造城運(yùn)動(dòng)與“土地財(cái)政”

梁?jiǎn)|

需要樹立理性的政績(jī)導(dǎo)向，創(chuàng)新地方官員的考核機(jī)制。

近日，新華社的一則報(bào)道再一次引發(fā)了人們對(duì)中國(guó)城鎮(zhèn)化方向的熱議。文章提出了這樣的問題：在特大城市限制人口、中小城鎮(zhèn)擴(kuò)容的情況下，一些中小城鎮(zhèn)迫切希望加速發(fā)展，紛紛提出2020年、2030年人口倍增的目標(biāo)。國(guó)務(wù)院有關(guān)部門數(shù)據(jù)顯示，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2016年5月，全國(guó)縣以上新城新區(qū)超過3500個(gè)，規(guī)劃人口達(dá)34億。這些規(guī)劃能容納全世界近一半人口的新城，誰(shuí)來??？

造城運(yùn)動(dòng)的根源

我一直關(guān)注和研究中國(guó)城鎮(zhèn)化有關(guān)的問題。中國(guó)目前正經(jīng)歷著全世界規(guī)模最大、速度最快的城市化進(jìn)程。而伴隨著這個(gè)進(jìn)程，中國(guó)也正經(jīng)歷著全世界規(guī)模最大、速度最快的造城運(yùn)動(dòng)。近些年，造城運(yùn)動(dòng)在各地大規(guī)模地、狂飆突進(jìn)式地展開。一個(gè)中等省份，可以規(guī)劃100多個(gè)新城，可以規(guī)劃幾百個(gè)工業(yè)園區(qū)；一個(gè)大城市，可以規(guī)劃建設(shè)20個(gè)新城、新區(qū)、新鎮(zhèn)；一個(gè)三四線城市，規(guī)劃建設(shè)三四個(gè)新城、新區(qū)、新鎮(zhèn)不在話下；一個(gè)縣城，總會(huì)有一兩個(gè)新城、新區(qū)、新鎮(zhèn)，建三四個(gè)工業(yè)園區(qū)。一個(gè)新城動(dòng)輒規(guī)劃十幾、20、30平方公里。問題是人從哪里來、地從哪里來？

為什么各地方都熱衷于大規(guī)模造城呢？我在2011年寫過《說說“土地財(cái)政”》的短文，2013年接受采訪時(shí)我也談到“勿將城鎮(zhèn)化等同于房地產(chǎn)化”的觀點(diǎn)。我覺得，造城運(yùn)動(dòng)與“土地財(cái)政”有著直接的關(guān)系。

“土地財(cái)政”是為一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家和業(yè)內(nèi)人士最為詬病的詞匯，它被認(rèn)為是房?jī)r(jià)升高且居高不下并導(dǎo)致房地產(chǎn)泡沫的罪魁禍?zhǔn)?，被看做是地方政府急功近利、政?jī)導(dǎo)向甚至官員腐敗的代名詞。原來，我對(duì)土地財(cái)政也是深惡痛絕，認(rèn)為它惡貫滿盈。但是我經(jīng)過深入調(diào)查和思考，對(duì)它有了許多深層的思考。

我有好多擔(dān)任地方官的同學(xué)和朋友，在我們交流過程中，我得到許多坐在辦公室里不能理解的信息。我的這些本來是學(xué)者出身也很儒雅的同學(xué)朋友，他們感慨地說，沒當(dāng)官之前，也對(duì)土地財(cái)政不感冒、不認(rèn)可。身在其位后發(fā)現(xiàn)，要想干點(diǎn)兒事，有些政績(jī)，有些作為，為老百姓做些實(shí)事，也得去賣地，沒有更有效的辦法。最起碼的，跟你干活的那些公職人員工資你得管吧。

和同學(xué)朋友的這番交流，引發(fā)了我深深的思考。

土地財(cái)政，是地方政府依靠出讓土地使用權(quán)的收入來維持地方財(cái)政支出，屬于預(yù)算外收入，又叫第二財(cái)政。中國(guó)的“土地財(cái)政”主要是依靠增量土地創(chuàng)造財(cái)政收入，也就是說通過賣地的土地出讓金來滿足財(cái)政需求。近年來，各個(gè)城市建設(shè)熱火朝天、大干快上、突飛猛進(jìn)，城市面貌日新月異，其奧秘就在政府通過經(jīng)營(yíng)城市，積聚了大量建設(shè)資金。而經(jīng)營(yíng)城市最大的經(jīng)營(yíng)對(duì)象就是土地。

“賣地為生”

在經(jīng)營(yíng)土地過程中，出現(xiàn)了許多問題。地方政府的財(cái)政收入之命脈在于土地出讓收入，因?yàn)檫@種模式，推高了地價(jià)并造出了一個(gè)個(gè)地王，同時(shí)又反作用房?jī)r(jià)，形成新的房地產(chǎn)泡沫。實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度低于房地產(chǎn)的發(fā)展速度，房地產(chǎn)泡沫對(duì)整個(gè)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)和金融都將產(chǎn)生嚴(yán)重毒害。而且制造業(yè)利潤(rùn)下降，有些行業(yè)利潤(rùn)少得可憐，利潤(rùn)“比刀片還薄”。所以好多制造業(yè)者也去建房，也去炒房，自己的主業(yè)不被重視了。同時(shí)，土地財(cái)政使地方政府的收入過分依賴房地產(chǎn)開發(fā)商。開發(fā)商處于天然壟斷地位，他們有必要也有可能大肆抬高房?jī)r(jià)，久而久之，就形成了中國(guó)式的房地產(chǎn)泡沫。還要看到，土地出讓收入由本級(jí)政府“自收自支”，長(zhǎng)期缺乏收支規(guī)范與監(jiān)督機(jī)制。土地財(cái)政極易變成“土地尋租”，公款化為個(gè)人“灰色收入”的現(xiàn)象屢見不鮮。

中國(guó)經(jīng)濟(jì)如果出問題，房地產(chǎn)將是一個(gè)導(dǎo)火索。而房地產(chǎn)問題，背后很大程度上是土地問題。所以說，房?jī)r(jià)居高不下的背后，有著地方利益的支撐。如果說，華爾街銀行家是美國(guó)次貸危機(jī)的幕后黑手的話，那么地方政府是中國(guó)高房?jī)r(jià)的重要推手——很簡(jiǎn)單，地方政府愿意房?jī)r(jià)高，這樣土地出讓金高，摘牌的多，收益就大。我們可以去查一查幾年前一些城市的政府工作報(bào)告，上面會(huì)有一條：經(jīng)過幾年的城市建設(shè)和環(huán)境改善，我們城市的土地價(jià)值得到了提升，房?jī)r(jià)由4000元已經(jīng)升到7000元。當(dāng)時(shí)的理念就是這樣，政府重要政績(jī)是把本市房?jī)r(jià)提升起來，那樣土地就升值了，城市經(jīng)營(yíng)就好了。

有些地方政府靠著“賣地”為生，其中土地直接稅收及由此帶來的間接稅收，占地方預(yù)算內(nèi)收入的40%，甚至一半以上；而出讓金凈收入，又占政府預(yù)算外收入的60%，一些中小城市甚至達(dá)到80%、90%。不賣地，地方政府就沒錢運(yùn)轉(zhuǎn)。

所以說土地財(cái)政、房地產(chǎn)財(cái)政是地方政府施政的重要導(dǎo)向之一。土地出讓金已經(jīng)占到政府收入的最大部分，沒有這部分，好多事情做不了，好多人工資都開不出來。這兩年，“招拍掛”沒人摘牌了，地賣不出去了，好多城市城區(qū)政府，連公務(wù)員的工資都要借錢來發(fā)了！

土地財(cái)政到了這樣地步，所以房?jī)r(jià)調(diào)整、宏觀調(diào)控不易奏效。地方承受不了房?jī)r(jià)下跌的風(fēng)險(xiǎn)，而且地方政府現(xiàn)在處境也很艱難——房?jī)r(jià)不下來，對(duì)中央交代不了；如果下跌了，對(duì)開發(fā)商、對(duì)先期購(gòu)房者、對(duì)招商引資對(duì)象也交代不了。所以最近各地出現(xiàn)了很熱鬧的場(chǎng)面：本地出現(xiàn)了房?jī)r(jià)小幅增長(zhǎng)，漲幅環(huán)比上漲0.20%。那我就問了，用環(huán)比，為什么不用同比？漲幅零點(diǎn)幾個(gè)百分點(diǎn)，那幾乎不是等于只漲了不超過十元錢，還用作為新聞傳播開出去嗎？

財(cái)稅體制改革需跟進(jìn)

地方政府頑固堅(jiān)持土地財(cái)政，這里面有更深層的東西。這是現(xiàn)行財(cái)政制度使然。中央政府對(duì)地方政府官員的考核機(jī)制一直是以“GDP為綱”，如此引導(dǎo)的結(jié)果必然是投資沖動(dòng)極強(qiáng)，因?yàn)樗R上見效，“立竿見影”。

中央財(cái)政抽走了絕大部分的稅收，地方財(cái)政捉襟見肘，必然從土地財(cái)政上獲得補(bǔ)償。網(wǎng)上流行段子“中央財(cái)政亮亮堂堂，省級(jí)財(cái)政喜氣洋洋，市級(jí)財(cái)政勉勉強(qiáng)強(qiáng)，縣級(jí)財(cái)政水水湯湯，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政哭爹喊娘”就是各級(jí)財(cái)政狀況的寫照。真正接觸民生的是基層，但基層財(cái)力太有限，難以維系。這樣地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴就不難解釋了。

在1994年我國(guó)財(cái)稅體制改革之前，中央財(cái)政收入只占總財(cái)政收入的22%，地方占78%，現(xiàn)在中央收入占50%多，地方收入占40%多。現(xiàn)在制造業(yè)、實(shí)體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)乏力，利潤(rùn)“比刀片還薄”，搞一種工業(yè)項(xiàng)目沒個(gè)十幾年很難出成效。這種情況下，不賣地，不造城，地方財(cái)力如何保障？

所以，解決中國(guó)城鎮(zhèn)化的泡沫問題，克制大規(guī)模造城運(yùn)動(dòng)，一方面財(cái)稅體制改革必須跟進(jìn)，實(shí)施財(cái)稅體制機(jī)制創(chuàng)新，解決中央和地方財(cái)權(quán)、事權(quán)的劃分問題；同時(shí)在貧富地區(qū)、沿海和內(nèi)陸地區(qū)、資源枯竭城市和其他地區(qū)實(shí)行差別化的財(cái)稅政策。另一方面，樹立理性的政績(jī)導(dǎo)向，明確科學(xué)的城鎮(zhèn)化方向，創(chuàng)新地方官員的考核機(jī)制。這些將是解決問題的根本所在，要治標(biāo)，更要治本。

（作者系遼寧社會(huì)科學(xué)院副院長(zhǎng)、研究員，區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)者）