省級(jí)政策高位推動(dòng)的效能運(yùn)行機(jī)制及調(diào)適路徑

中圖分類號(hào)：D632 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-410X（2025）04-0071-13

一、問題提出

“工作要推進(jìn)，領(lǐng)導(dǎo)重視是關(guān)鍵\"是中國治理過程中普遍存在的一種現(xiàn)象[1]。“領(lǐng)導(dǎo)重視\"在中國公共治理實(shí)踐中具有非常重要的作用。領(lǐng)導(dǎo)重視的實(shí)質(zhì)是某一層級(jí)的“一把手\"通過對(duì)某一議題或某一類發(fā)展問題的關(guān)注，以作出指示、直接決策等方式推動(dòng)轄區(qū)內(nèi)的治理，這是一種集束性權(quán)力發(fā)揮政治指令實(shí)現(xiàn)政策快速制定出臺(tái)及高效執(zhí)行的過程。從注意力分配和表達(dá)的機(jī)理看，它是一種科層運(yùn)作的注意力分配方式，是單一制大國理性科層制治理框架建構(gòu)過程中的客觀存在，在避責(zé)式重視和邀功式重視兩個(gè)維度下實(shí)現(xiàn)權(quán)威、人力和財(cái)力資源的傾斜性使用[2]。尤其在縣域治理中，“領(lǐng)導(dǎo)重視\"是分配注意力、貫徹領(lǐng)導(dǎo)意志、分配稀缺資源的重要機(jī)制[3]。從效能機(jī)制看，領(lǐng)導(dǎo)重視成為解釋\"政治勢能\"向“政策效能”成功轉(zhuǎn)化的關(guān)鍵變量，即良性的公共政策落地應(yīng)包括政治勢能和激勵(lì)機(jī)制兩者間的耦合度，以及政治勢能主體與機(jī)制的制度化，借助領(lǐng)導(dǎo)重視所形成的“政治勢能”，我們可以揭示某些公共政策執(zhí)行力為何突然得以在某個(gè)時(shí)段集中增強(qiáng)的原因及其機(jī)制[4]。一項(xiàng)基于“強(qiáng)政治勢能一政策良性變現(xiàn)\"框架分析的具體研究發(fā)現(xiàn)，強(qiáng)政治勢能觸發(fā)的全國農(nóng)村低保專項(xiàng)治理借助嚴(yán)苛的負(fù)面激勵(lì)和非制度性投入執(zhí)行資源快速糾正了救助對(duì)象識(shí)別偏差，同時(shí)開展以政策迭代、技術(shù)應(yīng)用和資源擴(kuò)充為主要內(nèi)容的常規(guī)化建設(shè)，在新的強(qiáng)政治勢能的推動(dòng)下實(shí)現(xiàn)常規(guī)化治理而使治理效果得以延續(xù)[5」。這兩個(gè)方面的研究既闡釋了領(lǐng)導(dǎo)重視作為一種注意力分配的運(yùn)作機(jī)理，又定位了領(lǐng)導(dǎo)重視背后的政治勢能原理，具有極強(qiáng)的典型性和代表性。

領(lǐng)導(dǎo)重視是否必然帶來注意力的生成從而產(chǎn)生高效的執(zhí)行力，是否能夠被納入政治勢能的范疇，凝練為習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的傳遞機(jī)理，成為分析新時(shí)代推動(dòng)制度、政策落實(shí)與執(zhí)行的重要因素。“既有的經(jīng)驗(yàn)認(rèn)知和理論研究中，領(lǐng)導(dǎo)注意力驅(qū)動(dòng)與下級(jí)有效執(zhí)行被畫上了無形的等號(hào)，但注意力并不必然轉(zhuǎn)化為執(zhí)行力，領(lǐng)導(dǎo)注意力驅(qū)動(dòng)的效能受阻問題尚未引起學(xué)界的足夠重視\"[6]。“‘政治勢能'是中國公共政策執(zhí)行中比較優(yōu)勢的本土化經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和學(xué)理性表達(dá)。它在中國政策執(zhí)行中發(fā)揮重要作用，但在執(zhí)行中也可能引發(fā)一些問題”[7]。如果把“領(lǐng)導(dǎo)重視\"作為中國公共政策“高位推動(dòng)\"的學(xué)術(shù)表達(dá)，那么哪一層級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)才能算是高位推動(dòng)？如果把省級(jí)作為高位推動(dòng)的一個(gè)重要層級(jí)（把高位的層級(jí)定義在省級(jí)），把省級(jí)政策高位推動(dòng)納人領(lǐng)導(dǎo)重視促進(jìn)政策執(zhí)行的研究范疇，那么省級(jí)政策高位推動(dòng)是否存在著效能阻滯的情形？如果省級(jí)政策高位推動(dòng)出現(xiàn)執(zhí)行效能受阻，那么該如何解釋與校正？這就是本文要致力研究并回答的問題，這些問題的基本邏輯及路徑是：類型確定 $$ 框架建構(gòu) $$ 案例呈現(xiàn) $$ 機(jī)理分析 $$ 路徑調(diào)適，即追蹤《中共A省委A省人民政府關(guān)于加快建設(shè)茶產(chǎn)業(yè)強(qiáng)省的意見》（A省黨發(fā)〔2018]X號(hào)）（下文簡稱為“A省茶產(chǎn)業(yè)強(qiáng)省政策\(yùn)"）這項(xiàng)省級(jí)層面高位推動(dòng)的政策執(zhí)行，建構(gòu)“目標(biāo)—行動(dòng)\"分析框架，對(duì)省級(jí)政策高位推動(dòng)效能阻滯的情形進(jìn)行機(jī)理解釋，探索高位推動(dòng)的效能機(jī)制與調(diào)適路徑。

二、省級(jí)政策高位推動(dòng)效能阻滯的“自標(biāo)一行動(dòng)”解釋框架

省級(jí)政策本身蘊(yùn)含兩種力量機(jī)制的交互作用：一是高位推動(dòng)之下政策發(fā)布主體的“助力機(jī)制”；二是高位響應(yīng)之下政策執(zhí)行主體的“執(zhí)行機(jī)制”。“助力機(jī)制\"所形成的勢能，在公共政策執(zhí)行中做到了政治力量與行政力量的互嵌，核心特征就是“黨的領(lǐng)導(dǎo)在場”，對(duì)政策執(zhí)行產(chǎn)生積極的推動(dòng)作用。然而，“助力機(jī)制\"并不等同于“執(zhí)行機(jī)制”，當(dāng)政策制定主體（省級(jí)黨委和政府）所發(fā)布的政策目標(biāo)呈現(xiàn)理念式、概念化、方向性等特征時(shí)，政策執(zhí)行主體在認(rèn)知、分工和協(xié)同上會(huì)變得模糊不清，進(jìn)而致使政策執(zhí)行疲軟無力，可能導(dǎo)致未達(dá)到政策效果即突然終結(jié)的局面。這種政策終結(jié)的特殊樣態(tài)，包含政策秩序、政策效果、政策反饋、政策導(dǎo)向的非常態(tài)化，是政策失靈的特殊表現(xiàn)形式。一是公共政策因意外的風(fēng)險(xiǎn)因素沖擊而偏離軌道，沒有實(shí)現(xiàn)目標(biāo)、結(jié)果沒有達(dá)到預(yù)期、價(jià)值觀被漠視、政策過程不成功和問題沒有得到有效解決[8]。二是輸入側(cè)有明確的目標(biāo)指令和措施要求，而執(zhí)行體系雖然表面上在運(yùn)轉(zhuǎn)，卻很少甚至根本沒有落實(shí)，出現(xiàn)政策空轉(zhuǎn)，類似于“出工不出力\"的狀態(tài)[9]。三是相較于政策終結(jié)的自然屬性，這種“莫名中斷\"的情形缺乏政策功能、政策組織、政策要求、政策計(jì)劃終結(jié)的明確信號(hào)和流程，具有效能弱化的隱匿特征。

省級(jí)政策高位推動(dòng)效能阻滯的生成邏輯，根植于政策目標(biāo)發(fā)布與執(zhí)行行動(dòng)雙向互動(dòng)的結(jié)構(gòu)性張力，區(qū)別于省級(jí)以下地方治理的核心特征在于行政權(quán)屬的集中性與政策事務(wù)的戰(zhàn)略統(tǒng)攝性。高位推動(dòng)中模糊性政策作為常見的政治決策選項(xiàng)，政策制定的緣起邏輯是比較公共政策研究中的重要議題[10]。省級(jí)政策的\"模糊性\"與中央政策的前瞻式話語有明顯差異，省級(jí)政策的模糊始終落腳在多層級(jí)執(zhí)行主體的任務(wù)解讀上，而中央政策的引領(lǐng)式定調(diào)則更多地體現(xiàn)出戰(zhàn)略導(dǎo)向的傾向性，二者不可類比。在省級(jí)黨委和政府模糊性政策發(fā)布的“政令\"之下，科層制中多重政策執(zhí)行主體的行動(dòng)會(huì)演變成三種“互動(dòng)偏差”，即政策認(rèn)知偏差、政策分工偏差、政策協(xié)同偏差。這三種互動(dòng)偏差可以理解為政策發(fā)布者的意圖、思想與政策執(zhí)行者的消化、吸收存在預(yù)期背離，形成信息交換的不充分，導(dǎo)致政策執(zhí)行效果與政策制定預(yù)期存在差距。具體而言，政策目標(biāo)的發(fā)布層面存在政策意圖模糊、政策任務(wù)籠統(tǒng)、政策要求不清，在政策執(zhí)行行動(dòng)層面的政策認(rèn)知環(huán)節(jié)、政策分工環(huán)節(jié)、政策協(xié)同環(huán)節(jié)中，會(huì)因政策執(zhí)行主體的多重性、復(fù)雜性、異質(zhì)性形成“互動(dòng)偏差”，進(jìn)而在“傳導(dǎo)一反饋\"過程中導(dǎo)致政策評(píng)價(jià)不高與政策執(zhí)行不力（見圖1）。

第一，目標(biāo)中政策意圖不明確與行動(dòng)中政策認(rèn)知不清晰形成政策認(rèn)知偏差。省級(jí)政府的政策意圖表達(dá)經(jīng)常使用“試驗(yàn)田”“示范區(qū)”“經(jīng)濟(jì)高地”“樣板\"等來形容即將達(dá)成的政策目標(biāo);使用“促進(jìn)”\"完善”\"創(chuàng)建”“改進(jìn)”“凸顯\"等詞來彰顯實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段和行為。處于行動(dòng)端的政策執(zhí)行者就要盡可能準(zhǔn)確判斷決策者的政策意圖，并結(jié)合政策客體的政策需求，選擇合適的執(zhí)行力度和執(zhí)行方式。省級(jí)政府（高級(jí)別行政主體）政策意圖的表達(dá)與下級(jí)政府（下層政策執(zhí)行主體）政策意圖的認(rèn)知往往處于信息不對(duì)稱之中，這種模糊博弈會(huì)帶來認(rèn)知偏差，可能造成“信息超載\"或“信息冗余”，形成政策執(zhí)行注意力的干擾，阻礙政策執(zhí)行[11]（P17-18）

第二，目標(biāo)中政策任務(wù)不具體與行動(dòng)中政策分工不協(xié)調(diào)形成政策分工偏差。省級(jí)政府在發(fā)布政策、下達(dá)指令時(shí)，往往基于該政策議題全局性、系統(tǒng)性的規(guī)劃部署，更多地體現(xiàn)一種方向引領(lǐng)和態(tài)度表達(dá)的政策趨向。只有在政策分工層面實(shí)現(xiàn)條塊之間的“合作共治”與“協(xié)作互嵌”，將“上面千條線”有機(jī)嵌入基層政府“一根針”，方能精準(zhǔn)執(zhí)行[12]。然而，現(xiàn)實(shí)工作中政府職責(zé)體系、條塊權(quán)責(zé)關(guān)系、垂直管理體制和地方分級(jí)體制的復(fù)雜化在面對(duì)不具體的政策任務(wù)時(shí)，會(huì)因“邀功避責(zé)\"“府際障礙\"“行政推諉\"導(dǎo)致政策分工不協(xié)調(diào)。這種分工偏差會(huì)使政策執(zhí)行主體對(duì)自身擁有的自由裁量權(quán)進(jìn)行控制，根據(jù)自己的政策偏好、利益訴求、立場身份壓制政策的執(zhí)行動(dòng)力，影響政策執(zhí)行。

第三，目標(biāo)中政策要求不直接與行動(dòng)中政策協(xié)同不順暢形成政策協(xié)同偏差。政策要求應(yīng)包含政策起止時(shí)間、政策任務(wù)進(jìn)度、政策行動(dòng)機(jī)制、政策考評(píng)方案、政策效果實(shí)現(xiàn)等，沒有直接、明確、具體的政策要求會(huì)造成多個(gè)政策執(zhí)行主體的協(xié)同偏差。政策執(zhí)行依賴層級(jí)政府間的逐級(jí)響應(yīng)，政策協(xié)同的喪失會(huì)導(dǎo)致組織動(dòng)員機(jī)制的失效和資源整合能力的弱化，即無法通過行政體制管理、監(jiān)督、激勵(lì)政策主體。這種政策協(xié)同類似于一種政策銜接，即不同政策間相互連接和協(xié)調(diào)的政策過程，旨在確保關(guān)聯(lián)政策的連貫性、互補(bǔ)性和協(xié)同性，呈現(xiàn)結(jié)果與行動(dòng)相統(tǒng)一、共性與個(gè)性相融合的特征[13]。省級(jí)政策執(zhí)行需要縱向、橫向行政機(jī)構(gòu)部門之間的協(xié)調(diào)、配合，協(xié)同偏差會(huì)造成政策執(zhí)行中動(dòng)員行為與自主行為調(diào)節(jié)機(jī)制的失效。

第四，雙重政策主體的互動(dòng)偏差會(huì)引發(fā)兩個(gè)隱性觸發(fā)機(jī)制。第一個(gè)隱性觸發(fā)機(jī)制是政策認(rèn)知行動(dòng)、政策分工行動(dòng)與政策協(xié)同行動(dòng)同屬于政策執(zhí)行環(huán)節(jié)中三個(gè)序列化的工作階段，彼此存在著模糊與偏差的線性“傳遞”，即認(rèn)知不明確、分工不協(xié)調(diào)、協(xié)同不順暢會(huì)因工作的先后次序疊加發(fā)酵、累積異化，造成政策執(zhí)行中模糊性的“指數(shù)式\"蔓延。第二個(gè)隱性觸發(fā)機(jī)制是多重政策執(zhí)行主體存在層級(jí)與職能差異等特征，會(huì)在政策認(rèn)知、分工與協(xié)同環(huán)節(jié)上形成不確定性的縱向“政策揣摩”，造成模糊與偏差的再次深化。

三、A省茶產(chǎn)業(yè)強(qiáng)省政策高位推動(dòng)效能阻滯的案例引介

2018年一2023年，A省茶產(chǎn)業(yè)強(qiáng)省政策的執(zhí)行與演進(jìn)歷經(jīng)了“政策發(fā)布—政策執(zhí)行—政策終結(jié)”這一政策變遷過程，基于“目標(biāo)—行動(dòng)\"分析框架，以雙重政策主體的雙向互動(dòng)為案例敘述主線，從政策目標(biāo)發(fā)布的意圖、任務(wù)和要求出發(fā)，聚焦政策執(zhí)行行動(dòng)的認(rèn)知、分工和協(xié)同，揭示省級(jí)政策高位推動(dòng)效能阻滯的三種實(shí)踐表征（見圖2）。

（一）認(rèn)知偏差：政策意圖認(rèn)知不清晰導(dǎo)致思路不明

政策意圖是政策目標(biāo)的根本導(dǎo)向，體現(xiàn)了政策發(fā)布主體的核心治理意志，貫穿政策生命周期的各個(gè)環(huán)節(jié)，在公共政策的實(shí)踐中具有思路引領(lǐng)、理念傳達(dá)、效能評(píng)估的功能。A省茶產(chǎn)業(yè)強(qiáng)省政策所聚焦的政策意圖是“一心兩區(qū)三基地”，即把A省建設(shè)為世界高品質(zhì)綠茶中心、全國茶產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展示范區(qū)、全國茶文旅融合發(fā)展示范區(qū)、全國最大的高標(biāo)準(zhǔn)茶園基地、全國最大茶加工集聚基地、全國最大茶產(chǎn)品出口基地。圍繞這一政策意圖的認(rèn)知，省廳、市州、縣區(qū)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)等各級(jí)政策執(zhí)行主體面臨兩層政策模糊，衍生出政策執(zhí)行破局的認(rèn)知偏差。

第一，量化標(biāo)準(zhǔn)上的模糊?！耙恍膬蓞^(qū)三基地\"中“最大”“中心”“示范”“高標(biāo)準(zhǔn)\"等極限詞與概念詞，無法精準(zhǔn)傳達(dá)政策發(fā)布主體確切、具體的內(nèi)在訴求，一定程度可能導(dǎo)致各部門對(duì)細(xì)分政策事項(xiàng)指標(biāo)與總體政策任務(wù)落實(shí)上缺乏統(tǒng)一認(rèn)知，進(jìn)而弱化任務(wù)考核的倒逼機(jī)制。在具體工作中表現(xiàn)為兩點(diǎn)：一是政策細(xì)化的難度偏大;二是行動(dòng)方向的步調(diào)不一致。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分政策執(zhí)行主體會(huì)在“避責(zé)\"心態(tài)下誘發(fā)“變通執(zhí)行\(zhòng)"“推矮執(zhí)行\(zhòng)"行為。這種變通性策略既是對(duì)政策壓力的抵制，又是壓力型體制的“減壓閥\"[14]。比如，用文件抄送作為政策響應(yīng)的關(guān)鍵憑證，用集中座談會(huì)作為政策執(zhí)行的務(wù)實(shí)舉措，用應(yīng)對(duì)上級(jí)部門的匯報(bào)文件作為政策完成效果的衡量指標(biāo)。

第二，定位目標(biāo)上的模糊。語義理解上“一心兩區(qū)三基地\"仍屬于“茶產(chǎn)業(yè)大省\"的打造思路，沒有契合“茶產(chǎn)業(yè)強(qiáng)省\"這一主題。A省目前的茶園規(guī)模、體量已毫無爭議地位居全國第一，這個(gè)目標(biāo)任務(wù)與實(shí)際需求存在適配性偏差。涉農(nóng)部門基于職能定位呈現(xiàn)靜觀其變的政策響應(yīng)姿態(tài)，因政策中“大省\"與“強(qiáng)省\"的語義矛盾，尚未形成可操作的執(zhí)行方案。關(guān)聯(lián)度較低的部門則因政策文本未界定參與范疇，傾向于維持常規(guī)工作節(jié)奏。省級(jí)職能部門通過專題會(huì)議組織集體解讀，嘗試以合作生產(chǎn)與價(jià)值共創(chuàng)為雙輪驅(qū)動(dòng)，從外部資源導(dǎo)入和內(nèi)部共識(shí)凝聚兩個(gè)維度，共同提升治理過程參與度、治理結(jié)構(gòu)穩(wěn)定性和治理成果共享性[15]。定位目標(biāo)的模糊主要催生兩種行為狀態(tài)。一是迎合性應(yīng)對(duì)策略。政策執(zhí)行部門面對(duì)“茶產(chǎn)業(yè)強(qiáng)省”的戰(zhàn)略導(dǎo)向與“茶產(chǎn)業(yè)大省”的實(shí)施要求間存在認(rèn)知偏差時(shí)，在行政指令傳導(dǎo)壓力下更易轉(zhuǎn)向迎合式的政策執(zhí)行。二是制度性路徑依賴。當(dāng)“強(qiáng)省”與“大省”目標(biāo)邊界不清時(shí)，執(zhí)行主體受歷史政策慣性的影響，傾向于沿用既有“茶產(chǎn)業(yè)大省\"的操作流程推進(jìn)落實(shí)，既是組織行為延續(xù)性的體現(xiàn)，也是目標(biāo)模糊情境下的適應(yīng)性選擇。

（二）分工偏差：政策任務(wù)分工不協(xié)調(diào)導(dǎo)致行動(dòng)受阻

政策任務(wù)是政策目標(biāo)的核心承載，反映了政策發(fā)布主體對(duì)治理意圖的實(shí)踐轉(zhuǎn)化要求，貫穿政策執(zhí)行的全過程操作鏈條。政策任務(wù)的拆解、分工與實(shí)施關(guān)系政策效果的最終呈現(xiàn)。A省茶產(chǎn)業(yè)強(qiáng)省政策中兩大核心任務(wù)分別是四大公共品牌建設(shè)與四大市場開拓，即同步打造A省紅茶、A省抹茶、A省綠茶、A省黑茶四大公共品牌和同步開拓省內(nèi)市場、省外市場、國內(nèi)市場與國際市場。圍繞這兩大政策任務(wù)的分工與執(zhí)行，出現(xiàn)籠統(tǒng)性任務(wù)的分工疑惑、矛盾性任務(wù)的分工重疊兩類分工偏差。

第一，籠統(tǒng)性任務(wù)的分工疑惑。A省茶產(chǎn)業(yè)強(qiáng)省政策中四大公共品牌的同步打造存在顯著的籠統(tǒng)化傾向，導(dǎo)致政策任務(wù)拆解過程缺乏清晰的“目標(biāo) $$ 思路 $$ 行動(dòng)”傳導(dǎo)邏輯。這種籠統(tǒng)化的指令使政策執(zhí)行主體面臨三大困境：目標(biāo)鎖定困境（到底要干什么）、權(quán)責(zé)匹配困境（到底誰來干）、實(shí)施路徑困境（到底怎么干）。正是政策任務(wù)的宏觀化、全面化、概念化引發(fā)政策分工體系的失序與責(zé)任主體的虛置。據(jù)A省茶產(chǎn)業(yè)市場專家的觀察，A省黑茶與A省抹茶不論是技術(shù)、規(guī)模、品質(zhì)、市場均無法與周邊省份相提并論，如果將其同A省綠茶、A省紅茶作為同一梯隊(duì)進(jìn)行品牌打造勢必會(huì)導(dǎo)致注意力的分化與建設(shè)力度的弱化。此外，四大公共品牌的打造工作還存在三重模糊地帶：品牌效力衡量無基準(zhǔn)（如缺乏區(qū)域公用品牌價(jià)值評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)）、市場美譽(yù)度反饋無尺度（如未建立消費(fèi)者滿意度監(jiān)測體系）、市場占有率測算無方法（如未設(shè)定具體市場份額目標(biāo)值）。實(shí)施細(xì)則與考評(píng)要件的雙重缺失，致使問責(zé)機(jī)制無法精準(zhǔn)設(shè)定，進(jìn)一步加劇了政策分工的難度。

第二，矛盾性任務(wù)的分工重疊。A省茶產(chǎn)業(yè)強(qiáng)省政策中四大市場的同時(shí)開拓存在一定的矛盾性?！笆?nèi)”“省外”“國內(nèi)\"\"國際\"的市場范圍界定缺乏互斥性劃分，直接觸發(fā)任務(wù)疊加的連鎖反應(yīng)。典型例證見于A省茶企全國巡回推介專項(xiàng)計(jì)劃，商務(wù)廳依據(jù)“國內(nèi)市場開拓\"職責(zé)要求企業(yè)提交巡展推介資質(zhì)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳則基于“省外市場拓展”權(quán)限索要相同文件（相關(guān)提交文件的內(nèi)容重復(fù)率高達(dá)80% ），根源在于行政權(quán)責(zé)因重復(fù)性市場范圍劃定（而非按渠道類型或產(chǎn)品品類分工）的制度性錯(cuò)配。這種矛盾性任務(wù)不僅瓦解政策分工的邊界秩序，更因問責(zé)時(shí)效標(biāo)準(zhǔn)缺位，導(dǎo)致執(zhí)行主體責(zé)任敏感性鈍化，最終形成“多部門開拓同一塊市場\"的行動(dòng)失序。比如，海關(guān)總署制訂出口質(zhì)檢標(biāo)準(zhǔn)、商務(wù)廳發(fā)布展銷準(zhǔn)入規(guī)范、農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳出臺(tái)展品認(rèn)證要求，茶企被迫三次重復(fù)籌備相同展會(huì)資質(zhì)，最終發(fā)現(xiàn)三個(gè)部門指向同一個(gè)北京茶博會(huì)——這種因分工混亂導(dǎo)致的行政資源空轉(zhuǎn)，恰似讓企業(yè)持三張不同門票赴同一場演出，徒增負(fù)擔(dān)卻未增效。從發(fā)揮政策工具箱的集中式效能看，政策合力被大大削弱。這種政策合力是指在制定和執(zhí)行政策的過程中，不同部門和機(jī)構(gòu)之間進(jìn)行有效溝通與協(xié)調(diào)，不同政策措施相互配合，共同解決復(fù)雜問題，實(shí)現(xiàn)共同政策目標(biāo)，從而形成政策綜合效力[16]。

（三）協(xié)同偏差：政策要求協(xié)同不順暢導(dǎo)致效率低下

政策要求作為政策目標(biāo)的標(biāo)尺化呈現(xiàn)，反映了政策發(fā)布主體對(duì)政策落地的精度約束。通常表現(xiàn)為政策實(shí)施細(xì)則的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定、協(xié)同機(jī)制的體系建立、權(quán)責(zé)配置的方案確定、組織保障的制度支撐等。但是，面對(duì)A省茶產(chǎn)業(yè)強(qiáng)省這一多元主體交織的復(fù)雜任務(wù)系統(tǒng)，政府間的組織協(xié)同、政府與企業(yè)的緊密聯(lián)動(dòng)成為釋放政策效能的核心機(jī)制。盡管A省茶產(chǎn)業(yè)強(qiáng)省政策明確說明政府與政府之間、政府與企業(yè)之間需建立高效聯(lián)動(dòng)、上下齊心的協(xié)同配合機(jī)制，但在具體的政策協(xié)同環(huán)節(jié)仍存在兩類協(xié)同偏差。

第一，府際協(xié)同壁壘。戈登·塔洛克認(rèn)為，大型組織只能執(zhí)行簡單任務(wù)，而復(fù)雜的任務(wù)若要有效執(zhí)行只能用小組織[17]（P246-251）。A 省茶產(chǎn)業(yè)強(qiáng)省政策組織機(jī)構(gòu)龐雜、政策任務(wù)煩瑣，而組織間的有效協(xié)同能夠打破科層僵局，為政策執(zhí)行提供潤滑。從政策執(zhí)行的情況看，政府間的協(xié)同不暢主要集中在兩個(gè)方面。一是縱向的層級(jí)協(xié)同阻礙。以茶園品質(zhì)認(rèn)證為例，政策規(guī)定屬地政府可直報(bào)省廳部門，但省廳部門依舊按照常規(guī)流程、規(guī)范程序予以回應(yīng)。審批權(quán)依然高度集中于省廳部門，原有冗長的流程（包括會(huì)議審議與指標(biāo)審核）并未實(shí)質(zhì)簡化，政策變現(xiàn)過程中基層單位在執(zhí)行層面依然遭遇難以逾越的程序瓶頸。政府的層級(jí)體系是一條自上而下的政策傳遞鏈，尤其在多重政策主體執(zhí)行同一政策時(shí)，下級(jí)部門僅充當(dāng)上級(jí)部門的“傳遞者\(yùn)"角色，不能對(duì)上級(jí)政策行為進(jìn)行轉(zhuǎn)譯、更新、互動(dòng)[18]，由此會(huì)影響跨層級(jí)機(jī)構(gòu)部門政策執(zhí)行層面的有效銜接。二是橫向的府際協(xié)同阻力。以省級(jí)公共宣傳資源的調(diào)用為例，政策文本中明確提出省內(nèi)九個(gè)地州市機(jī)場需提供茶品牌建設(shè)方面的廣告位宣傳資源，但地方政府嘗試為本地企業(yè)爭取具體資源時(shí)，遭遇了明確的執(zhí)行障礙。地州市機(jī)場方聲稱要從宣傳部拿手續(xù)或者得到A省機(jī)場集團(tuán)公司領(lǐng)導(dǎo)的首肯（省管大一型企業(yè)），否則沒法協(xié)調(diào)。行政體系中部門管理和屬地管理機(jī)制分別具有專業(yè)優(yōu)勢和信息優(yōu)勢，當(dāng)跨部門與跨區(qū)域協(xié)同出現(xiàn)偏差時(shí)，上述優(yōu)勢就轉(zhuǎn)換為部門和地域分割的劣勢，在政策上則表現(xiàn)為“政策煙囪\"甚至政策沖突[19]。

第二，政企協(xié)同困境。以四大茶葉公共品牌的打造為例，企業(yè)的反饋與政府的倡導(dǎo)形成鮮明對(duì)立。市場主體基于對(duì)品牌資產(chǎn)價(jià)值和消費(fèi)者認(rèn)知規(guī)律的判斷，強(qiáng)烈傾向于維護(hù)積淀深厚的地域性細(xì)分品牌標(biāo)識(shí)（如結(jié)合具體品類的傳統(tǒng)命名）。行政主導(dǎo)推行的廣泛地域?qū)蛹?jí)公共品牌（如“A省綠茶\"），因缺乏特定市場根基和辨識(shí)度，不僅難以獲得消費(fèi)者認(rèn)可，更可能因削弱原有品牌資產(chǎn)而造成市場混亂，配合度較低。公共政策的流程體系往往是“政策發(fā)布\"在先，“政策告知\"在后。企業(yè)會(huì)被動(dòng)地告知和響應(yīng)政府政策，基于市場化利益的考慮，企業(yè)選擇性地支持和配合政府工作。政企互信機(jī)制的缺失讓企業(yè)的斟酌成本與權(quán)衡周期的行為放大，進(jìn)而影響政府政策的有效執(zhí)行。尤其是企業(yè)作為政策標(biāo)的方，若出現(xiàn)政策執(zhí)行不配合，政策成效就無從談起。

通過“目標(biāo)一行動(dòng)\"框架下政策發(fā)布主體與政策執(zhí)行主體雙向互動(dòng)的實(shí)踐分析，進(jìn)一步明確了省級(jí)政策執(zhí)行過程中認(rèn)知不清晰、分工不協(xié)調(diào)、協(xié)同不順暢所形成的“互動(dòng)偏差”。然而，政策認(rèn)知、政策分工、政策協(xié)同還存在先后次序化的階段性傳導(dǎo)。認(rèn)知清晰度的不足會(huì)加劇分工協(xié)調(diào)的難度與復(fù)雜度，分工協(xié)調(diào)度的低下反過來制約協(xié)同運(yùn)行的順暢度。政策發(fā)布主體與政策執(zhí)行主體的“互動(dòng)偏差\"為政策執(zhí)行帶來了一個(gè)“N維模糊\"的困局，具體體現(xiàn)在：在主觀上，政策目標(biāo)的模糊、政策運(yùn)行時(shí)間周期的不確定、政策執(zhí)行主體的多元、政策問責(zé)機(jī)制缺失、政策考評(píng)方案不完備導(dǎo)致政策執(zhí)行不力；在客觀上，政策效果不明顯、政策反饋不理想導(dǎo)致政策評(píng)價(jià)不高。

四、省級(jí)政策高位推動(dòng)三種互動(dòng)偏差的內(nèi)在邏輯

A省茶產(chǎn)業(yè)強(qiáng)省政策高位推動(dòng)效能阻滯的政策實(shí)踐呈現(xiàn)的認(rèn)知偏差、分工偏差與協(xié)同偏差，表面是政策執(zhí)行環(huán)節(jié)的“技術(shù)性失靈”，實(shí)則是組織體系內(nèi)部深層結(jié)構(gòu)矛盾的外顯。這些偏差雖已在現(xiàn)象層面被識(shí)別為效能阻滯的直接誘因，但背后的生成邏輯仍需置于中國行政體制的復(fù)雜脈絡(luò)中解剖。唯有厘清偏差的系統(tǒng)性根源，方能打破“高位推動(dòng)\"向“高效執(zhí)行\(zhòng)"轉(zhuǎn)化的現(xiàn)實(shí)阻礙，實(shí)現(xiàn)高位政策資源的高效轉(zhuǎn)化。探究此類偏差的深層機(jī)理需超越對(duì)執(zhí)行表象的修補(bǔ)，聚焦制度環(huán)境與行為主體的互動(dòng)關(guān)系，揭示科層理性與政治勢能之間的張力如何衍生策略性應(yīng)對(duì)，解析壓力型體制下“控制一自主\"的平衡點(diǎn)如何動(dòng)態(tài)調(diào)適。這一分析不僅關(guān)乎政策落地的技術(shù)實(shí)現(xiàn)路徑，更觸及中國特色社會(huì)主義制度優(yōu)越性發(fā)揮與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化兩相促進(jìn)的經(jīng)典命題。厘清互動(dòng)偏差的內(nèi)在因果鏈，從而實(shí)現(xiàn)高位推動(dòng)從“助力機(jī)制\"向“執(zhí)行機(jī)制”的效能化轉(zhuǎn)變。

（一）認(rèn)知偏差的脫嵌邏輯：科層避責(zé)下的權(quán)宜應(yīng)對(duì)

A省茶產(chǎn)業(yè)強(qiáng)省政策中政策意圖的認(rèn)知偏差可被界定為一種政策認(rèn)知脫嵌，即政策發(fā)布主體的行政指令與政策執(zhí)行主體的認(rèn)知理解存在制度性困境，導(dǎo)致出現(xiàn)政策表面繁忙，實(shí)際停滯的政策空轉(zhuǎn)現(xiàn)象，核心機(jī)理主要體現(xiàn)為兩點(diǎn)。

第一，政策模糊不清與科層認(rèn)知簡化的張力。政策的模糊性表達(dá)在科層制組織中具有雙重效應(yīng)：一方面，政策發(fā)布主體通過抽象表述（如\"示范\"“中心\"）為政策執(zhí)行主體預(yù)留自主行動(dòng)空間，有利于激發(fā)創(chuàng)造性執(zhí)行的潛能[20];另一方面，當(dāng)模糊性超出政策執(zhí)行主體的理性解讀范疇時(shí)，可能觸發(fā)認(rèn)知防御。在A省茶產(chǎn)業(yè)強(qiáng)省政策中，“一心兩區(qū)三基地\"的目標(biāo)設(shè)定兼具結(jié)果導(dǎo)向的制度性壓力與操作導(dǎo)向的認(rèn)知空白，導(dǎo)致政策執(zhí)行主體陷人“目標(biāo)—手段\"斷裂的困境。從學(xué)理看，政策模糊性本質(zhì)是省級(jí)政府與地方權(quán)責(zé)配置的彈性策略，但若缺乏配套的量化指標(biāo)與行為規(guī)范，基層無法將抽象目標(biāo)轉(zhuǎn)化為可操作的行動(dòng)腳本。此時(shí)，科層組織的有限理性特質(zhì)迫使執(zhí)行主體啟動(dòng)認(rèn)知簡化策略：通過壓縮政策內(nèi)涵（如將“高標(biāo)準(zhǔn)茶園\"簡化為面積指標(biāo)）、強(qiáng)化形式合規(guī)（如會(huì)議頻次、臺(tái)賬完整性），實(shí)現(xiàn)政績競爭留痕和消極避責(zé)留痕[21]。這種認(rèn)知異化實(shí)則是組織在目標(biāo)模糊性壓力下的適應(yīng)性選擇-當(dāng)政策目標(biāo)無法提供清晰的因果鏈（如“何種行動(dòng)必然達(dá)成強(qiáng)省目標(biāo)\"），執(zhí)行者優(yōu)先滿足組織生存需求（避責(zé)）而非政策效能需求（創(chuàng)效），最終形成“政策文本循環(huán)再生產(chǎn)\"的空轉(zhuǎn)閉環(huán)。如若缺乏“執(zhí)行中的再設(shè)計(jì)”，政策模糊的黑箱會(huì)造成指數(shù)式蔓延[22]。

第二，政策目標(biāo)異化與科層應(yīng)對(duì)慣性的沖突。政策認(rèn)知脫嵌的深層癥結(jié)在于政策目標(biāo)異化，即高位政策中的“強(qiáng)省\"意圖需通過“大省\"路徑實(shí)現(xiàn)，但二者在實(shí)踐場域存在本質(zhì)性區(qū)別：“強(qiáng)省\"要求質(zhì)量躍遷（如品牌溢價(jià)、三產(chǎn)融合），“大省\"依賴規(guī)模擴(kuò)張（如茶園面積、產(chǎn)量排名）。這種張力未被政策文本消解時(shí)，科層組織的有限理性與應(yīng)對(duì)慣性會(huì)共同觸發(fā)執(zhí)行異化。一是任期制下的政績考核機(jī)制偏好短期可視成果（如茶園面積增長率），而\"強(qiáng)省\"所需的產(chǎn)業(yè)鏈重塑（如良種改造、渠道建設(shè)）周期可能長達(dá)3年 ～5 年，遠(yuǎn)超基層干部的實(shí)際決策視域。此時(shí)，歷史政策慣性（如“大省\"指標(biāo)體系）成為最低風(fēng)險(xiǎn)選擇，導(dǎo)致資源向傳統(tǒng)規(guī)模賽道傾斜。這種政策慣性可被理解為一種“政策鎖入效應(yīng)”，會(huì)因秩序環(huán)境、組織結(jié)構(gòu)和超強(qiáng)制性地位導(dǎo)致政策自負(fù)[23]。例如，部分縣市為完成“茶園基地規(guī)模\"指標(biāo)，將補(bǔ)貼集中投向新墾茶園，卻忽視土壤適配性評(píng)估，致使低效產(chǎn)能重復(fù)擴(kuò)張。二是多部門協(xié)同的責(zé)任主體懸置加劇目標(biāo)置換?！皬?qiáng)省\"需農(nóng)業(yè)、文旅、商務(wù)等部門聯(lián)動(dòng)，但政策未界定權(quán)責(zé)配比與問責(zé)邊界。各部門在\"強(qiáng)省—大省\"目標(biāo)模糊地帶啟動(dòng)責(zé)任最小化策略：農(nóng)業(yè)部門聚焦種植面積達(dá)標(biāo)（可量化）、文旅部門延續(xù)茶園景區(qū)建設(shè)（有經(jīng)驗(yàn)）、商務(wù)部門維持大宗茶產(chǎn)品出口（易見效），最終使\"強(qiáng)省\"淪為無主體承載的符號(hào)標(biāo)簽。

（二）分工偏差的失序邏輯：抽象事務(wù)下的責(zé)任虛置

A省茶產(chǎn)業(yè)強(qiáng)省政策中的分工偏差本質(zhì)上是政策任務(wù)抽象化與執(zhí)行具象化之間的結(jié)構(gòu)性矛盾。當(dāng)高位政策以籠統(tǒng)概念（如“四大公共品牌\"“四大市場開拓\"）取代可操作路徑時(shí)，科層組織的權(quán)責(zé)配置邏輯被瓦解，導(dǎo)致責(zé)任在縱向傳導(dǎo)中虛置、在橫向協(xié)同中重疊。這種失序的核心在于政策任務(wù)未能轉(zhuǎn)化為可承載的“行動(dòng)單元”，反而演化為執(zhí)行主體間的認(rèn)知迷霧與行動(dòng)阻力，最終引發(fā)“多龍治水卻無水可飲”的治理窘態(tài)，深層矛盾可從兩個(gè)維度展開。

第一，抽象任務(wù)導(dǎo)致責(zé)任懸浮。政策任務(wù)的籠統(tǒng)化設(shè)計(jì)（如“同步打造四大公共品牌\"）導(dǎo)致責(zé)任歸屬機(jī)制失效，核心在于目標(biāo)設(shè)定與執(zhí)行路徑的斷裂。抽象任務(wù)下發(fā)后會(huì)衍生三重困境。一是責(zé)任主體無法錨定。多部門權(quán)責(zé)交叉重疊，如商務(wù)廳與文旅廳均稱其為“品牌建設(shè)主責(zé)方”，觸發(fā)“人人有責(zé) $$ 無人擔(dān)責(zé)\"的責(zé)任稀釋效應(yīng)，本質(zhì)是科層制專業(yè)分工與政策整體性的內(nèi)在張力。二是考核基準(zhǔn)缺失促使問責(zé)機(jī)制虛化。執(zhí)行者為規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)向形式合規(guī)策略，如將品牌建設(shè)簡化為商標(biāo)注冊(cè)數(shù)量、會(huì)議頻次，導(dǎo)致政策投入與產(chǎn)業(yè)實(shí)效背離，如某市組織企業(yè)參展10次但訂單轉(zhuǎn)化率為零。三是資源稟賦差異被政策“一刀切\(zhòng)"忽略?；鶎油ㄟ^策略性應(yīng)對(duì)以“數(shù)字達(dá)標(biāo)\"替代實(shí)質(zhì)建設(shè)，如某縣申報(bào)綠茶地理標(biāo)志卻未配套品質(zhì)管控。這種責(zé)任懸浮可歸結(jié)為高位推動(dòng)與多元參與的矛盾，政策執(zhí)行主體在抽象任務(wù)的“助力機(jī)制\"之下被迫選擇適應(yīng)性應(yīng)對(duì)策略。

第二，矛盾任務(wù)催化責(zé)任重疊。政策任務(wù)的矛盾性設(shè)計(jì)（如“四大市場非互斥劃分\"）引發(fā)多系統(tǒng)聯(lián)動(dòng)失效，其根源在于行政分工邏輯與市場運(yùn)行規(guī)律的深層沖突。省級(jí)政策按行政思維切割市場（\"省內(nèi)/省外/國內(nèi)/國際\"），但真實(shí)市場需依渠道類型（商超/電商）或產(chǎn)品品類（名優(yōu)茶/原料茶）分工，這種錯(cuò)位觸發(fā)三重梗阻。一是權(quán)責(zé)邊界的制度性模糊使部門陷入責(zé)任重疊（如商務(wù)廳依“國內(nèi)市場\"索要資質(zhì)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳按“省外市場\"要求相同文件），企業(yè)單次參展需重復(fù)提交 80% 內(nèi)容雷同的材料，行政資源空轉(zhuǎn)率攀升。二是部門在目標(biāo)模糊地帶啟動(dòng)“責(zé)任擠人”與“風(fēng)險(xiǎn)避讓”的二元博弈———爭搶易見效領(lǐng)域（如大型展會(huì)主辦權(quán)）卻規(guī)避高風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)（如中小企業(yè)供應(yīng)鏈改造），案例中海關(guān)、商務(wù)、農(nóng)業(yè)三部門各自印發(fā)市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，茶企籌備三次資質(zhì)后發(fā)現(xiàn)指向同一展會(huì)。三是多主體協(xié)同因接口規(guī)則缺失陷入“部門推諉”（如A省綠茶出口受阻時(shí)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳歸咎商務(wù)廳渠道乏力，商務(wù)廳指責(zé)海關(guān)質(zhì)檢苛刻）。

（三）協(xié)同偏差的阻滯邏輯：組織過載下的行動(dòng)失衡

A省茶產(chǎn)業(yè)強(qiáng)省政策中協(xié)同偏差的本質(zhì)是科層組織承載力與政策復(fù)雜性的體系化沖突。當(dāng)政策要求跨部門、跨層級(jí)、跨主體聯(lián)動(dòng)時(shí)，科層制的碎片化權(quán)威與市場多元訴求的沖突會(huì)被激化，形成“縱向指令懸浮、橫向責(zé)任虛置、政企目標(biāo)背離\"等結(jié)構(gòu)縫隙[24]。這種“三跨\"主體協(xié)同不暢的核心矛盾源于政策任務(wù)復(fù)雜度超越科層組織的理性控制半徑——龐雜機(jī)構(gòu)僅能處理簡單指令，而茶產(chǎn)業(yè)政策需同步協(xié)調(diào)品牌建設(shè)、市場開拓、科技賦能等復(fù)合目標(biāo)，由此觸發(fā)了“塔洛克式組織效率失靈”。這是一種組織過載的治理僵局，即組織運(yùn)行中呈現(xiàn)和面臨的勢能超寬、功能超限、負(fù)能超高等問題對(duì)社會(huì)沖突協(xié)同治理形成一定的短板、障礙和梗阻，導(dǎo)致出現(xiàn)機(jī)構(gòu)冗疊的掣肘效應(yīng)[25」。

第一，府際協(xié)同壁壘的層級(jí)與區(qū)域梗阻。府際協(xié)同失效呈現(xiàn)縱向?qū)蛹?jí)阻滯與橫向區(qū)域割據(jù)的制度性困局。在縱向?qū)用?，科層程序的剛性設(shè)計(jì)雖賦予基層“直報(bào)權(quán)”（如茶園品質(zhì)認(rèn)證），卻因上級(jí)部門機(jī)械沿用傳統(tǒng)審批流程（會(huì)議審議、指標(biāo)審核）而弱化賦能實(shí)效，形成“放權(quán)不放責(zé)\"的悖論。這種層級(jí)協(xié)同不順暢的本質(zhì)是信息過載下的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避策略——上級(jí)通過流程控制將決策責(zé)任轉(zhuǎn)嫁基層，迫使基層在多部門指令擠壓下陷入“多線程任務(wù)超載”，政策傳導(dǎo)鏈因裁量權(quán)缺失而斷裂。在橫向?qū)用妫姓茌牂?quán)與資源控制權(quán)的錯(cuò)位（如A省要求地市機(jī)場提供免費(fèi)廣告位需省級(jí)審批）導(dǎo)致權(quán)能裂隙，根源在于資源協(xié)調(diào)過載引發(fā)的府際博弈。屬地信息優(yōu)勢與部門專業(yè)優(yōu)勢因缺乏高效整合機(jī)制，反向轉(zhuǎn)化為資源爭奪的負(fù)資產(chǎn)，各部門為降低協(xié)調(diào)成本固守本位職責(zé)（如農(nóng)業(yè)部門只抓茶園面積、文旅部門只建景區(qū)），導(dǎo)致公共資源陷入“申請(qǐng)一駁回\"空耗循環(huán)。這種“制度化脫嵌\"實(shí)為科層系統(tǒng)在有限注意力容量與無限任務(wù)負(fù)載張力下的功能調(diào)適局限。

第二，政企協(xié)同不暢的目標(biāo)與利益矛盾。政企協(xié)同不暢的核心矛盾在于公共品牌統(tǒng)一性與企業(yè)品牌自主性的結(jié)構(gòu)性沖突，根源在于品牌建設(shè)路徑分歧與治理邏輯錯(cuò)位。這種治理錯(cuò)位沖突不僅僅指向沖突治理機(jī)制與不同階段沖突性質(zhì)及其適用性解決框架之間的低度耦合關(guān)系，也體現(xiàn)為沖突治理主體在推動(dòng)各階段沖突治理過程中的治理權(quán)威、治理規(guī)范等支持性條件缺失[26]。政府試圖通過行政力量整合地域公共品牌（如“A省綠茶\"），推行標(biāo)準(zhǔn)化標(biāo)簽以追求產(chǎn)業(yè)集約化，卻忽視企業(yè)基于消費(fèi)認(rèn)知構(gòu)建的子品牌資產(chǎn)價(jià)值（如“X市毛尖\"的獨(dú)特風(fēng)味標(biāo)識(shí)），導(dǎo)致市場認(rèn)知混亂與品牌資產(chǎn)稀釋。這種“泛地域化\"標(biāo)簽策略本質(zhì)上是政策工具理性對(duì)市場價(jià)值理性的僭越———政府以“發(fā)布一告知\"的單向流程強(qiáng)制推行任務(wù)，既未建立企業(yè)參與決策的通道，亦未設(shè)計(jì)品牌溢價(jià)分成等利益反哺機(jī)制，使企業(yè)淪為政策執(zhí)行成本的被動(dòng)承擔(dān)者。更深層矛盾在于治理角色的錯(cuò)配：政府未遵循公共品牌建設(shè)的階段性規(guī)律（起步期主導(dǎo)、發(fā)展期協(xié)同、成熟期放手），在品牌成熟階段仍以“領(lǐng)導(dǎo)者\(yùn)"姿態(tài)干預(yù)企業(yè)市場行為，壓制企業(yè)創(chuàng)新活力;而企業(yè)因缺乏制度性話語權(quán)，只能以“冷對(duì)\"策略抵制政策，最終形成“政府熱推、企業(yè)敷衍\"的協(xié)同困局。

五、省級(jí)政策高位推動(dòng)的效能調(diào)適路徑

省級(jí)政策高位推動(dòng)的制度實(shí)踐，彰顯了中國治理體系獨(dú)有的制度優(yōu)勢與行動(dòng)效率。當(dāng)這一重要治理工具在復(fù)雜政策執(zhí)行環(huán)境中出現(xiàn)預(yù)期偏差時(shí)，需基于國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在規(guī)律進(jìn)行針對(duì)性調(diào)適，使省級(jí)政策高位推動(dòng)回歸政策目標(biāo)與實(shí)踐效能協(xié)同并進(jìn)的正軌。這種調(diào)適本質(zhì)上是對(duì)中國特色社會(huì)主義制度優(yōu)越性的系統(tǒng)化激活，既非簡單否定原有制度安排，亦非被動(dòng)應(yīng)對(duì)問題表象，而是依托中國現(xiàn)代化治理實(shí)踐中特有的政治智慧與發(fā)展哲學(xué)，在堅(jiān)守根本制度優(yōu)勢的前提下實(shí)現(xiàn)效能發(fā)揮路徑的精準(zhǔn)調(diào)適。

（一）構(gòu)建政策執(zhí)行常態(tài)化效能的監(jiān)測預(yù)警機(jī)制

高位推動(dòng)政策在執(zhí)行過程中可能面臨目標(biāo)偏移、效力衰減、執(zhí)行阻滯等問題。及時(shí)識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)、精準(zhǔn)定位病灶，需嵌入管理科學(xué)化、運(yùn)作規(guī)范化的常態(tài)化政策執(zhí)行效能監(jiān)測預(yù)警機(jī)制。該機(jī)制的核心在于制度化、標(biāo)準(zhǔn)化和前瞻性。一是制度化的要點(diǎn)是催生一種權(quán)責(zé)約束制衡的監(jiān)督機(jī)制。高級(jí)別行政主體發(fā)布的政策可配套設(shè)立“政策督導(dǎo)團(tuán)”，負(fù)責(zé)政策執(zhí)行成效、政策執(zhí)行進(jìn)度的把控和監(jiān)測，便于決策層進(jìn)行政策預(yù)判，對(duì)執(zhí)行有效的政策提供助力，對(duì)出現(xiàn)偏差的政策果斷糾偏。與此同時(shí)，下層執(zhí)行主體也可結(jié)合具體的風(fēng)險(xiǎn)約束情境進(jìn)行政策執(zhí)行的靈活轉(zhuǎn)化與風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避[27]。監(jiān)督機(jī)制作為政策發(fā)布主體與政策執(zhí)行主體的獨(dú)立第三方，能夠形成一種制度化的“穩(wěn)態(tài)三角”，夯實(shí)政策執(zhí)行底座。二是標(biāo)準(zhǔn)化的關(guān)鍵在于設(shè)計(jì)多維效能相結(jié)合的政策評(píng)估體系。公共政策評(píng)估實(shí)際上是一種價(jià)值判斷，進(jìn)行價(jià)值判斷，就必須建立價(jià)值準(zhǔn)則即評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，確立評(píng)估的步驟，采取正確的方法[28]。結(jié)合政策發(fā)布（事前）、政策執(zhí)行（事中）、政策廢止（事后）三個(gè)全生命周期階段，設(shè)計(jì)覆蓋各階段的績效評(píng)估指標(biāo)體系，著重考慮過程合規(guī)度、資源適配性、目標(biāo)達(dá)成率、社會(huì)響應(yīng)度等指標(biāo)維度。三是前瞻性體現(xiàn)在主動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)掃描和態(tài)勢預(yù)判上，通過整合來自督查反饋、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、基層調(diào)研、輿論反映等多源信息流，利用信息化平臺(tái)進(jìn)行動(dòng)態(tài)分析，識(shí)別執(zhí)行梗阻、資源錯(cuò)配及偏離苗頭。前瞻性與政策發(fā)布（事前）的顯著區(qū)別在于“前瞻”作為政策發(fā)布前的“事前調(diào)研\(zhòng)"與“事前診斷”，不僅能夠?yàn)檎咧贫ㄌ峁┦聦?shí)依據(jù)，而且能夠?qū)⒄唢L(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行“萌芽狀態(tài)\"的理性規(guī)避。

（二）構(gòu)建政策認(rèn)知系統(tǒng)化調(diào)控的協(xié)同優(yōu)化機(jī)制

針對(duì)模糊情境引發(fā)的認(rèn)知偏差與科層避責(zé)問題，需構(gòu)建“政策轉(zhuǎn)譯一權(quán)責(zé)配置一認(rèn)知校準(zhǔn)\"三位一體的協(xié)同優(yōu)化機(jī)制，通過制度化設(shè)計(jì)重塑政策傳導(dǎo)邏輯。一是在政策轉(zhuǎn)譯層面，建立政策語義標(biāo)準(zhǔn)化轉(zhuǎn)譯語匯庫，對(duì)模糊性表達(dá)（如“示范性工程\"“高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)\"）實(shí)施分層釋義：在考核層設(shè)定關(guān)鍵量化基準(zhǔn)（如投人產(chǎn)出指標(biāo)、技術(shù)參數(shù)區(qū)間），在操作層提供區(qū)域適配路徑（如省級(jí)政策任務(wù)的常規(guī)化操作指南），將模糊目標(biāo)轉(zhuǎn)化為可操作的執(zhí)行腳本，阻斷基層因認(rèn)知超載衍生的形式化應(yīng)對(duì)策略。這種“轉(zhuǎn)譯\"是指行動(dòng)者不斷把其他行動(dòng)者的問題所在和利益傾向用自己的語言去轉(zhuǎn)換的過程[29]，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)工作細(xì)節(jié)的清晰化、工作內(nèi)容的具體化。二是在權(quán)責(zé)配置層面，推行產(chǎn)業(yè)鏈導(dǎo)向的權(quán)責(zé)配置協(xié)同鏈。針對(duì)A省茶產(chǎn)業(yè)強(qiáng)省的政策協(xié)同，依據(jù)\"研發(fā)一生產(chǎn)一流通\"環(huán)節(jié)而非行政轄區(qū)劃分職能職責(zé)，明確各部門核心責(zé)任邊界（如商務(wù)部門主責(zé)渠道創(chuàng)新、文旅部門承擔(dān)品牌融合），配套\"首接責(zé)任制\"明確責(zé)任起點(diǎn)，通過“協(xié)同效能捆綁考核\"強(qiáng)化部門聯(lián)動(dòng)，從源頭厘清職責(zé)邊界、壓縮推諉空間。三是在認(rèn)知校準(zhǔn)層面，構(gòu)建雙周期效能管理系統(tǒng)：短期聚焦顯性進(jìn)度指標(biāo)，如以基礎(chǔ)設(shè)施覆蓋率、項(xiàng)目竣工率等可量化、高頻次指標(biāo)為監(jiān)測核心，形成進(jìn)度壓力實(shí)時(shí)傳導(dǎo);長期追蹤質(zhì)量躍升效能，追蹤品牌溢價(jià)增幅、核心技術(shù)專利轉(zhuǎn)化率等反映發(fā)展質(zhì)量的潛績指標(biāo)，校準(zhǔn)短視功利傾向。配套跨任期政績累積制度與動(dòng)態(tài)豁免程序，對(duì)特殊治理轄區(qū)（如資源稟賦薄弱區(qū)）適配差異化考核基準(zhǔn)。協(xié)同優(yōu)化機(jī)制通過目標(biāo)具象化阻斷認(rèn)知簡化、權(quán)責(zé)穿透化消解協(xié)同內(nèi)耗、效能動(dòng)態(tài)化矯正短視傾向，賦予基層干部政策創(chuàng)新的制度性空間與資源，進(jìn)而使運(yùn)用自由裁量權(quán)開展政策內(nèi)容、政策工具及政策執(zhí)行策略的創(chuàng)設(shè)[30]，實(shí)現(xiàn)“模糊逆境\"向“創(chuàng)新順境\"的轉(zhuǎn)變，化制度優(yōu)勢為治理效能。

（三）構(gòu)建政策分工制度化傳導(dǎo)的行動(dòng)調(diào)適機(jī)制

針對(duì)抽象事務(wù)引發(fā)的分工偏差與責(zé)任虛置問題，需構(gòu)建系統(tǒng)性行動(dòng)調(diào)適機(jī)制，通過責(zé)任結(jié)構(gòu)化分解、主體唯一性綁定、容錯(cuò)糾錯(cuò)的韌性保障等三層路徑實(shí)現(xiàn)治理重構(gòu)。一是將抽象政策目標(biāo)按領(lǐng)域（如技術(shù)研發(fā)、市場拓展）、環(huán)節(jié)（規(guī)劃一執(zhí)行一監(jiān)督）、層級(jí)（決策一管理一操作）三維拆解為可量化任務(wù)單元，每個(gè)單元明確唯一責(zé)任主體并配套權(quán)責(zé)清單與操作指南，以“一事一主體一權(quán)限”原則消除責(zé)任交叉與主體模糊。與政策轉(zhuǎn)譯不同，這種政策細(xì)化是下級(jí)政府根據(jù)上級(jí)政策內(nèi)容的要求，結(jié)合本地實(shí)際進(jìn)行政策文本的轉(zhuǎn)化，生產(chǎn)與自身治理情境相匹配、能夠比較清晰地指明行動(dòng)方向或方式的政策行為[31]。二是建立跨部門中樞平臺(tái)統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)與接口規(guī)范，推行歸口聯(lián)動(dòng)政策中臺(tái)管理模式———牽頭部門觸發(fā)任務(wù)后，關(guān)聯(lián)部門需在預(yù)設(shè)時(shí)限內(nèi)完成協(xié)同響應(yīng)，并將協(xié)同時(shí)效納入績效考核體系，壓縮推諉空間;同步構(gòu)建智慧化政策分工中樞系統(tǒng)，通過責(zé)任清單動(dòng)態(tài)適配與執(zhí)行全流程留痕追蹤，實(shí)現(xiàn)政策任務(wù)的精細(xì)化分工與過程智能監(jiān)管。三是建立政策執(zhí)行容錯(cuò)糾錯(cuò)相結(jié)合的制度體系。確定容錯(cuò)糾錯(cuò)的適用情形，針對(duì)省級(jí)及以上的高位推動(dòng)政策應(yīng)確定下級(jí)政府部門的“反饋權(quán)限”，“預(yù)警權(quán)限\"與\"響應(yīng)機(jī)制”，確保程序合規(guī)、流程順暢的合理化表達(dá)對(duì)政策實(shí)施的態(tài)度和想法。營造容錯(cuò)糾錯(cuò)的文化氛圍，容錯(cuò)糾錯(cuò)的文化氛圍是指對(duì)干部在探索創(chuàng)新和履職盡責(zé)中造成“非主觀故意”和“非違紀(jì)違法\"的失誤持寬容態(tài)度，并支持及時(shí)糾正錯(cuò)誤的理念導(dǎo)向和組織氛圍[32]，通過制度化設(shè)計(jì)，確保問題得以糾正、損失得以及時(shí)制止、制度化漏洞得以及時(shí)修復(fù)。行動(dòng)調(diào)適機(jī)制以責(zé)任結(jié)構(gòu)化破解目標(biāo)懸浮，以管理智慧化重構(gòu)協(xié)作秩序，以容錯(cuò)糾錯(cuò)的韌性保障機(jī)制將制度優(yōu)勢向可持續(xù)治理效能轉(zhuǎn)化，本質(zhì)是通過責(zé)任傳導(dǎo)邏輯與協(xié)同行動(dòng)秩序的雙重調(diào)適，重塑抽象政策與具象執(zhí)行的有機(jī)統(tǒng)一。

（四）構(gòu)建政策協(xié)同結(jié)構(gòu)化適配的韌性保障機(jī)制

針對(duì)組織過載引發(fā)的協(xié)同偏差（縱向?qū)蛹?jí)阻滯、橫向區(qū)域割據(jù)、政企目標(biāo)割裂），需建構(gòu)系統(tǒng)性調(diào)適框架實(shí)現(xiàn)三重結(jié)構(gòu)化適配。一是縱向?qū)蛹?jí)聯(lián)動(dòng)維度，建立決策權(quán)限與責(zé)任義務(wù)的同步適配機(jī)制，當(dāng)上級(jí)部門將審批權(quán)限下移至基層時(shí)，必須配套建立監(jiān)督連帶責(zé)任體系，通過動(dòng)態(tài)裁量權(quán)清單科學(xué)界定層級(jí)能力邊界。這種裁量權(quán)設(shè)定，實(shí)則是一種\"理性研判\(zhòng)"[33]，通過同步設(shè)計(jì)層級(jí)化豁免程序（如對(duì)生態(tài)保護(hù)區(qū)取消GDP增速考核），同步實(shí)施階梯式任務(wù)考核目標(biāo)，使政策要求與組織承載力動(dòng)態(tài)適配。二是橫向府際協(xié)同維度，通過制度化激勵(lì)破解行政注意力分散帶來的集體行動(dòng)困境。針對(duì)復(fù)雜的省級(jí)政策需建立“跨部門彈性專班”，以任務(wù)聚焦代替職能本位主義，從多部門抽調(diào)人員組建專職執(zhí)行體并賦予資源調(diào)配權(quán)，與此同時(shí)，在績效考核上推行“協(xié)同效能積分銀行管理模式”，將部門協(xié)作成果轉(zhuǎn)化為可跨年兌換的“政策信用積分”（如文旅局參與渠道創(chuàng)新可申請(qǐng)次年預(yù)算調(diào)劑），通過利益兼容消解“多干多錯(cuò)\"的避責(zé)邏輯。制度激勵(lì)與彈性專班等政策工具，屬于當(dāng)常規(guī)科層治理出現(xiàn)失靈或低效時(shí)，通過運(yùn)動(dòng)式治理模式所采取的應(yīng)對(duì)策略[34]。三是政企互嵌治理維度，通過重構(gòu)公共價(jià)值與市場創(chuàng)新的共生秩序破解目標(biāo)沖突。政府轉(zhuǎn)型為規(guī)則錨定者，發(fā)布產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向戰(zhàn)略并開放企業(yè)實(shí)施路徑申報(bào)通道，形成“政策工具箱動(dòng)態(tài)適配\"機(jī)制：依據(jù)企業(yè)目標(biāo)達(dá)成率階梯式配置扶持資源，構(gòu)建“政策信號(hào)—市場響應(yīng)—資源反哺\"的正向激勵(lì)循環(huán);同步搭建認(rèn)知耦合平臺(tái)，推動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)制定從單向主導(dǎo)轉(zhuǎn)向“企業(yè)提案—政府核驗(yàn)”的雙向校準(zhǔn)模式，實(shí)現(xiàn)政企互嵌從“規(guī)制驅(qū)動(dòng)\"到“績效驅(qū)動(dòng)”的轉(zhuǎn)變[35]。韌性保障機(jī)制的實(shí)踐突破在于：縱向彈性裁量以責(zé)任捆綁與能力豁免實(shí)現(xiàn)科層剛性的韌性松綁，橫向注意力整合通過任務(wù)聚焦與信用積分制破解府際博弈耗散，政企互嵌治理借由動(dòng)態(tài)適配與雙向標(biāo)準(zhǔn)校準(zhǔn)重塑價(jià)值共生邏輯。三者共同構(gòu)成“組織承載力一政策復(fù)雜性\"的動(dòng)態(tài)調(diào)適系統(tǒng)，將制度性過載轉(zhuǎn)化為可持續(xù)協(xié)同效能，推動(dòng)公共治理從壓力傳導(dǎo)范式向韌性自組織范式躍遷。

（五）建構(gòu)政策知識(shí)經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)化型的學(xué)習(xí)迭代機(jī)制

高位推動(dòng)效能提升的關(guān)鍵，在于建立一套將實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)化為長效能力的知識(shí)進(jìn)化學(xué)習(xí)系統(tǒng)。學(xué)習(xí)迭代機(jī)制的核心是通過系統(tǒng)總結(jié)政策執(zhí)行中的偏差案例與梗阻經(jīng)驗(yàn)并提煉為可操作的制度優(yōu)化規(guī)則，本質(zhì)是一種“政策再生產(chǎn)”，既具有知識(shí)生產(chǎn)的功能，也具有價(jià)值選擇與錨定的功能，通過將所需政策知識(shí)的多元化生產(chǎn)與適應(yīng)性轉(zhuǎn)化形成一種政策調(diào)適與政策學(xué)習(xí)[36]。具體運(yùn)作包含三個(gè)連貫環(huán)節(jié)。第一階段聚焦系統(tǒng)化政策反思場域的建立，推動(dòng)經(jīng)驗(yàn)認(rèn)知向制度診斷的轉(zhuǎn)變。省級(jí)決策主體組建跨領(lǐng)域、多層級(jí)的政策復(fù)盤工作組。通過政策環(huán)境約束、政策本身缺陷、政策主體行為、政策監(jiān)控不力等多個(gè)維度分析政策失敗的成因[37]。重點(diǎn)識(shí)別宏觀目標(biāo)與地方執(zhí)行能力之間的適配性斷層、資源分配與基層實(shí)際需求的結(jié)構(gòu)性錯(cuò)配、跨部門權(quán)責(zé)配置的協(xié)同漏洞等系統(tǒng)性問題根源。這種復(fù)盤學(xué)習(xí)的價(jià)值在于完成從技術(shù)性歸咎到制度性反思的范式轉(zhuǎn)換。第二階段實(shí)現(xiàn)治理知識(shí)的標(biāo)準(zhǔn)化整合與再生產(chǎn)，構(gòu)建可遷移的制度升級(jí)工具包?；谥暗臍w因復(fù)盤形成可操作的制度優(yōu)化方案。如開發(fā)《政策目標(biāo)適配性指南》，明確不同層次的政策目標(biāo)應(yīng)對(duì)規(guī)則；制定《跨域協(xié)同操作紀(jì)要》，明確部門權(quán)責(zé)與跨層級(jí)協(xié)同、跨部門協(xié)同的基本應(yīng)對(duì)方式;編寫《彈性執(zhí)行指導(dǎo)手冊(cè)》，收錄經(jīng)實(shí)踐驗(yàn)證的基層創(chuàng)新執(zhí)行方案。這一階段的核心突破是將碎片化經(jīng)驗(yàn)升格為標(biāo)準(zhǔn)化的制度語言，既為基層執(zhí)行提供權(quán)威的操作依據(jù)，又在省級(jí)層面形成政策迭代的規(guī)則儲(chǔ)備庫。第三階段構(gòu)筑制度更新的動(dòng)態(tài)傳導(dǎo)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)治理能力的代際傳承。通過政策規(guī)則年度修訂即時(shí)轉(zhuǎn)化知識(shí)成果，運(yùn)用數(shù)字化治理平臺(tái)自動(dòng)匹配政策工具與基層場景差異的應(yīng)對(duì)策略，建立省市聯(lián)動(dòng)的創(chuàng)新方案的轉(zhuǎn)化運(yùn)用通道，實(shí)現(xiàn)政策學(xué)習(xí)的機(jī)制化建構(gòu)。這一體系創(chuàng)新性構(gòu)建了“自上而下\"與“自下而上\"相結(jié)合的知識(shí)迭代網(wǎng)絡(luò)，既保障省級(jí)權(quán)威對(duì)制度框架的統(tǒng)籌調(diào)控，又激發(fā)基層在政策執(zhí)行中的個(gè)性化創(chuàng)造，在“地方首創(chuàng)一省級(jí)提煉一全域推廣—反饋優(yōu)化\"漸進(jìn)式制度優(yōu)化演進(jìn)的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)政策創(chuàng)新跨場景擴(kuò)散的有機(jī)形塑[38]。

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責(zé)任編輯：王篆

The Efficiency Operation Mechanisms and Adaptation Pathways of Provincial Policy Higher-Level Impetus A Case Study of Tea Industry Province-Strengthening Policy in A Province

Yang Zhijun，Song Yi

Abstract： The eficiency mechanism of higher-level impetus in provincial policies is essentially an administrative interaction process involving the transmisson of political momentum from provincial decision-making centers and the structured response of provincial bureaucratic systems. However， the“facilitation mechanism”driven from the top does not inevitably transform into an eficient“implementation mechanism”. In practice，this mechanism may encounter three types of interaction deviations impeding efciency. Ambiguous policy intent leads to semantic translation dilemmas for implementers，causing cognitive biases and policy stagnation due to oversimplification and inertia in bureaucratic cognition. Vague policy tasks result in difficulties in task refinement， triggering division-of-labor biases alongside responsibility suspension and overlap under abstract task directives. Unclear policy requirements provoke benefit-claiming and responsibility-avoidance games in crossdepartmental collaboration，inducing coordination biases and operational imbalance. These structural contradictions manifest as a chain of attenuation effects，including unclear cognition，uncoordinated division of labor，and unsmooth coordination，with their roots lying in expedient responses under bureaucratic blame-avoidance logic，responsibility suspension during abstract task execution， and operational disorder from organizational overload.To overcome efficiency bottlenecks，a refined adaptation pathway must be constructed. We should establish a routine monitoring and early warning mechanism to preempt policy risks，leverage systematic collaborative optimization mechanisms to clarify policy cognition，utilize institutionalized operational adaptation mechanisms to optimize division of labor，rebuild structured resilience guarantee mechanisms to boost coordination， and reinforce experiential iterative learning mechanisms to advance policy innovation.

Key words： provincial policy，higher-level impetus，interactive deviation，policy efficiency