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)、財(cái)政總支出的比例情況表。從該表可以看出,1994年中國國家財(cái)政用于教育的支出為1018.78億元,占當(dāng)年國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)的比例為2.11%,占當(dāng)年財(cái)政支出(不含債務(wù))總額的比例為17.59%,而2012年這些數(shù)據(jù)分別為21242.1億元、3.93%、16.87%。顯然,雖然在這一期間我國財(cái)政用于教育方面的支出絕對值增長非常大,從1994年的剛過1000億元增長到2012年的超過20000億元,但是,國家財(cái)政用于教育方面的支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)以及財(cái)政總支出的比例并未大幅提升,甚至在部分年份還出現(xiàn)了降低的情況。這一現(xiàn)象表明,1994年分稅制改革以來國家財(cái)政用于教育的支出規(guī)模擴(kuò)大主要源于財(cái)政規(guī)模的擴(kuò)大,而非政府支出項(xiàng)目的變化。

    同樣地,如表4所示,從1998年到2012年,雖然國家財(cái)政用于社會(huì)保障方面的支出絕對值大幅增長,從1998年的774.88億元增長到2012年的12585.52億元,但是,全國財(cái)政的社會(huì)保障支出占財(cái)政總支出的比例卻一直在10%上下。

    表4 ?1998—2012年國家財(cái)政的社會(huì)保障支出情況

    注:(1)這里的社會(huì)保障支出主要指撫恤和社會(huì)福利救濟(jì)支出、行政事業(yè)單位離退休費(fèi)、社會(huì)保障補(bǔ)助支出;(2)由于2007年政府收支分類科目發(fā)生調(diào)整,因此2007年以后年度的數(shù)據(jù)與以前年度無可比性。

    數(shù)據(jù)來源:1998—2008年社會(huì)保障總支出的數(shù)據(jù)來源于《中國財(cái)政年鑒(2009)》(中國財(cái)政雜志社,2009年);2009年以后的數(shù)據(jù)來源于全國財(cái)政支出決算報(bào)告。由于不同年份統(tǒng)計(jì)口徑不同, 有些年份的數(shù)據(jù)可能有所偏差。

    眾所周知,進(jìn)入新世紀(jì),中國政府開始從發(fā)展型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型。2007年,黨的十七大報(bào)告明確要求“加快推進(jìn)行政管理體制改革,建設(shè)服務(wù)型政府”;2012年,黨的十八大報(bào)告提出“建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府”;2017年,黨的十九大再次強(qiáng)調(diào)要“轉(zhuǎn)變政府職能,深化簡政放權(quán),創(chuàng)新監(jiān)管方式,增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力,建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”。按照服務(wù)型政府建設(shè)的要求,我國的財(cái)政支出必然會(huì)更多地偏向教育、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生等民生領(lǐng)域。但是通過上述分析可以看出,雖然分稅制改革以來中央向地方的轉(zhuǎn)移支付數(shù)額非常龐大,但是用于民生方面的支出依然占比不高。從國家財(cái)政的角度來說,項(xiàng)目制的發(fā)展對國家的服務(wù)型政府建設(shè)戰(zhàn)略助益不多。

    而一些學(xué)者通過對項(xiàng)目制運(yùn)作效果的實(shí)證研究而發(fā)現(xiàn)的問題更是令人警醒。例如,黃宗智等通過對基層“推廣雙季稻”項(xiàng)目的研究發(fā)現(xiàn),項(xiàng)目制的運(yùn)作與基層政府運(yùn)作的“合理化”目標(biāo)相距甚遠(yuǎn),其實(shí)際運(yùn)作展示的是“官商勾結(jié)”,體現(xiàn)的是逐利價(jià)值觀下的權(quán)—錢結(jié)合趨勢{25};葉敏、李寬則通過對不同類型村莊項(xiàng)目競爭情況的研究發(fā)現(xiàn),在資源下鄉(xiāng)時(shí)代,項(xiàng)目的競爭性導(dǎo)致村莊間因資源輸入不均而嚴(yán)重分化,呈現(xiàn)出“窮村越窮,富村越富”的馬太效應(yīng){26}。2006年6月27日在第十屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十二次會(huì)議上,審計(jì)署在《關(guān)于2005年度中央預(yù)算執(zhí)行的審計(jì)工作報(bào)告》中也認(rèn)為當(dāng)時(shí)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度問題重重,“部分專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目設(shè)置交叉重復(fù)、分配制度不夠完善、資金投向較為分散。目前參與中央轉(zhuǎn)移支付資金分配的部門多達(dá)37個(gè)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),2005年中央財(cái)政分配的239項(xiàng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目中,有41項(xiàng)存在內(nèi)容交叉重復(fù)的問題,涉及資金156.37億元;有65項(xiàng)沒有管理辦法或管理辦法未公開,涉及資金705.89億元,占專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金總額的20%。按項(xiàng)目分配的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付有71項(xiàng)(不包括預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)和國債投資項(xiàng)目),涉及資金545.55億元,具體分配到44149個(gè)項(xiàng)目,其中10萬元以下的項(xiàng)目8825個(gè),平均每個(gè)項(xiàng)目4.36萬元”{27}。這樣,從對項(xiàng)目制的基本形式——專項(xiàng)資金以及專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的反思開始,項(xiàng)目制運(yùn)作也開始進(jìn)入調(diào)整和規(guī)范階段。

    2007年6月27日,在第十屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十八次會(huì)議上,國務(wù)院作了《關(guān)于規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付情況的報(bào)告》。報(bào)告認(rèn)為當(dāng)前轉(zhuǎn)移支付管理方面,特別是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理方面還存在一些問題,亟待解決。2008年2月28日,財(cái)政部國庫司司長詹靜濤在接受中國政府網(wǎng)專訪時(shí)表示,財(cái)政部將從完善銀行賬戶管理體系、進(jìn)一步規(guī)范資金支付方式和程序、完善資金動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制等方面著手,研究建立運(yùn)轉(zhuǎn)高效、信息透明、管理規(guī)范、監(jiān)控有力的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金運(yùn)行管理新機(jī)制,從而有效解決專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金被擠占、挪用、滯撥等問題。{28} 2010年,《新華每日電訊》的一篇評(píng)論指出,為了整治“跑部進(jìn)錢”現(xiàn)象,避免財(cái)政資金使用的不規(guī)范、不透明,希望有關(guān)部門借鑒發(fā)達(dá)國家轉(zhuǎn)移支付經(jīng)驗(yàn),著手起草《中華人民共和國轉(zhuǎn)移支付法》,將轉(zhuǎn)移支付制度的內(nèi)容、具體用途、監(jiān)督形式、處罰規(guī)則等以立法的形式明確下來。{29}

    不過,雖然中央改革轉(zhuǎn)移支付制度、規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的決心很大,各界呼吁加強(qiáng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理的聲音也很多,但實(shí)際效果卻并不讓人樂觀。2008年,隨著美國次貸危機(jī)轉(zhuǎn)變?yōu)槿蚪鹑谖C(jī),中國的財(cái)政政策又開始進(jìn)入新一輪的積極財(cái)政政策階段。{30} 相關(guān)數(shù)據(jù)顯示,2008年,我國的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模為9967億元,占中央向地方轉(zhuǎn)移支付總額度的43.4%,而更強(qiáng)調(diào)均等性、非競爭性的財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模為8637億元,占中央向地方轉(zhuǎn)移支付總額度的37.9%。一直到2011年,財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付的資金規(guī)模才超過專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的資金規(guī)模。到2013年,財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付的資金規(guī)模占中央向地方轉(zhuǎn)移支付總額度的比例才超過50%。期間,雖然中央層面一直強(qiáng)調(diào)對轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行調(diào)整,希望減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模,增加一般性轉(zhuǎn)移支付,但是由于轉(zhuǎn)移支付改革涉及復(fù)雜的中央與地方財(cái)權(quán)、事權(quán)的重新劃分問題,一直進(jìn)展緩慢。2013年3月29日,國務(wù)院辦公廳發(fā)布關(guān)于實(shí)施《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》任務(wù)分工的通知,其中要求:在2013年6月底前,由財(cái)政部會(huì)同有關(guān)部門減少、合并一批財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目,下放一批適合地方管理的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目,并相應(yīng)加強(qiáng)財(cái)政、審計(jì)監(jiān)督。但是,由于各種原因,截至2013年8月,這項(xiàng)改革并沒有什么實(shí)質(zhì)性的動(dòng)作。相關(guān)部委不愿意觸動(dòng)部門的“固化利益”、不愿意放棄審批權(quán)被認(rèn)為是改革難以推進(jìn)的重要原因。{31}

    進(jìn)入2014年,中央關(guān)于轉(zhuǎn)移支付制度改革的舉措進(jìn)一步強(qiáng)力推進(jìn)。2014年“兩會(huì)”期間,李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中提出,今后所有財(cái)政撥款的“三公”經(jīng)費(fèi)都要公開,年內(nèi)逐步提高一般性轉(zhuǎn)移支付比例,專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目要減少三分之一,今后還將進(jìn)一步減少。{32} 在中央政府的強(qiáng)勢推動(dòng)下,從中央到地方各級(jí)政府都紛紛開展了減少、合并專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的專項(xiàng)行動(dòng)。廣東、山東、江蘇、安徽等地都紛紛壓縮省一級(jí)財(cái)政的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目數(shù)和規(guī)模,提高一般轉(zhuǎn)移支付額度。{33} 2014年底,國務(wù)院在《關(guān)于改革和完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》中認(rèn)為現(xiàn)行中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度存在的問題和不足日益凸顯,突出表現(xiàn)在:受中央和地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分不清晰的影響,轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不夠合理;一般性轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目種類多、目標(biāo)多元,均等化功能弱化;專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付涉及領(lǐng)域過寬,分配使用不夠科學(xué);一些項(xiàng)目行政審批色彩較重,與簡政放權(quán)改革的要求不符;地方配套壓力較大,財(cái)政統(tǒng)籌能力較弱;轉(zhuǎn)移支付管理漏洞較多、信息不夠公開透明等。{34} 2015年,中央重新制定《中央對地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理辦法》,按照事權(quán)和支出責(zé)任劃分,將專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付分為委托類、共擔(dān)類、引導(dǎo)類、救濟(jì)類、應(yīng)急類等五類,并要求:(1)從嚴(yán)控制設(shè)立引導(dǎo)類、救濟(jì)類、應(yīng)急類專項(xiàng)。不得重復(fù)設(shè)立績效目標(biāo)相近或資金用途類似的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。(2)未制定資金管理辦法的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付,不得分配資金,并限期制定。逾期未制定的,對應(yīng)項(xiàng)目予以取消。(3)建立健全專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付定期評(píng)估機(jī)制。(4)建立健全專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目退出機(jī)制等。{35} 2016年,為規(guī)范財(cái)政部駐各地財(cái)政監(jiān)察專員辦事處開展中央對地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付監(jiān)管工作,提高財(cái)政資金管理使用的規(guī)范性、安全性和有效性,財(cái)政部又制定了《專員辦開展中央對地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付監(jiān)管暫行辦法》{36}。

    在西方主要國家,各國因?yàn)檎误w制、國家規(guī)模、歷史文化條件的不同,轉(zhuǎn)移支付制度的運(yùn)作情況也有很大不同。以美國為例,美國的轉(zhuǎn)移支付制度分為專項(xiàng)資助、總額資助和分類資助三種。其中,專項(xiàng)資助分為有限額配套補(bǔ)助、無限額配套補(bǔ)助和非配套補(bǔ)助三種形式;總額資助屬于一般性轉(zhuǎn)移支付,實(shí)質(zhì)上是在各州和地方政府之間按照一定的方式劃分部分聯(lián)邦收入;分類資助類似專項(xiàng)資助,但比專項(xiàng)資助的領(lǐng)域要寬、限制條件較少??傮w而言,由于美國所要解決的問題主要是同一地區(qū)內(nèi)部的問題,如低收入階層的人均收入低、學(xué)生入學(xué)率低、失業(yè)率和犯罪率高等,而只有通過針對低收入人口、缺少受教育機(jī)會(huì)者的專項(xiàng)資助才能解決這些問題,所以,美國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的突出特點(diǎn)是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和針對個(gè)人的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模非常大。{37} 而加拿大的轉(zhuǎn)移支付則主要包括健康轉(zhuǎn)移支付(CHT)、社會(huì)轉(zhuǎn)移支付(CST)、均等化轉(zhuǎn)移支付(EP)、地區(qū)常規(guī)轉(zhuǎn)移支付(TFF)四種。在2011財(cái)政年度,聯(lián)邦對省級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付的預(yù)算規(guī)模為584.1億加元,聯(lián)邦政府支出中政府間轉(zhuǎn)移支付占比約為37%。其中,健康轉(zhuǎn)移支付、社會(huì)轉(zhuǎn)移支付均屬于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付形式,而健康轉(zhuǎn)移支付又是規(guī)模最大、最主要的一種轉(zhuǎn)移支付。{38}

    總結(jié)2002年至今項(xiàng)目制的演變,國家對項(xiàng)目制這種財(cái)稅分配方式以及國家治理機(jī)制進(jìn)行反思和調(diào)整是這一時(shí)期的重要主題。由于項(xiàng)目制的實(shí)施出現(xiàn)了一系列問題,促使中央政府對項(xiàng)目制,尤其是專項(xiàng)資金以及專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行了一定的調(diào)整和規(guī)范。

    四、總結(jié)與討論

    本文從國家政權(quán)建設(shè)的角度分析了項(xiàng)目制形成的歷史過程及其演變的基本規(guī)律。研究發(fā)現(xiàn):為了提高中央政府的財(cái)政汲取能力和宏觀調(diào)控能力,國家于1993—1994年啟動(dòng)了財(cái)政體制的分稅制改革,分稅制財(cái)政體制的建立改變了傳統(tǒng)的中央與地方關(guān)系、政府與企業(yè)關(guān)系等,而項(xiàng)目制的形成就是這項(xiàng)改革措施的一個(gè)重要結(jié)果;在1994—2002年這段時(shí)間內(nèi),國家通過《過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法》的頒布、修正,初步建立了分稅制改革的相關(guān)配套機(jī)制,完善了轉(zhuǎn)移支付制度,而隨著中央向地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的擴(kuò)大,尤其是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的急劇擴(kuò)大,項(xiàng)目制也開始超越財(cái)政分配領(lǐng)域,演化為一種自上而下進(jìn)行工作部署、任務(wù)實(shí)施的國家治理機(jī)制;進(jìn)入新世紀(jì),由于項(xiàng)目制的形成和發(fā)展并沒有顯著提升政府的公共服務(wù)水平,甚至導(dǎo)致了政府運(yùn)作異化、官商勾結(jié)等諸多意外后果,中央又對項(xiàng)目制的基本形式——專項(xiàng)資金以及專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行了一定的調(diào)整和規(guī)范。

    周雪光認(rèn)為,當(dāng)代中國政治運(yùn)作過程的深層次邏輯是權(quán)威體制和有效治理之間的深刻矛盾,即中央管轄權(quán)和地方治理權(quán)之間存在緊張和不兼容,中央管轄的總體趨勢是趨向集權(quán),但這一進(jìn)程又削弱了地方政府解決問題的能力和這一體制的有效治理能力。{39} 從國家政權(quán)建設(shè)的角度來說,作為國家治理機(jī)制的項(xiàng)目制的生成過程,也是這一邏輯的一種集中體現(xiàn)。如前所述,項(xiàng)目制形成的原因就在于國家試圖通過財(cái)政體制的變革促成一種財(cái)政收入資源趨向中央政府的政治體制,解決之前財(cái)稅包干體制下國家財(cái)政汲取能力下降、現(xiàn)有的政府財(cái)力極度分散、中央控制宏觀經(jīng)濟(jì)能力較差等問題。但隨著項(xiàng)目制的形成和發(fā)展,人們發(fā)現(xiàn)這一機(jī)制并沒有達(dá)到預(yù)期,有效治理難題開始凸顯。

    目前,我國的財(cái)政體系依然處于轉(zhuǎn)型過程中,公共財(cái)政的建立剛剛起步,財(cái)政管理制度也處在不斷的建立、調(diào)適過程中。近年來,關(guān)于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的整治主要包括以下兩個(gè)方面的內(nèi)容:一是對專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付額度進(jìn)行消減、數(shù)量進(jìn)行合并;二是對專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的申報(bào)、審核、分配、監(jiān)督等環(huán)節(jié)進(jìn)行更加嚴(yán)格的管理和規(guī)范。整體而言,這些措施是對以往專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模過大、數(shù)量過泛以及管理過于不規(guī)范的糾偏,專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的合理性、必要性并沒有被否認(rèn)。權(quán)威體制和有效治理之間的深刻矛盾,依然在影響著項(xiàng)目制的后續(xù)發(fā)展。

    注釋:

    ① 渠敬東、周飛舟、應(yīng)星:《從總體支配到技術(shù)治理——基于中國三十年改革經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)學(xué)分析》,《中國社會(huì)科學(xué)》2009年第6期。

    ② 以項(xiàng)目制運(yùn)作后果的研究為例,當(dāng)前人們關(guān)于項(xiàng)目制在國家治理中作用的評(píng)價(jià)就出現(xiàn)了很多分歧。積極的看法認(rèn)為,項(xiàng)目制的實(shí)施體現(xiàn)了國家財(cái)政汲取能力和調(diào)配資源能力的增強(qiáng),有利于促進(jìn)國家的均衡發(fā)展和地方公共服務(wù)水平的提高,代表性研究文獻(xiàn)有張光:《轉(zhuǎn)移支付與地區(qū)公共服務(wù)均等化——對中日的比較研究》,《復(fù)旦公共行政評(píng)論》2014年第1期;尹利民:《也論項(xiàng)目制的運(yùn)作和效果——兼與黃宗智等先生商榷》,《開放時(shí)代》2015年第2期,等等。也有非常多的學(xué)者開始對項(xiàng)目制運(yùn)作中的各種問題進(jìn)行批評(píng),認(rèn)為項(xiàng)目制的運(yùn)作可能導(dǎo)致地方政府的功能異化,進(jìn)而導(dǎo)致基層治理困境,代表性研究文獻(xiàn)有折曉葉、陳嬰嬰:《項(xiàng)目制的分級(jí)運(yùn)作機(jī)制和治理邏輯——對“項(xiàng)目進(jìn)村”案例的社會(huì)學(xué)分析》,《中國社會(huì)科學(xué)》2011年第4期;周雪光:《通往集體債務(wù)之路:政府組織、社會(huì)制度與鄉(xiāng)村中國的公共產(chǎn)品供給》,程宇譯,《公共行政評(píng)論》2012年第1期,等等。

    ③ 所謂國家政權(quán)建設(shè),是指一個(gè)國家從傳統(tǒng)到現(xiàn)代變遷或者從初級(jí)形態(tài)向高級(jí)形態(tài)過渡中所進(jìn)行的政權(quán)官僚化、政權(quán)基層下移等行為或現(xiàn)象。其演進(jìn)的一個(gè)重要標(biāo)志就是國家政權(quán)的“理性化”。參見楊雪冬:《民族國家與國家建構(gòu):一個(gè)理論綜述》,《復(fù)旦政治學(xué)評(píng)論》第3輯,上海辭書出版社2005年版,第84—107頁。

    ④ 周飛舟:《財(cái)政資金的專項(xiàng)化及其問題——兼論“項(xiàng)目治國”》,《社會(huì)》2012年第1期。

    ⑤ 張光:《中國政府間財(cái)政關(guān)系的演變(1949—2009)》,《公共行政評(píng)論》2009年第6期。

    ⑥ “分灶吃飯”是對20世紀(jì)80年代國家財(cái)政體制改革的一種形象說法。它把中央和地方的財(cái)政比作兩個(gè)灶,兩個(gè)灶各有各的米、各做各的飯,但兩者之間也保持一定的關(guān)系,互相之間都負(fù)有對對方的責(zé)任:地方對中央灶負(fù)有上繳定額的義務(wù),中央對地方灶有按定額補(bǔ)助差額的責(zé)任。參見趙夢涵:《新中國財(cái)政稅收史論綱(1927—2001)》,經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2002年版,第464—465頁。

    ⑦ 周飛舟:《以利為利:財(cái)政關(guān)系與地方政府行為》,上海三聯(lián)書店2012年版,第36—37頁。

    ⑧ 北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)研究中心編:《經(jīng)濟(jì)學(xué)與中國經(jīng)濟(jì)改革》,上海人民出版社1995年版,第79—87頁。

    ⑨ Gabriella Montinola, Yingyi Qian & Barry R. Weingast, Federalism, Chinese Style: The Political Basis for Economic Success in China, World Politics, 1995, 48(1), pp.50-81.

    ⑩ 王紹光、胡鞍鋼:《中國國家能力報(bào)告》,遼寧人民出版社1993年版,第38—54頁。

    {11} [美]華萊士·奧茨:《財(cái)政聯(lián)邦主義》,陸符嘉譯,譯林出版社2012年版,第19—20頁。

    {12} Rao Govinda Marapalli, Resolving Fiscal Imbalances: Issues in Tax Sharing, ?in Robin Boadway & Anwar Shan (eds), Intergovernmental Fiscal Transfers: Principles and Practice, Washington, DC: World Bank, 2007, p.320.

    {13} Robin Boadway, Grants in a Federal Economy: A Conceptual Perspective, in Robin Boadway & Anwar Shan (eds), Intergovernmental Fiscal Transfers: Principles and Practice, Washington, DC: World Bank, 2007, pp.55-74.

    {14} 《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》(國發(fā)〔1993〕85號(hào))。

    {15} 周飛舟:《分稅制十年:制度及其影響》,《中國社會(huì)科學(xué)》2006年第6期。

    {16} 渠敬東:《項(xiàng)目制:一種新的國家治理體制》,《中國社會(huì)科學(xué)》2012年第5期。

    {17} 劉克崮、賈康主編:《中國財(cái)稅改革三十年:親歷與回顧》,經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2008年版,第383頁。

    {18} 財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所編:《現(xiàn)實(shí)財(cái)經(jīng)重大問題的思考》,經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社1996年版,第163—186頁。

    {19} 該辦法確立的各地享受轉(zhuǎn)移支付額的計(jì)算總公式為:某省區(qū)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助額=該省區(qū)客觀因素轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助額+該省區(qū)政策性轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助額。參見財(cái)政部預(yù)算司編:《國家預(yù)算決算輯要(1991—2000)》,中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2002年版,第480—481頁。

    {20} 周克清:《政府間稅收競爭研究:基于中國實(shí)踐的理論與經(jīng)驗(yàn)分析》,中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2005年版,第126頁。

    {21}{22} 張弘力主編:《中國過渡期財(cái)政轉(zhuǎn)移支付》,中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社1999年版,第67—71、287頁。

    {23} 項(xiàng)懷誠:《關(guān)于1998年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況及1999年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告——1999年3月6日在第九屆全國人民代表大會(huì)第二次會(huì)議上》,《人民日報(bào)》1999年3月19日。

    {24} 《中央對地方專項(xiàng)撥款管理辦法》(財(cái)預(yù)〔2000〕128號(hào))。

    {25} 黃宗智、龔為綱、高原:《“項(xiàng)目制”的運(yùn)作機(jī)制和效果是“合理化”嗎?》,《開放時(shí)代》2014年第5期。

    {26} 葉敏、李寬:《資源下鄉(xiāng)、項(xiàng)目制與村莊間的分化》,《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第2期。

    {27} 李金華:《關(guān)于2005年度中央預(yù)算執(zhí)行的審計(jì)工作報(bào)告——2006年6月27日在第十屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十二次會(huì)議上》,《中華人民共和國全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2006年第6期。

    {28} 《財(cái)政部研究建立專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金運(yùn)行管理新機(jī)制》,中國政府網(wǎng)2008年2月28日。

    {29} 《時(shí)評(píng):規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度有助于減少“跑部進(jìn)錢”》,中國新聞網(wǎng)2010年1月26日。

    {30} 2008年11月5日,國務(wù)院總理溫家寶主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議,研究部署進(jìn)一步擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長的措施。會(huì)議認(rèn)為,當(dāng)前要實(shí)行積極的財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策,出臺(tái)更加有力的擴(kuò)大國內(nèi)需求措施,加快民生工程、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境建設(shè)和災(zāi)后重建,提高城鄉(xiāng)居民特別是低收入群體的收入水平,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長。

    {31} 張墨寧:《專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付調(diào)整難點(diǎn)調(diào)查:各部委不愿放權(quán)》,《南風(fēng)窗》2013年8月1日;《部門利益成阻礙行政審批改革最大因素 背后隱藏腐敗》,中國新聞網(wǎng)2014年4月20日。

    {32} 李克強(qiáng):《政府工作報(bào)告——2014年3月5日在第十二屆全國人民代表大會(huì)第二次會(huì)議上》,中國政府網(wǎng)2014年3月5日。

    {33} 《明年大幅減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付》,《南方日報(bào)》2013年11月1日;《郭樹清痛批轉(zhuǎn)移支付成腐敗溫床 山東行政審批要減少二分之一》,人民網(wǎng)2014年3月7日;《江蘇省人民政府關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的通知》(蘇政發(fā)〔2015〕10號(hào));《安徽省省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金管理辦法》(皖政辦〔2014〕29號(hào))。

    {34} 《關(guān)于改革和完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》(國發(fā)〔2014〕71號(hào))。

    {35} 《中央對地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理辦法》(財(cái)預(yù)〔2015〕230號(hào))。

    {36} 《專員辦開展中央對地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付監(jiān)管暫行辦法》(財(cái)預(yù)〔2016〕136號(hào))。

    {37} 尹磊:《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付:美國的做法及啟示》,《財(cái)政監(jiān)督》2007年第23期。

    {38} 夏艷華:《加拿大政府間轉(zhuǎn)移支付制度及借鑒》,《中國財(cái)政》2012年第12期。

    {39} 周雪光:《權(quán)威體制和有效治理:當(dāng)代中國國家治理的制度邏輯》,《開放時(shí)代》2011年第10期。

    作者簡介:曹龍虎,武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副教授,湖北武漢,430072。

    (責(zé)任編輯 ?劉龍伏)

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