當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)土地征收補(bǔ)償過程中政府行為研究

摘要：當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村城鎮(zhèn)化運(yùn)動(dòng)進(jìn)行的如火如荼，大量的農(nóng)村土地被政府征收用于開發(fā)，失去土地的農(nóng)民沒有了生活來源，引發(fā)一系列的社會(huì)問題。本文在對(duì)土地征收制度進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)前社會(huì)發(fā)展的狀況，圍繞政府在土地征收補(bǔ)償過程中所存在的具體問題，并據(jù)此提出建議對(duì)策，以期對(duì)我國(guó)的農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)的順利進(jìn)行提供一定的參考意見。

關(guān)鍵詞：政府行為；土地征收；征收補(bǔ)償；補(bǔ)償制度

中圖分類號(hào)：D912.3 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2016）025-0000-02

一、土地征收補(bǔ)償及政府行為的概況

（一）土地征收及其基本原則

“土地征收是指國(guó)家為了公共利益需要，依照法律規(guī)定的程序和權(quán)限將農(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地，并依法給予被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和被征地農(nóng)民合理補(bǔ)償和妥善安置的法律行為?！痹谥袊?guó)，土地征收是國(guó)家和農(nóng)民集體之間發(fā)生的所有權(quán)轉(zhuǎn)移的活動(dòng)，是指國(guó)家為了社會(huì)公共利益的需要，按照法律規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限和程序，在給農(nóng)民集體和個(gè)人補(bǔ)償后，將農(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有。①土地征收具有以下幾點(diǎn)特征：1.公益性；2.法定性；3.強(qiáng)制性；4.補(bǔ)償性；5.所有權(quán)。其基本原則為：1.完全補(bǔ)償原則；2.不完全補(bǔ)償原則；3.適當(dāng)補(bǔ)償原則

（二）我國(guó)土地征收補(bǔ)償制度的歷史演變

1.建國(guó)初期的征地補(bǔ)償制度

我國(guó)在建國(guó)以后經(jīng)歷了一段重要的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，由于歷史原因，當(dāng)時(shí)仿照蘇聯(lián)模式，任何經(jīng)濟(jì)運(yùn)行都掌握在國(guó)家計(jì)劃內(nèi)。包括對(duì)土地征收，國(guó)家采取的是無償取得的方式，通過轉(zhuǎn)移土地所有權(quán)劃撥到用地單位，私人無權(quán)轉(zhuǎn)讓土地所有權(quán)，而對(duì)農(nóng)民只給予少量的補(bǔ)償。

2.改革開放時(shí)期的征地補(bǔ)償制度

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的引入，為我國(guó)當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入了新鮮的活力，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)是通過一雙看不見的手—價(jià)格來優(yōu)化資源配置。國(guó)家將土地所有權(quán)轉(zhuǎn)移到用地單位，在這個(gè)過程中產(chǎn)生了效益，征地對(duì)象和土地征用方式都發(fā)生了變化。

3.深化改革時(shí)期的征地補(bǔ)償制度

目前我國(guó)使用的征地補(bǔ)償制度基本沿用改革開放以來的思路，但當(dāng)今我國(guó)正處于高速發(fā)展時(shí)期，過時(shí)的條條框框已滿足不了社會(huì)轉(zhuǎn)型迫切的需求，土地征收補(bǔ)償制度亟待整改。

（三）政府行為及其特點(diǎn)

對(duì)于政府行為的概念，目前理論界尚無明確的觀點(diǎn)。按行為學(xué)的觀點(diǎn)，行為是人的一切行動(dòng)表現(xiàn)的統(tǒng)稱，是人類對(duì)環(huán)境適應(yīng)的反應(yīng)方式。政府行為的概念，意味著對(duì)政府進(jìn)行一種人格化的描述，政府行為便是政府對(duì)社會(huì)環(huán)境的反應(yīng)方式，是政府在一定社會(huì)環(huán)境中采取的一定的行動(dòng)。從政治學(xué)意義上看，政府行為是指政府為了實(shí)現(xiàn)預(yù)期的目標(biāo)，采取各種手段調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的有意識(shí)的活動(dòng)。政府行為的特點(diǎn)主要特點(diǎn)不僅僅包括公共性和普遍性，同時(shí)法律的存在決定了其強(qiáng)制性與非盈利性，但同時(shí)存在有限性。

二、當(dāng)前我國(guó)土地征收補(bǔ)償過程中政府行為研究

（一）政府限制征收范圍、壓低征收標(biāo)準(zhǔn)

土地對(duì)于農(nóng)民來說絕不僅僅只是提供農(nóng)作物的商品，失去了土地意味著失去了未來生活的保障。但政府把征得土地改變用途后，其價(jià)值也發(fā)生很大變化，政府在進(jìn)行征收補(bǔ)償過程中對(duì)農(nóng)民的失地補(bǔ)償范圍僅圍繞在土地的生產(chǎn)價(jià)值上，不考慮其他附加價(jià)值。相關(guān)的土地法規(guī)定對(duì)征地補(bǔ)償包括青苗補(bǔ)償費(fèi)、勞動(dòng)力安置補(bǔ)助和土地補(bǔ)償費(fèi)等直接損失，而不考慮農(nóng)民失地后沒有收入來源的狀況。

（二）補(bǔ)償費(fèi)用下發(fā)等行為缺乏監(jiān)督機(jī)制

按照我國(guó)的法律規(guī)定，土地征收補(bǔ)償款通過上級(jí)政府逐級(jí)下?lián)艿姆绞桨l(fā)放到農(nóng)民手中，但是在發(fā)放過程中，由于牽涉的政府機(jī)構(gòu)繁雜，多少避免一些政府部門逐級(jí)克扣的現(xiàn)象。盲目的政績(jī)觀，盡量爭(zhēng)取的部門利益以及官商勾結(jié)的利益鏈，都讓政府在征地過程中喪失了自己的基本立場(chǎng)，農(nóng)民利益被漠視，相關(guān)的利益鏈卻不斷發(fā)展不斷膨脹，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的利益。這種利用行賄等手段來牟利的行為，為政府部門的腐敗風(fēng)氣推波助瀾，加大國(guó)家反腐倡廉工作的難度。

（三）我國(guó)當(dāng)前社會(huì)保障機(jī)制不完善

在土地征收過程中，政府將更多的精力放在了土地資源征收后的開發(fā)利用角度，而忽略了農(nóng)民在土地征收后的基本生活保障問題。目前表現(xiàn)突出的問題有：1.農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)制度。目前我國(guó)農(nóng)村的醫(yī)療保險(xiǎn)制度正在大力推廣，但是在政策執(zhí)行的過程中，仍然存在較多的漏洞。2.最低生活保障制度?，F(xiàn)行的低收入保障政策對(duì)低收入農(nóng)民生活的改善很有限。3.失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)。農(nóng)民屬于在一定程度上屬于弱勢(shì)群體，法律意識(shí)淡薄，缺乏對(duì)行政決策及執(zhí)行的監(jiān)督意識(shí)。

三、城鎮(zhèn)化建設(shè)土地征收補(bǔ)償過程中政府行為失當(dāng)原因分析

（一）行政體制不完善

從體制的角度對(duì)我國(guó)政府當(dāng)前在征地補(bǔ)償過程中的行為的進(jìn)行分析，即從整個(gè)行政系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)設(shè)置、權(quán)力劃分、責(zé)任分配以及外界非政府部門之間的固有關(guān)系所帶來的影響進(jìn)行深入分析。地方政府在行動(dòng)過程中缺乏了其主觀能動(dòng)性和制度變遷的動(dòng)力，更多將重心放在自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展上面而忽略了區(qū)域的整體協(xié)調(diào)?，F(xiàn)有的政府官員績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)的不完善以及不健全發(fā)展過程，使得部分政府官員為追求自己職位提高而將農(nóng)民利益置之不理。

（二）行政管理能力不足

行政文化和體制對(duì)于政府行為的發(fā)揮更多的是在面對(duì)農(nóng)民利益維護(hù)中基礎(chǔ)能力的體現(xiàn)，是政府自身權(quán)限范圍內(nèi)無力改變的。而政府管理能力的提升將直接影響到政府執(zhí)政能力的發(fā)揮。城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，征地補(bǔ)償措施是關(guān)乎農(nóng)民生活的重要事項(xiàng)，部分政府官員在執(zhí)行過程中既沒有專業(yè)的制度法規(guī)為依據(jù)，也沒有專業(yè)知識(shí)輔助工作。政府必須以心平氣和的態(tài)度力求管理人員的能力讓農(nóng)民能夠切實(shí)感受到來自于國(guó)家和政府的關(guān)愛和重視，使其堅(jiān)定支持政府的立場(chǎng)并在共同發(fā)展中尋求到一種共同目標(biāo)。

（三）公共管理倫理缺失

所謂的公共管理倫理就是特殊領(lǐng)域中的角色倫理，公共管理倫理或以公共管理系統(tǒng)為主體，或以公共管理者為主體，是針對(duì)公共管理行為和政治活動(dòng)的社會(huì)化角色的倫理原則和規(guī)范。②在我國(guó)，具有“國(guó)家中人們的粘合劑”之稱的公共管理倫理缺失的主要原因有：1.公共管理組織及其管理者面對(duì)自身利益膨脹以及利益誘惑時(shí)道德倫理沖突心理。2.公共管理倫理缺失的外在性力量驅(qū)使。3.公共管理倫理法制建設(shè)和教育制度建設(shè)的落后。

四、征地補(bǔ)償過程中政府執(zhí)政能力提升策略

（一）完善征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，提高政府補(bǔ)償發(fā)放效率

政府需要針對(duì)各地的土地使用情況以及有效利用率，在充分考慮當(dāng)?shù)剞r(nóng)民生活實(shí)際情況的基礎(chǔ)上制定與當(dāng)?shù)厍闆r符合的征地補(bǔ)償范圍及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。在對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償時(shí)，應(yīng)當(dāng)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)損失、殘余地分割損害、正常營(yíng)業(yè)損害以及其他各種因征地而支出的必要費(fèi)用等可確定可量化的財(cái)產(chǎn)損失列入補(bǔ)償范圍，③針對(duì)當(dāng)前所執(zhí)行的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，不能反映土地的真實(shí)價(jià)值等問題，政府應(yīng)當(dāng)重新制定征地補(bǔ)償?shù)乃惴?，提高補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。首先應(yīng)以市場(chǎng)為導(dǎo)向，對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不能按照原來土地的農(nóng)業(yè)用途作為依據(jù)，而應(yīng)參照土地改變用途增值后的價(jià)值來計(jì)算。補(bǔ)償?shù)姆绞綉?yīng)采用貨幣補(bǔ)償與實(shí)物補(bǔ)償相結(jié)合，充分考慮到失地農(nóng)民的持續(xù)發(fā)展問題，在保證足夠的貨幣補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)應(yīng)提供給農(nóng)民一定的物質(zhì)補(bǔ)償，切身維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。

（二）加強(qiáng)征地補(bǔ)償過程中政府行為監(jiān)督

土地征收補(bǔ)償有一套復(fù)雜的程序，每一個(gè)環(huán)節(jié)的漏洞都有可能被犯罪行為有機(jī)可乘，所以要加強(qiáng)對(duì)征地行為的監(jiān)督。具體實(shí)施措施包括：第一，對(duì)征地審批程序的監(jiān)督。程序?qū)嵤┻^程中，責(zé)任落實(shí)到個(gè)人。第二，對(duì)征地實(shí)施過程的監(jiān)督，嚴(yán)格執(zhí)行土地征收制度。實(shí)施過程中，更要用法律束縛政府行為，保證農(nóng)民是征地補(bǔ)償?shù)闹苯邮芤嬲?。第三，加?qiáng)對(duì)執(zhí)法行為的監(jiān)督，杜絕以權(quán)謀私，滋生腐敗的行為發(fā)生。加大反腐力度，嚴(yán)厲打擊各種形式的貪腐行為。第四，嚴(yán)厲懲治違反征地相關(guān)法律法規(guī)的行為。嚴(yán)格做到有法可依，有法必依，違法必究。第五，地方政府應(yīng)當(dāng)要求村集體組織定期匯報(bào)征地安置補(bǔ)助費(fèi)的管理和使用情況，并對(duì)此進(jìn)行公示以方便被征地農(nóng)民監(jiān)督，對(duì)轄區(qū)內(nèi)群眾的補(bǔ)償和安置情況應(yīng)定期做匯總報(bào)告給上級(jí)主管機(jī)關(guān)以期更好地跟蹤監(jiān)督。

（三）構(gòu)建征地補(bǔ)償過程中的政府行為績(jī)效評(píng)估制度

政府績(jī)效，可以概括為將績(jī)效用于對(duì)政府行為效果的衡量，其中包含政府在社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)中的業(yè)績(jī)、效果和效率。面對(duì)征地補(bǔ)償過程中的農(nóng)民利益與政府利益的關(guān)系處理，想要提高政府職能能力，政府績(jī)效評(píng)估機(jī)制是重要的管理工具，也是促進(jìn)政府機(jī)關(guān)部門承擔(dān)責(zé)任的誘導(dǎo)機(jī)制。同時(shí)，失地農(nóng)民的就業(yè)安置，是土地征收過程中的善后工作，是執(zhí)行整個(gè)土地征收的關(guān)鍵。政府在安置失地農(nóng)民時(shí)應(yīng)該做到：第一，指導(dǎo)農(nóng)民的就業(yè)意識(shí)。第二，通過就業(yè)指導(dǎo)培訓(xùn)，提高農(nóng)民的職業(yè)技能，提升農(nóng)民的含金量，為接下來的工作打下基礎(chǔ)。第三，通過招商引資擴(kuò)大就業(yè)需求。第四，鼓勵(lì)失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)，給予政策上的優(yōu)惠及資金上的資助。

（四）完善對(duì)失地農(nóng)民的社會(huì)保障機(jī)制

我國(guó)當(dāng)前的社會(huì)保障機(jī)制還不夠完善，農(nóng)民失去土地后更是失去了基本的生活保障。應(yīng)當(dāng)把農(nóng)民的生活保障制度與失地農(nóng)民的補(bǔ)償相結(jié)合，將農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社保范圍，不僅可以安撫失地農(nóng)民的情緒，還能緩和社會(huì)矛盾從而推進(jìn)我國(guó)城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展?？蓮囊韵路矫嫒胧郑?.完善居民醫(yī)療保險(xiǎn)制度。完善醫(yī)療保險(xiǎn)制度，首先應(yīng)放寬醫(yī)療保險(xiǎn)對(duì)象的門檻，逐步推行全民共享醫(yī)療資源。其次加大對(duì)醫(yī)療基礎(chǔ)建設(shè)的投入，提高醫(yī)院軟硬件的水準(zhǔn)。2.健全最低生活保障制度，應(yīng)明確保障對(duì)象的范圍，對(duì)喪失勞動(dòng)能力及貧困的家庭應(yīng)記錄存檔，方便為其制定長(zhǎng)期的補(bǔ)助計(jì)劃。3.建設(shè)失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的關(guān)鍵在于養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，它是由公民、集體和政府按比例承擔(dān)，達(dá)到規(guī)定年齡的失地老人都要享受養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，對(duì)符合標(biāo)準(zhǔn)的老人發(fā)放的保險(xiǎn)金要統(tǒng)一管理，劃入專用的個(gè)人賬戶，監(jiān)督基金的流通環(huán)節(jié)，防止被違法盜用挪用。

（五）公務(wù)員素質(zhì)的提高與公共管理倫理的構(gòu)建

公務(wù)員作為政府行政機(jī)關(guān)的重要組成部分，是危機(jī)條件下政府行為的主力軍。素質(zhì)不光是指公務(wù)員的專業(yè)技能，還包括其個(gè)人品德以及職業(yè)操守。這也是征地過程中濫用職權(quán)，貪污腐敗現(xiàn)象的根源。公務(wù)員在行使其行政職權(quán)過程中，個(gè)人思想道德敗壞、職業(yè)道德缺失，這也不僅僅是公務(wù)員自身的問題，也是受到行政組織氛圍影響的。所以我國(guó)在提高公務(wù)員素質(zhì)的過程中，不光要完善公務(wù)員招考程序，也要注意機(jī)關(guān)氛圍的營(yíng)造。與此同時(shí)，我們還應(yīng)該將目光放在公共管理倫理的構(gòu)建問題上?，F(xiàn)代公共管理倫理的操作程序建設(shè)是我們現(xiàn)行公共管理倫理實(shí)踐和倫理理論建設(shè)中的一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)。在公共管理倫理實(shí)際操作過程中，直接影響其結(jié)果的就是擁有和操縱公共權(quán)力的組織和個(gè)人，因此我們應(yīng)該尤其重視，使公共管理倫理建設(shè)具有較強(qiáng)的針對(duì)性和可操作性。

五、總結(jié)

當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)入了關(guān)鍵時(shí)期，十八大已經(jīng)把新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略提上議題，李克強(qiáng)總理更是指明接下來的工作重點(diǎn)是加快城鎮(zhèn)化建設(shè)。作為城鎮(zhèn)化開篇的首要任務(wù)，土地征收補(bǔ)償?shù)膯栴}會(huì)受到社會(huì)各界更多的重視，相信未來隨著對(duì)土地征收補(bǔ)償?shù)认嚓P(guān)研究的的不斷豐富，政府對(duì)關(guān)于城鎮(zhèn)化過程中的土地征收政策的制定也會(huì)愈加的成熟。

注釋：

①董和平，中國(guó)憲法學(xué)[M]. 中國(guó)政法大學(xué)出版社.2002.89-90.

②陳振明，公共管理學(xué)[M].中國(guó)人民大學(xué)出版社，2003.

③蔣東連.淺議農(nóng)村土地征收行政補(bǔ)償?shù)膯栴}[J].傳承， 2009， （12）： 99-99

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作者簡(jiǎn)介：陶小楊（1991-），漢族，湖北襄陽人，碩士研究生在讀，現(xiàn)就讀于陜西師范大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)院，行政管理專業(yè)。