國(guó)家貧困縣政策改革的路徑依賴及其破解之道

摘 要：在國(guó)家加大農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作力度的同時(shí)，國(guó)家貧困縣政策存在的弊端日益顯現(xiàn)。國(guó)家貧困縣政策改革滯后的原因在于現(xiàn)有的貧困縣政策存在路徑依賴現(xiàn)象，導(dǎo)致該政策被鎖定在低效率運(yùn)行狀態(tài)。形成該路徑依賴的根源來(lái)自于利益集團(tuán)阻礙、各種非正式規(guī)則的制約和改革成本的限制等因素。為了發(fā)揮扶貧開(kāi)發(fā)效益，必須結(jié)合貧困縣政策路徑依賴的特征和原因，推進(jìn)改革，尋找破解困局的轉(zhuǎn)型路徑。

關(guān)鍵詞：扶貧開(kāi)發(fā)；國(guó)家貧困縣政策；路徑依賴；制約因素；轉(zhuǎn)型路徑

中圖分類號(hào)：F32 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-7408（2014）09-0014-03

作者簡(jiǎn)介：徐彥平（1989-），女，山西定襄人，蘭州大學(xué)管理學(xué)院2012級(jí)行政管理專業(yè)碩士研究生，研究方向：公共政策分析。

一、問(wèn)題的提出

國(guó)家貧困縣政策是政府相關(guān)部門為了幫助貧困地區(qū)發(fā)展而設(shè)立的一種政策標(biāo)準(zhǔn)。從1986年貧困縣的確立到2001年重點(diǎn)縣的調(diào)整，隨著農(nóng)村扶貧瞄準(zhǔn)機(jī)制的轉(zhuǎn)變，貧困縣政策相應(yīng)地進(jìn)行了調(diào)整。具體而言，貧困縣的確立以1986年成立的專門扶貧機(jī)構(gòu)為標(biāo)志，經(jīng)過(guò)1994、2001、2011年三次調(diào)整，貧困縣的數(shù)量并未發(fā)生變化，只是在東西部政策分配上進(jìn)行了完善。2001年國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2001-2010年）》，貧困縣改稱國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣。為了保證名稱上的一致性，本文將現(xiàn)在的重點(diǎn)縣政策統(tǒng)稱為國(guó)家貧困縣政策。

國(guó)家貧困縣政策的變遷本質(zhì)上是扶貧瞄準(zhǔn)機(jī)制的變革過(guò)程。作為一種政府主導(dǎo)的制度安排，它對(duì)扶貧效果產(chǎn)生直接影響。美國(guó)歷史制度主義學(xué)者保羅·皮爾遜指出：“政治領(lǐng)域內(nèi)由于缺乏競(jìng)爭(zhēng)性，其制度變遷比經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、社會(huì)領(lǐng)域內(nèi)的變遷更有具路徑依賴性?！盵1]從“擴(kuò)充-調(diào)整-再調(diào)整”的政策調(diào)整過(guò)程來(lái)看，國(guó)家貧困縣政策變革的方向并不是隨機(jī)的，而是在“舊”政策內(nèi)容的基礎(chǔ)上進(jìn)行漸進(jìn)式的邊際調(diào)整。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中的制度變遷理論正好強(qiáng)調(diào)了制度創(chuàng)新和變遷在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要性。這里的“制度”就是指“一系列被制定出來(lái)的規(guī)則、服從程序和道德、倫理的行為規(guī)范”，諾思稱之為“制度安排”。[2]為了更好地解釋國(guó)家貧困縣政策改革的過(guò)程，我們把國(guó)家貧困縣政策看作一種制度安排的演變，因此，可以運(yùn)用制度變遷的方法來(lái)分析該政策變遷問(wèn)題。在用這一理論解釋政策改革實(shí)踐時(shí)發(fā)現(xiàn)，盡管我國(guó)的國(guó)家貧困縣政策在實(shí)踐中還存在諸多問(wèn)題，但仍然沒(méi)有退出的重要原因在于路徑依賴現(xiàn)象使然。

二、貧困縣政策改革中路徑依賴的基本特征

1993年獲得諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)的道格拉斯·諾思，用“路徑依賴”理論成功地闡釋了經(jīng)濟(jì)制度的演進(jìn)，他認(rèn)為技術(shù)演化路徑與制度變遷過(guò)程是相似的，都存在著交易成本顯著、報(bào)酬遞增和自我強(qiáng)化的機(jī)制。一旦發(fā)展路線沿著一條具體進(jìn)程推進(jìn)時(shí)，系統(tǒng)的外部性、組織的學(xué)習(xí)過(guò)程以及歷史上關(guān)于這些所派生的主觀主義模型就會(huì)增強(qiáng)，這一進(jìn)程使制度變遷會(huì)很強(qiáng)勢(shì)地沿著已經(jīng)選定的路徑繼續(xù)走下去。[3]一種制度的初始選擇即使是偶然的，但由于其帶來(lái)報(bào)酬遞增因而會(huì)強(qiáng)化對(duì)這一制度的依賴，并對(duì)未來(lái)制度變遷的方向和軌跡產(chǎn)生強(qiáng)大的影響力和約束力。“人們過(guò)去做出的選擇決定了他們現(xiàn)在可能的選擇”。換言之，一旦我們選擇了某種路徑，就意味著我們可能將會(huì)被長(zhǎng)久地鎖定在這條路徑上，想要擺脫或被其他更優(yōu)的路徑所取代就變得異常困難。

國(guó)家貧困縣政策改革作為一個(gè)制度變遷的過(guò)程，受制并依賴于初始“舊政策”，明顯體現(xiàn)了路徑依賴性。從該政策改革的歷程中，我們可以看出，路徑依賴的軌跡特征主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：

1.政府過(guò)度主導(dǎo)的路徑依賴。改革開(kāi)放初期，在扶貧資源有限的條件下，貧困人口和地區(qū)難以利用市場(chǎng)機(jī)制來(lái)擺脫貧困，因此政府從1986年開(kāi)始成立專門組織，設(shè)立國(guó)家貧困縣，制定相關(guān)扶貧政策來(lái)重新組織社會(huì)資源向貧困縣傾斜，逐步改變了貧困地區(qū)落后面貌。而這種政府主導(dǎo)貧困縣政策的初始條件在政策改革過(guò)程中具有自我強(qiáng)化的功能：政府借助自身的層級(jí)結(jié)構(gòu)來(lái)推行政策，形成過(guò)度主導(dǎo)模式。這種過(guò)度主導(dǎo)導(dǎo)致貧困縣政策在制定、執(zhí)行中，容易脫離實(shí)際扶貧需要。

在2011年調(diào)整過(guò)程中，中央將調(diào)整的權(quán)力下放到各省，各省在既定貧困縣數(shù)量的基礎(chǔ)上有權(quán)更改省內(nèi)貧困縣名單。然而在省級(jí)政府主導(dǎo)和缺乏社會(huì)力量參與的情況下，出現(xiàn)了一些貧困縣認(rèn)定不合理，與扶貧需要不吻合的情況。而在貧困縣政策落實(shí)階段，縣級(jí)政府也往往存在行為偏差，由于地方官員的升遷標(biāo)準(zhǔn)以經(jīng)濟(jì)績(jī)效即GDP指標(biāo)排名為主，政府官員在缺乏有效監(jiān)督的情況下，極易將優(yōu)惠政策、扶貧資金用于能夠迅速增加GDP的領(lǐng)域和項(xiàng)目，而非投入到真正需要扶貧的地方。國(guó)家審計(jì)署在2013年4至5月，對(duì)廣西、云南等6省區(qū)19個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣2010年至2012年財(cái)政扶貧資金分配管理和使用情況進(jìn)行了審計(jì)。在抽查審計(jì)的12.4億扶貧資金中，違法違規(guī)使用2.34億，占到約19%。[4]

目前，社會(huì)力量?jī)H限于參與扶貧項(xiàng)目的具體執(zhí)行，如定點(diǎn)幫扶、產(chǎn)業(yè)扶貧等。而政策的制定、扶貧資金的撥付使用過(guò)程等卻由政府主導(dǎo)，社會(huì)力量的參與、監(jiān)督途徑不暢通，導(dǎo)致扶貧資源分配不公、扶貧效率低等問(wèn)題的產(chǎn)生。

2.以縣為單位的路徑依賴。長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)家貧困縣政策調(diào)整過(guò)程中以縣級(jí)作為扶貧單位，自1994年調(diào)整后，貧困縣的數(shù)量沒(méi)有發(fā)生變化，始終保持在592個(gè)，且調(diào)出的縣數(shù)量極少，從而形成了以縣為單位扶貧的路徑依賴與鎖定效應(yīng)。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2008年度數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)農(nóng)村目前需要幫扶的貧困人口還有4007萬(wàn)左右，其中2421萬(wàn)貧困人口分布在592個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣中，約占全部農(nóng)村貧困人口數(shù)量的60.4%，占592個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣23830萬(wàn)縣域總?cè)丝诘?0.2%；而2002年，我國(guó)農(nóng)村需要幫扶的貧困人口達(dá)8645萬(wàn)，其中4828萬(wàn)來(lái)自國(guó)家級(jí)貧困縣，占當(dāng)時(shí)國(guó)家級(jí)貧困縣22787.4萬(wàn)縣域總?cè)丝诘?1.2%。（數(shù)據(jù)來(lái)源：2008年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)）這表明國(guó)家級(jí)貧困縣所覆蓋的貧困人口比例逐年下降，漏出率升高，貧困地區(qū)內(nèi)部有更多條件相對(duì)較好的人口也享受到扶貧政策。endprint

3.調(diào)整周期過(guò)長(zhǎng)的路徑依賴。目前，貧困縣政策調(diào)整的時(shí)間與國(guó)家扶貧戰(zhàn)略規(guī)劃一致。1986年政策確定，經(jīng)過(guò)1994、2001、2011年三次改革，大概十年左右調(diào)整一次，真正退出的貧困縣數(shù)量少，2012年調(diào)出的貧困縣名額還不到總數(shù)的1%，退出機(jī)制僵化，形成調(diào)整周期過(guò)長(zhǎng)的路徑依賴。國(guó)家扶貧戰(zhàn)略作為頂層設(shè)計(jì)，需要保持相對(duì)的穩(wěn)定性、連續(xù)性和較長(zhǎng)的調(diào)整周期，而貧困縣政策作為具體的制度設(shè)計(jì)，則應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況縮短調(diào)整周期。

近年來(lái)一些貧困縣依托自身?yè)碛械淖匀毁Y源，經(jīng)濟(jì)獲得快速發(fā)展，但是由于貧困縣調(diào)整周期過(guò)長(zhǎng)、退出機(jī)制不健全，仍然享受國(guó)家貧困縣帶來(lái)的各項(xiàng)優(yōu)惠政策。這最終會(huì)導(dǎo)致資源在貧困縣與非貧困縣之間的不公平分配，進(jìn)入“窮縣越窮，富縣越富”的惡性循環(huán)怪圈，扶貧目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。

三、貧困縣政策改革的路徑依賴成因分析

諾思認(rèn)為，制度變遷過(guò)程中的路徑依賴是由兩方面的原因造成的，一是現(xiàn)有制度下的相關(guān)既得利益集團(tuán)，他們?yōu)榱司S護(hù)自身現(xiàn)有利益，總是維持現(xiàn)有的制度。二是非正式制度如意識(shí)形態(tài)的影響。諾思強(qiáng)調(diào)：“非正式約束在制度漸進(jìn)的演進(jìn)方式中起著重要作用，因此，是路徑依賴性的來(lái)源?！盵5]此外，改革成本的限制也是產(chǎn)生路徑依賴的現(xiàn)實(shí)原因。

1.利益集團(tuán)阻礙是路徑依賴形成的重要因素。耶魯大學(xué)政治學(xué)教授羅伯特·達(dá)爾認(rèn)為：“從最廣泛的含義上說(shuō)，任何一群為了爭(zhēng)取或維護(hù)某種共同利益或目標(biāo)而一起行動(dòng)的人，就是一個(gè)利益集團(tuán)?！盵6]利益集團(tuán)與現(xiàn)有制度是共存榮的，他們對(duì)現(xiàn)有制度有著強(qiáng)烈的需求，因而會(huì)阻礙政策變革來(lái)維護(hù)現(xiàn)有利益及其預(yù)期的共同收益。國(guó)家貧困縣政策作為對(duì)社會(huì)資源的一種分配方式，主要涉及的利益集團(tuán)包括兩類：一類是貧困縣的政府官員群體；另一類是既得利益的低收入群體。對(duì)于縣級(jí)政府官員而言，通過(guò)國(guó)家貧困縣政策可以獲得直接的資金和項(xiàng)目支持，而且能夠享受國(guó)家的諸多優(yōu)惠政策，因此，在潛在收益即報(bào)酬遞增的影響下，縣級(jí)政府將極力維護(hù)現(xiàn)行的貧困縣政策，以期能夠爭(zhēng)取到更多資源。從低收入群體來(lái)看，也形成了對(duì)該政策特別是對(duì)于目前實(shí)施的開(kāi)發(fā)式、參與式扶貧政策的依賴。因?yàn)榉鲐氻?xiàng)目中的小額信貸、產(chǎn)業(yè)扶貧等屬于“親富而非親貧”式的項(xiàng)目，參與門檻相對(duì)較高，農(nóng)業(yè)銀行為了保證貸款的回收率要求貸款者能夠以抵押等方式進(jìn)行擔(dān)保，產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目在政府提供資金的同時(shí)也要求扶貧對(duì)象的自身配套資金達(dá)到一定比例，由于絕對(duì)貧困人口沒(méi)有資金或抵押品，因而難以得到這些項(xiàng)目的支持，被排除在外，項(xiàng)目最終落到低收入人口甚至非貧困人口手中，使得受惠的低收入群體也成為利益集團(tuán)的一部分。

2.非正式規(guī)則的制約是路徑依賴形成的內(nèi)在原因。非正式規(guī)則，亦即非正式制度，它是與正式規(guī)則相對(duì)的概念，包括價(jià)值觀念、倫理道德、習(xí)慣和傳統(tǒng)因素等。諾思認(rèn)為：嵌入在習(xí)俗、傳統(tǒng)和行為準(zhǔn)則中的非正式約束可能是刻意的政策所難以改變的。這些文化約束不僅將過(guò)去與現(xiàn)在和未來(lái)連結(jié)起來(lái)，而且是我們解釋歷史變遷路徑的關(guān)鍵之所在。[7]非正式規(guī)則作為一種意識(shí)形態(tài)滲透到貧困縣政策改革的全過(guò)程，當(dāng)它與制度變革的客觀要求不相適應(yīng)時(shí)，就阻礙了制度的變遷與創(chuàng)新。中國(guó)的主流文化是一種服從型政治文化，農(nóng)村人口素質(zhì)偏低，思想觀念落后，心理素質(zhì)上表現(xiàn)為求穩(wěn)、怕變、盲目等，“等、靠、要”的思想根深蒂固，這種意識(shí)觀念難以在短時(shí)間內(nèi)改變。貧困縣政策進(jìn)入鎖定狀態(tài)后，人們便形成了更加穩(wěn)定的心理預(yù)期，自然地對(duì)于未來(lái)政策變革的不確定性持否定態(tài)度。因此，盡管新的正式規(guī)則即扶貧綱要已經(jīng)訂立，但是貧困地區(qū)的非正式規(guī)則還沒(méi)有發(fā)生根本的改變，這就對(duì)政策改革造成極大阻礙，導(dǎo)致路徑依賴的形成。

3.改革成本的限制是路徑依賴形成的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。許多制度變遷失敗的主要原因并不是新制度的收益小，而是因?yàn)楦母锍杀具^(guò)高導(dǎo)致人們抵制、阻礙制度的變遷，即使新制度會(huì)帶來(lái)更大的收益機(jī)會(huì)。國(guó)家貧困縣政策改革遇到阻力，也存在改革成本限制的原因?？扑沟戎赋觯瑥默F(xiàn)行的制度安排轉(zhuǎn)變到另一種不同制度安排的過(guò)程是有費(fèi)用的，并且是一種費(fèi)用昂貴的過(guò)程。[8]這種費(fèi)用即成本包括時(shí)間成本、管理成本、設(shè)計(jì)成本等。人們對(duì)于任何制度的變革都有一個(gè)逐步認(rèn)識(shí)的過(guò)程，從對(duì)現(xiàn)行制度的認(rèn)同到達(dá)成改革共識(shí)是個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，這一過(guò)程就構(gòu)成了改革的時(shí)間成本。從1986年國(guó)家貧困縣的確立至今，盡管該政策存在諸多不足，但也取得一定成效，緩解了我國(guó)的農(nóng)村貧困程度。2011年中國(guó)農(nóng)村貧困監(jiān)測(cè)報(bào)告數(shù)據(jù)顯示，在2002年到2010年將近10年的時(shí)間里，592個(gè)國(guó)家貧困縣的農(nóng)民人均純收入年均增長(zhǎng)幅度超過(guò)全國(guó)平均水平。農(nóng)村居民的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和健康狀況都有很大程度的改善。特別是教育、醫(yī)療方面，13-15歲兒童的在校率從83%上升到96.7%；有衛(wèi)生室的行政村比例從69%增長(zhǎng)到81.5%，健康人群的比例從91.7%上升到93.3%。因此，許多農(nóng)戶對(duì)該政策持認(rèn)同態(tài)度。如果進(jìn)行改革，農(nóng)戶在思想認(rèn)知上達(dá)成共識(shí)需要很長(zhǎng)時(shí)間。管理成本是由于貧困縣政策調(diào)整所帶來(lái)的組織架構(gòu)、人員配置變化等方面所支出的費(fèi)用。我國(guó)地域?qū)拸V，貧困縣呈碎片化分布。如果國(guó)家貧困縣政策進(jìn)行大規(guī)模調(diào)整，勢(shì)必會(huì)牽扯到基層甚至是中央組織機(jī)構(gòu)的調(diào)整和重組。若將調(diào)整重點(diǎn)放在村級(jí)瞄準(zhǔn)上，在貧困村數(shù)量增加的同時(shí)，上級(jí)監(jiān)督的行政鏈條拉長(zhǎng)，在收益未知情況下，管理成本勢(shì)必大幅增加。從設(shè)計(jì)成本來(lái)看，國(guó)家貧困縣政策改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，要設(shè)計(jì)出理論上科學(xué)合理、實(shí)際操作可行的制度，不管是具體實(shí)施路徑的選擇、頂層制度設(shè)計(jì)的構(gòu)建，還是相關(guān)配套政策的出臺(tái)都需要付出巨大的成本代價(jià)。如參考國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)、我國(guó)的國(guó)民生產(chǎn)總值、物價(jià)水平等重新劃定貧困線，調(diào)整貧困縣確定標(biāo)準(zhǔn)以及貧困縣政府考核監(jiān)督機(jī)制的改革等，都將遇到諸多困難和問(wèn)題。當(dāng)政策轉(zhuǎn)型的成本過(guò)高時(shí)，為了減少“沉淀成本”，政策會(huì)被鎖定在原始路徑上，即使這種路徑是低效率的。

四、破解貧困縣政策低效率的轉(zhuǎn)型路徑

1.完善“政府主導(dǎo)，社會(huì)參與”的扶貧政策。政府過(guò)度主導(dǎo)的路徑依賴，致使社會(huì)力量特別是非政府組織的參與力度不足，貧困縣政策在實(shí)施中面臨困境。為了完善貧困縣政策，應(yīng)在政府主導(dǎo)的前提下，積極鼓勵(lì)社會(huì)力量參與。一方面，在貧困縣政策制定、調(diào)整的過(guò)程中，拓寬社會(huì)力量參與渠道，加大政策制定的透明度、公開(kāi)度，廣泛聽(tīng)取代表弱勢(shì)群體的社會(huì)力量的聲音，在綜合權(quán)衡的基礎(chǔ)上，制定出符合實(shí)際的政策。在政策實(shí)施過(guò)程中，暢通社會(huì)力量對(duì)資金、項(xiàng)目實(shí)施的監(jiān)督渠道，將社會(huì)監(jiān)督與政府監(jiān)督結(jié)合起來(lái)，保障扶貧資源的效益；另一方面，政府要進(jìn)一步創(chuàng)造條件，加大宣傳力度，引導(dǎo)更多社會(huì)力量參與到產(chǎn)業(yè)、文化、醫(yī)療等具體扶貧工作中。社會(huì)力量扶貧能夠彌補(bǔ)政府扶貧的短視化行為，減輕政府財(cái)政壓力，增強(qiáng)貧困人口自我脫貧的能力，未來(lái)將會(huì)成為扶貧的中堅(jiān)力量。將政府和社會(huì)結(jié)合起來(lái)組織扶貧工作，能夠揚(yáng)長(zhǎng)避短、相互補(bǔ)充，有利于推動(dòng)扶貧工作機(jī)制的創(chuàng)新。endprint

2.推進(jìn)扶貧瞄準(zhǔn)機(jī)制的變革。隨著扶貧工作的日益推進(jìn)，貧困問(wèn)題呈現(xiàn)新的現(xiàn)象：貧困現(xiàn)象的大片區(qū)和碎片化同時(shí)并存，不再簡(jiǎn)單的集中在縣。為此國(guó)家也頒布政策來(lái)推動(dòng)瞄準(zhǔn)機(jī)制的調(diào)整，如在《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2001-2010年）》中確定了148131個(gè)貧困村實(shí)施整村推進(jìn)政策；《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011-2020年）》又確定了14個(gè)集中連片特困地區(qū)來(lái)保障扶貧工作的順利開(kāi)展。但是在政策連續(xù)性的作用下，貧困縣政策仍在諸多扶貧政策中占據(jù)重要地位，國(guó)家對(duì)其重視度甚至超過(guò)村級(jí)瞄準(zhǔn)和片區(qū)瞄準(zhǔn)。

由于新時(shí)期農(nóng)村貧困呈現(xiàn)新特點(diǎn)，在農(nóng)村扶貧治理手段多樣的狀態(tài)下，為了保證扶貧工作順利、高效地開(kāi)展，必須重新調(diào)整扶貧瞄準(zhǔn)機(jī)制的重點(diǎn)。汪三貴通過(guò)實(shí)際調(diào)研發(fā)現(xiàn)：以收入為標(biāo)準(zhǔn)和在精確瞄準(zhǔn)狀態(tài)下應(yīng)該被確定為貧困村的村中有48%的村沒(méi)有被瞄準(zhǔn)。[9]村級(jí)瞄準(zhǔn)并沒(méi)有比縣級(jí)瞄準(zhǔn)覆蓋更多的貧困人口。因此，扶貧瞄準(zhǔn)機(jī)制調(diào)整的過(guò)程中，要根據(jù)貧困的分布特點(diǎn)來(lái)決定是采取縣級(jí)、村級(jí)還是大片區(qū)瞄準(zhǔn)。在逐步改革國(guó)家貧困縣政策的基礎(chǔ)上，將村級(jí)瞄準(zhǔn)與集中連片特困地區(qū)有效結(jié)合起來(lái)，在條件允許的情況下，建立直接針對(duì)窮人的瞄準(zhǔn)機(jī)制，扶貧到戶，提高扶貧資金的使用效率，并根據(jù)貧困人口的特點(diǎn)來(lái)選擇實(shí)施開(kāi)發(fā)式扶貧或保護(hù)式扶貧治理。

3.建立貧困縣動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。利益集團(tuán)在任何社會(huì)都是不可避免的現(xiàn)象。規(guī)范利益集團(tuán)行為的關(guān)鍵在于如何打破既有的路徑依賴，建立起良好的制度安排。[10]因此，利益集團(tuán)對(duì)政策變革的抵制必須借助強(qiáng)有力的外力來(lái)破解，而這一強(qiáng)制性的外力就是建立貧困縣動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，并將其制度化。

首先，要建立健全縣級(jí)政府扶貧工作考核與退出機(jī)制。十八屆三中全會(huì)已經(jīng)明確指出，將來(lái)在國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣不考核GDP。各省也應(yīng)該相繼出臺(tái)新的績(jī)效考核指標(biāo)體系，將脫貧效果作為最重要的考核指標(biāo)，避免利益集團(tuán)挪用扶貧資金。建立扶貧資金和項(xiàng)目的效益考核機(jī)制，在對(duì)資金投向、撥付和項(xiàng)目落實(shí)進(jìn)行審計(jì)、考核時(shí)，更要注重效益問(wèn)題，提高扶貧資金的利用率。根據(jù)貧困縣政府績(jī)效考核結(jié)果和扶貧工作開(kāi)展的實(shí)際情況，5年左右重新確定貧困縣劃分標(biāo)準(zhǔn)，并制定出規(guī)范、量化、可監(jiān)督的退出機(jī)制。目前，河南、重慶等多省（市）已經(jīng)開(kāi)始制定省級(jí)退出標(biāo)準(zhǔn)。

其次，研究制定鼓勵(lì)貧困縣政策退出的激勵(lì)機(jī)制。對(duì)于提前脫貧的貧困縣和已經(jīng)達(dá)到退出標(biāo)準(zhǔn)的貧困縣，仍然要給予一定的政策優(yōu)惠。從長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，當(dāng)退出的收益大于貧困縣所享受到的優(yōu)惠時(shí)，才能調(diào)動(dòng)貧困縣退出的積極性。只有這樣，才能打破利益集團(tuán)特別是貧困縣政府官員“爭(zhēng)奪貧困縣”的格局。

4.非正式制度的轉(zhuǎn)變：思想觀念更新。一方面，政府在為貧困地區(qū)提供物質(zhì)援助的同時(shí)，要加大農(nóng)村教育文化的宣傳和普及力度，借助村委會(huì)這一農(nóng)村基層組織來(lái)建立“農(nóng)民文化工程”，轉(zhuǎn)變農(nóng)民的思想觀念，增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)政策改革的必要性的認(rèn)識(shí)；另一方面，要加大貧困地區(qū)廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等通信基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，拓寬農(nóng)民獲取信息的渠道，增強(qiáng)其與外界的溝通和聯(lián)系。同時(shí)政府可以通過(guò)獎(jiǎng)勵(lì)政策來(lái)調(diào)動(dòng)貧困人口通過(guò)自身努力脫貧致富的積極性。

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【責(zé)任編輯：孫 巍】endprint