BOT模式中的政府行為如何監(jiān)督

蘆軻

【摘要】近年來，政府為了緩解基礎建設融資難問題，紛紛采取BOT特許經(jīng)營方式。政府在BOT模式中扮演私權(quán)主體角色，并且需要轉(zhuǎn)讓特許權(quán)，但政府與投資者所簽訂的特許經(jīng)營協(xié)議涉及到公共利益，因此有必要對這一過程中的政府行為進行監(jiān)督。

【關(guān)鍵詞】BOT模式 政府行為 監(jiān)督 【中圖分類號】D926 【文獻標識碼】A

BOT模式即“建設（（Build）一擁有（Own）一轉(zhuǎn)讓（Transfer）”和“建設（（Build）一經(jīng)營（OPerate）一轉(zhuǎn)讓（Transfer）”模式。亞洲開發(fā)銀行將其定義為，經(jīng)所在國特許，項目公司計劃和籌建基礎設施項目，并在一定時期內(nèi)擁有項目的經(jīng)營權(quán)，當特許權(quán)到期后，由國家來接收所有項目資產(chǎn)。簡單來說，在BOT模式中，政府與私人達成特許權(quán)協(xié)議，將基礎設施項目交由私人機構(gòu)來建設、運營和收益，到協(xié)議期限后，這些項目便要移交給政府。通過BOT特許經(jīng)營協(xié)議，政府更容易獲得基礎設施建設的融資，推動社會公共建設的進步，而私人資本也通過這一方式涉足社會公共基礎設施建設領(lǐng)域，成為一種新的投資方式。

在BOT模式中對政府行為進行監(jiān)督的必要性

BOT模式將私人資本引入社會公共基礎設施建設，解決了政府在公共產(chǎn)品和服務供給中資金不足的問題，從而為社會提供更為優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品或服務。在BOT特許經(jīng)營協(xié)議中，作為一方當事主體的政府是以民事主體參與協(xié)議，但同時它代表民眾處分公共財產(chǎn)，所以特許經(jīng)營協(xié)議既有私的性質(zhì)，又有公的性質(zhì)，屬于公私混合的合同。政府在特許協(xié)議中性質(zhì)的特殊性決定了它必須接受監(jiān)督。

首先，政府同時存在公共性與自利性。盡管政府應代表公共利益，但實際上政府內(nèi)部會形成官僚集團自己的利益，最為典型的便是政府官員在任職內(nèi)利用職權(quán)為自己謀取私利，這會導致政府的異化，產(chǎn)生尋租腐敗行為。而當政府啟用BOT模式后，政府能夠參與市場經(jīng)濟，這讓政府內(nèi)部謀取私利的行為更加隱蔽，而且由于BOT模式中另一方當事人也追求利益最大化，二者容易形成合謀，徹底忽視公共利益。

其次，政府目標與市場目標存在沖突。政府代表的是公共利益，所以它的行為目標追求公益，且關(guān)注公平，而市場追逐的是利潤，注重效率。市場期望在短期內(nèi)利潤最大化，而政府則要具有長遠眼光，追求長期社會效益。政府目標與市場目標相沖突，而BOT特許經(jīng)營模式中既有市場行為，也有政府行為，但由于信息不對稱或者其他不確定因素，項目公司的市場行為很可能會偏離甚至是違背政府行為目標，這容易使得這一模式出現(xiàn)異化，因此需要進行監(jiān)督。

BOT模式中政府行為監(jiān)督現(xiàn)狀

有關(guān)政府行為監(jiān)督的規(guī)定。我國目前并沒有一部專門法來規(guī)范BOT特許經(jīng)營模式的各個環(huán)節(jié)，但也有一些法律法規(guī)涉及到BOT模式中的政府行為監(jiān)督問題。

在BOT特許經(jīng)營模式中，政府一般用招標方式確定項目承建方，我國的《招標投標法》中便有相關(guān)規(guī)定，要求招標投標雙方都要依法接受監(jiān)督，而行政監(jiān)督部門也要對投招標雙方的投招標活動進行監(jiān)督，對違法投招標行為進行依法查處。國務院對投招標監(jiān)督部門的具體職權(quán)進行劃分。在《招標投標法》的附則中提及公民的監(jiān)督權(quán)，規(guī)定投標人或者其他利害關(guān)系人認為投招標活動有違規(guī)之處，有權(quán)向招標人提出異議或者向相關(guān)監(jiān)督機構(gòu)提出投訴。

與BOT特許經(jīng)營模式最為相關(guān)的法規(guī)是我國住建部2004年頒布的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，其中確定了我國BOT特許經(jīng)營模式的監(jiān)督主體，規(guī)定我國的市政公用事業(yè)特許經(jīng)營活動由國務院建設主管部門負責監(jiān)督，省自治區(qū)的建設主管部門主要負責本行政區(qū)內(nèi)的公共事業(yè)特許經(jīng)營活動監(jiān)督工作。辦法規(guī)定公眾對公共事業(yè)的特許經(jīng)營有建議和知情的權(quán)利，并強調(diào)市、縣政府應建設相應的公眾參與機制，為公眾監(jiān)督公共事業(yè)特許監(jiān)督提供途徑?！妒姓檬聵I(yè)特許經(jīng)營管理辦法》還對特許經(jīng)營過程中的違法違規(guī)行為進行了規(guī)定，如違法授予競標者特許經(jīng)營權(quán)、濫用職權(quán)等，這些行為應受到相應處分或者依法追究其刑事責任。

對政府行為進行監(jiān)督存在的問題。首先，在BOT模式中過于依賴內(nèi)部監(jiān)督，造成監(jiān)督不力。我國在有關(guān)BOT特許經(jīng)營模式的法律法規(guī)中，更多強調(diào)的是監(jiān)督特許經(jīng)營企業(yè)的行為，而忽視監(jiān)督政府行為。

其次，信息公開不足導致外部監(jiān)督缺失。信息公開是政府接受民眾監(jiān)督的前提，也是保障公民知情權(quán)的表現(xiàn)。但目前我國政府很少就BOT特許經(jīng)營的信息進行公開，民眾自然無法對其進行有效監(jiān)督。

最后，公民缺少監(jiān)督平臺。不論是在憲法還是有關(guān)BOT特許經(jīng)營的法律中，都有提及公民的監(jiān)督權(quán)，但在實踐中，公民缺乏行使監(jiān)督權(quán)的途徑。以深圳市為例，它制定了《深圳市公用事業(yè)特許經(jīng)營條例》，其中規(guī)定特許經(jīng)營項目需要就授權(quán)實施方案舉行聽證，但在深圳東西部公交整合方案中，并沒有舉行公開聽證會。在BOT模式中政府并沒有真正為公民監(jiān)督提供平臺和渠道，政府行為自然缺乏外部監(jiān)督，BOT特許經(jīng)營中的公眾利益也難以獲得保障。

健全BOT特許經(jīng)營協(xié)議中的政府行為監(jiān)督機制

缺乏對政府行為的監(jiān)督，為政府在BOT特許經(jīng)營中出現(xiàn)尋租腐敗、隨意違約等行為提供了空間。所以，要真正讓BOT特許經(jīng)營模式發(fā)揮其應有的作用，必須建立完善的政府行為監(jiān)督機制。

首先，要注重對政府行為進行外部監(jiān)督。目前我國BOT特許經(jīng)營在監(jiān)督上側(cè)重于內(nèi)部監(jiān)督，這意味著BOT特許經(jīng)營的實施者與監(jiān)督者同處于一個系統(tǒng)之內(nèi)，監(jiān)督權(quán)與決策權(quán)合二為一甚至是前者從屬于后者，這種監(jiān)督方式有利于決策的貫徹實施，但卻不利于發(fā)揮監(jiān)督效用。公眾與政府之間實質(zhì)是委托人與代理人的關(guān)系，在BOT特許經(jīng)營中政府所處分的特許經(jīng)營權(quán)也屬于社會公眾共有財產(chǎn)，它是代表公眾行使處分權(quán)力，為此這種權(quán)力是需要受到公眾外部監(jiān)督的。

其次，要對BOT特許經(jīng)營中的政府行為過程進行監(jiān)督。在BOT特許經(jīng)營中，對政府行為的監(jiān)督主要包括訂立合同前的監(jiān)督、合同履行過程中的監(jiān)督。在這一過程中，權(quán)力機關(guān)、司法機關(guān)以及社會大眾都有權(quán)利對政府行為進行監(jiān)督。具體來說，主要有以下幾種監(jiān)督方式：一是信息公開，這是對政府進行監(jiān)督的前提和基礎，政府必須公開BOT特許經(jīng)營中的相關(guān)信息，為公眾監(jiān)督創(chuàng)造條件，與信息公開相配套的，政府還要建立起咨詢、投訴、處理機制，滿足大眾的知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)；二是完善BOT特許經(jīng)營中的聽證制度，規(guī)范聽證會程序，這是公眾行使監(jiān)督權(quán)利的重要途徑；三是可以成立公用事業(yè)公眾監(jiān)督委員會，它應獨立于政府機構(gòu)，由公眾代表與專家組成，能夠?qū)OT特許經(jīng)營項目進行客觀、理性的評估，監(jiān)督政府行為，維護大眾利益，這也能提升政府行為外部監(jiān)督的專業(yè)性。

最后，要完善政府責任追究機制。BOT特許經(jīng)營是一種特殊的市場活動，其中政府不僅要承擔民事責任，它還應對公眾承擔一定的政治責任。由于政府行為涉及公眾利益，所以在責任追究方式上可以引入公益訴訟制度。在公益訴訟中，起訴者可以是與案件本身無利害關(guān)系的公民個體或組織，這主要是為了彌補社會公共利益維護力量的不足。在BOT特許經(jīng)營中引入公益訴訟制度，可以真正讓大眾監(jiān)督得到貫徹落實，起到維護大眾利益的作用，促使政府在BOT特許經(jīng)營中規(guī)范自己的行為。

（作者單位：鄭州工程技術(shù)學院）

【注：本文為BOT項目融資的合同范式設計——以鄭州航空港經(jīng)濟綜合實驗區(qū)為對象（15B790018）的階段性成果】

責編/王坤娜 孫垚（見習） 美編/楊玲玲