上下避責(zé)與雙重反噬：基層防返貧治理中政策空轉(zhuǎn)何以形成？

中圖分類號：D035 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1008—7168（2025）04—0015—13

一、問題提出與文獻(xiàn)回顧

近年來，鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接的過程及效果得到了實(shí)踐端和知識界的關(guān)注。黨的二十大報(bào)告以及2025年中央一號文件均明確指出，要把增加脫貧群眾收人作為各地防返貧治理工作的重點(diǎn)。為了有效督促各地持續(xù)跟蹤脫貧人口收入問題，自2020年至今，國家鄉(xiāng)村振興后評估考核組連續(xù)三年到各省進(jìn)行多輪評估和“回頭看”。根據(jù)2023年國家鄉(xiāng)村振興局公布的數(shù)據(jù)，2022年脫貧人口人均純收入達(dá)到14342元，同比增長 14.3% ，高于全國農(nóng)村居民人均可支配收入 6.3% 的增速，這表明脫貧人口收人總體上處于一個穩(wěn)中有升的水平。事實(shí)上，從國家鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接考核評估結(jié)果和防返貧動態(tài)監(jiān)測數(shù)據(jù)看，一些地區(qū)的脫貧人口收入似乎并沒有達(dá)到預(yù)期的增長目標(biāo)，反而存在不同程度的不增反降問題。盡管這些地區(qū)為了解決脫貧人口收人不增反降問題出臺了一系列政策，甚至將其納入各地黨委和政府的“中心工作”，但從這些地區(qū)的治理實(shí)踐來看，脫貧人口的收入表面上實(shí)現(xiàn)了大幅度的“數(shù)字增長”，實(shí)質(zhì)上卻是“沒有發(fā)展的增長”。為何政策會陷人“出力不出功”的泥沼？這啟示我們有必要對基層防返貧治理中政策空轉(zhuǎn)的肇因作出探尋。

既有研究在解讀政策空轉(zhuǎn)的形成時，更多將焦點(diǎn)置于政策執(zhí)行偏差或政策變通的分析視角下討論。當(dāng)然，在此之前需要厘清政策空轉(zhuǎn)的情境性語義。不少研究指出，政策出現(xiàn)“空轉(zhuǎn)\"的原因在于形式主義、官僚主義，即執(zhí)行主體表面上在運(yùn)轉(zhuǎn)，卻很少甚至沒有落實(shí)上級政策指令，從而導(dǎo)致出現(xiàn)“文字性空轉(zhuǎn)”“文件性空轉(zhuǎn)”等無效現(xiàn)象。因此，無論是政策的表面化執(zhí)行還是象征性執(zhí)行，抑或政策執(zhí)行的走樣、失真和形式化等，均為政策空轉(zhuǎn)現(xiàn)象[1][2]

學(xué)界對于政策空轉(zhuǎn)肇因的探尋，可歸納為如下三種解釋。一是壓力型體制下的激勵逆轉(zhuǎn)。國家治理體系正常運(yùn)轉(zhuǎn)需要一套驅(qū)動地方官員積極性的機(jī)制，包括基于官員政治普升的激勵機(jī)制和基于目標(biāo)責(zé)任考核的壓力型體制。但在負(fù)向激勵的強(qiáng)化之下，無論是物質(zhì)激勵還是晉升激勵都極具不確定性3。尤其是壓力型體制所蘊(yùn)含的正向激勵效果也存在限度，壓力閥一旦超過臨界值，便會引致基層政策執(zhí)行主體為了完成任務(wù)而采取“不作為”“亂作為”等策略主義的行動4。二是政策本身的適用性問題，即政策規(guī)定是否契合執(zhí)行實(shí)際情況。政策科學(xué)性和合理性不足尤其是模糊政策賦予了基層官員權(quán)變的空間，加劇了其失真性執(zhí)行的避責(zé)風(fēng)險(xiǎn)[5][6]。此外，政策的多層級性使得政策制定者與執(zhí)行者占據(jù)不同利益出發(fā)點(diǎn)，加劇了政策執(zhí)行過程中的沖突性[。三是權(quán)責(zé)失衡下的基層官員避責(zé)行為。在上級政府“權(quán)力超載”而屬地政府“責(zé)任滿荷”的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)失衡背景下[8]，面對上級的巨大問責(zé)壓力，基層官員會遵循在可接受的懲戒下尋求獎勵的最大化邏輯9，傾向于采取事前主動選擇和事后被動應(yīng)對的風(fēng)險(xiǎn)避責(zé)策略[10]。同時，在上級持續(xù)增壓的執(zhí)行情境下，為了應(yīng)對不確定性風(fēng)險(xiǎn)，下級會采取向上級反向避責(zé)、“分鍋\"避責(zé)以及決策避責(zé)等新型避責(zé)策略[]。在具體手段上采取忙而不動、納入常規(guī)、隱匿信息等方式避責(zé)，甚至推動決策的科學(xué)化和民主化也異化為避責(zé)的重要方式[12][13]。這些策略使得基層政策執(zhí)行陷入“出力不出功\"的泥沼，加速了政策的內(nèi)耗和空轉(zhuǎn)。

既有研究對政策空轉(zhuǎn)的生成過程進(jìn)行了深度解讀，大致厘清了政策從執(zhí)行環(huán)境、制定過程到執(zhí)行主體等各階段的演進(jìn)邏輯和潛在風(fēng)險(xiǎn)。然而，學(xué)界對于政策空轉(zhuǎn)肇因的探尋更多停留在政策執(zhí)行偏差或變通的層面上，而未能將政策空轉(zhuǎn)單列出來，并對其概念和內(nèi)在邏輯進(jìn)行更為深層次的解讀。一是多數(shù)政策空轉(zhuǎn)并不能完全等同于政策變通。就此而言，在既有研究的基礎(chǔ)上，本研究將政策空轉(zhuǎn)界定為：在“一票否決\"\"末位淘汰\"等負(fù)向激勵的情境下，基層政策執(zhí)行主體采取正式和非正式的策略，表面化、敷衍性或象征性執(zhí)行上級政策指令。這表面上是以完美的指標(biāo)數(shù)據(jù)與文字應(yīng)對上級政府的考核，而本質(zhì)上是一種文件性或文字性的空轉(zhuǎn)，加劇了資源內(nèi)耗與治理低效。二是政策空轉(zhuǎn)不能等同于行政或組織空轉(zhuǎn)。事實(shí)上，地方政府并不是在所有任務(wù)上都選擇“不作為”，而是在注意力分配下“看菜下碟式\"地差別化執(zhí)行政策。三是基層防返貧政策是一個長期導(dǎo)向的行政任務(wù)，并非“運(yùn)動式治理\"型任務(wù)，它是對原有幫扶政策的延續(xù)和深化。四是不能簡單將政策內(nèi)耗歸咎于基層官員避責(zé)。政策空轉(zhuǎn)不僅涉及基層官員，還涉及中間政府、基層政府以及政策受眾，這啟示我們對基層防返貧治理政策空轉(zhuǎn)的肇因的探尋，要充分考慮到不同利益主體，從不同利益主體互動的角度解讀其中的內(nèi)在邏輯。

延續(xù)上述分析邏輯，本文在聚焦基層防返貧治理中政策空轉(zhuǎn)何以形成的同時，著重解讀防返貧政策執(zhí)行過程中上下級政府之間以及基層政策執(zhí)行主體與政策對象之間互動的邏輯，進(jìn)而引出本文要研究的三個問題。第一，在中央持續(xù)性高壓問責(zé)的政治情境下，中間政府采取何種策略向下傳遞壓力？第二，在“一票否決\"和“不可能完成任務(wù)\"的政策執(zhí)行情境下，基層政府采取何種策略完成了自上而下的達(dá)標(biāo)考核，實(shí)際上卻陷入政策執(zhí)行的空轉(zhuǎn)狀態(tài)？第三，在不完全信息狀態(tài)下，掌握更多信息的基層政府采取何種策略應(yīng)對脫貧戶不配合“增收\"的行為，同時脫貧戶又以何種方式使自身利益最大化？

為此，本文將從經(jīng)驗(yàn)層面解碼基層防返貧政策執(zhí)行“空轉(zhuǎn)\"的肇因鏈條，這有助于探尋鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的可行路徑。就此而言，本文在既有研究基礎(chǔ)上提出一個“上下避責(zé)和雙重反噬\"的分析框架，通過對西部G省份H縣脫貧人口收入不增反降現(xiàn)象的歷時性考察，來揭示基層防返貧治理中政策空轉(zhuǎn)的內(nèi)在機(jī)制。

二、分析框架與案例選擇

（一）分析框架

1.上下避責(zé)：中間政府與基層政府何以形成松散式“避責(zé)聯(lián)合體”

基于委托代理關(guān)系視角，委托方 $$ 管理方 $$ 代理方三級科層組織，分別對應(yīng)著中央政府 $$ 中間政府 $$ 基層政府三個層級。為了有效緩解縱向政府間的信息不對稱問題，確保代理方在政策執(zhí)行中符合委托方利益，委托人不僅設(shè)計(jì)各類激勵機(jī)制，而且將部分權(quán)力授予中間政府（省、市政府），使其代行管理之權(quán)，督促基層政府（縣、鄉(xiāng)/鎮(zhèn)政府）有效執(zhí)行中央政策[14。就委托代理關(guān)系視角而言，其所有論點(diǎn)都指向由縱向行政鏈條之間漫長的傳遞距離引致的信息不對稱這一前提，即暗含著委托方與代理方目標(biāo)各異，而委托方與管理方則是擁有共同利益的政治共同體。這一視角并未將焦點(diǎn)投射于代理方（中間政府）與管理方（基層政府）利益是否一致的討論上。當(dāng)前委托代理視角并不能完全解釋基層治理場域中中間政府和基層政府間縱向關(guān)系運(yùn)轉(zhuǎn)的復(fù)雜邏輯。實(shí)際上，對于中間政府與基層政府互動邏輯的討論也應(yīng)該建立在一個“準(zhǔn)完全信息狀態(tài)之下”，即“我知道你知道的，你也知道我知道的”。這種“準(zhǔn)\"是因?yàn)橹卫砉ぞ呷諠u技術(shù)化和數(shù)字化，大多數(shù)政策執(zhí)行的真實(shí)進(jìn)度已經(jīng)能夠透過所謂的“指標(biāo)\"和“數(shù)字\"揭開背后的“憑證”，但是否有必要揭開真實(shí)的數(shù)字黑箱，取決于管理方賦予代理方的政策權(quán)變空間[15]。由于二者接近社會治理的一線情境，高度共享的信息空間限制了上下級之間的博弈。同時，在面對更高層級中央政府的檢查時，基于責(zé)任連帶機(jī)制與對共有情境壓力的相互理解，中間政府表面上代行向下督工之責(zé)，實(shí)際上是為了能夠不因一縣、一鎮(zhèn)乃至一村數(shù)據(jù)不達(dá)標(biāo)而影響全市乃至全省在全國的排名，而與基層政府合謀。在這種共同利益的導(dǎo)向下，中間政府與基層政府組成松散式的上下“避責(zé)聯(lián)合體”。

在行政逐級發(fā)包的府際關(guān)系結(jié)構(gòu)中，當(dāng)治理風(fēng)險(xiǎn)溢出了地方政府的實(shí)際控制權(quán)范圍時，地方政府通過形成“避責(zé)聯(lián)合體\"的方式來最大限度地減輕來自中央政府的問責(zé)壓力[16]。這種“上下避責(zé)\"的實(shí)質(zhì)是中間政府與基層政府聯(lián)合起來，以避免更高層級政府的問責(zé)。正如馬奇（March）將政治機(jī)制引入組織研究，將組織運(yùn)行的過程視為構(gòu)建利益聯(lián)合體的政治過程[17]。當(dāng)然這種基于共同利益的“上下避責(zé)”呈現(xiàn)出松散式、不對等的特征。雖然中間政府與基層政府的目標(biāo)均是能夠順利通過國家考核組的“明察暗訪”，但在面對不可能完成任務(wù)的情境下，中間政府與基層政府在具體避責(zé)行為上具有顯著差異。在壓力型體制下，中間政府將政策目標(biāo)“責(zé)任甩鍋\"給基層，通過“策略模糊\"保留問責(zé)主動權(quán)，即不再設(shè)置具體的政策達(dá)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，而是通過排名、紅黑榜等方式讓各地基層政府為實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)而競賽?；鶎诱扇　皵?shù)字避責(zé)\"的策略，即政策執(zhí)行主體在明確無法實(shí)現(xiàn)預(yù)期政策目標(biāo)的情境下，只能采取各種策略使政策結(jié)果的數(shù)字產(chǎn)出更加合目標(biāo)化。

就此而言，本文所指“上下避責(zé)\"更多強(qiáng)調(diào)縱向上中間政府與基層政府的聯(lián)合避責(zé)，中間政府通過“模糊避責(zé)”與基層政府通過“數(shù)字避責(zé)\"等方式，共同應(yīng)對來自中央政府的問責(zé)。正是在這種屬地利益最大化的“上下避責(zé)\"導(dǎo)向下，中間政府與基層政府組成“避責(zé)聯(lián)合體”，通過數(shù)字生產(chǎn)與數(shù)據(jù)美化來達(dá)到政策目標(biāo)，但這卻虛化了政策效果。這表面上雖然規(guī)避了上級問責(zé)，但那些“忙而不動”的“數(shù)字美學(xué)”行為卻加劇了政策空轉(zhuǎn)。

2.雙重反噬：基層政府與脫貧戶何以形成“合謀的沉默”

較之于“上下避責(zé)\"所強(qiáng)調(diào)的上下級政府之間就不確定治理風(fēng)險(xiǎn)的“避責(zé)聯(lián)合體”構(gòu)建，“雙重反噬\"著重詮釋基層政府與脫貧戶出于各自利益而選擇默不作聲，共同造就了一種“合謀的沉默”。盡管這種非正式行為在形式上通過了自上而下的問責(zé)，卻“反噬”了政策本身的結(jié)果，使政策本身徹底陷入“忙而不轉(zhuǎn)\"“形似而實(shí)非\"的狀態(tài)。對于一項(xiàng)自上而下的政策設(shè)計(jì)而言，其對政策執(zhí)行主體的目標(biāo)考核包含了強(qiáng)調(diào)結(jié)果導(dǎo)向的事實(shí)控制和過程導(dǎo)向的規(guī)范控制。事實(shí)控制在于要求基層政策執(zhí)行主體在規(guī)定時間內(nèi)完成相應(yīng)的任務(wù)目標(biāo)，當(dāng)然這種任務(wù)往往被標(biāo)準(zhǔn)化為“指標(biāo)”。而規(guī)范控制則在于強(qiáng)調(diào)過程的規(guī)范性，即“目標(biāo)達(dá)成與過程合理”。為了避免政策執(zhí)行主體陷人“指標(biāo)反應(yīng)”或?yàn)榱送瓿芍笜?biāo)而完成指標(biāo)的應(yīng)付式治理之中，上級政府也強(qiáng)調(diào)通過“全過程問責(zé)\"方式加強(qiáng)規(guī)范性[18]。換言之，在一系列數(shù)字或報(bào)告的背后，上級政府也需要通過各類明察暗訪來評估數(shù)字的真實(shí)性以及過程的規(guī)范性。

顯然，面對不確定性的問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)，基層政府并非被動的應(yīng)責(zé)者，而是傾向于采取“拼湊應(yīng)對”策略來應(yīng)對自上而下的事實(shí)控制。具言之，在脫貧戶收入達(dá)標(biāo)競賽中，由于新冠疫情等外部環(huán)境影響，基層政府在無法完成明確可測的責(zé)任目標(biāo)時，便只能通過“拆東墻補(bǔ)西墻”的方式，編造明確可測的虛假資料與數(shù)字以應(yīng)對上級考核。同時，為了提升這些“表上數(shù)字\"的確定性，基層政府往往需要通過各類“禮物”與脫貧戶建立“私交”，應(yīng)付各類檢查組的人戶調(diào)查。對于多數(shù)脫貧戶而言，盡管“表上數(shù)字\"不符合他們的真實(shí)情況，但在面對政府承諾絕不影響既有政策補(bǔ)貼的情形下，他們還是會采取主動合作的理性計(jì)算策略。基層政府與脫貧戶出于各自利益最大化而選擇默不作聲，共同造就了“合謀的沉默”。質(zhì)言之，盡管政策設(shè)計(jì)者希望通過完美的指標(biāo)設(shè)計(jì)來實(shí)現(xiàn)自上而下的行政控制，但那些被視為治理者的主體都希望能夠“按指標(biāo)治理”，現(xiàn)實(shí)卻是“被指標(biāo)治理\"[19]。顯然基層政府不再是“被治理者”，其通過“拼湊應(yīng)對\"反噬事實(shí)控制，降低了政策結(jié)果的可靠性。同時，基于理性計(jì)算和利益權(quán)衡，脫貧戶與基層政府通過“合謀的沉默”反噬規(guī)范控制，損害了政策過程的規(guī)范性，就此形成了“雙重反噬”的治理面向。

綜上，基層防返貧治理中政策空轉(zhuǎn)并非基層政府的孤立行為，而是中間政府、基層政府以及脫貧戶之間就如何“完成任務(wù)”達(dá)成共識的結(jié)果。面對明確難以完成的責(zé)任目標(biāo)，中間政府與基層政府采取“上下避責(zé)\"的策略來應(yīng)對自上而下的考核，最大化規(guī)避不確定性的問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)，這成為壓力型體制下基層政策空轉(zhuǎn)形成的前提。正是在這種上下默許的組織形態(tài)下，基層政府為了能夠有效應(yīng)對自上而下的事實(shí)控制與規(guī)范控制，通過“拼湊應(yīng)對\"策略來編造明確可測的“表上數(shù)字”，同時在理性計(jì)算導(dǎo)向下與脫貧戶之間形成“合謀的沉默”。這種“向上應(yīng)責(zé)”的方式形式上造就了“數(shù)字美學(xué)”，但實(shí)際上是對防返貧政策的“雙重反噬”。這使得防返貧政策在經(jīng)歷一輪又一輪人力物力的投入后陷入“忙而不轉(zhuǎn)\"的狀態(tài)。

（二）案例選擇

建立在隱喻基礎(chǔ)上的概念與理論在直接認(rèn)知上存在困難，而案例研究采用深描方式將隱喻的知識具體化，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對理論的把握[20]。本研究選取西部G省B市H縣作為調(diào)查地點(diǎn)，主要有以下兩點(diǎn)緣由。一是筆者多次進(jìn)入H縣及其所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)（主要是公鎮(zhèn)）開展實(shí)地調(diào)研，研究具備扎實(shí)的一手資料支撐。二是與防返貧治理效果前后階段差異化相關(guān)。盡管“十三五\"時期H縣是B市最艱巨的脫貧攻堅(jiān)主戰(zhàn)場，但在2022年竟然實(shí)現(xiàn)脫貧人口收入大幅增長。作為一個被抽中國家鄉(xiāng)村振興后評估考核的“問題縣”，為何實(shí)現(xiàn)了結(jié)果大逆轉(zhuǎn)？為此，H縣在防返貧治理中脫貧戶收人“不增反降”現(xiàn)象成為本研究的關(guān)注點(diǎn)。

H縣轄15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)274個村（社區(qū)），總?cè)丝?10.24萬，其中農(nóng)村人口90.77萬?！笆濉睍r期H縣有貧困村70個，建檔立卡貧困人口7300戶，共計(jì)39225人，貧困發(fā)生率 3.54% 。2020年底中共中央、國務(wù)院出臺《關(guān)于實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見》，明確提出要健全防止返貧動態(tài)監(jiān)測和幫扶機(jī)制，重點(diǎn)提高脫貧地區(qū)農(nóng)村人口的收入，到2025年要高于全國農(nóng)民平均水平。然而，在脫貧攻堅(jiān)勝利之后，多數(shù)地方政府認(rèn)為可以不再將扶貧作為中心任務(wù)。于是，2021年這些政府大面積取消了普惠政策，不再要求結(jié)對幫扶人對脫貧戶人戶訪問，也不再要求填寫幫扶手冊。然而，H縣作為重點(diǎn)沿邊地區(qū)，受新冠疫情等特殊因素影響，2021年脫貧人口收入出現(xiàn)大面積下降情況。2022年初，國家鄉(xiāng)村振興后評估考核組對G省進(jìn)行考核，結(jié)果是G省在考核中位列全國倒數(shù)第三。其中H縣便是被2022年“國考\"抽中的問題縣之一?？己私Y(jié)論重點(diǎn)提到，G省在脫貧攻堅(jiān)勝利后放松了對脫貧人口的政策普惠力度，導(dǎo)致脫貧人口出現(xiàn)大范圍人均純收入下降問題。自此，H縣成為B市和G省重點(diǎn)關(guān)注的整改縣，然而H縣并沒有立即采取實(shí)質(zhì)性的惠民增收措施。

2022年7月，H縣脫貧人口收入不增反降比例為 12.1% ，全省脫貧人口收入不增反降比例為8.3% （注：這是H縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)匯總上來的相對保守的數(shù)據(jù)）。面對嚴(yán)峻的治理形勢，H縣并沒有將增收作為全縣的中心工作，但在9月底全縣脫貧戶人均純收入增速竟然達(dá)到了 17.59% ，并順利通過了G省考核組的考核。為此，本研究透過H縣防返貧政策執(zhí)行的演變歷程，深度解剖基層治理中政策空轉(zhuǎn)的形成邏輯與運(yùn)作機(jī)理。

三、案例檢視：H縣防返貧治理中政策空轉(zhuǎn)何以形成？

（一）策略模糊、數(shù)字生產(chǎn)與“上下避責(zé)\"面向 1.在“高壓問責(zé)”和“政治表態(tài)”之下的模糊 避責(zé)

一般而言，“模糊性\"是科層制下公共政策不可忽略的重要變量，亦是一種慣用的治理術(shù)。它既可能是故意為之的策略性模糊，也可能是客觀上難以克服的技術(shù)性模糊。其中，主觀策略模糊是研究者關(guān)注的熱點(diǎn)議題[21]。何為“策略模糊\"？解釋這一問題首先需要明確“模糊政策\(yùn)"的概念。根據(jù)麥特蘭德（Matland）的模糊沖突模型可知，當(dāng)實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的手段存在模糊時便是模糊政策，高模糊政策會使得政策執(zhí)行者采取試驗(yàn)性或象征性的執(zhí)行方式[22]。也有研究指出，模糊政策并非以全盤模糊的形式存在，而是以部分政策內(nèi)容明晰、部分政策內(nèi)容模糊的形式存在[23]。解決脫貧人口收入不增反降這一問題的政策并不是一個完全模糊的政策，即這些政策執(zhí)行情境建立在準(zhǔn)完全信息狀態(tài)下。中間政府作為管理方，清楚各個縣鄉(xiāng)在受到新冠疫情影響后難以實(shí)現(xiàn)預(yù)期收入增長的目標(biāo)（不低于 12% 的人均純收入標(biāo)準(zhǔn)），但卻選擇性忽視“向下看”“向外看”，而是在高層問責(zé)之下做出“向上看”的政治表態(tài)，即不管采取何種手段都必須完成增收指標(biāo)。

在2022年初，G省在全國鄉(xiāng)村振興后評估考核中位列全國倒數(shù)第三，這是自脫貧攻堅(jiān)以來G省排名最差的一年，并且考核報(bào)告重點(diǎn)指出了G省普遍存在脫貧人口收入不增反降的情況。隨即，G省召開了國家考核評估反饋問題整改工作動員部署會議，省長在會議中強(qiáng)調(diào)，“對國家考核評估反饋問題，要照單全收，堅(jiān)決整改”。2022年3月，G省實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略指揮部辦公室制定的《“防返貧、守底線\"專項(xiàng)行動方案》提出，“推動脫貧人口和脫貧地區(qū)農(nóng)民持續(xù)穩(wěn)定增收，使脫貧人口與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的收入比、脫貧地區(qū)農(nóng)民與全省農(nóng)民的收人比不斷提高”。2022年5月，國家考核評估反饋G省問題各專責(zé)小組整改專題會議再度召開，省委書記再次強(qiáng)調(diào)整改必須到位。2022年7月，《G省促進(jìn)脫貧人口持續(xù)增收三年行動方案（2022—2024年）》提出，“全面發(fā)力加快提高脫貧人口收入，確保全省脫貧人口人均純收入增速高于全省農(nóng)村居民人均可支配收人增速，脫貧地區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入增速高于全國農(nóng)村居民人均可支配收入增速”兩個目標(biāo)。截至2022年8月15日，全省不增反降脫貧人口還有63.5萬。為此，G省黨委督查室印發(fā)了《關(guān)于立項(xiàng)督辦省黨委副書記L同志對全省脫貧人口收入不增反降問題批示的通知》，提出“務(wù)必重視脫貧人口收入不增反降問題，考核評估截止日期為9月30日”。

從這一系列整改措施看，G省沒有明確具體要如何增收以及收人增加的閾值在何處，如年內(nèi)要使脫貧人口的收入整體增幅達(dá)到百分之幾？年內(nèi)要使轄區(qū)內(nèi)脫貧人口收人不增反降的比例減少到百分之幾？換言之，這些整改措施更多是中間政府面對自上而下的高壓問責(zé)而迅速作出的政治表態(tài)。通過“黨委書記和省長親自表態(tài)和過問，黨委副書記主抓\"的方式，G省重新將增加脫貧人口收入作為各級政府的政治任務(wù)，納入各級政府的“一票否決\"事項(xiàng)當(dāng)中。如果說國家考核目標(biāo)在于“應(yīng)升盡升”，即按照現(xiàn)實(shí)情境解決脫貧人口收人下降問題，創(chuàng)造條件讓有增收能力的脫貧人口提高收入水平，但是到了執(zhí)行環(huán)節(jié)，中間政府則將焦點(diǎn)置于增加脫貧人口收入的數(shù)字目標(biāo)上，甚至僅僅瞄準(zhǔn)收入自標(biāo)，強(qiáng)調(diào)要實(shí)現(xiàn)“穩(wěn)中有升”。這本質(zhì)上是一種模糊避責(zé)的治理邏輯，也是為了確保能夠最大化實(shí)現(xiàn)“向上應(yīng)責(zé)”的策略性行為。

2.在“一票否決”和“不可能完成任務(wù)”之下的數(shù)字避責(zé)

脫貧人口收入為何會出現(xiàn)大面積下降？事實(shí)上除受新冠疫情影響外，還在于全面脫貧之后，各地逐漸減少了對脫貧人口的政策普惠，政府僅為占脫貧人口少數(shù)的監(jiān)測對象提供補(bǔ)貼和制作幫扶手冊。這些監(jiān)測戶主要屬于無勞動力且無任何收入來源的高風(fēng)險(xiǎn)返貧對象，而對于占人口多數(shù)的一般脫貧戶，政府基本上不再給予直接性財(cái)政補(bǔ)貼。同時，2021年G省出臺的各項(xiàng)政策均聚焦于鄉(xiāng)村振興，政府放松了對脫貧戶的跟蹤幫扶。具言之，政府既不再要求幫扶的入戶走訪次數(shù)和形式，也不再強(qiáng)調(diào)填寫一對一幫扶手冊。正是在這樣“忙而不動”的任務(wù)情境下，H縣放松了對脫貧戶的幫扶和政策普惠，將以往要求幫扶人每月入戶 1～2 次的要求改為每半年一次。因此，在2022年H縣出現(xiàn)脫貧人口大范圍人均純收人下降的情況。

在壓力型體制下，壓力主要聚集于基層政府。雖然中央和省市是壓力制造者，但省級政府是最主要、最直接的壓力源，同時也具有相當(dāng)?shù)撵`活性和自主權(quán)。這意味著中間政府可以將政治激勵自主轉(zhuǎn)化為施加給下級政府的指標(biāo)壓力[24]。省級政府重新將控制脫貧人口收人不增反降比例納入“一票否決\"事項(xiàng)，再次成功將其變成基層政府的中心工作。為此，2022年基層政府又重新編制幫扶手冊和實(shí)施普惠政策。在每月召開的整改問題工作部署會議上，各縣黨委書記帶頭簽訂責(zé)任狀，并承諾在9月30日之前必須完成增收任務(wù)。事實(shí)上，G省并沒有設(shè)立不增反降的具體指標(biāo)，僅設(shè)立7500元的人均純收入標(biāo)準(zhǔn)。B市也同樣沒有設(shè)立減少指標(biāo)，但模糊的指標(biāo)往往充滿了不確定性和不可預(yù)測性，這反而加劇了下級政府之間的自我加碼[25]。在長期博弈的過程中，科層制下各層級均意識到，只有按照“取法乎上，得乎其中；取法乎中，得乎其下\"的邏輯，對上級下達(dá)的任務(wù)做適當(dāng)?shù)摹凹哟a”處理再傳遞給下級，才能保證任務(wù)指標(biāo)順利完成[26]。2020年底，H縣脫貧人口年人均純收入標(biāo)準(zhǔn)為4000元，2022年已經(jīng)升至10000元，翻了2.5倍。這是因?yàn)?022年H縣將脫貧人口人均純收入增幅設(shè)定為 12% ，若低于 12% ，則要想盡一切辦法為脫貧人口增收。

然而，無論是省市級政府還是基層政府，在歷經(jīng)半年的各項(xiàng)努力后均沒有達(dá)到預(yù)期效果。從2022年7月各鄉(xiāng)鎮(zhèn)上報(bào)數(shù)據(jù)看，H縣仍有9.37% 的脫貧人口收入處于不增反降狀態(tài)，轄區(qū)不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)不增反降比例超過全省平均數(shù)，如黨鎮(zhèn)、廉鎮(zhèn)分別達(dá) 19.16% 和 17.85% 。全縣脫貧人口純收人增速為 -15.09% ，其中田鎮(zhèn)和烏鎮(zhèn)收入增速分別為 -43.30% 和 -30.51% 。對H縣而言，在一個月內(nèi)要完成 12% 的增長指標(biāo)，顯然是“不可能完成的任務(wù)”。更為關(guān)鍵的是，省級政府并沒有設(shè)立明確的增幅比例，這加劇了各縣之間的比學(xué)趕超、勇爭第一的加碼競賽。

相比之下，H縣反而成為上半年治理脫貧人口收入不增反降這一任務(wù)排名最差的縣份之一。為了全速趕超全省增幅，2022年H縣在不到2個月時間內(nèi)，人均純收人相較同期增長了17.59% ，甚至有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)如公鎮(zhèn)和山鎮(zhèn)分別達(dá)到20.76% 和 22.04% 的增幅。顯然，H縣在短時期內(nèi)通過數(shù)字生產(chǎn)達(dá)到了“穩(wěn)中劇升\"的目標(biāo)，通過完美數(shù)據(jù)與文字規(guī)避了不確定性的問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)。關(guān)于何以在短期內(nèi)超額完成任務(wù)，H縣鄉(xiāng)村振興局副局長L女士表示，“我從事脫貧攻堅(jiān)工作已7年多，深知這項(xiàng)政治任務(wù)的艱難。按照常規(guī)方法肯定完不成，但是又不得不硬著頭皮去完成。這只能靠我們的信息員和駐村工作隊(duì)員、幫扶人在短時期內(nèi)做出明顯效果。如果我們排名靠后，主要領(lǐng)導(dǎo)會被約談問責(zé)” ）。

就此而言，“上下避責(zé)”面向的是中間政府與基層政府，他們?yōu)榱斯餐瑧?yīng)對不確定性的問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)而形成了一種隱性的避責(zé)共同體，即通過策略模糊和數(shù)字生產(chǎn)等方式實(shí)現(xiàn)結(jié)果上的確定性。在高層問責(zé)之下，中間政府重新將解決脫貧人口收入不增反降問題納人基層政府的中心工作，但在該問題上不再對其設(shè)置具體的任務(wù)指標(biāo)，而是采取完全“模糊化\"的方式進(jìn)行治理。這種“策略模糊”機(jī)制使基層政府陷入“數(shù)據(jù)混戰(zhàn)”的局面，以致基層政府采取“數(shù)字避責(zé)\"策略來解決脫貧戶收人下降的問題。這種數(shù)目字最大化的方式不僅掩蓋了脫貧戶真實(shí)存在的問題，而且在浪費(fèi)巨大的人力物力之后卻無法實(shí)現(xiàn)政策的邊際效應(yīng)遞增，這使得防返貧政策陷入空轉(zhuǎn)狀態(tài)。

（二）拼湊應(yīng)對、理性計(jì)算與“雙重反噬”面向

1.第一重反噬：“拼湊應(yīng)對\"反噬事實(shí)控制

林德布洛姆（Lindblom）認(rèn)為“拼湊應(yīng)對\"是指在漸進(jìn)決策模式下政策執(zhí)行者行為具有“臨時拼湊、摸索調(diào)整與應(yīng)付完成\"等典型特征，這是基于有限理性假設(shè)進(jìn)行決策制定的一種理論模式[27]。在中國現(xiàn)行的官僚體制下，完成任務(wù)的邏輯在官僚體制中占有中心地位。對于基層政府官員而言，不能完成任務(wù)的后果直接且嚴(yán)重，因而多重壓力下的官僚行為誘發(fā)了基層政府官員關(guān)注短期目標(biāo)并采用不斷調(diào)整和臨時拼湊的策略完成政策目標(biāo)，即呈現(xiàn)出“拼湊應(yīng)對”的政策執(zhí)行特征[28]。同樣，上級政府沒有明確的針對不增反降的減少指標(biāo)，這無形中加劇了基層政府的政策執(zhí)行壓力。越是充滿不確定性的任務(wù)目標(biāo)，基層政府越難以把握完成任務(wù)的最合適的“度”。面對“不可能完成的任務(wù)”，基層政策執(zhí)行主體無論投人何種努力均無法獲得標(biāo)準(zhǔn)的績效結(jié)果，即面臨著結(jié)果上的不可預(yù)測性。他們既不想倒數(shù)第一，也絕不想名列第一，因?yàn)橐坏┍粯淞榈湫?，則容易引起更多人透過“放大鏡”來“找茬”。當(dāng)然，“表上數(shù)字\"可以進(jìn)行為我所用式調(diào)整，但同樣需要通過“拼湊應(yīng)對\"策略來編造明確可測的數(shù)字，以此應(yīng)對自上而下的事實(shí)控制。具體而言，H縣在增收過程中，主要采取了三種“拼湊應(yīng)對\"方式來實(shí)現(xiàn)“數(shù)字美學(xué)\"的創(chuàng)造。

第一，直接將工資性收人、生產(chǎn)經(jīng)營性收入等可以變化的收入進(jìn)行“表上調(diào)整\"式提高。以H縣G鎮(zhèn)脫貧戶Q（孤老）為例，Q先生在2022年人均純收入為4500元，同比下降了 49% ，這一數(shù)字顯然無法完成 12% 的增速標(biāo)準(zhǔn)。為此，G鎮(zhèn)幫扶干部將脫貧戶 Q 的2022年人均純收入調(diào)整為11019元，增速為 25% ，其中將工資性收入調(diào)整為4305元、生產(chǎn)經(jīng)營性收入調(diào)整為3714元以及轉(zhuǎn)移性收入調(diào)整為3000元，這樣就順利將Q從不增反降名單中剔除，并使其成為收入大幅增長的穩(wěn)定戶。然而，這種“表上調(diào)整\"方式僅適用于配合幫扶干部的脫貧對象，如果將這種方式用于其他脫貧戶身上則容易引發(fā)脫貧戶“鬧訪”等問題。

第二，為給一些難以增收又有一定勞動能力的家庭增加收人，H縣專門為這些人量身定制了公益性崗位——防貧網(wǎng)格員。只要收入下降且符合條件的脫貧戶，就會被優(yōu)先安排上崗。H縣根據(jù)A、B兩類工作崗位的不同，分別給予上崗脫貧戶每月工資1000元和1700元，并為其購買意外險(xiǎn)。如此，上崗家庭每年可增收12000元或20400元。以一個四口之家為例，每年人均可增收3000元或5100元。但事實(shí)上這些所謂的“防貧網(wǎng)格員”并沒有盡到“遍訪群眾\"的職責(zé)，即從群眾中發(fā)現(xiàn)是否有處于返貧風(fēng)險(xiǎn)的不穩(wěn)定戶，為村（社區(qū)）發(fā)現(xiàn)和納人監(jiān)測對象提供依據(jù)。按照要求，防貧網(wǎng)格員需要每月走訪 300～500 戶，即每天至少要走訪10戶。以G鎮(zhèn)人口規(guī)模最大的A村為例，全部走訪完2000戶，需要 4～7 個月完成。更為關(guān)鍵的是，多數(shù)自然村并沒有那么多人口，但同樣也配備了防貧網(wǎng)格員，這無異于是變相給脫貧戶補(bǔ)貼。同時，防貧網(wǎng)格員本身是脫貧戶，他們的整體工作能力和文化素養(yǎng)均不高，這些任務(wù)最終還是會落到村干部和駐村隊(duì)員身上。此外，這種帶有增收目的的網(wǎng)格員制度也容易滋生權(quán)力尋租的空間，這是因?yàn)橹恍枰ㄟ^村（社區(qū)）委推薦便可申請成為防貧網(wǎng)格員。

第三，利用村集體經(jīng)濟(jì)收入進(jìn)行分紅，讓一些實(shí)在無勞動能力的脫貧戶獲得轉(zhuǎn)移性收入。一般各個脫貧村都有一定規(guī)模的村集體經(jīng)濟(jì)收人，譬如 5～10 萬元（5萬元是最低標(biāo)準(zhǔn)）。這些集體收人原本應(yīng)作為公共福利金用于慰問孤寡老人和獎勵大學(xué)生，但為了解決脫貧戶收人不增反降問題，不少脫貧村在基層政府默許下直接將村集體收入分配給收人下降嚴(yán)重的脫貧戶。為了避免更多村民知曉并提出反對意見，這種村集體分紅方式并沒有向村民公示或告知，因而村干部自身也面臨巨大的被問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)。

從“表上調(diào)整”到“公益崗位\"再到“集體分紅\"方式均是在完成任務(wù)邏輯的主導(dǎo)下，基層政府為了應(yīng)對短期性目標(biāo)而采取的拼湊應(yīng)對策略。“表上調(diào)整\"方式適用于那些配合基層干部工作的脫貧戶，而對于并不完全配合且存在“鬧訪”風(fēng)險(xiǎn)的脫貧戶，基層政府只能采取“公益崗位”或“集體分紅”的方式，推進(jìn)任務(wù)的完成。然而，基層政府越是采用這樣臨時拼湊、關(guān)注短期、不斷調(diào)整的拼湊應(yīng)對策略，越是會反噬事實(shí)控制，降低政策結(jié)果的可靠性，因?yàn)橥昝罃?shù)字背后掩蓋了防返貧政策實(shí)施過程中脫貧人口收入的真實(shí)性。

2.第二重反噬：“理性計(jì)算\"反噬規(guī)范控制

基層社會是一張縱橫交織的人情網(wǎng)，科層體制權(quán)力運(yùn)作方式往往難以實(shí)現(xiàn)對群眾的有效動員。在精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略推進(jìn)中，多數(shù)基層干部已經(jīng)與脫貧群眾建立了“私交”，即依賴“關(guān)系\"“人情”“面子\"進(jìn)行說服式治理，一旦雙方建立了感情聯(lián)結(jié)，公事就會順勢轉(zhuǎn)化為私事[29]?；鶎诱M管通過“表上調(diào)整”“公益崗位\"和“集體分紅\"方式實(shí)現(xiàn)了數(shù)字上的增收，但這需要得到脫貧戶認(rèn)可，即需要與脫貧戶形成內(nèi)部默契，否則一旦上級明察暗訪，這樣的數(shù)字泡沫便會被戳破，進(jìn)而引發(fā)巨大的問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)。

基層政府的“說服式治理”分為如下兩步。一是利用既有的人情關(guān)系進(jìn)行說服，譬如不少幫扶干部通過買禮物（豬肉、糧油或其他生活日用品）贈予脫貧戶或者前往脫貧戶家里吃飯喝酒等建構(gòu)信任關(guān)系，依托這種信任關(guān)系對脫貧戶進(jìn)行勸說。二是對那些仍然不認(rèn)可數(shù)字的脫貧戶，村干部或親友會輪番對其勸說，使脫貧戶認(rèn)可這一收入，即“政策施壓\"方式。通過以上兩步說服式治理，多數(shù)脫貧戶在利益權(quán)衡之下經(jīng)過理性計(jì)算，會與基層政府之間形成“合謀的沉默”。此外，還有部分脫貧戶在2020年是脫貧邊緣戶，屬于最難啃的骨頭。這些邊緣戶存在嚴(yán)重的“等靠要”思想，并不是因?yàn)橥耆珱]有勞動能力，而是認(rèn)為只要收人不達(dá)標(biāo)，政府便會想方設(shè)法給自已發(fā)錢。對于這些邊緣戶，基層政府只能持續(xù)提供政策扶持，在收入不達(dá)標(biāo)的情況下利用分紅等方式對其補(bǔ)貼，以此獲得這些邊緣戶的認(rèn)可和簽字。事實(shí)上，多數(shù)脫貧戶的真實(shí)收人一直是個“謎”，基本上脫貧戶提供多少，幫扶干部便寫多少。但是不少脫貧戶擔(dān)憂報(bào)高會影響其政策補(bǔ)貼，反而不太情愿主動告知。所以，這就更需要幫扶干部與脫貧戶建立“私交”，否則不僅難以獲得準(zhǔn)確數(shù)據(jù)，還可能加劇脫貧戶對收入數(shù)據(jù)的不認(rèn)可。

2022年8月，H縣出臺的《關(guān)于做好H縣脫貧人口不增反降問題核查的緊急通知》明確提出，“以幫扶干部和所在的行政村干部（包括第一書記、駐村工作隊(duì)員）為主體，與脫貧戶一起商量制定切實(shí)可行的方案，逐戶制定增收措施，動用各方資源，集中開展增收幫扶。尤其對于下降幅度較小的脫貧戶，精準(zhǔn)落實(shí)一批短平快增收舉措，有效解決脫貧人口收入下降問題”。同時，H縣還要求幫扶干部為脫貧戶制定增收計(jì)劃。這種計(jì)劃需要幫扶人所在村駐村工作隊(duì)員、村支書、幫扶人、幫扶人所在單位主要領(lǐng)導(dǎo)以及脫貧戶共同簽字才能生效。為了提高數(shù)據(jù)認(rèn)可度和降低數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，基層干部更傾向采取說服式治理手段，以軟硬兼施的方式讓脫貧戶作出理性選擇。由于基層干部對數(shù)據(jù)的增減調(diào)整并不影響脫貧戶既有政策補(bǔ)貼，故而多數(shù)脫貧戶選擇了默不作聲的方式。這造就了“合謀的沉默”，反噬了規(guī)范控制，大大降低了政策執(zhí)行過程的規(guī)范性。關(guān)于為何選擇認(rèn)可幫扶干部的數(shù)據(jù)，G鎮(zhèn)A村脫貧戶毫不掩飾地對可能得到的好處作出了解釋，“我們家沒有旁動力，兩個老人帶幾個讀書的孩子。收入主要靠政府的低保和一些分紅，去年和今年每月政府下發(fā)的錢基本差不多。我們也沒有能力去種地，想增收也很困難，不靠政府我們也活不下去。所以讓填多少我們就填多少”（20230322GAW）。

綜上，“雙重反噬\"背后所呈現(xiàn)的是基層政府與脫貧戶之間基于自我利益最大化的考量，“拼湊應(yīng)對\"和“理性計(jì)算\"的策略確保了數(shù)據(jù)認(rèn)可度并降低了數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，而這種數(shù)字美學(xué)恰恰反噬了自上而下的事實(shí)控制和規(guī)范控制。就一項(xiàng)政策執(zhí)行目標(biāo)而言，政策執(zhí)行在于將政策內(nèi)容轉(zhuǎn)化為政策效果，進(jìn)而達(dá)到政策目標(biāo)?；诖耍瑢τ谝豁?xiàng)政策是否陷入空轉(zhuǎn)狀態(tài)的評判標(biāo)準(zhǔn)，則在于該政策是否偏離其制定初衷。對于解決脫貧人口收入不增反降這一問題，國家鄉(xiāng)村振興后評估考核的初衷是解決脫貧人口收人不穩(wěn)定問題。然而，無論是從結(jié)果上看還是從過程規(guī)范上看，數(shù)字美學(xué)這一行動策略并未實(shí)現(xiàn)預(yù)期政策目標(biāo)，反而耗費(fèi)了巨大的人力物力資源。這使得政策不僅沒有帶來任何收入邊際效用遞增，反而掩蓋了脫貧人口面臨的真實(shí)問題

事實(shí)上，H縣在解決脫貧人口收入不增反降問題上可劃分為兩個階段。第一階段是2022年1月22日至2022年11月15日，這一時期可以稱為脫貧戶收入“加水分\"階段，尤其集中于8月至10月。第二階段則是2022年11月16日至2022年12月2日，這一階段可以稱為脫貧戶收入“擠水分\"階段。分階段的直接原因是出現(xiàn)了一個標(biāo)志性事件，即國家調(diào)研組在即將到來的后評估考核之前進(jìn)行了內(nèi)部摸底。2022年11月16日發(fā)布的情況簡報(bào)直接點(diǎn)出了問題，“脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)結(jié)束后，某地未能全面領(lǐng)會中央關(guān)于推進(jìn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的工作精神，沉迷于老一套，自我否定脫貧攻堅(jiān)成果，在本該彎道超車加快實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵時刻，仍糾結(jié)于填手冊、錄系統(tǒng)等問題，沒有切實(shí)加大對真正低收入困難群體的幫扶力度，反而花費(fèi)大量的人力物力去維持幫扶那些收入兩三萬元以上的穩(wěn)定脫貧戶，浪費(fèi)行政成本，增加基層負(fù)擔(dān)，造成基層工作方向與中心工作偏離，導(dǎo)致鄉(xiāng)村振興各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)進(jìn)展緩慢\"（H縣G鎮(zhèn)組織委員W先生提供的材料）。

在國家調(diào)研組的情況簡報(bào)發(fā)出之后，G省立即出臺了《全省脫貧人口收入數(shù)據(jù)質(zhì)量提升專項(xiàng)行動方案》。方案中明確寫道：“國家層面近日反饋鞏固脫貧攻堅(jiān)成果信息采集疑似問題清單，有些地方還存在較多收入異常數(shù)據(jù)情況。各縣要組織人員力量再次核實(shí)核準(zhǔn)脫貧人口收入信息，在專項(xiàng)行動期間要確保錄入登記的幫扶手冊數(shù)據(jù)真實(shí)可靠、群眾認(rèn)可、經(jīng)得起檢驗(yàn)?！币粓鲎陨隙碌膶ｍ?xiàng)行動隨即展開。由于此項(xiàng)工作關(guān)系到12月國家對G省的考核，各縣根據(jù)上級要求開展了“擠水分\"工作，H縣也不例外。2022年6月和7月， H 縣脫貧人口人均純收入均為負(fù)增長，分別為 -13.63% 和 -15.09% ；而僅僅兩個月后的9月30日，增速便已達(dá)到 17.59% 。直到國家調(diào)研組暗訪之后，為了迎接12月的后評估檢查，12月2日H縣將收入增幅降低至12.03%，12 月5日再次調(diào)整為 5.65% 。至此，2022年H縣的數(shù)據(jù)混戰(zhàn)局面終于告一段落。

四、結(jié)論與討論

（一）研究結(jié)論

本研究通過分析H縣脫貧人口防返貧政策的執(zhí)行歷程，探討了一項(xiàng)政策如何在不同利益主體的互構(gòu)下發(fā)生轉(zhuǎn)變，以及為何完美的數(shù)據(jù)指標(biāo)與文字卻使政策陷人了空轉(zhuǎn)狀態(tài)（如圖1所示）。首先，在中央高壓問責(zé)的政治情境下，防止發(fā)生規(guī)模性返貧是各地鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的底線任務(wù)。為此，中間政府與基層政府為共同應(yīng)對不確定性的問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)而構(gòu)建一種隱性的上下避責(zé)聯(lián)合體，通過策略模糊和數(shù)字生產(chǎn)方式實(shí)現(xiàn)了結(jié)果上的確定性。在這種治理情境下，中間政府與基層政府形成了風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的避責(zé)聯(lián)合體，即就如何以風(fēng)險(xiǎn)最小化與目標(biāo)最大化的方式完成自上而下的行政考核結(jié)成避責(zé)聯(lián)盟。其次，在準(zhǔn)完全信息狀態(tài)下，基層政府與脫貧戶之間基于自我利益最大化的考量，通過“拼湊應(yīng)對\"和“理性計(jì)算”的策略確保數(shù)據(jù)認(rèn)可度和降低數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，共同造就了一種“合謀的沉默”。而這種完美的數(shù)字表現(xiàn)恰恰反噬了自下而上的事實(shí)控制和規(guī)范控制。就此而言，一項(xiàng)政策的目標(biāo)完成度從“應(yīng)升盡升\"“穩(wěn)中有升\"“穩(wěn)中劇升\"到“可升可降”，脫貧人口收入儼然成了一個任人打扮的“小姑娘”——通過輸出完美的數(shù)據(jù)指標(biāo)和文字完成了向上應(yīng)責(zé)的任務(wù)目標(biāo)。但各個利益主體均從自我利益最大化出發(fā)，不僅掩蓋了脫貧人口的真實(shí)處境，而且使防返貧政策陷人了“出力不出功\"的空轉(zhuǎn)狀態(tài)。

（二）理論討論

當(dāng)前學(xué)界更多將政策空轉(zhuǎn)視為政策執(zhí)行偏差下的一種結(jié)果，而并未對其進(jìn)行深度解析。本研究將目光轉(zhuǎn)向壓力型體制下的中間政府、基層政府以及政策受眾三方主體互動的實(shí)踐邏輯，突破傳統(tǒng)“基層執(zhí)行者一政策受眾\"的二元框架，通過引入中間政府形成“三級互動\"的理論分析模型，系統(tǒng)呈現(xiàn)政策空轉(zhuǎn)中不同層級主體的策略性博弈。借助“上下避責(zé)聯(lián)合體\"的概念，進(jìn)一步揭示了科層制下非正式互動的運(yùn)作邏輯，為深入理解縱向政府間關(guān)系提供了新的視角。

第一，創(chuàng)新性拓展了避責(zé)行為的層次化分析視角，將避責(zé)研究從單一層級行為拓展至縱向政府間策略聯(lián)動，揭示了“策略模糊一數(shù)字生產(chǎn)\"的閉環(huán)運(yùn)作是如何將問責(zé)壓力轉(zhuǎn)化為技術(shù)操作的。具體而言，中間政府借助模糊性權(quán)威，通過政策文件的模糊化（如彈性指標(biāo)、開放性表述）來轉(zhuǎn)移問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)，同時作為代理方又保留了對基層政府的考核權(quán)與問責(zé)權(quán)。在三級政府結(jié)構(gòu)中，面對更高層級政府的問責(zé)約束，管理方（中間政府）與代理方（基層政府）之間基于責(zé)任連帶機(jī)制而形成一種“松散式避責(zé)聯(lián)合體”。需指出的是，本研究中管理方不再被簡單視為委托方的“督工\"或“政策傳聲筒”。這突破了以往研究將管理方與代理方之間利益不一致視為基層政策執(zhí)行變通的理論基礎(chǔ)，而是認(rèn)識到中間政府與基層政府通過建立共同利益應(yīng)對上一級政府問責(zé)。具體而言，基層政府及其官員的具體行為使政策陷入空轉(zhuǎn)狀態(tài)，并非完全是一種“主動錯位”。以往研究更多將政策空轉(zhuǎn)視為一種“有意為之\"的政策執(zhí)行偏差。事實(shí)上，處于中間政府與政策受眾之間的基層政府扮演著“夾心餅干”的角色——它們既要最大化完成上級下達(dá)的任務(wù)目標(biāo)，又要使政策受眾滿意最大化。在面對無法完成的治理任務(wù)時，這種數(shù)字美學(xué)便成了基層政府及其官員避責(zé)的“無奈之舉”，同時也是基層干部在有限資源下的策略性選擇。

第二，創(chuàng)造性提出了雙重反噬的動態(tài)機(jī)制，這突破了傳統(tǒng)政策執(zhí)行研究的單向度解釋，將數(shù)字治理的負(fù)外部性納入研究視野?；鶎诱摹捌礈悜?yīng)對\"與政策受眾的“理性計(jì)算\"形成雙向互動策略，導(dǎo)致數(shù)字生產(chǎn)既消解了上級的事實(shí)控制，又瓦解了政策本身的價值正當(dāng)性。具言之，中間政府與基層政府之間形成了風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的避責(zé)聯(lián)合體，同時，基層政府與政策受眾也建立了利益共同體。一方面，在當(dāng)前痕跡管理和問責(zé)泛化的政策執(zhí)行情境下，基層政府采取數(shù)字美學(xué)的策略虛化了政策真實(shí)效果，使得上級無法獲取真實(shí)的數(shù)據(jù)信息，進(jìn)而使決策依據(jù)失真，造成事實(shí)控制失效的結(jié)果（即第一重反噬）。另一方面，中間政府與基層政府之間的避責(zé)聯(lián)盟削弱了政策的權(quán)威性。所謂“經(jīng)是好經(jīng)，但被歪嘴和尚念歪了”，這種“念歪\"使政策受眾基于利益最大化選擇與基層政府形成合謀，即通過表面配合上級政府的督查來規(guī)避政策干預(yù)，形成了一種“合謀的沉默”，進(jìn)而造成規(guī)范控制失效的結(jié)果（即第二重反噬）。

第三，豐富了政策空轉(zhuǎn)的理論對話。在當(dāng)前智能化、信息化的時代背景下，數(shù)字技術(shù)并非價值中立的治理工具，一旦與避責(zé)導(dǎo)向的科層邏輯相結(jié)合，便可能陷人“數(shù)據(jù)越精準(zhǔn)、事實(shí)越模糊”的治理悖論。同時，政策受眾并非完全是被動受害者，在生存理性之下更可能采取“反治理策略”，從而反向重塑基層政策執(zhí)行生態(tài)，加劇政策真實(shí)性的耗散。就此而言，政策空轉(zhuǎn)不僅是一種執(zhí)行偏差，更是不同主體互動下的非預(yù)期性后果。

（三）政策啟示

第一，鄉(xiāng)村振興過程中各項(xiàng)政策制定與實(shí)施要從“問責(zé)驅(qū)動\"轉(zhuǎn)向“治理效能驅(qū)動”，警惕問責(zé)泛化所引發(fā)的“數(shù)字美學(xué)”危機(jī)。具體而言，防返貧政策的目標(biāo)在于通過政府的有效引導(dǎo)和支持，助推脫貧人口實(shí)現(xiàn)“自我造血”，使脫貧人口能基于自我發(fā)展能力提升收入水平，從而真正邁向共同富裕。而現(xiàn)實(shí)中地方政府往往將防返貧政策的實(shí)施焦點(diǎn)置于如何提升脫貧人口的收入增速上。受新冠疫情影響，為了完成這一“不可能完成的任務(wù)”，舉全鎮(zhèn)、全縣乃至全省之力確保脫貧人口的收入增幅在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避閾值內(nèi)，這明顯不符合地方發(fā)展實(shí)際，也違背了防返貧政策制定的初衷。

第二，要建立自下而上的政策反饋機(jī)制，避免基層政策執(zhí)行陷人一種手段目的化的單向政策執(zhí)行鏈條。中央督查是為了指出各地防返貧政策執(zhí)行中潛藏的風(fēng)險(xiǎn)和突出問題，不是為了排名而評估。然而，隨著多中心工作任務(wù)與上級督查日趨普遍化，地方政府尤其是基層政府不再有時間、精力與上級政府討價還價，反而將上級政府下達(dá)的各種指標(biāo)當(dāng)作目的。明知面對的是“無法完成的任務(wù)”，基層政府仍調(diào)動大量的人力物力資源“走過場”，通過編造明確可測的完美數(shù)據(jù)向上應(yīng)責(zé)。這不僅無法降低脫貧人口的返貧致貧風(fēng)險(xiǎn)，且這種“合謀的沉默\"會損害黨和政府在人民群眾心中的形象，進(jìn)而削弱政府的治理效能。

第三，建立容錯性考核機(jī)制，提升基層干部的政策執(zhí)行能力。從基層干部反饋看，在鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接這一重點(diǎn)工作上，存在如下兩種思維。一是“新瓶裝舊酒論”。雖說基層政府工作重點(diǎn)是通過產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織等方面來推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興，但究竟如何開展卻莫衷一是，多數(shù)地方仍停留于脫貧攻堅(jiān)時期的模式，即圍繞脫貧戶開展工作，因而使基層政府千方百計(jì)在脫貧人口收入上做文章。二是“除舊布新論”。部分基層政府認(rèn)為既然已經(jīng)取得脫貧攻堅(jiān)的全面勝利，那么就應(yīng)該將工作焦點(diǎn)從脫貧人口轉(zhuǎn)向產(chǎn)業(yè)、人才振興方面，不應(yīng)該再去關(guān)注脫貧人口收入問題。顯然，這兩種觀點(diǎn)均有偏頗，正確的思路應(yīng)是既要兼顧脫貧人口的基礎(chǔ)工作，也要重點(diǎn)提升五大振興的發(fā)展空間，尤其是通過產(chǎn)業(yè)、人才方面的振興來激活鄉(xiāng)村振興的發(fā)展空間。這才是在當(dāng)前以及未來各地要鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的整體方向。為此，應(yīng)進(jìn)一步建立容錯性考核機(jī)制，允許基層干部“試錯\"和“報(bào)錯”，同時提升其組織學(xué)習(xí)和政策理解能力，以減少政策資源錯配，提升政策執(zhí)行精準(zhǔn)性，從而全面提升鄉(xiāng)村振興背景下基層政策的執(zhí)行效能。

最后，需要說明的是，本研究通過深度剖析一個縣域的防返貧政策揭示了上下避責(zé)與雙重反噬的基層政策執(zhí)行邏輯，展現(xiàn)了科層制下基層政府的非正式治理機(jī)制，同時折射出國家治理頂層設(shè)計(jì)與基層實(shí)踐之間的策略性互動。這對當(dāng)前全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興中重塑基層政府的行為邏輯具有重要啟示。在未來研究中，我們需要在獲得更多經(jīng)驗(yàn)和數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，運(yùn)用多案例或定量研究的方法來進(jìn)一步檢驗(yàn)研究結(jié)論的可行性與普適性。

注釋：

① 2022年8月G省黨委督查室在其發(fā)布的《關(guān)于立項(xiàng)督辦省委副書記對全省脫貧人口收入不增反降問題批示的通知》中指出，“與2021年同周期相比，全省脫貧人口還有63.5萬人收入不增反降，占比 10.1% ”（案例省是國家脫貧攻堅(jiān)時期重點(diǎn)省份，脫貧人口634萬人）。同時，筆者參與了G省“國家鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接考核評估發(fā)現(xiàn)問題整改成效第三方評估項(xiàng)目”，在調(diào)研中重點(diǎn)對脫貧人口收入數(shù)據(jù)進(jìn)行核對。我們發(fā)現(xiàn)，雖然短期內(nèi)不少脫貧戶收入實(shí)現(xiàn)大幅度增加（脫貧戶認(rèn)可幫扶干部提供的數(shù)據(jù)），但通過訪談、問卷和觀察等多種方法互證，實(shí)際上“不增反降”的比例更加突出。甚至部分增收舉措僅停留于文件流轉(zhuǎn)，真實(shí)的脫貧人口收入呈現(xiàn)出“沒有發(fā)展的增長”現(xiàn)象。

② 訪談資料編碼規(guī)則為“訪談日期十姓名首字母”。

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[實(shí)習(xí)責(zé)任編輯：馮雪艷]

Upward-Downward Accountability Avoidance and Dual Backlash Effects ： How Does the Policy Idling Occur in Grassroots Poverty Relapse Prevention Governance -A Case Study of the Phenomenon on Income Decline Among Formerly Impoverished Populations in H County

Huang Liuzhao （Guangxi University，Nanning Guangxi 530004）

Abstract： The issue of why grassroots policies fallinto idling has become a hot topic in academic circles，yet the academic community remains unclear about the generative mechanisms of this problem. In fact，policy idling involves not only grassroots oficials but also intermediate governments， grassroots governments，and policy recipients. The case of H County's anti-poverty return policy shows that intermediate and grassroots governments have formed a hidden vertical blame avoidance coalition to jointly cope with the accountability risks arising from environmental uncertainties. They achieve result-oriented certainty through strategic ambiguity and digital production. Under the state of quasi-complete information， grasroots governments and poverty-alleviated households， based on the maximization of self-interests， ensure data recognition and reduce data risk points through “patchwork response” and“rational calculation”， thus jointly creating a“colusive silence\". This digital aesthetics reverses the effect of the top-down factual control and normative control， pushing policies into an idling state of“exerting efforts without achieving results\".

Key words： poverty relapse prevention governance， policy inaction，upward-downward accountability avoidance，dual backlash effects，policy implementation