土地財(cái)政與城鎮(zhèn)化互動(dòng)機(jī)制理論與實(shí)證研究

許霞

摘 要：土地財(cái)政與城鎮(zhèn)化之間存在互動(dòng)效應(yīng)：一方面，土地財(cái)政為地方政府帶來(lái)資金支持，加快地方基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)；另一方面，地方在城鎮(zhèn)化水平提高以后，土地財(cái)政收入也隨之上升。以F省9個(gè)地市的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)對(duì)這一互動(dòng)機(jī)制進(jìn)行了實(shí)證研究，結(jié)果表明城鎮(zhèn)化對(duì)土地財(cái)政的影響較之土地財(cái)政對(duì)城鎮(zhèn)化的作用更強(qiáng)一些。然而，考慮到土地財(cái)政本身的特性，地方政府要逐漸降低對(duì)土地財(cái)政的依賴，尋求更持續(xù)、穩(wěn)定的融資方式。

關(guān)鍵詞：土地財(cái)政；城鎮(zhèn)化；互動(dòng)機(jī)制

中圖分類(lèi)號(hào)：C91

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2016.08.067

1 引言

當(dāng)前我國(guó)處于新一輪城鎮(zhèn)化迅速推進(jìn)的重要時(shí)期，城鎮(zhèn)化水平的不斷提高，意味著城鎮(zhèn)的配套設(shè)施要不斷跟進(jìn)，資金將成為制約城鎮(zhèn)化推進(jìn)的一項(xiàng)重要難題，也將是地方政府財(cái)政面臨的一個(gè)巨大挑戰(zhàn)。而自從分稅制以來(lái)，地方政府財(cái)政在配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上資金壓力逐年加大，土地財(cái)政的應(yīng)運(yùn)而生為地方政府在資金方面提供了很大的助力，對(duì)于加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程提供了可能。

然而，土地財(cái)政是把雙刃劍。在經(jīng)濟(jì)繁榮時(shí)期，地方政府依靠土地財(cái)政收入來(lái)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，獲得更高的土地財(cái)政相關(guān)收入和房地產(chǎn)相關(guān)稅費(fèi)收入。當(dāng)經(jīng)濟(jì)放緩時(shí)，房地產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)低迷，地方政府無(wú)法通過(guò)土地財(cái)政繼續(xù)獲得高額收入，那么土地財(cái)政將難以持續(xù)，一方面，城鎮(zhèn)化建設(shè)推進(jìn)資金方面受阻；另一方面，地方政府償債能力下降，面臨違約風(fēng)險(xiǎn)，政府公信力將受到挑戰(zhàn)。因此，地方政府亟待轉(zhuǎn)變過(guò)去單一地過(guò)度依賴土地財(cái)政來(lái)進(jìn)行融資，豐富地方政府融資方式，尋求更為穩(wěn)定、持續(xù)的融資方式。

2 相關(guān)文獻(xiàn)回顧

土地財(cái)政以其強(qiáng)大的融資能力為地方政府所采用，然而也存在許多不足之處。陳志勇（2014）認(rèn)為巨額的土地財(cái)政收入有效地彌補(bǔ)地方政府財(cái)政資金的不足，為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)提供了資金支撐。

王玉波（2013）通過(guò)實(shí)證研究分析了土地財(cái)政對(duì)城市化的正負(fù)效應(yīng)，在肯定土地財(cái)政對(duì)于推動(dòng)城市化建設(shè)存在促進(jìn)效應(yīng)的同時(shí)，認(rèn)為土地財(cái)政推動(dòng)城鎮(zhèn)化會(huì)產(chǎn)生諸多負(fù)效應(yīng)。

土地財(cái)政限于自身的局限性，使得以土地財(cái)政來(lái)推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)的方式難以持續(xù)。劉立峰（2014）認(rèn)為土地財(cái)政的可持續(xù)是要通過(guò)土地資源來(lái)滿足公共利益的最大化，而不是過(guò)度追求財(cái)政收益的最大化，同時(shí)要匹配土地債務(wù)融資和地方政府可支配財(cái)力，避免債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。辛星辰（2014）認(rèn)為在“后土地財(cái)政”時(shí)代，土地財(cái)政對(duì)地方政府財(cái)政增長(zhǎng)模式將不再持續(xù)，要通過(guò)不斷完善法律法規(guī)管控地方政府債務(wù)規(guī)模，強(qiáng)化地方政府償債能力，規(guī)范金融制度。

從已有的文獻(xiàn)上看，大多集中在對(duì)促進(jìn)機(jī)理分析和缺陷這些方面，鮮少有關(guān)于土地財(cái)政與城鎮(zhèn)化兩者之間互動(dòng)機(jī)制的分析，而事實(shí)上，土地財(cái)政之所以得以盛行的一個(gè)重要因素就在于城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)。因此，分析土地財(cái)政與城鎮(zhèn)化之間的互動(dòng)機(jī)制，對(duì)于理解土地財(cái)政的本質(zhì)、加速土地財(cái)政的轉(zhuǎn)型具有重要意義。

3 土地財(cái)政與城鎮(zhèn)化的互動(dòng)機(jī)理分析

為彌補(bǔ)地方政府財(cái)政收入的不足，地方政府大力推行土地有償使用。一方面，地方政府通過(guò)對(duì)土地進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，導(dǎo)致土地出讓收入和房地產(chǎn)相關(guān)稅收進(jìn)一步提高，為開(kāi)展城市建設(shè)提供資金支持；另一方面，地方政府在為新開(kāi)發(fā)區(qū)域提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)以后，提升該區(qū)域的土地價(jià)值，為以后獲取更多的土地出讓收入和房地產(chǎn)相關(guān)收入奠定基礎(chǔ)。與此同時(shí)，在以GDP為中心的政績(jī)考核機(jī)制下，地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴愈演愈烈，土地財(cái)政在城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中扮演的角色也越來(lái)越重要。

3.1 土地財(cái)政加速城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)

地方政府推行“招、拍、掛”制度，導(dǎo)致房?jī)r(jià)和地價(jià)形成了交叉推動(dòng)上漲的關(guān)系。在此背景下，土地財(cái)政收益也由此進(jìn)入了快速增長(zhǎng)通道。在土地財(cái)政收益快速增長(zhǎng)的時(shí)期，由于地方融資平臺(tái)具有政府背景，這也促使銀行將信貸資產(chǎn)的配置進(jìn)一步向融資平臺(tái)貸款傾斜，地方政府在取得銀行貸款后，將資金用于城鎮(zhèn)化建設(shè)當(dāng)中去。最終，地方政府依靠土地促進(jìn)城市的不斷發(fā)展，土地財(cái)政成為了城鎮(zhèn)化過(guò)程的“助推器”。

3.2 城鎮(zhèn)化水平的提高使得土地財(cái)政進(jìn)一步快速發(fā)展

隨著城鎮(zhèn)化水平的提升，地方政府不斷完善周邊區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)，為該區(qū)域地價(jià)、房?jī)r(jià)的上漲提供機(jī)會(huì)。該區(qū)域的土地在經(jīng)過(guò)“招、拍、掛”以后將給地方政府帶來(lái)更多的土地財(cái)政收入，地方政府借助城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)來(lái)加速土地財(cái)政的發(fā)展?？梢?jiàn)，地方政府通過(guò)“經(jīng)營(yíng)-出讓-再經(jīng)營(yíng)-再出讓”的模式使得城鎮(zhèn)化逐漸成為土地財(cái)政快速發(fā)展的“溫室”。

4 模型構(gòu)建與實(shí)證分析

4.1 土地財(cái)政與城鎮(zhèn)化互動(dòng)機(jī)制模型的構(gòu)建

4.1.1 土地財(cái)政對(duì)城鎮(zhèn)化的作用機(jī)制分析

土地財(cái)政為地方政府開(kāi)展城鎮(zhèn)化建設(shè)提供資金支持。地價(jià)、房?jī)r(jià)的上漲為地方政府帶來(lái)更多的收益，地方政府通過(guò)土地收益來(lái)支撐城市發(fā)展。據(jù)此，構(gòu)建土地財(cái)政作用于城鎮(zhèn)化的回歸方程，如（1）式所示：

其中，ULit是地方政府城鎮(zhèn)化水平，代表了i城市在t時(shí)期的城鎮(zhèn)化水平，LTFit代表i城市在t時(shí)期的土地財(cái)政的規(guī)模（這里用土地出讓金大小來(lái)代表）。X是控制變量，包括：

GDP增長(zhǎng)率的對(duì)數(shù)值ln（GDPit）、人均土地價(jià)格的對(duì)數(shù)值ln（LPit）、第二產(chǎn)業(yè)占GDP比值的對(duì)數(shù)ln（ILit）、人均財(cái)政支出的對(duì)數(shù)值ln（FEit）、人口增長(zhǎng)率的對(duì)數(shù)值ln（PRit）、人均房地產(chǎn)投資的對(duì)數(shù)值ln（REIit）。ωt是年度固定效應(yīng)，εt代表誤差項(xiàng)。

4.1.2 城鎮(zhèn)化水平對(duì)土地財(cái)政的影響機(jī)制分析

地方政府通過(guò)舉債來(lái)推進(jìn)城鎮(zhèn)化的發(fā)展，通過(guò)“經(jīng)營(yíng)-出讓-再經(jīng)營(yíng)-再出讓”的形式來(lái)謀求更高的土地收益。而隨著城鎮(zhèn)化水平的提升，地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴逐漸上升。據(jù)此，構(gòu)建了城鎮(zhèn)化水平作用于土地財(cái)政的回歸方程，如（2）式所示：

用上式來(lái)分析地方政府債務(wù)對(duì)土地財(cái)政的影響，（2）式代表的是對(duì)土地財(cái)政的影響。其他變量與（1）式相同。

4.2 數(shù)據(jù)來(lái)源與指標(biāo)含義

本文數(shù)據(jù)來(lái)源主要是各地市2009-2014年《統(tǒng)計(jì)年鑒》和統(tǒng)計(jì)公報(bào)，其中土地價(jià)格是根據(jù)當(dāng)?shù)孛磕瓿山坏牡貕K和成交的面積進(jìn)行加權(quán)換算而來(lái)的。

4.3 土地財(cái)政與城鎮(zhèn)化互動(dòng)機(jī)制的實(shí)證結(jié)果

根據(jù)互動(dòng)機(jī)制分析，對(duì)兩者的互動(dòng)機(jī)制進(jìn)行了實(shí)證研究。表2給出了土地財(cái)政（土地出讓金）對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模影響的回歸結(jié)果，從擬合優(yōu)度上看R2=0.873，擬合度較好。以土地出讓金為解釋變量引入模型時(shí)，該變量系數(shù)為正，這表明，土地財(cái)政通過(guò)土地出讓金的方式對(duì)城鎮(zhèn)化水平的提高大具有顯著的正向作用。從其他變量上看，土地價(jià)格、第二產(chǎn)業(yè)占比、國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值、財(cái)政支出和房地產(chǎn)投資對(duì)于加快城鎮(zhèn)化的建設(shè)具有促進(jìn)作用。

表3給出了以城鎮(zhèn)化水平作為解釋變量時(shí)對(duì)土地財(cái)政（土地出讓金）的影響，擬合優(yōu)度R2=0.926，擬合度較好。當(dāng)將城鎮(zhèn)化作為解釋變量時(shí)，系數(shù)為正，說(shuō)明城鎮(zhèn)化水平的提高對(duì)土地財(cái)政存在正向的促進(jìn)作用。從其他變量上看，土地價(jià)格、財(cái)政支出、人口增長(zhǎng)率和房地產(chǎn)投資對(duì)于土地財(cái)政存在反向的作用，而第二產(chǎn)業(yè)占GDP比例和國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值對(duì)土地財(cái)政存在正向作用。

5 相關(guān)結(jié)論與建議

5.1 結(jié)論

5.1.1 土地財(cái)政與城鎮(zhèn)化之間存在較強(qiáng)的互動(dòng)機(jī)制

表2和表3的回歸結(jié)果對(duì)土地財(cái)政與城鎮(zhèn)化水平之間存在的互動(dòng)機(jī)制給出了明確的解釋?zhuān)和恋刎?cái)政為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供資金支持，是城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的“助推器”；而城鎮(zhèn)化水平的提高則為土地財(cái)政的快速發(fā)展提供了“溫床”，使得地方政府獲得源源不斷的土地財(cái)政收入。

5.1.2 土地財(cái)政難以為繼

土地財(cái)政作為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的產(chǎn)物，其出現(xiàn)、發(fā)展和消亡均與我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段有著密不可分的關(guān)系。土地財(cái)政具有諸多的負(fù)面影響，如：地方政府債務(wù)規(guī)模不斷累積，地價(jià)、房?jī)r(jià)的高漲等，況且土地的供給是有限的，以“時(shí)間換空間”的發(fā)展模式，將隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展而逐漸被取代。

5.2 建議

5.2.1 “后土地財(cái)政”時(shí)代地方政府資金缺口亟待彌補(bǔ)

土地財(cái)政這一模式能否被替代的關(guān)鍵在于，地方政府能否尋求到一種新的融資方式來(lái)改變單一依賴土地財(cái)政的現(xiàn)狀。放棄土地財(cái)政的形式，意味著放棄土地財(cái)政為地方政府帶來(lái)的巨額資金，也就導(dǎo)致地方政府在開(kāi)展城鎮(zhèn)化建設(shè)時(shí)資金缺口的問(wèn)題又一次呈現(xiàn)出來(lái)。

5.2.2 PPP模式將是地方政府持續(xù)、穩(wěn)定的融資方式

PPP模式，即公私合作模式，是政府與私營(yíng)企業(yè)合作共同為公眾提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。在這種模式下，政府與私營(yíng)企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)同擔(dān)，利益共享。一方面，減輕政府提供公共產(chǎn)品的壓力；另一方面，充分發(fā)揮了私營(yíng)資本在整合資源和妥善經(jīng)營(yíng)上的優(yōu)勢(shì)。

參考文獻(xiàn)

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