排污權(quán)交易中的政府行為探析

曹春苗 李云燕

摘要：排污權(quán)交易制度是基于市場(chǎng)的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策。中國(guó)排污權(quán)交易制度的發(fā)展實(shí)踐始于20世紀(jì)80年代，主要是在部分省市以試點(diǎn)的形式進(jìn)行。目前排污權(quán)交易在其基礎(chǔ)、保障、運(yùn)行等方面存在的問(wèn)題，阻礙了其實(shí)踐活動(dòng)的開(kāi)展，限制了其控污作用的發(fā)揮。而政府在這些方面發(fā)揮著不可替代的作用。明晰、規(guī)范并完善政府行為，才能為排污權(quán)交易的進(jìn)行打牢基礎(chǔ)，務(wù)實(shí)保障，輔助運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：排污權(quán)交易；政府行為；監(jiān)督激勵(lì)

中圖分類號(hào)：X26

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1673-29lX(2009)33-0167-03

傳統(tǒng)線性經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，廢棄物排放的加劇，使得環(huán)境的資源供給能力和廢棄物接收能力出現(xiàn)了明顯的匱乏，環(huán)境容量已成為一種稀缺性要素，成為制約經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要內(nèi)生變量和剛性約束條件。而這一切都是人們?yōu)闈M足自身需要尤其是企業(yè)在追求利潤(rùn)最大化過(guò)程中造成的環(huán)境外部不經(jīng)濟(jì)性問(wèn)題的突出表現(xiàn)。研究與實(shí)踐證明，解決這種環(huán)境外部不經(jīng)濟(jì)性的有效途徑是運(yùn)用產(chǎn)權(quán)理論，建立排污權(quán)交易制度。雖然排污權(quán)交易是一種市場(chǎng)行為，鑒于中國(guó)的市場(chǎng)機(jī)制不健全，仍離不開(kāi)政府的作用。無(wú)論是從排污總量的確定、排污權(quán)的分配、排污權(quán)交易市場(chǎng)的建立，還是從對(duì)排污者的持證排污和排污權(quán)交易的管理等方面，政府都具有重大的不可替代的作用。

一、排污權(quán)交易在中國(guó)的發(fā)展實(shí)踐

排污權(quán)首先是由美國(guó)的經(jīng)濟(jì)學(xué)家戴爾斯在1968年的《污染、財(cái)富和價(jià)格》中提出，認(rèn)為排放廢物的權(quán)利可以像股票一樣出賣(mài)給最高的投標(biāo)者。其本質(zhì)就是把環(huán)境容量轉(zhuǎn)化為一種市場(chǎng)商品并將其納入價(jià)格機(jī)制。

排污權(quán)交易，就是由政府部門(mén)確定出一定區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)，并據(jù)此評(píng)估該區(qū)域的環(huán)境容量，推算出污染物的最大允許排放量，并將最大允許排放量分割成若干規(guī)定的排放量，即若干排污權(quán)。通過(guò)不同的方式分配這些權(quán)利，并允許排污者從其利益出發(fā)，自主決定其污染治理程度，買(mǎi)入或賣(mài)出排污權(quán)。

中國(guó)在這方面的探索與實(shí)踐始于20世紀(jì)80年代，主要是在部分發(fā)達(dá)城市如上海、江蘇等地進(jìn)行。1982年上海市進(jìn)行了排污指標(biāo)有償轉(zhuǎn)讓的嘗試。1987年，上海閔行吳涇地區(qū)的企業(yè)開(kāi)展二氧化硫的排污權(quán)企業(yè)之間的成功交易。1999年4月，國(guó)家環(huán)?？偩峙c美國(guó)環(huán)保局簽署了關(guān)于“在中國(guó)運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制減少二氧化硫排放的可行性研究”的合作協(xié)議，江蘇省南通市與遼寧省本溪市成為該項(xiàng)目的試點(diǎn)城市。2001年江蘇南通市成功運(yùn)作了國(guó)內(nèi)第一例水污染權(quán)交易與二氧化硫排污權(quán)交易。2002年3月原國(guó)家環(huán)保總局與美國(guó)環(huán)境保護(hù)協(xié)會(huì)，在山東省、山西省等七個(gè)省市開(kāi)展了“推動(dòng)中國(guó)二氧化碳排放總量控制及排污交易政策實(shí)施的研究項(xiàng)目”。2008年中國(guó)有十二個(gè)省申請(qǐng)開(kāi)展排污交易試點(diǎn)，京津滬三地先后成立排污權(quán)交易所，國(guó)家財(cái)政部、環(huán)境保護(hù)部啟動(dòng)江蘇省太湖流域主要水污染物排放權(quán)交易試點(diǎn)。2009年，排污權(quán)交易在更多省市深入發(fā)展，如中國(guó)唐山市排污交易試點(diǎn)取得成功；湖北省排污權(quán)啟動(dòng)；昆明能源交易所掛牌等等。

所有這些都標(biāo)志著排污權(quán)交易在中國(guó)的扎根和發(fā)展，中國(guó)的環(huán)保政策也正在由命令控制的管制型向激勵(lì)為主的市場(chǎng)型轉(zhuǎn)變。本文正是從排污權(quán)交易的基礎(chǔ)、保障、運(yùn)行等方面探討政府在其中應(yīng)肩負(fù)的職責(zé)和發(fā)揮的作用。

二、打牢排污權(quán)交易的基礎(chǔ)

1準(zhǔn)確評(píng)估環(huán)境容量，正確核定排污總量

排污權(quán)交易必須以總量控制為條件。首先，總量控制明確了環(huán)境容量的稀缺性，使容量資源成為經(jīng)濟(jì)物品；其次，通過(guò)總量控制明確企業(yè)對(duì)容量資源的產(chǎn)權(quán)(使用權(quán))。

具體而言，環(huán)境本身具有的納污能力，有一定的環(huán)境容量閾值，超越了這一閾值進(jìn)行排污，就會(huì)影響環(huán)境質(zhì)量。所以，要對(duì)某一地區(qū)的排污總量規(guī)定一個(gè)上限，以不超過(guò)環(huán)境容量為前提。依據(jù)環(huán)境目標(biāo)控制點(diǎn)的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)的評(píng)價(jià)環(huán)境容量，然后，再結(jié)合不同污染物的擴(kuò)散模式，按照不同污染物的排放標(biāo)準(zhǔn)，確定區(qū)域內(nèi)各污染物的排放總量。

，

然而，目前在確定排污總量的過(guò)程中沒(méi)有考慮環(huán)境容量的動(dòng)態(tài)變化過(guò)程，將環(huán)境質(zhì)量看做是一成不變的。并且，很多情況下，采取的是將總量削減指標(biāo)簡(jiǎn)單的分配到源的技術(shù)方法。這就要求政府主管部門(mén)制定科學(xué)、準(zhǔn)確地評(píng)估和核算體系，考慮環(huán)境動(dòng)態(tài)變化的需求，在為環(huán)境容量一定幅度的變化略留空間的基礎(chǔ)上，考慮環(huán)境容量受社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和自然因素的影響以及計(jì)量方法帶來(lái)的不確定性，制定符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平與環(huán)境質(zhì)量、治理水平的環(huán)境容量目標(biāo)。另外；搜集基礎(chǔ)數(shù)據(jù)包括區(qū)域發(fā)展?fàn)顩r、環(huán)境現(xiàn)狀、污染源排放等信息，對(duì)國(guó)家和各地區(qū)內(nèi)污染源的數(shù)量布局和污染物的種類排放量進(jìn)行調(diào)查確認(rèn)，這需要對(duì)盡可能多的企業(yè)安裝在線監(jiān)測(cè)設(shè)備和計(jì)量計(jì)，以便數(shù)據(jù)的完善性和準(zhǔn)確性。針對(duì)企業(yè)等點(diǎn)源污染以及區(qū)域面源污染，要進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)，掌握排污總量的時(shí)空變化。

2公平、公正、公開(kāi)的進(jìn)行排污權(quán)的初始分配

排污權(quán)的初始分配，是建立在排污總量的基礎(chǔ)上的，對(duì)環(huán)境容量的使用權(quán)問(wèn)題的分配。其核心是如何在現(xiàn)有污染源之間以及現(xiàn)有污染源與將來(lái)污染源之間進(jìn)行合理有效的排污權(quán)分配。這不僅關(guān)系到企業(yè)自身的經(jīng)濟(jì)利益問(wèn)題，影響到環(huán)境容量這一公共資源的配置效率問(wèn)題，更是牽扯到資源重新分配的利益得失問(wèn)題，因此，成為了排污權(quán)交易中最有爭(zhēng)議的問(wèn)題。

目前中國(guó)的分配方式主要有無(wú)償分配、有償分配以及二者結(jié)合三種分配方式。一般情況下，中國(guó)已建污染源通過(guò)排污申報(bào)，無(wú)償獲得排污權(quán)，而新建污染源通過(guò)購(gòu)買(mǎi)的方式有償獲得排污權(quán)。顯然，這不僅違背了“污染者付費(fèi)”原則，在一定程度上使得新老污染源由于獲取排污權(quán)方式的不同而處于不平等的競(jìng)爭(zhēng)地位。不僅達(dá)不到控制污染的目的，還會(huì)使一些沒(méi)有排污權(quán)的企業(yè)違規(guī)冒險(xiǎn)排污，加劇環(huán)境污染。

但是，有償分配，比如說(shuō)常用的有定價(jià)出售和拍賣(mài)也不是完全適合中國(guó)的現(xiàn)狀。對(duì)于政府管理部門(mén)來(lái)說(shuō)，拍賣(mài)并不涉及許多管理及交易費(fèi)用問(wèn)題，但對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)，既要承擔(dān)拍賣(mài)的價(jià)格，還要承受有關(guān)信息費(fèi)以及對(duì)生產(chǎn)影響的風(fēng)險(xiǎn)等，相應(yīng)的降低了排污權(quán)交易的經(jīng)濟(jì)可行性和吸引力。再者，拍賣(mài)還可能出現(xiàn)寡頭壟斷企業(yè)操縱許可證價(jià)格的情況，導(dǎo)致中小企業(yè)無(wú)力承擔(dān)。

總之，具體應(yīng)用哪一種分配方式，還要考慮大多數(shù)企業(yè)的承受能力以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展，考慮市場(chǎng)機(jī)制的健全程度及政府的管理水平有限、信息的不對(duì)稱等不確定性因素的影響。具體的分配原則依據(jù)Cacleine模型證明的有償分配和無(wú)償分配的長(zhǎng)期效率：當(dāng)污染損害對(duì)企業(yè)數(shù)量不敏感時(shí)，所有許可證都應(yīng)免費(fèi)發(fā)放；當(dāng)污染損害對(duì)每個(gè)企業(yè)的排污水平與企業(yè)數(shù)量同等敏感時(shí)，所有許可證應(yīng)拍賣(mài)。

3確定排污權(quán)交易的時(shí)空交易折算指標(biāo)體系

在排污權(quán)交易市場(chǎng)中，由于在不同的排放地點(diǎn)、排放時(shí)間以及不同的污染物，對(duì)受控點(diǎn)具有不同的濃度貢獻(xiàn)，而受控點(diǎn)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是唯一的，所以排污權(quán)交易不能按照一般商品的交易原則進(jìn)行。也就是說(shuō)，排污權(quán)交易不能用同一的

價(jià)格尺度標(biāo)準(zhǔn)來(lái)進(jìn)行，政府必須根據(jù)受控點(diǎn)環(huán)境容量的時(shí)空特性，以及不同污染物之間的單位排放量的污染程度，制定一套交易的折算指標(biāo)體系。根據(jù)污染物排放在空間位置和時(shí)間上的分布，不同污染物的折算指標(biāo)體系表現(xiàn)為復(fù)雜的時(shí)空網(wǎng)絡(luò)體系。同時(shí)，還要遵循交易標(biāo)的時(shí)空折算原則即同種污染物的排污許可，不得以一種污染物的削減取得另一種性質(zhì)不同的污染物的增加。用于交易的排污權(quán)應(yīng)根據(jù)交易雙方各自所處位置的環(huán)境的容量相異性進(jìn)行合理折算。在同其他區(qū)進(jìn)行交易時(shí)，只允許排污指標(biāo)向達(dá)標(biāo)區(qū)轉(zhuǎn)移。

三、完善排污權(quán)交易的保障

1制定相關(guān)法律法規(guī)，完善相應(yīng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

推行排污權(quán)交易制度必須確立相配套的法律責(zé)任，明確政府和排污者的權(quán)利義務(wù)，規(guī)定違法交易制度所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，減少執(zhí)法過(guò)程中的不規(guī)范性。

從目前全國(guó)情況看來(lái)，雖然已有部分省市地區(qū)制定了適合本地區(qū)排污權(quán)交易發(fā)展的管理?xiàng)l例和規(guī)定，然而，全國(guó)范圍尚未制定一個(gè)適用性更為廣泛的排污權(quán)交易條例，使得排污權(quán)交易中的各項(xiàng)工作細(xì)則模糊不清，導(dǎo)致交易中的法律依據(jù)不足，也給監(jiān)管、執(zhí)法工作帶來(lái)障礙。

2完善監(jiān)督管理體制

政府的監(jiān)督管理體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是對(duì)自身行政功能的監(jiān)督管理；二是對(duì)市場(chǎng)企業(yè)的監(jiān)督管理。首先，政府環(huán)保部門(mén)掌握著排污權(quán)的分配指標(biāo)和交易方式，核定每個(gè)企業(yè)的排污量，監(jiān)管企業(yè)排污指標(biāo)交易。一旦權(quán)力參與排污資源分配，使得這一公共資產(chǎn)成了管理部門(mén)的“權(quán)力資源”，加之行政調(diào)解機(jī)制固有的缺陷，如何避免權(quán)力尋租就成了一個(gè)疑問(wèn)。完善自身的監(jiān)督管理體制，才能有助于政策的實(shí)施。再者，政府龐大的層層科級(jí)管理和官僚體系，使得決策的完全理性和執(zhí)行成本以及避免滯后性成了問(wèn)題。因此，需要簡(jiǎn)化程序，明確責(zé)任，提高效率，從而更好的發(fā)揮政府作用。其次，針對(duì)市場(chǎng)企業(yè)的臟管，政府監(jiān)管則可促使排污權(quán)交易雙方兌現(xiàn)其承諾的污染責(zé)任，保證排放的污染物數(shù)量不超過(guò)其分配或購(gòu)買(mǎi)的排放量，并督促交易雙方履行交易合同的保證，另外，還要防止壟斷企業(yè)干擾市場(chǎng)秩序和懲罰排污企業(yè)的違規(guī)超標(biāo)。在信息公開(kāi)方面，政府要定期公布自己所監(jiān)督的情況，公布排污指標(biāo)交易情況；在技術(shù)方面，政府要利用各種自動(dòng)監(jiān)測(cè)手段對(duì)污染源實(shí)行追蹤技術(shù)監(jiān)測(cè)，實(shí)時(shí)實(shí)地地了解排污情況。對(duì)于違規(guī)超標(biāo)排放的企業(yè)，一定要加大超標(biāo)排污企業(yè)的預(yù)期成本，罰款數(shù)額遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)購(gòu)買(mǎi)排污許可證所需的費(fèi)用，使企業(yè)放棄僥幸心理，主動(dòng)規(guī)范自己的行為。但是一定要依法行政，嚴(yán)禁濫用職權(quán)，防止出現(xiàn)隨意處罰的現(xiàn)象。

3建立全國(guó)統(tǒng)一的排污權(quán)交易市場(chǎng)和排污權(quán)交易所

由于中國(guó)的地區(qū)發(fā)展不平衡，環(huán)境資源分布不均勻，盡管部分省市成立了環(huán)境資源交易所，但是全國(guó)性的交易市場(chǎng)和交易所還沒(méi)有出現(xiàn)，進(jìn)行的數(shù)宗排污權(quán)交易多是在環(huán)保部門(mén)牽頭的局部地區(qū)完成的。更重要的是，如果一些地區(qū)建立排污權(quán)交易市場(chǎng)，而另一些地區(qū)未建立排污權(quán)交易市場(chǎng)尤其是無(wú)償使用排污權(quán)地區(qū)的存在，則可能會(huì)出現(xiàn)排污洼地現(xiàn)象，使企業(yè)逃離排污權(quán)交易區(qū)和付費(fèi)區(qū)而造成區(qū)域經(jīng)濟(jì)間的不公平競(jìng)爭(zhēng)。制定交易的參與者共同遵守的規(guī)則，建立全國(guó)統(tǒng)一的交易平臺(tái)，逐步實(shí)現(xiàn)排污權(quán)交易的市場(chǎng)化。

四、輔助排污權(quán)交易的運(yùn)行

1政府調(diào)控排污權(quán)交易市場(chǎng)

通過(guò)排污權(quán)交易，政府可以通過(guò)類似金融市場(chǎng)等公開(kāi)市場(chǎng)操作賣(mài)出或買(mǎi)進(jìn)排污權(quán)來(lái)影響排污權(quán)價(jià)格，從而調(diào)控排污水平。

如果政府認(rèn)為由于新企業(yè)的進(jìn)入，排污權(quán)的需求增加，排污總量適當(dāng)增加也不會(huì)造成環(huán)境惡化，便可以發(fā)放更多的排污權(quán)；相反，如果政府需要減少排污總量，也可進(jìn)入市場(chǎng)回購(gòu)一定數(shù)量的排污權(quán)，減少排污權(quán)的供給，使得排污權(quán)的價(jià)格上升，而企業(yè)要么高價(jià)購(gòu)買(mǎi)排污權(quán)，要么投資污染治理設(shè)備減少排放，實(shí)現(xiàn)成本最小化。可見(jiàn)，政府可以通過(guò)排污權(quán)的市場(chǎng)操作，靈活地對(duì)排污權(quán)的供給和價(jià)格進(jìn)行有效調(diào)控。

2政府降低排污交易成本

目前排污權(quán)交易發(fā)展緩慢的一個(gè)重要原因是：實(shí)際的交易過(guò)程中，是存在交易費(fèi)用的。既包括政府制定法律規(guī)則、核定排污總量以及監(jiān)督執(zhí)行的費(fèi)用，又包括排污權(quán)交易的主體——企業(yè)所必須承擔(dān)的費(fèi)用：收集排污權(quán)市場(chǎng)基礎(chǔ)信息的費(fèi)用、測(cè)算自身和交易企業(yè)污染量的費(fèi)用、交易各方討價(jià)還價(jià)的費(fèi)用以及作出決策的費(fèi)用。正是這些交易費(fèi)用的存在以及多少問(wèn)題影響了交易主體參與市場(chǎng)行為的積極性，影響了整個(gè)排污權(quán)交易體系，妨礙了排污權(quán)交易制度作用的充分發(fā)揮。

政府作為市場(chǎng)的宏觀調(diào)控者，應(yīng)該采取適當(dāng)?shù)拇胧┙档团盼蹤?quán)交易費(fèi)用，使其不致成為排污權(quán)運(yùn)行的巨大障礙。比如，政府應(yīng)當(dāng)建立健全與排污權(quán)交易相配套的信息市場(chǎng)，積極推行環(huán)保咨詢服務(wù)有償信息產(chǎn)業(yè)化，使有需求單位或供給單位能夠以盡可能低的成本準(zhǔn)確、及時(shí)地獲得有關(guān)排污權(quán)價(jià)格、排污權(quán)的需求量和供給量等市場(chǎng)信息。考慮到中國(guó)排污權(quán)交易制度還剛剛起步，一些重要的交易信息和數(shù)據(jù)也需要環(huán)境管理部門(mén)提供，部分排污交易還須經(jīng)政府環(huán)保部門(mén)安排進(jìn)行。

3實(shí)施排污權(quán)交易激勵(lì)政策

從目前市場(chǎng)機(jī)制的建立與運(yùn)行來(lái)看，排污權(quán)交易市場(chǎng)還處于相當(dāng)?shù)图?jí)的水平，交易市場(chǎng)略顯沉悶，交易不活躍，企業(yè)參與熱情也不高。絕大多數(shù)的交易包括從信息提供到一系列的核證，交易工作都是通過(guò)環(huán)保機(jī)構(gòu)完成，并沒(méi)有真正運(yùn)用市場(chǎng)的力量。

最重要的是，排污權(quán)交易還不像一般的商品交易那樣，它是一種特殊的排污信用。對(duì)買(mǎi)方來(lái)說(shuō)，希望以較低的價(jià)格獲得排污減少信用，實(shí)現(xiàn)正常生產(chǎn)或避免因超指標(biāo)排放而受到處罰，因此其交易的期望很高；而對(duì)賣(mài)方來(lái)說(shuō)，排污減少信用是其企業(yè)的一筆難以估價(jià)的無(wú)形資產(chǎn)，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和排污總量控制的削減，具有很大的增值可能性。顯然，一般情況下賣(mài)方并不迫切進(jìn)行排污減少信用的交易。這種雙方交易期望的差距自然會(huì)導(dǎo)致排污權(quán)交易市場(chǎng)的不活躍，甚至導(dǎo)致排污權(quán)交易市場(chǎng)的失靈，從而根本無(wú)法進(jìn)行排污權(quán)交易活動(dòng)。

為了消除這種差異，政府應(yīng)建立排污權(quán)交易的激勵(lì)機(jī)制。例如，對(duì)積極削減排污總量并積極出售排污減少信用的企業(yè)，應(yīng)從稅收、技術(shù)、資金等方面予以扶持，并保證在其重新需要增加排污指標(biāo)時(shí)以優(yōu)惠的價(jià)格優(yōu)先向其提供，在排污企業(yè)破產(chǎn)或被兼并，應(yīng)鼓勵(lì)排污權(quán)作為企業(yè)資產(chǎn)進(jìn)入破產(chǎn)或兼并程序等；在排污權(quán)交易不活躍的情況下，政府應(yīng)購(gòu)買(mǎi)富裕的排污權(quán)，以保證并促進(jìn)企業(yè)治理污染的積極性。

五、結(jié)語(yǔ)

排污權(quán)交易，在中國(guó)仍是屬于新生事物，其發(fā)揮作用的市場(chǎng)機(jī)制不健全，交易制度不成熟，運(yùn)行中存在許多問(wèn)題，無(wú)法有效地發(fā)揮其外部性內(nèi)部化的作用。更重要的是，排污權(quán)交易制度是一項(xiàng)復(fù)雜的工程，不僅要求技術(shù)、方法的完善，更需要法律規(guī)章、政策體系方面的完善與創(chuàng)新。因此，需要政府發(fā)揮宏觀調(diào)控的作用，“立規(guī)則，當(dāng)裁判”，打牢排污權(quán)交易的基礎(chǔ)，完善排污權(quán)交易的保障，并且輔助排污權(quán)交易的運(yùn)行，逐漸形成政府引導(dǎo)、市場(chǎng)推進(jìn)、企業(yè)積極參與的良好局面。

[責(zé)任編輯劉嬌嬌]