高質(zhì)量建設(shè)城鄉(xiāng)融合共同富裕先行試驗區(qū)的許昌實踐

中圖分類號：F323 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

引用：.高質(zhì)量建設(shè)城鄉(xiāng)融合共同富裕先行試驗區(qū)的許昌實踐［J]．農(nóng)村·農(nóng)業(yè)·農(nóng)民，2025（7）：12-15.

黨的二十大報告指出，“中國式現(xiàn)代化是人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化，是全體人民共同富裕的現(xiàn)代化”“鼓勵各地因地制宜探索有效路徑，總結(jié)經(jīng)驗，逐步推開”。許昌作為河南省唯一人選“國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)”的地級市和全國僅有的兩個全域“試驗區(qū)”之一，得到河南省委、省政府高度重視和大力支持。2021年12月，河南省委、省政府把“在許昌市開展共同富裕試點工作”列人專題研究，并寫入2022年河南省政府工作報告。2022年11月，河南省委、省政府印發(fā)了《關(guān)于支持許昌高質(zhì)量建設(shè)城鄉(xiāng)融合共同富裕先行試驗區(qū)的意見》，賦予許昌把城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗與共同富裕試點結(jié)合起來、探索符合河南實際的共同富裕路徑重大使命。因此，深人研究許昌城鄉(xiāng)融合共同富裕先行試驗區(qū)的有效經(jīng)驗與相關(guān)問題，對于早日實現(xiàn)河南乃至全國的共同富裕具有借鑒意義。

一、許昌高質(zhì)量建設(shè)城鄉(xiāng)融合共同富裕先行試驗區(qū)的經(jīng)驗

（一）堅持黨建引領(lǐng)，基層治理效果凸顯

許昌市委、市政府構(gòu)建“ 1+5+N ”政策框架，成立專項領(lǐng)導(dǎo)小組，建立“周交辦、月講評”督導(dǎo)機(jī)制，統(tǒng)籌推進(jìn)33項重點任務(wù)。創(chuàng)新實施“萬人助企聯(lián)鄉(xiāng)幫村”工作機(jī)制，將每月的10日、20日分別確定為市、縣兩級聯(lián)鄉(xiāng)幫村工作日。建立市直機(jī)關(guān)與基層干部“手拉手”工作機(jī)制，先后組織5300余名干部下基層、聽民聲、解難題、辦實事。深人開展“五星”支部創(chuàng)建，進(jìn)一步健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的“四治”（自治、法治、德治、數(shù)治）相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，排查整合1萬余個基層治理網(wǎng)格，3.4萬名網(wǎng)格員開展上門服務(wù)，實現(xiàn)“網(wǎng)中有人、一網(wǎng)統(tǒng)籌”，基層治理能力和治理水平持續(xù)提升。

（二）落實規(guī)劃先行，空間布局更加合理

堅持規(guī)劃先行，以點帶面，全市76個鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃已全部啟動。劃定9個城鄉(xiāng)融合示范片區(qū)，立足不同地形地貌，區(qū)分發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)、城郊村莊和純農(nóng)業(yè)村莊，結(jié)合地方發(fā)展水平、財政

承受能力、農(nóng)民接受程度等開展“鄉(xiāng)村規(guī)劃、千村試點”工作。規(guī)劃50個試點實用性村莊規(guī)劃編制，順利完成村莊建設(shè)邊界劃定工作。

（三）強(qiáng)化要素保障，激活閑置土地資源

切實推進(jìn)土地要素市場化改革，推動集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，全面激活農(nóng)村閑置土地資源。目前，全市累計入市交易農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地21宗，交易52.61公頃，成交金額3.9億元，為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了要素保障。根據(jù)各縣區(qū)自身特點，對“標(biāo)準(zhǔn)地”入市、彈性出讓入市、集體土地產(chǎn)權(quán)抵押、異地調(diào)整入市等重點環(huán)節(jié)進(jìn)行任務(wù)分解，由縣（市、區(qū)）分別先行先試。

（四）補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施短板，城鄉(xiāng)建設(shè)提質(zhì)提速

扎實推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，所有建制行政村全部實現(xiàn)通硬化路、通客車目標(biāo)，改造提升農(nóng)村公路192公里，鄉(xiāng)鎮(zhèn)二級以上公路連通比例達(dá) 96.1% 。深人開展農(nóng)村人居環(huán)境整治“清臟治亂拆違增綠”專項行動，全市76個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、1600個建制村全部配備了保潔員。農(nóng)村危房改造1.2萬戶，基本實現(xiàn)存量危房全部清零。城市及農(nóng)村公共供水普及率均保持在 99% 以上，用水安全得到有效保障。實施“快遞進(jìn)村”工程，村級寄遞服務(wù)站覆蓋率達(dá) 75% ，農(nóng)村燃?xì)飧采w率提升至 76.6% ，基礎(chǔ)設(shè)施短板逐步補(bǔ)齊。

（五）延伸公共服務(wù)，促進(jìn)城鄉(xiāng)深度融合

實行城鎮(zhèn)零門檻落戶政策，積極推動以居住證為載體的城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。深人推進(jìn)“人人持證、技能河南”建設(shè)，開展農(nóng)村勞動力技能培訓(xùn)6.1萬人，全市新增城鎮(zhèn)就業(yè)12.9萬人、新增農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)9.1萬人、脫貧群眾務(wù)工就業(yè)3.7萬人。統(tǒng)籌推進(jìn)市級“四所醫(yī)院”、縣級“三所醫(yī)院”、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生室建設(shè)，縣級人民醫(yī)院全部達(dá)到二級甲等水平，醫(yī)共體實現(xiàn)縣域全覆蓋，構(gòu)建“15分鐘公共服務(wù)圈”，社會保障參保率穩(wěn)定在 95% 以上。

二、許昌高質(zhì)量建設(shè)城鄉(xiāng)融合共同富裕先行試驗區(qū)中存在的短板

（一）鄉(xiāng)村規(guī)劃引領(lǐng)力不夠強(qiáng)

鄉(xiāng)村規(guī)劃的系統(tǒng)性和前瞻性仍需提升。截至2024年年底，許昌市雖完成789個“實用性”村莊規(guī)劃編制，但全市行政村總數(shù)約1600個，規(guī)劃覆蓋率仍不夠高。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)在規(guī)劃編制中存在重短期、輕長遠(yuǎn)的現(xiàn)象，未能充分結(jié)合當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、文化特色和生態(tài)資源，引領(lǐng)性不夠。

（二）土地要素保障力度不夠大

城鄉(xiāng)土地資源配置矛盾仍較為突出。目前，村集體建設(shè)用地不足已成為制約鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的因素之一。一方面，城市發(fā)展用地需求旺盛，而農(nóng)村集體建設(shè)用地盤活難度較大。另一方面，土地流轉(zhuǎn)市場不夠健全，農(nóng)戶與企業(yè)之間的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制尚未完全建立，制約了農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、集約化發(fā)展。2023年許昌市土地流轉(zhuǎn)面積109333.33公頃，流轉(zhuǎn)率 39.3% ，但33.33公頃以上的規(guī)模經(jīng)營主體僅132家。此外，農(nóng)戶與企業(yè)的土地流轉(zhuǎn)合同中，僅 25% 約定了收益分紅條款，其他多數(shù)為固定租金模式，農(nóng)戶難以分享產(chǎn)業(yè)增值收益。土地整治和復(fù)墾工作推進(jìn)較為緩慢，耕地占補(bǔ)平衡壓力較大，在一定程度上影響了重大項自落地。

（三）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平不夠均衡

城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施差距仍然明顯。城市區(qū)域的交通、管網(wǎng)、公共服務(wù)等設(shè)施相對完善，但農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施歷史欠賬較多，鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍存在不全面、不均衡的情況。在公共服務(wù)方面，城鄉(xiāng)教育、醫(yī)療資源配置不均衡問題突出，許昌市城區(qū)優(yōu)質(zhì)學(xué)校和醫(yī)院較為集中，而農(nóng)村地區(qū)師資力量相對薄弱、醫(yī)療設(shè)備相對落后，難以滿足群眾日益增長的美好生活需要。2023年，許昌市醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)實有床位30525張，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院5758張，所占比例僅為 18.86% 。

三、許昌高質(zhì)量建設(shè)城鄉(xiāng)融合共同富裕先行試驗區(qū)的對策建議

（一）以高水平規(guī)劃推進(jìn)城鄉(xiāng)融合

高標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)總體規(guī)劃編制實施。立足許昌市高質(zhì)量建設(shè)城鄉(xiāng)融合共同富裕先行試驗區(qū)的發(fā)展定位，編制《許昌市城鄉(xiāng)融合發(fā)展總體規(guī)劃（2025—2035年）》，強(qiáng)化頂層設(shè)計。一是圍繞“五個強(qiáng)市”目標(biāo)和“十五分鐘”生活圈相關(guān)要求，細(xì)化中心城區(qū)用地布局方案。二是落實“三區(qū)三線”重大空間布局規(guī)劃，深入推進(jìn)市、縣、鄉(xiāng)三級空間規(guī)劃一體化，著力構(gòu)建“一帶、一核、四極、多點”的市域城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局。三是充分借鑒浙江“多規(guī)合一”經(jīng)驗，將城市發(fā)展與鄉(xiāng)村振興深度融合。

分類推進(jìn)詳細(xì)規(guī)劃編制。根據(jù)不同村莊的發(fā)展定位、區(qū)位條件、資源稟賦和發(fā)展階段，編制差異化的“一村一規(guī)劃”，加強(qiáng)規(guī)劃實施的監(jiān)督管理，建立“規(guī)劃一張圖”信息平臺，確保規(guī)劃落地見效。對于城郊融合類村莊，側(cè)重規(guī)劃商業(yè)服務(wù)、保障性住房等功能，承接城市功能外溢；對于特色保護(hù)類村莊，注重歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)與旅游開發(fā)的融合，劃定核心保護(hù)區(qū)與建設(shè)控制地帶；對于集聚提升類村莊，規(guī)劃產(chǎn)業(yè)園區(qū)、公共服務(wù)中心等，引導(dǎo)人口和產(chǎn)業(yè)集中[1」。

（二）以土地要素改革增強(qiáng)發(fā)展動能

打破城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場[2]。一是聚焦土地征收制度優(yōu)化，嚴(yán)格限定征地范圍，建立與土地價值、區(qū)位條件掛鉤的動態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，確保被征地農(nóng)民合理分享土地增值收益。二是推動農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地同等入市、同權(quán)同價，允許通過流轉(zhuǎn)、抵押、入股等方式盤活資產(chǎn)。三是建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)跨區(qū)域交易機(jī)制，將農(nóng)村閑置建設(shè)用地復(fù)墾形成的指標(biāo)納入市域統(tǒng)籌調(diào)配，通過市場化交易實現(xiàn)土地資源高效配置。

深化集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革。一是規(guī)范入市流程。對人市主體、工作路徑、收益分配、政府收益提取、構(gòu)建二級市場等進(jìn)行全面試驗，探索開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地儲備委托制。二是健全二級市場。進(jìn)一步建立健全集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、抵押二級市場，對擬入市的集體經(jīng)營性建設(shè)用地組織開展收儲和前期開發(fā)，為集體土地“凈地”直接入市提供支撐。同時建立集體經(jīng)營性建設(shè)用地交易平臺，提供信息發(fā)布、產(chǎn)權(quán)登記、法律咨詢等服務(wù)，降低交易成本。三是完善收益分配。制定集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市配套政策，明確入市條件、程序和收益分配機(jī)制，允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織通過出讓、出租等方式將集體經(jīng)營性建設(shè)用地用于工業(yè)、商業(yè)、旅游等項目開發(fā)。四是強(qiáng)化全程監(jiān)管。將入市土地納入國土空間規(guī)劃管控，嚴(yán)格用途管制和開發(fā)強(qiáng)度約束，建立項目準(zhǔn)入負(fù)面清單，防止無序開發(fā)。

探索土地要素市場化配置改革。以列入全省土地要素市場化配置改革試點為契機(jī)，一是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)用地供給。將城鎮(zhèn)建設(shè)用地向產(chǎn)業(yè)用地傾斜，探索混合產(chǎn)業(yè)用地供給模式，允許不同產(chǎn)業(yè)類型用地合理轉(zhuǎn)換。二是推行“標(biāo)準(zhǔn)地”出讓改革。全面推行“標(biāo)準(zhǔn)地”出讓閉環(huán)管理體系，全市新增一般工業(yè)項目全部實行“標(biāo)準(zhǔn)地”出讓。三是盤活存量建設(shè)用地。全面清查存量建設(shè)用地，通過市場化手段推進(jìn)低效片區(qū)更新，構(gòu)建土地征收、儲備、供應(yīng)、監(jiān)管全鏈條管理機(jī)制，高效利用政策性、開發(fā)性金融工具，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展增添新動能。

（三）以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提升城鄉(xiāng)品質(zhì)

大力實施城市更新，聚焦堵點、痛點，精準(zhǔn)開展城市更新工程建設(shè)。一是以提升城鄉(xiāng)居民生活品質(zhì)為出發(fā)點和落腳點，結(jié)合基層社會治理，扎實開展老舊小區(qū)、棚戶區(qū)改造、城中村改造，完善水電氣熱管網(wǎng)、停車設(shè)施、公共綠地等配套建設(shè)等。二是全力推進(jìn)再生水輸送工程建設(shè)，進(jìn)一步提升城鄉(xiāng)水資源利用效率。三是推廣海綿城市建設(shè)理念，通過透水鋪裝、雨水花園等設(shè)施提高城市防洪排澇能力。四是利用數(shù)字化技術(shù)提升城市管理水平，建設(shè)智慧交通、智慧管網(wǎng)等系統(tǒng)，提高基礎(chǔ)設(shè)施運行效率。

推動公共服務(wù)配套設(shè)施向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸。加大對農(nóng)村地區(qū)教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)設(shè)施的投入，縮小城鄉(xiāng)差距[3」。在教育方面，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化農(nóng)村學(xué)校，配備現(xiàn)代化教學(xué)設(shè)備，推廣遠(yuǎn)程教育；在醫(yī)療方面，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生室建設(shè)，培養(yǎng)全科醫(yī)生，推動優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源下沉；在養(yǎng)老方面，建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院和農(nóng)村幸福院，發(fā)展居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，不斷提升城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施保障水平。

（四）以生態(tài)文明建設(shè)打造宜居環(huán)境

持續(xù)打好污染防治攻堅戰(zhàn)。圍繞“空氣質(zhì)量改善”這一主線，在結(jié)構(gòu)調(diào)整、企業(yè)綠色化改造、機(jī)動車污染防治、精細(xì)化管理等方面持續(xù)發(fā)力。全域縱深建設(shè)“無廢城市”。在工業(yè)領(lǐng)域，推廣清潔生產(chǎn)，建設(shè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園；在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，推進(jìn)農(nóng)作物秸稈、畜禽糞污資源化利用；在生活領(lǐng)域，倡導(dǎo)綠色消費，減少一次性用品使用[4]。建立固體廢物全鏈條管理體系，完善回收網(wǎng)絡(luò)，培育資源化利用產(chǎn)業(yè)。

深入推進(jìn)美麗河湖建設(shè)。對照國家、河南省美麗河湖保護(hù)與創(chuàng)建指標(biāo)，聚焦河湖水生態(tài)環(huán)境突出問題，深人落實流域污染整治、水生態(tài)修復(fù)與河湖生態(tài)用水保障等工作措施，實現(xiàn)河湖水質(zhì)、生態(tài)、水源有效保障。

參考文獻(xiàn)：

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Xuchang's practice in building a high-quality pilot zone for integrated urban-rural development and common prosperity

GAO Ya (Party School of Xuchang Municipal Committee of CPC，Xuchang 4610oo，China）

Abstract:Common prosperity is the essential requirement of socialism and the common expectation of the people. As a national experimental zone for urban-rural integration and development and a pilot experimental zone for urban-rural integrationand common prosperity in Henan Province，Xuchang hasachieved certain effectiveness and experience in the construction process.However，there are still shortcomings such as insufficient guiding power of rural planning，unbalanced level of urban-rural infrastructure construction，and insuffcient urban-rural safety.Therefore，it is necessary to promoteurban-rural integration with high-level planning，enhancedevelopment momentum through the reform of land elements，improve urban-rural quality through infrastructure construction， and create a livable environment through ecological civilization construction，so as to help Xuchang builda highquality pilot zone for urban-rural integration and common prosperity.

Key words:urban-rural integration； common prosperity；high-quality pilot zone

[責(zé)任編輯：王麗]