淺析農業(yè)轉移人口市民化過程中的社會成本

胡文靜

摘 要：隨著新型城鎮(zhèn)化進程的快速推進，大量農業(yè)轉移人口擺脫土地進入城市，并逐步實現(xiàn)“四融入”即個人融入企業(yè)、家庭融入社區(qū)、子女融入學校、群體融入社會，逐步實現(xiàn)了由農業(yè)轉移人口向市民的轉變。這一過程既是落實十八屆三中全會“推進以人為核心的城鎮(zhèn)化”，逐步提高農民自身素質和社會價值的過程，也是對城市各產業(yè)的承載能力和社會成本分攤機制的考驗。

關鍵詞：市民化路徑；農業(yè)轉移人口；社會成本；“四融入”

中圖分類號：F0 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）06-0004-03

隨著中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化、農業(yè)現(xiàn)代化的快速推進，大量農民擺脫土地的束縛進入城市，并逐步實現(xiàn)由農民向市民的轉換，這一過程既是農業(yè)轉移人口市民化的過程，也是“以人為核心的城鎮(zhèn)化”的必然結果。在絕大多數(shù)市場經濟國家，實現(xiàn)農業(yè)轉移人口市民化和“人的城鎮(zhèn)化”是基本同步的，但在中國，由于長期實行城鄉(xiāng)二元經濟結構，使得這一過程帶有明顯的“中國特色”，呈現(xiàn)出與其他國家迥然不同的“市民化路徑”——農業(yè)轉移人口的市民化被分割為兩個階段，即第一階段是從農業(yè)剩余勞動力到進城農民工的職業(yè)轉變，目前已實現(xiàn)自由轉換；第二階段是從農民工到市民的身份轉換，由于政府對這一過程的社會成本分擔機制尚未健全，農業(yè)轉移人口市民化依然步履維艱。這是中國新型城鎮(zhèn)化亟需解決的現(xiàn)實問題。

一、農業(yè)轉移人口市民化的內涵

“農業(yè)”是指包括農、林、牧、漁在內的第一產業(yè)；“轉移人口”是說農業(yè)人口所在地域的轉移，即由農村轉移到城鎮(zhèn)，這既有就地轉移，也有異地轉移；而“轉移人口”既包含想要從農村遷移至城鎮(zhèn)就業(yè)居住的農業(yè)人口，也包含在農村和城鎮(zhèn)之間流動的“兩棲人”。目前，因為我們關注的重點是農業(yè)轉移人口中的主力——農民工群體。他們最能體現(xiàn)進城農民的身份和職業(yè)，也是實實在在的農業(yè)轉移人口的代表?，F(xiàn)有的“農業(yè)轉移人口”中，既有農民工群體，又包含農村非勞動年齡人口，我們探討農業(yè)轉移人口主要是：戶籍在農村，但已從農村遷移到城鎮(zhèn)或在城鄉(xiāng)間流動的農業(yè)勞動人口——農民工個體及家庭，他們在農業(yè)轉移人口中占較大比重。

“農業(yè)轉移人口市民化”即指戶籍由農村遷到城鎮(zhèn)，在城鎮(zhèn)生產、生活，成為真正的城鎮(zhèn)居民的農業(yè)轉移人口。但是，我們僅僅從戶籍所在地的變動來界定農業(yè)轉移人口市民化的內涵，是不全面的。由于土地價格的上升，現(xiàn)在不少農民工群體并不愿意“農轉非”。從我們對安徽各地的調研情況來看，農業(yè)轉移人口市民化的社會成本應包含個人生活成本和社會公共成本兩個部分，在現(xiàn)有的制度框架下，農業(yè)轉移人口個體不僅要承擔個人成本，而且還要承擔龐大的、本應由各級政府承擔的社會公共成本。

2013年7月30日中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究所發(fā)布的《城市藍皮書》指出，目前中國農業(yè)轉移人口市民化的人均公共成本大約需要13萬元[1]，其中個人生活成本比在農村有提高，約為人均每年1.8萬元，還需集中支付一筆購房成本，約為人均10.1萬元。

二、農業(yè)轉移人口的主體，農民工市民化的社會成本構成

農民工市民化即到城鎮(zhèn)定居生活并獲得城市相應的戶籍、福利待遇以及均等化公共服務，這是需要各級城市進行各種經濟政策投入、落實和個人的努力。其社會成本主要體現(xiàn)在公共成本（政府成本）和個人生產生活成本兩部分。公共成本主要是政府為進城農民工提供的就業(yè)、教育、醫(yī)療、保險等社會保障和公共服務（產品）、基本權力保護、城市生活融入等問題的資金投入，這些滿足公共需要的投入本來就應屬于各級政府公共財政的目的之一?，F(xiàn)在關于農民工市民化的公共成本有多種算法，據(jù)2006年住建部的調研結果顯示：每新增一個城市人口需要增加的基礎設施配套費，小城市是2萬元，中等城市是3萬元，大城市是6萬元，特大城市是10萬元。2010年國務院發(fā)展研究中心的課題組曾經對重慶、武漢、鄭州和浙江省嘉興市的市民化成本進行了重點調研，測算出：一個農民工如果成為城市市民，需要增加政府的支出約為8萬元左右（以2009年不變價格計算）[2]。2013年剛剛發(fā)布的《中國發(fā)展報告2013年》則認為：中國目前的農民工市民化的公共成本在10萬元左右。但這還不包括農民工個人放棄農村承包地、宅基地權益的機會成本，進城增加的生活成本等。

2013年11月15日《新京報》報道：安徽省決定在全省20個縣（區(qū)）開展農村綜合改革示范試點工作，并解讀為安徽“農民可以買賣宅基地”，我們認為這是對文件的誤讀，文件中的“可以流轉使用宅基地”，并非“買賣”，它是保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道?？傊?，土地或是農業(yè)轉移人口市民化后不得不考慮的未來可持續(xù)增值的最大成本。

農民的宅基地和承包地是農民唯一擁有的最有價值的資源。而在過去三十多年改革過程中，農民在土地收益分配中所占比例之小，應是城鄉(xiāng)收入差距不斷擴大的重要因素之一。針對這一問題，十八屆三中全會公報提出的三點政策指向非常明確：建立和健全城鄉(xiāng)發(fā)展的一體化體制機制；建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場；賦予農民更多財產權。

三、農業(yè)轉移人口市民化進程緩慢的原因

從現(xiàn)實來看，中國農業(yè)轉移人口市民化進程非常緩慢，最主要的原因是農業(yè)轉移人口市民化的成本太高。具體表現(xiàn)在五個方面：

一是農業(yè)轉移人口與城鎮(zhèn)居民在綜合素質、價值觀念、生活方式等多方面存在較大差異，融合成本高；二是農業(yè)轉移人口在城鎮(zhèn)就業(yè)不穩(wěn)定，即非正規(guī)就業(yè)、臨時性就業(yè)比例大，就業(yè)成本高；三是農業(yè)轉移人口到城市，逐漸適應城市市民的價值觀和生活方式尚需過程，時間成本高；四是農業(yè)轉移人口要獲得城鎮(zhèn)居民同等的戶籍、就業(yè)、教育、醫(yī)療等社會保障和公共服務有“門檻”，政策和制度成本高；五是農業(yè)轉移人口的社會地位易被邊緣化，真正做到“四融入”即農民工個人融入企業(yè)、家庭融入社區(qū)、子女融入學校、農民工群體融入城市生活，需要一個漫長的“過程成本”。我們從《2011年中國農民工調查監(jiān)測報告》中發(fā)現(xiàn)：導致農業(yè)轉移人口難以順利實現(xiàn)市民化的最大阻礙在于其資源要素稟賦不足或社會公共成本太高，具體來看：

在個人物質成本方面，最主要的表現(xiàn)形式就是農業(yè)轉移人口的收入和固定資產（如宅基地等）。因為，物質的占有程度是由農業(yè)轉移人口的總收入和固定資產的擁有狀況所決定的。當前，農業(yè)人口較低的收入水平和土地、宅基地等固定資產的流動性差及其價值的不確定性都提高了農業(yè)轉移人口的物質成本。

在人力資源成本方面，一般表現(xiàn)為農業(yè)轉移人口通過教育、培訓、實踐的提高過程而獲得的知識、技能和聰明才智。農業(yè)人力成本的高低既影響著農業(yè)轉移人口退出農村，又決定著他們進入城鎮(zhèn)后的穩(wěn)定就業(yè)和不斷提高，進而也決定著他們融入城鎮(zhèn)的生存和發(fā)展能力。當前，農業(yè)轉移人口的受教育程度普遍不高，大多數(shù)人也沒有能力對自身的人力資本再投資。因此，人力資本的“先天積累”和“后天教育”均不足，使得農業(yè)轉移人口的自我發(fā)展能力難以得到較大提升。

在政府制度和政策成本方面，政令不暢，有政策，但落實不到位。如政府對農業(yè)轉移人口的支持、投入，常常是杯水車薪、捉襟見肘。從理論上說，政府的財力投入是可以從農業(yè)轉移人口在城鎮(zhèn)建設的付出中得到的價值回報的。農業(yè)轉移人口只有在進入城鎮(zhèn)后，獲得市民相應的戶籍、社會保障和公共服務，農業(yè)轉移人口才能在城鎮(zhèn)更努力的工作生活。但城市戶籍、就業(yè)、住房、社保等制度改革較為滯后，未能全面給予農業(yè)轉移人口在城鎮(zhèn)享有的基本生活權利、公共服務等充分保障，導致他們不能安居樂業(yè)，逐漸陷入了制度困境。

在人際關系的無形成本方面，對于農業(yè)轉移人口來說，以親緣、友緣和地緣為紐帶、業(yè)余時間基本與市民之間沒有任何交集的社會交往網(wǎng)絡，很少有人參與主要由市民組成的各種文化體育活動協(xié)會、志愿者協(xié)會、社區(qū)組織等，使得農業(yè)轉移人口的組織型資本較為貧乏。這是他們人際關系型個人資本的嚴重不足的直接表現(xiàn)。再加上，各級政府部門都是坐落于城市，他們制定的政策常常是側重于或偏向于保護城鎮(zhèn)居民利益的政策取向，這也導致了農業(yè)轉移人口對城市社會人際關系方面的無形成本占有程度嚴重不足。

四、化解農業(yè)轉移人口市民化社會成本的對策建議

推進農業(yè)轉移人口市民化的根本出路在于有效化解他們在市民化進程中面臨的社會成本困境。根據(jù)農業(yè)轉移人口的社會公共成本的形成機制，我們把解決辦法歸納為“增”、“賦”、“培”、“提”，即政府要增加農業(yè)轉移人口的物質財富、賦予政策和制度的“真金白銀”、社會各界要幫扶培育轉移人口的人力資本、提升其社會價值。

在增加物質財富方面，首先，政府要千方百計增加農業(yè)轉移人口的總收入，增加農民的財產權。城鎮(zhèn)必須在不斷完善和落實最低工資標準的同時，逐步探索制定農民工人數(shù)比重較大行業(yè)的最低工資標準，并通過建立健全工資支付監(jiān)控、工資保證金等制度，著力構建農民工工資支付保障體系。其次，政府要加快推進以農村土地流轉制度和農村土地征用制度為核心內容的農村土地制度改革，為農業(yè)轉移人口轉移固定資產提供科學合理的制度支撐。增強和確保農業(yè)轉移人口在土地流轉過程和土地征用過程中的主體地位，促進土地資源順利轉化為農業(yè)轉移人口進城的物質資本。同時，必須堅持農業(yè)轉移人口進城不能以犧牲其承包地、宅基地的權益等為代價；對于后者來說，必須在嚴格落實國家耕地保護制度的同時，配套使用多種補償方式，制定合理的補償標準，才能有效保障被征地農業(yè)轉移人口的切身利益。目前的當務之急是要從土地法和土地流轉政策上去落實十八屆三中全會的精神，讓農民在法律上真正擁有對土地的權益。

在賦予制度和政策的“真金白銀”方面，只有不斷深化戶籍制度改革、繼續(xù)健全就業(yè)制度、全面完善社會保障制度，才能保障農業(yè)轉移人口在城鎮(zhèn)工作生活時享受到城市市民的各種基本權益。第一，要落實放寬中小城市和小城鎮(zhèn)落戶條件的政策，這既是戶籍改革的突破口，也是避免農業(yè)轉移人口更多向特大城市和大城市集中的重要手段。中小城市在放寬落戶條件、降低落戶門檻的同時，必須著力增強產業(yè)發(fā)展、廣泛吸納就業(yè)，做到公共服務“全覆蓋”，加快提升中小城市的經濟承載能力和社會承載能力。第二，要全面破除中小城市戶籍制度對社會福利分配的束縛，讓農業(yè)轉移人口能獲得更多的改革“紅利”。第三，要健全城市的就業(yè)制度，城鎮(zhèn)要出臺更多針對農業(yè)轉移人口的就業(yè)促進政策，徹底消除就業(yè)歧視、非法招工等企業(yè)不法行為，切實保障農業(yè)轉移人口的合法勞動權益。第四，要完善社會保障制度，城鎮(zhèn)要逐步將農業(yè)轉移人口納入養(yǎng)老、醫(yī)療、最低生活保障和住房保障體系等社保覆蓋范圍。

在培育人力資本方面，對于已經進入城鎮(zhèn)務工經商的農業(yè)轉移人口，要讓他們充分認識到人力資本的“后天形成”是他們生存和發(fā)展的“本錢”。這是需要政府、企業(yè)和個人三方的“共同培育”。第一，政府要宣傳、引導農業(yè)轉移人口，特別是新生代農民工認識到僅靠出賣體力獲得收入是有限的，不可持續(xù)的，使他們逐步明白提高人力資本對于實現(xiàn)市民化的重要性；第二，企業(yè)必須通過培訓、制定激勵政策等，讓農民工認識到提升職業(yè)技能對于實現(xiàn)市民化的重要性，當然，這也離不開政府和企業(yè)的共同努力；第三，農業(yè)轉移人口也要逐漸形成人力資本投資的自覺意識，主動提升個人文化素質和職業(yè)技術知識水平，加強對企業(yè)用工需求和工作技能要求的了解，有的放矢地選擇和參加崗位技能培訓。對于還未進入城鎮(zhèn)的潛在農業(yè)轉移人口，則需政府在農村義務教育的水平提升和環(huán)境改善等方面努力，為農業(yè)轉移人口的人力資本的“先天積累”和“后天培育”創(chuàng)造更好的條件。

在提升社會價值方面，第一，從農業(yè)轉移人口來說，提升自身的社會價值。必須進一步轉變價值觀、生活方式和行為習慣，在城市工作、生活中，主動與同事、鄰居溝通、交流，推動自身的社會人際交往向更高層次拓展。第二，對政府來說，應依托培訓，積極幫助農業(yè)轉移人口增強社交能力，可考慮通過開展社區(qū)聯(lián)誼會、一對一結對幫扶活動等形式為他們提供與市民交往的平臺，成立專門為他們提供服務和咨詢的組織，逐漸培養(yǎng)他們的城市主人翁意識。第三，對市民來說，必須充分認識到農業(yè)轉移人口為當?shù)亟ㄔO和發(fā)展做出的貢獻和犧牲以及農業(yè)轉移人口市民化的必然性和重要意義，自覺轉變觀念，消除偏見、排斥、不滿，幫助和支持他們早日真正成為市民的一份子。

農業(yè)轉移人口的市民化應是一系列財力保障和公共服務享受的實現(xiàn)過程，它需要政府加大政策、資金投入來推動。市民化過程中的資金困難與分擔農民工市民化的社會公共成本，只能靠政府從農民工勞動創(chuàng)造的社會財富、農地流轉與城鎮(zhèn)土地轉讓收益中籌措資金。但這需要同時基于以政府為主、兼顧地方經濟發(fā)展和農民工所在企業(yè)的發(fā)展為原則，才能構建以農民工所在地政府的公共財政支出為主、以中央政府轉移支付為輔、農民工所在企業(yè)和農民工共同參與的社會成本分擔機制。因此，從本質上說農業(yè)轉移人口只有依靠政府的支持，其他社會組織參與、分擔，農業(yè)轉移人口才能承擔起自身市民化的社會成本?？傊?，推進農業(yè)轉移人口市民化是一項極其復雜的系統(tǒng)工程，既離不開來自政府、企業(yè)、市民的外生動力，也離不開來自農業(yè)轉移人口自身的內生動力，四者缺一不可。

參考文獻：

[1] 中國證券報，2013-07-30.

[2] 經濟參考報，北京報道，news.sina.com.cn/c2013.03.30/，2013-03-04.

[責任編輯 劉嬌嬌]