財(cái)政政策如何助力農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化

【摘要】國(guó)務(wù)院《關(guān)于實(shí)施支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化若干財(cái)政政策的通知》開啟了新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵，需要進(jìn)一步推進(jìn)國(guó)家財(cái)政體制改革、全國(guó)戶籍制度改革以及農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，建構(gòu)一個(gè)適合中國(guó)現(xiàn)代化治理要求的國(guó)家治理體系。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口 市民化 財(cái)政 【中圖分類號(hào)】C913 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化財(cái)政政策出臺(tái)的背景

2016年8月5日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于實(shí)施支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化若干財(cái)政政策的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》），讓人們看到了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的真正曙光。該《通知》給出了十條具體的財(cái)政政策，涉及平等教育權(quán)利、創(chuàng)新城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保險(xiǎn)管理制度、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會(huì)保障政策、就業(yè)支持政策、市民化獎(jiǎng)勵(lì)政策、基本公共服務(wù)的轉(zhuǎn)移支付支持政策、提升城市承載力政策、維護(hù)落戶農(nóng)業(yè)人口在農(nóng)村的權(quán)益政策，以及財(cái)政支持市民化的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制等方面。

國(guó)家推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的思路，不是最近幾年才提出來的，國(guó)務(wù)院之前頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》指出：“解決農(nóng)民工問題是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義的戰(zhàn)略任務(wù)。農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，是世界各國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的普遍趨勢(shì)，也是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必然要求?！痹谶@之前和之后，國(guó)家都在政策上試圖給予農(nóng)民工或農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口更多的市民權(quán)利，但是效果并不理想。比如，農(nóng)民工子女在城市上學(xué)享受“兩為主”（以流入地為主、以公辦學(xué)校為主）的政策早在上世紀(jì)90年代后期就提出來，但是農(nóng)民工依然無法在城市很好地解決他們的子女上學(xué)問題，以至于出現(xiàn)隨遷子女?dāng)?shù)量少于留守兒童的現(xiàn)象。據(jù)第六次人口普查數(shù)據(jù)，0～14歲農(nóng)村留守兒童數(shù)量高達(dá)5290萬，隨父母進(jìn)城的同齡流動(dòng)兒童僅有2453萬。大量農(nóng)村留守兒童的存在，主要原因還是他們?cè)诔鞘须y以獲得教育機(jī)會(huì)，其次才是經(jīng)濟(jì)問題。

從農(nóng)民工參加社會(huì)保險(xiǎn)的情況看，也說明這一點(diǎn)：雖然我國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)政策對(duì)農(nóng)民工是全面開放的，而且還鼓勵(lì)他們參加社會(huì)保險(xiǎn)，但是實(shí)際參保率并不高。2013年國(guó)家衛(wèi)計(jì)委對(duì)全國(guó)流動(dòng)人口的調(diào)查顯示，“流動(dòng)人口各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)的參保人數(shù)均不到其人口總量的1/4”，其中養(yǎng)老保險(xiǎn)只有22.7%，醫(yī)療保險(xiǎn)為23.6%，工傷保險(xiǎn)達(dá)到24.8%，住房公積金為8.7%。之所以那么多流動(dòng)人口對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)不感興趣，或者說沒有參與，原因在于他們對(duì)自己在工作地的長(zhǎng)期居留并不抱有很高的預(yù)期，而且社會(huì)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)存在著各種政策性和制度性障礙。

造成所有這些問題的最根本原因，就是財(cái)政體制。在現(xiàn)有的財(cái)政體制中，基本公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的籌資、承擔(dān)和投入主體并不是中央政府，而是地方政府。因此，流入地政府沒有積極性和動(dòng)力為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化提供基本的公共服務(wù)，而流出地政府也不愿讓人口在流入地市民化而失去中央的部分轉(zhuǎn)移支付。在這樣的格局下，盡管中央政府多次強(qiáng)調(diào)要解決流動(dòng)人口（絕大部分就是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口）的基本權(quán)益和生活問題，但是各地卻按兵不動(dòng)。國(guó)務(wù)院頒布的這個(gè)《通知》，要解決的就是這樣的財(cái)政困境，具有很強(qiáng)的針對(duì)性。

政策實(shí)施面臨哪些困難

這個(gè)《通知》要真的實(shí)施起來和落實(shí)好，面臨的難題不少，并不是有了這個(gè)《通知》，就能解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題。

第一個(gè)難題，這個(gè)《通知》沒有觸及到財(cái)政體制改革，而僅僅給出一些具體公共服務(wù)項(xiàng)目的財(cái)政補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)等，因此會(huì)涉及一系列問題：補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)的標(biāo)準(zhǔn)是什么？這些標(biāo)準(zhǔn)是否有足夠的激勵(lì)性？什么樣的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口才享受這樣的補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)？誰來監(jiān)督和判別農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量？等等。這些問題雖然都很具體，但是操作起來難度很大，特別是管理和監(jiān)督成本很高，有可能會(huì)出現(xiàn)“尋租”問題：少數(shù)地方盡可能套取中央財(cái)政經(jīng)費(fèi)，而又不能落實(shí)到農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化上。為此，中央肯定需要采取各種措施進(jìn)行監(jiān)督，勢(shì)必會(huì)抬高行政管理成本，最終能否有效遏制甚至制止“尋租”問題，還是有難度的。

第二個(gè)難題，越是大城市和超大城市，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量越多，但是這些城市越是沒有接納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的動(dòng)力和積極性，現(xiàn)有的財(cái)政激勵(lì)有可能失去效用?；趯?duì)全國(guó)第六次人口普查數(shù)據(jù)和全國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒的分析，2010年全國(guó)有15座常住人口達(dá)到500萬以上的城市，分布著5259.11萬的外來人口。而且，在這15個(gè)超大城市中，外來常住人口已經(jīng)占到常住人口的35.25%，像深圳、東莞等城市，外來常住人口遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過轄區(qū)戶籍人口數(shù)量，深圳的外來常住人口是戶籍人口的8.57倍，東莞是4.98倍。這些超大城市和大城市基于原有戶籍人口規(guī)模和城市承載力，不易接納外來農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化（轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口除外），有關(guān)財(cái)政補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)不足以激發(fā)它們的動(dòng)力和積極性。這種情況會(huì)降低國(guó)務(wù)院《通知》的效用。當(dāng)然《通知》也并不是對(duì)超大城市和大城市務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口一點(diǎn)好處沒有。如果能真正做到教育放開，中央政府能有效補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女在超大城市和大城市接受教育所產(chǎn)生的經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)問題，就能鼓勵(lì)超大城市和大城市公辦學(xué)校向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女開放，緩解乃至實(shí)質(zhì)性地解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女受教育難這一困惑。

第三個(gè)難題，如何確保農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在農(nóng)村的宅基地權(quán)益、承包土地權(quán)益以及集體經(jīng)濟(jì)成員資格權(quán)益。政策跟需求缺乏同步性。不管怎樣，有不少農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口之所以對(duì)市民化不是很感興趣，一個(gè)重要原因是，一方面他們希望保留農(nóng)村的宅基地、承包地等，以緩解他們的后顧之憂，另一方面他們發(fā)現(xiàn)這些東西會(huì)隨著逆城市化的出現(xiàn)而呈現(xiàn)增值態(tài)勢(shì)。首先，他們不會(huì)輕易地放棄這“三權(quán)”，目前農(nóng)村農(nóng)地流轉(zhuǎn)已經(jīng)開始，宅基地也出現(xiàn)私下買賣的現(xiàn)象，但由于政策上是不允許的，因此合法的宅基地市場(chǎng)還沒有形成，在這種情況下，“三權(quán)”的交易還不是很順暢。更重要的是，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口擔(dān)心自己市民化后農(nóng)村集體會(huì)想辦法侵沒他們的權(quán)益。在不少農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口看來，市民化無法給他們帶來很多的好處，還不如不市民化。雖然國(guó)務(wù)院《通知》要求確保農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化后“三權(quán)”依然可以保留，但是在操作上難度依然很大。因?yàn)檗r(nóng)村土地屬于集體，集體隨時(shí)可以依照《中華人民共和國(guó)土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱《土地管理法》）調(diào)整承包地，對(duì)此，《通知》沒有給出如何有效防止集體剝奪市民化農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“三權(quán)”的措施和對(duì)策。如果《土地管理法》沒有做相應(yīng)的修改，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對(duì)土地的物權(quán)難以獲得有效保護(hù)。也許有人說，新生代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對(duì)農(nóng)村缺乏感情和認(rèn)同，對(duì)“三權(quán)”還在乎嗎？事實(shí)上，“缺乏認(rèn)同”與“對(duì)‘三權(quán)的擁有”是兩個(gè)沒有因果聯(lián)系的問題。實(shí)地調(diào)查表明，新生代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口確實(shí)存在對(duì)農(nóng)村認(rèn)同弱的問題，但是他們依舊在乎“三權(quán)”，因?yàn)椤叭龣?quán)”是他們的財(cái)富，雖然他們不想回農(nóng)村居住，但是愿意保留這份財(cái)富?！锻ㄖ芬裁鞔_地認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)。

雖然存在這三個(gè)難題，但并不意味著《通知》不具有重要意義。其意義是顯而易見的，至少表現(xiàn)在這樣幾方面：首先，《通知》抓住了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的實(shí)質(zhì)問題，即財(cái)政支持問題。有了《通知》，就緩解了城市接納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的壓力，從而改善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市務(wù)工經(jīng)商面臨的生活和工作條件，給那些愿意市民化的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供了機(jī)會(huì)。其次，該《通知》認(rèn)識(shí)到尊重農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在農(nóng)村所享受的基本權(quán)益（特別是“三權(quán)”），確保他們?cè)谑忻窕笠廊幌硎苓@些權(quán)益。這個(gè)規(guī)定的意義在于，確立了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市化和市民化中的自主性。城市化不應(yīng)是一個(gè)行政強(qiáng)制過程，而是一個(gè)自主選擇過程，國(guó)家的角色是為每個(gè)公民提供平等的機(jī)會(huì)，至于他們是否選擇城市化、市民化，是他們的權(quán)利。同時(shí)，也要為那些曾經(jīng)市民化和城市化的人選擇回歸農(nóng)村提供同等的機(jī)會(huì)，前提是他們?cè)谵r(nóng)村能獲得立足之地，比如宅基地、農(nóng)地等權(quán)益。還有一層意義在于，它為今后城鄉(xiāng)體制的進(jìn)一步改革確立了方向，提供了出口。如果在《通知》基礎(chǔ)上，今后在政策和體制改革方面進(jìn)行系統(tǒng)的設(shè)計(jì)和實(shí)施，相信會(huì)產(chǎn)生更好的協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的效應(yīng)。

化解難題需要城鄉(xiāng)體制的進(jìn)一步改革

一是從財(cái)政體制上進(jìn)行徹底的改革，將事權(quán)與財(cái)權(quán)進(jìn)行合理和科學(xué)的配置，這可以化解當(dāng)前財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)貼政策的臨時(shí)性以及監(jiān)督難的問題。從事權(quán)角度，將公共服務(wù)分為三個(gè)層次：第一個(gè)層次屬于基本公共服務(wù)，凡是中國(guó)公民都應(yīng)該享受這一服務(wù)，劃撥給中央政府承擔(dān)，比如基本的社會(huì)保障、基本的公共教育、基本的公共醫(yī)療服務(wù)等。凡是基本的公共服務(wù)，在全國(guó)各地都是一樣的，不應(yīng)有差別。第二個(gè)層次是輔助性公共服務(wù)，這是由各地財(cái)力所決定的，對(duì)基本公共服務(wù)起到補(bǔ)充的作用，每個(gè)地方有多少財(cái)力、給予多少輔助，但是中央政府對(duì)此應(yīng)該有個(gè)原則性規(guī)定，避免那些富裕地方過多地投入輔助性公共服務(wù)。第三個(gè)層次是發(fā)展型公共服務(wù)，主要用于發(fā)展地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)能力。這方面以地方財(cái)政為主，中央可以根據(jù)國(guó)家發(fā)展需要，分領(lǐng)域有重點(diǎn)地給予支持和獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)財(cái)政能力弱的地方，中央財(cái)政給予相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付。從這樣三個(gè)層次來看，今后的財(cái)政改革方向是，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化所需要的基本公共服務(wù)應(yīng)該由中央財(cái)政通盤考慮，避免地區(qū)差異對(duì)市民化的阻礙，也可以減少補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)帶來的監(jiān)督困難。

二是用目前這種限制的辦法化解大城市和超大城市的人口壓力，已經(jīng)力不從心，且沒有明顯效果，只能增加對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的傷害，最有效的辦法是全面放開戶籍制度，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口全國(guó)流動(dòng)創(chuàng)造平等機(jī)會(huì)。對(duì)超大城市和大城市來說，該進(jìn)來的流動(dòng)人口基本上進(jìn)來了，當(dāng)然除了他們的孩子。當(dāng)然，這樣做需要一個(gè)重要的前提，那就是更均等地配置公共服務(wù)，特別是基本公共服務(wù)。如果由全國(guó)統(tǒng)一來配置基本公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)、不同區(qū)域以及大小城市之間的基本公共服務(wù)的均衡配置，就能有效化解人口向大城市和超大城市集中的壓力。如果目前這種公共服務(wù)配置格局以及相應(yīng)的財(cái)政格局不改變，依舊采用大城市和超大城市人口的計(jì)劃限制，一方面難以化解大城市和超大城市對(duì)外來人口的吸引力，另一方面也無法解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在大城市和超大城市的公共服務(wù)需求和基本權(quán)益問題，意味著國(guó)務(wù)院《通知》在大城市和超大城市會(huì)碰到難以克服的屏障。

三是加大農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，建構(gòu)與城市一體化的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)，有效激活農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的潛力，為農(nóng)民增收和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化提供經(jīng)濟(jì)支持。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)指使用權(quán)、處置權(quán)、所有權(quán)和收益權(quán)。農(nóng)村土地屬于集體所有，但是農(nóng)民擁有使用權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)。所謂產(chǎn)權(quán)制度改革，就是明確農(nóng)民永久擁有使用權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)，而且允許這些權(quán)利在市場(chǎng)上進(jìn)行合法的交易和流轉(zhuǎn)。當(dāng)然，在防止大資本對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的侵蝕和壟斷上，可以從制度上對(duì)大資本進(jìn)行限制，然后農(nóng)村產(chǎn)權(quán)可以公平進(jìn)行交易，允許各個(gè)市場(chǎng)主體參與到這樣的交易之中，使農(nóng)村產(chǎn)權(quán)得到有效增值，進(jìn)而縮小城鄉(xiāng)差別。目前農(nóng)村已經(jīng)對(duì)農(nóng)地進(jìn)行確權(quán)，下一步就是要將確權(quán)后的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流動(dòng)起來。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口可以通過發(fā)展起來的產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)去處理他們的“三權(quán)”，消除他們市民化后“三權(quán)”得不到保障的疑慮和隱患。

總而言之，國(guó)務(wù)院的《通知》開啟了新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵，在這個(gè)基礎(chǔ)上，要進(jìn)一步推進(jìn)國(guó)家財(cái)政體制改革、全國(guó)戶籍制度改革以及農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，建構(gòu)一個(gè)適合中國(guó)現(xiàn)代化治理要求的國(guó)家治理體系。在這樣的體系中，每個(gè)中國(guó)公民享受著同等的基本公共權(quán)益和平等的基本機(jī)會(huì)，才能真正體現(xiàn)“讓發(fā)展惠及全體中國(guó)人民”的精神。

（作者為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所研究員）

【參考文獻(xiàn)】

①王春光：《城市化與機(jī)會(huì)平等》，《團(tuán)結(jié)》，2016年第2期。

②國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)流動(dòng)人口司：《中國(guó)流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告2014》，北京：中國(guó)人口出版社，2014年。

責(zé)編/楊鵬峰 賈娜（見習(xí)）美編/于珊