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    國(guó)家治理視域下的社會(huì)安全事件及其應(yīng)對(duì)策略

    2014-09-23 12:58:26程錦
    理論導(dǎo)刊 2014年9期
    關(guān)鍵詞:國(guó)家治理法治

    摘 要:社會(huì)安全事件危害社會(huì)穩(wěn)定、干擾社會(huì)秩序,挑戰(zhàn)國(guó)家治理能力和效果,影響國(guó)家安全。社會(huì)安全事件受全球化浪潮、現(xiàn)代化進(jìn)程和信息化發(fā)展的影響,對(duì)于其預(yù)防和處置,需要從理念上強(qiáng)化國(guó)家安全戰(zhàn)略,制度上建立系統(tǒng)的社會(huì)安全事件預(yù)防和處置機(jī)制,治理能力上多管齊下,增強(qiáng)治理的法治化和科學(xué)化。

    關(guān)鍵詞:社會(huì)安全事件;發(fā)生基礎(chǔ);預(yù)防和處置;國(guó)家治理;法治

    中圖分類(lèi)號(hào):D630.8 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號(hào):1002-7408(2014)09-0026-06

    作者簡(jiǎn)介:程錦(1975-),女,陜西興平人,武警工程大學(xué)軍事法學(xué)教研室教員,解放軍西安政治學(xué)院軍事法學(xué)博士研究生,研究方向:軍事法。

    我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展正處于轉(zhuǎn)型階段,各類(lèi)深層次矛盾凸顯。受?chē)?guó)際國(guó)內(nèi)錯(cuò)綜復(fù)雜形勢(shì)的影響,群體性事件易發(fā)、多發(fā),恐怖襲擊事件增多,個(gè)人極端暴力犯罪時(shí)有發(fā)生,社會(huì)安全面臨嚴(yán)重威脅,社會(huì)安全事件的預(yù)防和處置成為一個(gè)亟待解決的重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。本文擬從社會(huì)安全事件的法律界定和發(fā)生原因入手,結(jié)合國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化對(duì)其進(jìn)行探討。

    一、社會(huì)安全事件的法律界定

    社會(huì)安全事件,在法律層面最早見(jiàn)于《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》,該法第3條規(guī)定“本法所稱突發(fā)事件,是指突然發(fā)生,造成或可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害,需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對(duì)的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件”,將其歸于突發(fā)事件一類(lèi),但并未進(jìn)行具體解釋。在汪永清主編的《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法解讀》中,社會(huì)安全事件被界定為“由各種社會(huì)矛盾引發(fā)的,形成一定的規(guī)模,造成一定的社會(huì)影響,危害社會(huì)穩(wěn)定,干擾正常的工作秩序、生產(chǎn)秩序、教學(xué)科研秩序和社會(huì)秩序的群體性事件”,[1]將其定性為群體性事件。而2004年11月1日頒布的《海南省突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定社會(huì)安全事件主要包括“涉及公共安全的重大刑事案件、涉外突發(fā)公共事件、恐怖襲擊事件、經(jīng)濟(jì)安全事件以及規(guī)模較大的群體性事件等”,其以公共安全為界定要素,將社會(huì)安全事件不局限于群體性事件。2006年1月8日頒布的《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定社會(huì)安全事件主要包括“恐怖襲擊事件、經(jīng)濟(jì)安全事件和涉外突發(fā)事件等”。之后其他各省在本省頒布的《突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案》中大都對(duì)社會(huì)安全事件進(jìn)行了界定,如《陜西省突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定社會(huì)安全事件“主要包括恐怖襲擊事件、民族宗教事件、經(jīng)濟(jì)安全事件、涉外突發(fā)事件等”;《上海市突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定社會(huì)安全事件“主要包括恐怖襲擊事件、民族宗教事件、經(jīng)濟(jì)安全事件、涉外突發(fā)事件和群體性事件等”。作為處置突發(fā)事件重要力量的武警部隊(duì),在其相關(guān)規(guī)定中將社會(huì)安全事件歸入“突發(fā)事件”一類(lèi),規(guī)定其包括“群體性事件、暴(騷)亂、叛亂等”,雖未列舉恐怖襲擊事件,但鑒于反恐一向是武警部隊(duì)的重要任務(wù)之一,[2]作為社會(huì)安全事件的重要組成部分無(wú)疑是肯定的。

    通過(guò)對(duì)社會(huì)安全事件的各種描述性規(guī)定的實(shí)證考察,可以得出社會(huì)安全事件主要包括三個(gè)要素:一是危害社會(huì)穩(wěn)定,干擾社會(huì)秩序。這是社會(huì)安全事件的本質(zhì)特性,即對(duì)社會(huì)發(fā)展是一種負(fù)面作用,是一種消極的、否定性的社會(huì)事件。二是造成了一定的社會(huì)影響。這是社會(huì)安全事件在規(guī)模上的一種判斷,即達(dá)到了一定規(guī)模,人數(shù)、社會(huì)影響力或者社會(huì)危害性等方面。三是由一定的社會(huì)問(wèn)題引起,在類(lèi)別上具有社會(huì)性。綜上,筆者認(rèn)為,社會(huì)安全事件是由一定的社會(huì)問(wèn)題誘發(fā),形成一定規(guī)模,造成重大社會(huì)影響,危害社會(huì)穩(wěn)定,干擾社會(huì)秩序的事件。

    關(guān)于社會(huì)安全事件的種類(lèi),除了傳統(tǒng)的恐怖襲擊事件、群體性事件、經(jīng)濟(jì)安全事件和涉外突發(fā)事件等以外,個(gè)人極端暴力犯罪作為一種新的社會(huì)安全事件近年來(lái)逐漸增多。個(gè)人極端暴力犯罪又被稱為“一個(gè)人的恐怖主義”,①是指一個(gè)人針對(duì)特定或不特定的多數(shù)人使用殘忍的武力手段實(shí)施的造成嚴(yán)重傷亡和重大社會(huì)影響的行為。[3]其區(qū)別于其他嚴(yán)重犯罪的關(guān)鍵在于“個(gè)人性”和“極端性”,“個(gè)人性”區(qū)別于有組織的犯罪,“極端性”既表現(xiàn)為犯罪手段的殘忍性和暴力性,也表現(xiàn)為犯罪后果和影響的巨大性和嚴(yán)重性?!爸袊?guó)是一個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展的國(guó)家,伴隨著發(fā)展出現(xiàn)的城鄉(xiāng)差距、社會(huì)不公等問(wèn)題使一部分人心理失衡,從而心理壓力過(guò)大,自控能力減弱?!盵4]導(dǎo)致個(gè)人極端暴力犯罪持續(xù)頻發(fā)。有研究指出,考慮到社會(huì)轉(zhuǎn)型深化期的持續(xù)性、典型犯罪的示范效應(yīng)以及犯罪的模仿效應(yīng),在未來(lái)幾年內(nèi),這種高發(fā)態(tài)勢(shì)可能繼續(xù)存在,[5]必須予以充分重視。

    二、社會(huì)安全事件的發(fā)生基礎(chǔ)

    (一)現(xiàn)代化進(jìn)程提供了社會(huì)安全事件高發(fā)的土壤

    亨廷頓認(rèn)為“現(xiàn)代性孕育著穩(wěn)定,而現(xiàn)代化的進(jìn)程卻滋生著動(dòng)亂”。[6]我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)入新的發(fā)展時(shí)期,伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展,各種利益交織沖突,復(fù)雜矛盾累積疊加,社會(huì)不穩(wěn)定的因素進(jìn)一步增多。

    1.貧富差異加劇了人們心理上的不平衡感。有學(xué)者指出“社會(huì)不公平的普遍蔓延和公權(quán)力不受制約的濫用是造成目前社會(huì)信任缺失的根本原因”。[7]改革開(kāi)放以來(lái),中國(guó)經(jīng)濟(jì)取得了巨大發(fā)展,但貧富差距也越來(lái)越大,根據(jù)2014年《中國(guó)社會(huì)藍(lán)皮書(shū)》的數(shù)據(jù),2012年城鄉(xiāng)居民高收入家庭(最高20%收入家庭)的人均年收入為43797.5元,而低收入家庭的人均年收入為1587.7元,兩極家庭人均收入水平相差20多倍。[8]一方面貧富差異之形成除了個(gè)人能力上的差異外,還有些規(guī)則遵守上的差異,引發(fā)社會(huì)成員對(duì)財(cái)富來(lái)源的質(zhì)疑;另一方面獲得財(cái)富的社會(huì)成員在回報(bào)社會(huì)、關(guān)照他人上的冷漠和較少作為,也加劇了社會(huì)群體的仇富心理。

    2.公權(quán)力的不當(dāng)行使加劇了群體性怨恨。公權(quán)力的嚴(yán)格依法行使是社會(huì)成員保持對(duì)國(guó)家信心的基礎(chǔ)。公權(quán)力的不當(dāng)行使,會(huì)激發(fā)受該公權(quán)力行為負(fù)面影響的社會(huì)成員的不滿,甚至怨恨,形成群體性怨恨。這種心態(tài)的主要指向?qū)ο笠皇秦澪鄹瘮?、不作為的官員,二是具有一定特權(quán)的人,三是造成不公平事件的公權(quán)力機(jī)構(gòu)。[9]著名的情感社會(huì)學(xué)先驅(qū)西奧多·肯珀認(rèn)為:“如果人們堅(jiān)信其權(quán)力和地位的喪失是因?yàn)樗瞬还胶筒磺‘?dāng)?shù)男袨?,他們就?huì)感到憤怒,并趨于對(duì)他人進(jìn)行侵犯。當(dāng)他們的憤怒升騰的時(shí)候,就會(huì)進(jìn)行權(quán)力模式的互動(dòng)——尋求迫使他人承認(rèn)他們的權(quán)力和地位?!盵10]群體性怨恨可以分為三個(gè)階段:民怨、民憤、民恨,尤其是到第三個(gè)階段,對(duì)社會(huì)的發(fā)展必將造成巨大的危害。endprint

    3.缺乏引導(dǎo)的不良社會(huì)心態(tài)催生社會(huì)安全事件的發(fā)生。“社會(huì)心態(tài)是反映特定環(huán)境中人們的某種利益要求并對(duì)社會(huì)生活有廣泛影響的思想趨勢(shì)或傾向,揭示的是特定社會(huì)中人們的心理狀態(tài)。”[11]隨著現(xiàn)代社會(huì)的演進(jìn),社會(huì)心態(tài)問(wèn)題日益突出,具體表現(xiàn)為缺乏一種應(yīng)對(duì)社會(huì)的從容心態(tài),規(guī)則意識(shí)淡漠。由于當(dāng)前的中國(guó)社會(huì)新舊觀念并存,對(duì)于原有的一些規(guī)則,一些人缺少認(rèn)同性,對(duì)于新的規(guī)則,一些人缺少敬畏感。此種情形下,一些社會(huì)成員無(wú)暇也不愿去考慮自身行為是否一定要符合規(guī)則,而更容易傾向于考慮某種行為對(duì)自己是否有利。[12]缺乏理性安排和整體考慮,催生了某些有害的集群行為如群體性事件,某些極端個(gè)人暴力事件也是在此不良心態(tài)下產(chǎn)生的。

    (二)全球化使社會(huì)安全事件的多發(fā)成為可能

    傳統(tǒng)的國(guó)家治理以固定的領(lǐng)土、固定的人群為參照。全球化的迅猛進(jìn)程使得國(guó)家間的政治、經(jīng)濟(jì)、文化交往頻繁,國(guó)內(nèi)外各種利益交匯,傳統(tǒng)的國(guó)家治理方式在一些領(lǐng)域和一些問(wèn)題上出現(xiàn)了滯后、失調(diào),影響甚至削弱著國(guó)家的權(quán)力范圍、權(quán)力強(qiáng)度、權(quán)力形式及權(quán)力的制度基礎(chǔ)和觀念,使偶發(fā)的社會(huì)安全事件難以得到有效的預(yù)防和控制,而未能得到有效預(yù)防和控制的社會(huì)安全事件的負(fù)面示范作用又進(jìn)一步增大了社會(huì)安全事件的發(fā)生頻率和發(fā)生規(guī)模。正如國(guó)外學(xué)者所言,“以前,恐怖主義對(duì)很多美國(guó)人來(lái)說(shuō)是一個(gè)遙不可及的概念,但過(guò)去十年的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)告訴人們,恐怖威脅已經(jīng)變得更加危險(xiǎn),更加難以對(duì)付?!盵13]

    在國(guó)際上,我國(guó)是一個(gè)尚未實(shí)現(xiàn)完全統(tǒng)一的大國(guó),影響我國(guó)國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定的“恐怖主義”“分裂主義”“極端主義”三股勢(shì)力活動(dòng)加劇,考驗(yàn)我國(guó)的國(guó)家治理能力。恐怖主義是一個(gè)全球性痼疾,其原因錯(cuò)綜復(fù)雜,網(wǎng)絡(luò)盤(pán)根錯(cuò)節(jié),且沒(méi)有國(guó)界邊界可言。如果僅靠一國(guó)之力量,隅于一國(guó)境內(nèi)進(jìn)行打擊和懲治,不僅效果有限,而且難以鏟除其境外根源。新技術(shù)發(fā)展推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步的同時(shí)也可能被恐怖分子掌握從而造成更大的破壞。正如美國(guó)新保守派駁斥“歷史終結(jié)論”者的時(shí)候所說(shuō):“你們所歌頌的全球化和技術(shù),也同樣使恐怖分子和‘流氓國(guó)家掌握了毀滅性的火力?!盵14]同時(shí),美國(guó)等西方國(guó)家在反恐、人權(quán)等問(wèn)題上推行的雙重標(biāo)準(zhǔn),也使得我們對(duì)社會(huì)安全事件的預(yù)防和處置既要應(yīng)對(duì)社會(huì)安全事件本身,制止違法犯罪行為,還要防止境外勢(shì)力借助社會(huì)安全事件推波助瀾,引發(fā)其他問(wèn)題。

    (三)信息化進(jìn)一步推動(dòng)了社會(huì)安全事件的規(guī)模和影響力

    信息化是一把雙刃劍,有學(xué)者將網(wǎng)絡(luò)輿情在群體性事件中的作用歸為兩個(gè)方面:一是積極方面,表現(xiàn)為醞釀期發(fā)現(xiàn)苗頭的“警報(bào)器”、擴(kuò)大期解決矛盾的“潤(rùn)滑劑”和消弭期政府工作改革的“意見(jiàn)箱”;消極方面表現(xiàn)為醞釀期引發(fā)事件的“導(dǎo)火索”、擴(kuò)大期助長(zhǎng)事態(tài)蔓延的“助燃劑”與消弭期激發(fā)原有矛盾的“發(fā)酵池”。[15]在網(wǎng)絡(luò)、電話等通訊工具的支持下,局部的不安全作為一種信息能快速地?cái)U(kuò)展到更大的范圍,給更多的人群帶來(lái)潛在的心理沖擊和壓力。[16]一個(gè)簡(jiǎn)單的事件會(huì)迅速發(fā)酵成為一個(gè)嚴(yán)重的社會(huì)安全事件,如貴州甕安事件和湖北石首事件等。信息化的發(fā)展也使得情報(bào)活動(dòng)和安全問(wèn)題呈現(xiàn)出與過(guò)去不一樣的特點(diǎn),[17]一是在微博、微信等移動(dòng)媒體的推動(dòng)下,消息來(lái)源廣泛,真假混雜,影響民眾的判斷;二是消息傳播迅速,能夠在短時(shí)期內(nèi)聚集更多人的集體意志,在集體盲從的意識(shí)支配下,民眾更易受到影響,加入其中,從而大大增加了處置的難度;三是一些西方發(fā)達(dá)國(guó)家從自己的利益和話語(yǔ)格局出發(fā),主導(dǎo)涉華輿論,人為夸大社會(huì)安全事件的社會(huì)影響和國(guó)際影響。一方面懷疑、妖魔化中國(guó)的輿論環(huán)境影響中國(guó)形象,另一方面不良輿論借助互聯(lián)網(wǎng)返回國(guó)內(nèi),加之某些反華勢(shì)力趁機(jī)擾亂,又起到了推波助瀾的作用。

    三、社會(huì)安全事件對(duì)國(guó)家治理的沖擊

    (一)社會(huì)安全事件挑戰(zhàn)國(guó)家治理能力和效果

    十八屆三中全會(huì)提出全面深化改革的總目標(biāo)是“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度,推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。對(duì)于“治理”(governance),不同背景下有不同解釋?zhuān)紡?qiáng)調(diào)治理的理想狀態(tài)就是充分發(fā)揮國(guó)家、公民社會(huì)和市場(chǎng)等諸多部門(mén)的作用,實(shí)現(xiàn)一種均衡的理想狀態(tài)。[16]保證社會(huì)安全,即保障社會(huì)公眾享有安全和諧的生活與工作環(huán)境以及良好的社會(huì)秩序等狀態(tài),包括社會(huì)治安、交通安全、生活安全以及生產(chǎn)安全,[18]這是評(píng)價(jià)國(guó)家治理效果的重要指標(biāo)。而社會(huì)安全事件通過(guò)危害社會(huì)穩(wěn)定,干擾社會(huì)秩序,對(duì)穩(wěn)定的社會(huì)狀態(tài)構(gòu)成現(xiàn)實(shí)的威脅或損害,并且在事件發(fā)展過(guò)程中可能引起一連串的相關(guān)反應(yīng),導(dǎo)致社會(huì)不安全,學(xué)者稱之為國(guó)家無(wú)法給個(gè)人和群體提供保護(hù)或者只能給個(gè)人提供最低的保護(hù)。[19]

    (二)社會(huì)安全事件影響國(guó)家安全

    社會(huì)安全與國(guó)家安全雖是不同的兩個(gè)問(wèn)題,體現(xiàn)為國(guó)家安全是指任何影響到政權(quán)穩(wěn)定和統(tǒng)治持續(xù)的威脅或危險(xiǎn),帶有強(qiáng)烈的政治意義;社會(huì)安全則是指全社會(huì)各個(gè)群體避免傷害的能力和機(jī)制,體現(xiàn)為普通的法律保護(hù)。二者的根本區(qū)別是主體的不同,前者是統(tǒng)治集團(tuán),后者是普通的社會(huì)成員和群體。但是在現(xiàn)代社會(huì)中,一方面現(xiàn)代國(guó)家與現(xiàn)代社會(huì)相互滲透,聯(lián)系緊密。影響社會(huì)安全的因素必然會(huì)直接或間接地影響到國(guó)家安全,而影響國(guó)家安全的因素也必然是通過(guò)對(duì)社會(huì)的沖擊而發(fā)揮作用。另一方面現(xiàn)代國(guó)家的合法性來(lái)自社會(huì)的認(rèn)同和支持。一旦社會(huì)出現(xiàn)不安全因素,如果國(guó)家的治理不力,就有可能引發(fā)社會(huì)成員和群體對(duì)國(guó)家的不滿甚至抵抗,從而使社會(huì)不安全轉(zhuǎn)變成國(guó)家不安全。[16]

    (三)社會(huì)安全事件挑戰(zhàn)國(guó)家法治

    一方面社會(huì)安全事件具有高度的危險(xiǎn)性、破壞性,本身的違法性構(gòu)成對(duì)國(guó)家法治的直接破壞。社會(huì)安全事件如恐怖活動(dòng)和個(gè)人極端暴力事件本身都是刑法處罰的內(nèi)容,一般意義上的群體性事件是指由人民內(nèi)部矛盾引發(fā)的,由具有共同性或相近性的社會(huì)群體為爭(zhēng)取和維護(hù)自身利益共同實(shí)施的,違反國(guó)家法律、法規(guī)、規(guī)章,擾亂社會(huì)秩序,危害公共安全,侵犯公民人身安全和財(cái)產(chǎn)安全的沖突行為。[20]雖然是人民內(nèi)部矛盾引起,但也觸犯了《治安管理處罰法》《刑法》的相關(guān)條款。另一方面社會(huì)安全事件的預(yù)防和處置挑戰(zhàn)國(guó)家的立法水平和法律運(yùn)用能力。為了恢復(fù)正常的社會(huì)秩序,最大限度地減少民眾的生命和財(cái)產(chǎn)損失,法律必須賦予相關(guān)機(jī)關(guān)緊急管理權(quán)力。[21]意大利刑法學(xué)者貝卡里亞曾經(jīng)指出:“犯罪對(duì)公共利益的危害越大,促使人們犯罪的力量越強(qiáng),制止人們犯罪的手段就應(yīng)該越有力?!盵22]因此,相關(guān)機(jī)關(guān)在社會(huì)安全事件狀態(tài)下的應(yīng)急措施比一般執(zhí)法手段更加嚴(yán)厲,有時(shí)甚至需要中斷正常的法律秩序和影響公民的部分基本法律秩序。國(guó)家權(quán)力的擴(kuò)張必然導(dǎo)致公民權(quán)利的萎縮和抑制,從而引發(fā)國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利的矛盾與沖突。要使社會(huì)安全事件預(yù)防處置與公民基本權(quán)利維護(hù)并行不悖,考驗(yàn)立法者的法律智慧和執(zhí)法者的法律運(yùn)用能力。endprint

    四、社會(huì)安全事件預(yù)防和處置機(jī)制的完善

    不管何種制度,都是一種價(jià)值選擇的結(jié)果。加強(qiáng)制度建設(shè)和提高治理能力更是一項(xiàng)長(zhǎng)期、艱巨的任務(wù)。中國(guó)現(xiàn)存的社會(huì)安全事件預(yù)防和處置制度具有較強(qiáng)的整合能力,應(yīng)在國(guó)家安全戰(zhàn)略的引領(lǐng)下,通過(guò)有效的機(jī)制建設(shè)和完善,科學(xué)的治理能力提升,防范社會(huì)安全事件的發(fā)生,降低社會(huì)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn),保障公民人身財(cái)產(chǎn)安全。

    (一)宏觀上強(qiáng)化安全戰(zhàn)略建設(shè)

    安全和發(fā)展是國(guó)家的兩大基本訴求,像一架馬車(chē)的兩個(gè)輪子,相輔相成,缺一不可。安全是發(fā)展的條件,安全戰(zhàn)略建設(shè)要取得成功,政治制度仍然是一個(gè)關(guān)鍵原因,需要立足現(xiàn)有政治制度,進(jìn)行改革和完善。

    1.堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。中國(guó)制度的價(jià)值內(nèi)核與思想基礎(chǔ)源于其延續(xù)數(shù)千年的政治文化傳統(tǒng),并在理論與實(shí)踐兩者之間不斷積累、調(diào)整和提高。從歷史上看,在秦始皇統(tǒng)一中國(guó)開(kāi)始至今的大部分時(shí)間里,中國(guó)實(shí)行的大都是某種形式的“一黨執(zhí)政”,或者說(shuō)是一個(gè)統(tǒng)一的、通過(guò)科舉考試選拔出來(lái)的儒家精英集團(tuán)在執(zhí)政。[23]新中國(guó)成立后,中國(guó)共產(chǎn)黨遵循著中國(guó)自己的政治傳統(tǒng),力求代表整個(gè)國(guó)家絕大多數(shù)人的利益。此種意義上,中國(guó)共產(chǎn)黨應(yīng)該被看作是一個(gè)“國(guó)家型政黨”,一個(gè)代表國(guó)家整體利益的政黨,適應(yīng)中國(guó)歷史傳統(tǒng)和發(fā)展現(xiàn)狀。從實(shí)踐上看,在國(guó)家治理中,黨的領(lǐng)導(dǎo)能夠?qū)⒕S護(hù)國(guó)家安全的各個(gè)主體的行為統(tǒng)一起來(lái),集聚力量、整合資源,在最短時(shí)間、最大限度地形成合力,有效應(yīng)對(duì)各類(lèi)突發(fā)事件的挑戰(zhàn),最大限度降低損失,最大限度保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全,這也是我們的制度優(yōu)勢(shì)所在。

    2.著眼國(guó)家安全戰(zhàn)略環(huán)境新變化。當(dāng)前我國(guó)國(guó)家安全的內(nèi)涵和外延比歷史上任何時(shí)候都要豐富,時(shí)空領(lǐng)域比歷史上任何時(shí)候都要寬廣,內(nèi)外因素比歷史上任何時(shí)候都要復(fù)雜。黨的十八屆三中全會(huì)決定成立國(guó)家安全委員會(huì),目的就是更好適應(yīng)我國(guó)國(guó)家安全面臨的新形勢(shì)新任務(wù),建立集中統(tǒng)一、高效權(quán)威的國(guó)家安全體制,加強(qiáng)對(duì)國(guó)家安全工作的領(lǐng)導(dǎo)。習(xí)近平主席在中央國(guó)家安全委員會(huì)第一次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)必須堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀,以人民安全為宗旨,以政治安全為根本,以經(jīng)濟(jì)安全為基礎(chǔ),以軍事、文化、社會(huì)安全為保障,以促進(jìn)國(guó)際安全為依托,走出一條中國(guó)特色國(guó)家安全道路。社會(huì)安全事件雖然是內(nèi)部安全問(wèn)題,但必須置于總體安全觀的宏觀考慮之下,綜合考慮各種因素,方能實(shí)現(xiàn)綜合治理效果,而非簡(jiǎn)單的頭疼醫(yī)頭,腳疼醫(yī)腳。

    3.強(qiáng)化國(guó)家的治理決心。自3.01昆明暴恐案以來(lái),習(xí)近平同志多次就反恐問(wèn)題發(fā)表講話,提出要建立健全反恐工作格局,完善反恐工作體系,加強(qiáng)反恐力量建設(shè),使暴力恐怖分子成為“過(guò)街老鼠,人人喊打”。頻頻發(fā)聲,力度罕見(jiàn)??植澜M織相信通過(guò)恐怖襲擊會(huì)造成國(guó)家經(jīng)濟(jì)及民眾心理創(chuàng)傷,能導(dǎo)致國(guó)家改變外交政策及國(guó)家安全政策。如果我們展示出國(guó)家已經(jīng)并將繼續(xù)構(gòu)建有效的防御體系來(lái)保護(hù)人民的生命和財(cái)產(chǎn)安全,以及我們的重要資產(chǎn),無(wú)論它們是關(guān)鍵的基礎(chǔ)設(shè)施還是典型的國(guó)家地標(biāo)建筑,雖不大可能使恐怖組織及其追隨者放棄恐怖主義,但能懾阻他們對(duì)于某些特定目標(biāo)的襲擊,或使他們承認(rèn)其努力不可能成功。如美國(guó)的《國(guó)家反恐戰(zhàn)略》所指出的,“為達(dá)成我們的反恐目標(biāo),我們還必須創(chuàng)建一種應(yīng)急準(zhǔn)備與恢復(fù)力文化”,這將使我們能夠阻止所有針對(duì)國(guó)家的潛在恐怖行徑,或在必要時(shí)對(duì)這些行徑作出反應(yīng)并能成功恢復(fù)元?dú)狻?/p>

    (二)制度上建立系統(tǒng)的社會(huì)安全事件預(yù)防和處置規(guī)范體系

    制度是起根本性、全局性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性作用的,只有更加成熟、更加定型的制度,才能更好發(fā)揮制度效力、有效保障社會(huì)安全事件預(yù)防和處置的順利進(jìn)行。要順應(yīng)時(shí)代變化,既改革不適應(yīng)實(shí)踐發(fā)展要求的體制機(jī)制、法律法規(guī),又不斷構(gòu)建新的體制機(jī)制、法律法規(guī),從立法上做好頂層設(shè)計(jì),逐步建立完善的社會(huì)安全法律制度體系,使之更加科學(xué)、更加完善,實(shí)現(xiàn)社會(huì)安全事件預(yù)防和處置的制度化、規(guī)范化。

    世界各國(guó)都非常重視法治在社會(huì)安全事件預(yù)防和處置中的作用,建立了一系列的法律制度約束集群行為,一些國(guó)家還通過(guò)相關(guān)的法律、法令,授權(quán)政府可以根據(jù)不同情況出動(dòng)各種軍警力量處理群體性事件。[24]根據(jù)我國(guó)《憲法》規(guī)定,縣級(jí)以上人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限,有權(quán)發(fā)布決定和命令,包括關(guān)于突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作的決定和命令?!秶?guó)防法》規(guī)定,武警部隊(duì)在國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)指揮下,擔(dān)負(fù)國(guó)家賦予的安全保衛(wèi)任務(wù),維護(hù)社會(huì)秩序。解放軍主要擔(dān)負(fù)防衛(wèi)作戰(zhàn)任務(wù),必要時(shí)可以依照法律規(guī)定協(xié)助維護(hù)社會(huì)秩序。以上規(guī)定初步解決了社會(huì)安全事件預(yù)防和處置機(jī)關(guān)權(quán)力來(lái)源的問(wèn)題,但是從我國(guó)社會(huì)安全事件預(yù)防和處置的實(shí)踐看,立法缺項(xiàng)或者不完善的問(wèn)題仍然比較突出,既影響預(yù)防和處置效果,也影響中國(guó)特色社會(huì)主義制度的完善和定型。[25]梳理現(xiàn)有的社會(huì)安全事件法律法規(guī),立法需要從以下幾方面進(jìn)行:

    1.反恐法律。2011年10月29日全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《關(guān)于加強(qiáng)反恐怖工作有關(guān)問(wèn)題的決定》是我國(guó)第一個(gè)專(zhuān)門(mén)針對(duì)反恐工作的法律文件,意味著中國(guó)在反恐領(lǐng)域的立法邁出第一步;[27]刑法解決了恐怖活動(dòng)入刑問(wèn)題,但是《刑法》對(duì)其罪名的界定不夠完善,沒(méi)有明確規(guī)定恐怖活動(dòng)、恐怖活動(dòng)組織、恐怖行為罪這樣基本的概念和罪名,而且將恐怖活動(dòng)犯罪分散列于其他犯罪如危害公共安全、國(guó)家安全罪中等;其他法律、法規(guī)及部門(mén)規(guī)章如《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《人民武裝警察法》等對(duì)反恐問(wèn)題有所涉及,但內(nèi)容仍顯單薄。[28]需要從打擊恐怖活動(dòng)應(yīng)采取的強(qiáng)制措施及其程序、保護(hù)公民權(quán)利、反恐機(jī)制的立法設(shè)計(jì)、加強(qiáng)國(guó)際合作和反恐安全教育等方面進(jìn)一步細(xì)化立法。

    2.機(jī)制設(shè)置。國(guó)家治理是圍繞“合規(guī)、規(guī)則和問(wèn)責(zé)”不斷演進(jìn)的建設(shè)過(guò)程,我國(guó)現(xiàn)行的法律、法規(guī)缺乏對(duì)實(shí)施緊急措施的程序、規(guī)則以法律保障與約束等操作性的規(guī)范。需要樹(shù)立過(guò)程化思維,以立法的形式保證機(jī)構(gòu)的穩(wěn)定和決策的權(quán)威,同時(shí)通過(guò)合理的機(jī)制和組織設(shè)置保證高度的靈活性,滿足應(yīng)對(duì)危機(jī)的需要。同時(shí),不斷總結(jié)社會(huì)安全事件預(yù)防和處置的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn),及時(shí)改革創(chuàng)新政策上升為法規(guī)制度,使制度在變革與完善中,不斷適應(yīng)國(guó)家發(fā)展的總進(jìn)程。endprint

    3.社會(huì)動(dòng)員法律?!锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第6條規(guī)定,國(guó)家建立有效的社會(huì)動(dòng)員機(jī)制,增強(qiáng)全民的公共安全和防范風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí),提高全社會(huì)的避險(xiǎn)救助能力。但關(guān)于動(dòng)員的概念、動(dòng)員的條件、動(dòng)員的程序、動(dòng)員的內(nèi)容等事項(xiàng)是相當(dāng)模糊的。正是因?yàn)閲?guó)家對(duì)社會(huì)動(dòng)員的法律制度規(guī)定的不完善,社會(huì)安全事件應(yīng)對(duì)過(guò)程中的各項(xiàng)預(yù)防、準(zhǔn)備工作落實(shí)不力,各級(jí)各類(lèi)預(yù)案難以應(yīng)對(duì)形形色色的社會(huì)安全事件。需要通過(guò)規(guī)范的制度規(guī)定,細(xì)化社會(huì)動(dòng)員的內(nèi)容,形成全面規(guī)范的社會(huì)動(dòng)員機(jī)制。

    (三)治理能力上多管齊下,增強(qiáng)治理的法治化、科學(xué)化

    制度需要人來(lái)執(zhí)行,沒(méi)有有效的治理能力,再好的制度也難以發(fā)揮作用。只有不斷提高治理能力,才能使國(guó)家治理體系發(fā)揮出更大效力。制度執(zhí)行力、治理能力較弱已經(jīng)成為影響我國(guó)制度優(yōu)勢(shì)充分發(fā)揮、事業(yè)順利發(fā)展的重要制約因素,為此,要在以下方面做出努力:

    1.提高社會(huì)安全事件預(yù)防和處置的法治化水平。國(guó)家治理作為一種社會(huì)活動(dòng),是角色主體的理性和有目的的參與行動(dòng)。獨(dú)特的文化傳統(tǒng)、獨(dú)特的歷史命運(yùn)、獨(dú)特的基本國(guó)情,注定了中國(guó)必然要走適合自己特點(diǎn)的國(guó)家治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型之路。[29]嚴(yán)格遵循法治是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的正確軌道。如果說(shuō)國(guó)家治理制度化是對(duì)國(guó)家治理個(gè)人化的一種進(jìn)步,國(guó)家治理法律化就是對(duì)國(guó)家治理制度化的進(jìn)一步提升。[30]通過(guò)用規(guī)則和制度來(lái)約束和重塑利益相關(guān)者之間的關(guān)系,以規(guī)則、合規(guī)和問(wèn)責(zé)為核心要素進(jìn)行制度安排,可以達(dá)到?jīng)Q策科學(xué)化的目的。

    “法律的精確性取決于法律之獲得有效執(zhí)行”,[31]社會(huì)安全事件預(yù)防和處置的法治化不僅在于建立健全相關(guān)法律制度,還在于依法運(yùn)行,良好地實(shí)施法律,確保治理在法律的框架下運(yùn)行。在依法治理過(guò)程中,一是增強(qiáng)社會(huì)安全事件預(yù)防和處置行為的法律化,嚴(yán)格依法進(jìn)行,以法的權(quán)威性和穩(wěn)定性減少行為的隨意性和不規(guī)范性。在此前提下,一方面樹(shù)立多元化的系統(tǒng)思維,充分發(fā)揮各主體的優(yōu)勢(shì),互相補(bǔ)充,形成系統(tǒng)聯(lián)動(dòng);另一方面區(qū)分不同情況,“疏”“控”并舉、軟權(quán)力和硬權(quán)力并用,如對(duì)于群體性事件,以疏導(dǎo)和軟權(quán)力的運(yùn)用為主,對(duì)于暴力恐怖犯罪,則應(yīng)強(qiáng)力控制,使其無(wú)處遁逃。二是增強(qiáng)社會(huì)安全事件治理責(zé)任承擔(dān)的法律化,使責(zé)任的承擔(dān)有法可依,于法有據(jù),更加具有社會(huì)公信力。三是嚴(yán)格依法不等于機(jī)械套用法律規(guī)定,運(yùn)用法的規(guī)范功能,同時(shí)運(yùn)用理、情等的疏導(dǎo)功能,在處理人民內(nèi)部矛盾時(shí)將依法管理與以理服人、以情動(dòng)人有機(jī)結(jié)合起來(lái),改變“剛性維穩(wěn)”、“野蠻執(zhí)法”的現(xiàn)狀,更多地實(shí)施“柔性社會(huì)治理”,更易得到廣泛認(rèn)同。

    2.增強(qiáng)多元協(xié)作的科學(xué)化程度。社會(huì)安全事件對(duì)社會(huì)安全和公共秩序構(gòu)成直接威脅,政府部門(mén)作為公共秩序的維護(hù)者和公共事務(wù)的治理者,擁有廣泛社會(huì)資源,在整個(gè)社會(huì)安全事件預(yù)防和處置過(guò)程中必然要發(fā)揮主導(dǎo)作用。但是,治理過(guò)程中,健全“多元化”預(yù)防與處置格局,最大限度地吸收各種社會(huì)資源,調(diào)動(dòng)各種社會(huì)力量共同處置社會(huì)安全事件,并且加強(qiáng)各主體之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng),有利于形成社會(huì)整體的社會(huì)安全事件處置網(wǎng)絡(luò),最大限度地達(dá)到治理效果。

    政府部門(mén)。一是轉(zhuǎn)變政府職能,提高政府的社會(huì)安全事件預(yù)防與處置力量。從政府對(duì)社會(huì)的管理,向政府與社會(huì)的良好合作治理轉(zhuǎn)變,從單純重視政府作用向社會(huì)共同治理轉(zhuǎn)變。政府主要承擔(dān)改善社會(huì)民生、強(qiáng)化公共服務(wù)、培育社會(huì)組織、調(diào)整社會(huì)關(guān)系、促進(jìn)社會(huì)公平、化解社會(huì)矛盾、保持社會(huì)穩(wěn)定、維護(hù)公共安全以及提供制度保障、培育和諧的社會(huì)環(huán)境等職能。二是利用政府的綜合職能,建立健全社會(huì)監(jiān)測(cè)體系與危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)。注重運(yùn)用云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)等信息化手段開(kāi)展基礎(chǔ)信息采集工作,尤其是在公共安全、公共衛(wèi)生、食品監(jiān)管、交通運(yùn)輸、人口流動(dòng)等重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)行實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)跟蹤、輿情監(jiān)控,為政府決策提供信息支撐。發(fā)達(dá)國(guó)家普遍建立了規(guī)范高效的社會(huì)危機(jī)預(yù)警系統(tǒng),從制度上保證危機(jī)報(bào)警、危機(jī)處理、危機(jī)善后等環(huán)節(jié)的無(wú)縫銜接。[32]三是利用政府的協(xié)調(diào)職能,有效協(xié)調(diào)各個(gè)職能部門(mén)的社會(huì)安全工作,形成合力,以產(chǎn)生一加一大于二之功效。

    武警部隊(duì)。當(dāng)前維穩(wěn)形勢(shì)的復(fù)雜性和武警部隊(duì)在維穩(wěn)工作中的重要性,決定了武警部隊(duì)必須以維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定核心需求為導(dǎo)向,圍繞突出遂行執(zhí)勤處突核心能力建設(shè),切實(shí)增強(qiáng)戰(zhàn)斗力,有效應(yīng)對(duì)多種安全威脅。從能力上進(jìn)一步強(qiáng)化素質(zhì),加強(qiáng)武裝威懾,確保“能打勝仗”。遂行任務(wù)方面進(jìn)一步增強(qiáng)任務(wù)的科學(xué)部署。日常工作中進(jìn)一步增強(qiáng)警政、警民聯(lián)系,及時(shí)掌握社會(huì)安全形勢(shì)和突發(fā)事件的情況,做到“心中有數(shù)”,方能“有的放矢”。

    人民群眾。一是在全面深化改革中實(shí)現(xiàn)廣大人民群眾共享發(fā)展成果,切實(shí)保障人民群眾的民主參與權(quán)利。讓人們對(duì)涉及切身利益的重大改革事項(xiàng)有充分的知情權(quán)和話語(yǔ)權(quán),從根本上化解社會(huì)矛盾,減少社會(huì)安全事件發(fā)生的幾率。二是注重塑造人民群眾的共同價(jià)值觀念,通過(guò)培育共同價(jià)值觀以提高社會(huì)凝聚力,增強(qiáng)人民群眾的是非觀念和法律意識(shí),使社會(huì)治理達(dá)到事半功倍的效果。三是鼓勵(lì)人民群眾積極協(xié)助有關(guān)機(jī)關(guān)處置社會(huì)安全事件的行動(dòng),深入開(kāi)展各種形式的群防群治活動(dòng),增進(jìn)國(guó)家處置社會(huì)安全事件的整體能力。正如英國(guó)秘密情報(bào)局在其網(wǎng)站上向全國(guó)民眾發(fā)出公告宣稱,每個(gè)網(wǎng)民都可以成為國(guó)家反恐斗爭(zhēng)的“臥底”,每個(gè)網(wǎng)民皆可以用電子郵件等其他方式,向國(guó)家秘密情報(bào)局舉報(bào)恐怖嫌疑人。[33]

    3.創(chuàng)新社會(huì)安全的信息化建設(shè)。網(wǎng)絡(luò)、移動(dòng)媒體的迅猛發(fā)展,使得信息的傳播主體更加廣泛,幾乎人人可以成為信息傳播者;信息的內(nèi)容更加龐雜,且真假莫辨。信息的快速流動(dòng)使個(gè)人很容易在網(wǎng)上找到各種各樣自己想要的信息,但另一方面由于信息龐雜,必然引起人們對(duì)權(quán)威信息的渴求。因此,輿論信息上的科學(xué)引導(dǎo)非常重要。

    一是充分發(fā)揮信息化的正面作用,加強(qiáng)引導(dǎo)和疏通,形成正面的主流輿論,控制事態(tài)發(fā)展方向。在屬于人民內(nèi)部矛盾的社會(huì)安全事件發(fā)生后,通過(guò)建立公開(kāi)透明的網(wǎng)絡(luò)信息溝通平臺(tái),科學(xué)引導(dǎo)輿論,化解社會(huì)矛盾;在恐怖襲擊事件中,引導(dǎo)民眾憤怒情緒以理性的方式表達(dá),以避免使有限的警力處在打擊暴徒和控制民眾憤怒情緒不當(dāng)表達(dá)的兩座大山之間,造成警力消耗,影響反恐處置。endprint

    二是借助信息化搭建溝通平臺(tái),使之成為合理表達(dá)訴求的重要媒介,化解社會(huì)矛盾。通過(guò)搭建信息化平臺(tái),豐富溝通渠道,使群眾問(wèn)題能反映、矛盾能化解、權(quán)益有保障。以信訪為例,十八屆三中全會(huì)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出實(shí)行網(wǎng)上受理信訪制度,暢通了人民群眾表達(dá)訴求的渠道,運(yùn)用信息化的手段建立了新的機(jī)制,使人民群眾在表達(dá)訴求問(wèn)題上得到有效解決。[34]社會(huì)安全事件,起初大多由普通的社會(huì)事件引起,通過(guò)引入信息化溝通機(jī)制,強(qiáng)化從源頭解決社會(huì)矛盾糾紛,能夠使預(yù)防社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)口前移,有效降低維穩(wěn)成本。

    三是利用信息化平臺(tái),增強(qiáng)公民風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí),提高社會(huì)的避險(xiǎn)救助能力。社會(huì)安全事件究竟能在多大程度上對(duì)社會(huì)秩序、穩(wěn)定構(gòu)成威脅,除了事件本身的危險(xiǎn)外,一個(gè)重要的影響因素就是人民群眾抵御社會(huì)安全事件的能力有限。要積極有效地通過(guò)社會(huì)宣傳、疏導(dǎo)等方法和手段,最大可能地增強(qiáng)人民群眾應(yīng)對(duì)社會(huì)安全事件的能力。通過(guò)長(zhǎng)期的深入到每一個(gè)人的社會(huì)安全防范教育,使公眾一旦面對(duì)恐怖事件等社會(huì)安全事件,可以減少慌亂并知道怎么做;同時(shí)公眾也提高了安全意識(shí),會(huì)對(duì)周?chē)氖挛锉3置舾?,發(fā)現(xiàn)異常及時(shí)向有關(guān)部門(mén)反映情況。

    注 釋?zhuān)?/p>

    ①騰訊網(wǎng)、新浪網(wǎng)、瞭望周刊等多家媒體在報(bào)道此類(lèi)案件時(shí)均使用了“一個(gè)人的恐怖主義”一詞。參見(jiàn):王開(kāi).一個(gè)人的恐怖主義[J].瞭望東方周刊,2010-03-29.

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