縱向應(yīng)急管理職責(zé)關(guān)系的異化張力與優(yōu)化策略

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-410X（2025）04-0059-12

一、問(wèn)題提出與研究回顧

政府治理體系表現(xiàn)為縱向?qū)蛹?jí)與橫向部門交錯(cuò)的條塊結(jié)構(gòu)，與之相應(yīng)的，形成了縱橫復(fù)合的政府職責(zé)體系，有關(guān)政府職責(zé)體系的探討可從垂直和水平兩個(gè)向度展開(kāi)。面對(duì)超大規(guī)模國(guó)家治理拋出的超級(jí)難題，縱向治理結(jié)構(gòu)較之橫向治理結(jié)構(gòu)愈加重要和緊迫[1]，因此，本文擇定垂直向度為理解政府職責(zé)關(guān)系的切口。

2020年4月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于持續(xù)解決困擾基層的形式主義問(wèn)題為決勝全面建成小康社會(huì)提供堅(jiān)強(qiáng)作風(fēng)保證的通知》，指出要“厘清不同層級(jí)、部門、崗位之間的職責(zé)邊界，按照權(quán)責(zé)一致要求，建立健全責(zé)任清單，科學(xué)規(guī)范‘屬地管理'，防止層層向基層轉(zhuǎn)嫁責(zé)任\"[2]，強(qiáng)調(diào)了政府間縱向?qū)蛹?jí)關(guān)系的合理安排。在應(yīng)急管理語(yǔ)境下，“屬地管理為主”是中央與地方縱向權(quán)責(zé)配置的重要遵循，衡量這一分權(quán)體系（原則設(shè)計(jì)）有效程度的核心變量，就是看它能否適配突發(fā)事件強(qiáng)涌現(xiàn)、跨區(qū)域的非常態(tài)處置要求。屬地管理為主的初衷在于明確責(zé)任主體，利用地方情境知識(shí)實(shí)現(xiàn)快速響應(yīng)、資源高效整合和精準(zhǔn)施策?，F(xiàn)實(shí)中，該原則的施行卻多有變形走樣，表現(xiàn)為“甩鍋卸責(zé)”“權(quán)責(zé)失衡”“小馬拉大車”等，導(dǎo)致縱向應(yīng)急職責(zé)關(guān)系無(wú)序混亂并進(jìn)一步耦合外部因素而加劇風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)急管理的應(yīng)有效能大打折扣。政府間縱向應(yīng)急職責(zé)關(guān)系是一個(gè)理論界和實(shí)務(wù)界均須關(guān)注的重大議題。鑒于此，本文所關(guān)心的核心問(wèn)題便是，屬地管理為主所預(yù)設(shè)的、理想的政府間縱向應(yīng)急職責(zé)關(guān)系應(yīng)該是怎樣的邏輯？實(shí)際運(yùn)行中這些邏輯發(fā)生了何種異化？又該如何走出困境？為回答上述問(wèn)題，建構(gòu)一個(gè)包含底層脈絡(luò)、認(rèn)知框架與實(shí)踐路徑的完整圖譜是非常有必要的。

縱向政府職責(zé)體系是指各級(jí)政府間職責(zé)關(guān)系的總和，主要是為了明晰各級(jí)政府“應(yīng)該做什么”的問(wèn)題[3]，涉及不同層級(jí)政府治理主體的事權(quán)劃分與職責(zé)分配。根據(jù)學(xué)者研究偏好，可從現(xiàn)有文獻(xiàn)厘出三條線索，這些研究整體上遵循從靜態(tài)到動(dòng)態(tài)、從局部到全局的“點(diǎn)一線—面—體\"式認(rèn)知遞進(jìn)。一是單一主體論。識(shí)別職責(zé)體系的基本構(gòu)成要素，把握某級(jí)政府在縱向結(jié)構(gòu)中的角色定位與功能。例如，基層政府因上級(jí)職責(zé)壓力和社會(huì)職責(zé)要求而遭致權(quán)責(zé)分立，需優(yōu)化其問(wèn)責(zé)設(shè)計(jì)、激勵(lì)約束、條塊職責(zé)體系建設(shè)[4];黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革賦予省級(jí)政府根據(jù)地方特點(diǎn)因地制宜設(shè)置黨政機(jī)構(gòu)和配置職能的自主權(quán)力，省域?qū)用娴目v向職責(zé)分工和橫向職責(zé)整合值得思考[5]。二是主體互動(dòng)論。部分研究著重考察各級(jí)政府間如何聯(lián)結(jié)，分析彼此的溝通協(xié)作模式、依賴程度與支配權(quán)重等，即聯(lián)結(jié)的內(nèi)在機(jī)制、運(yùn)作過(guò)程和行為方式是怎樣的，這種“互動(dòng)”是理解職責(zé)關(guān)系的核心變量。中國(guó)政府縱向間職責(zé)關(guān)系長(zhǎng)期呈現(xiàn)“職責(zé)同構(gòu)\"[6]，相鄰兩級(jí)以上的政府間存在大量共同事權(quán)，導(dǎo)致職責(zé)倒掛、事權(quán)溢出，履責(zé)的效率、效用和靈活性降低[7]。而政府機(jī)構(gòu)改革、權(quán)責(zé)制度清單等[8]，是推動(dòng)職責(zé)實(shí)現(xiàn)\"異構(gòu)\"“序構(gòu)\"“旋構(gòu)\"的可行路徑。三是系統(tǒng)適應(yīng)論。無(wú)論政府主體本身還是其間職責(zé)關(guān)系的建構(gòu)、維持或變遷，勢(shì)必嵌入一定的環(huán)境，必須與所在的環(huán)境進(jìn)行能量交換，同時(shí)受制于所處的環(huán)境[9]。比如，在數(shù)字政府建設(shè)環(huán)境中，數(shù)字技術(shù)產(chǎn)生賦權(quán)賦能效果，縱向職責(zé)配置發(fā)生了從“條塊分散\"到\"同構(gòu)分責(zé)\"的轉(zhuǎn)換[10]。

一些學(xué)者將上述政府縱向職責(zé)關(guān)系投射至非常態(tài)場(chǎng)域中進(jìn)行探討。有學(xué)者從“條塊\"關(guān)系切人，認(rèn)為應(yīng)急部門的非常態(tài)職責(zé)無(wú)法完全適配政府傳統(tǒng)“條塊\"模式，或可推動(dòng)縱向?qū)I(yè)與橫向綜合職責(zé)復(fù)合[11]。有學(xué)者從地方各級(jí)政府即“塊塊\"切入，指出中國(guó)政府間縱向應(yīng)急職責(zé)關(guān)系經(jīng)歷了從“中央主導(dǎo)、統(tǒng)包統(tǒng)攬\"到\"屬地為主、分級(jí)負(fù)責(zé)\"[12]，實(shí)踐中，“屬地管理為主\"常出現(xiàn)異化，如超出屬地管轄范圍或應(yīng)對(duì)能力的被動(dòng)\"高位介人\"和急于靠前指揮的主動(dòng)“高位介人\"[13]，縱向應(yīng)急職責(zé)運(yùn)行混亂。然而，貫通各級(jí)“塊塊\"的應(yīng)急職責(zé)論述較少。相當(dāng)一部分研究則是選取某一單獨(dú)的“塊塊\"層級(jí)，如市或縣，或是展現(xiàn)地方政府應(yīng)急職責(zé)效能兌現(xiàn)的多重困境[14]，或是集中闡釋該層級(jí)內(nèi)部的應(yīng)急職責(zé)運(yùn)行邏輯[15]。雖保證了論證的深刻性，卻人為地使縱向政府體系囿于分化狀態(tài)，只看到“屬地\"而未看到“為主\"背后的言外之意，實(shí)際上未能兼顧不同層級(jí)之間的職責(zé)關(guān)系，陷人單域描摹的“泥淖”，忽略了關(guān)涉多方的中間地帶。

總之，有關(guān)政府縱向應(yīng)急職責(zé)關(guān)系的研究仍處于“點(diǎn)\"的初始探討階段，對(duì)層級(jí)間應(yīng)急職責(zé)的動(dòng)態(tài)交互和整個(gè)縱向應(yīng)急職責(zé)體系的觀照還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。這或可解釋為何各層級(jí)的局部履責(zé)本領(lǐng)不斷增強(qiáng)，但實(shí)際處突成效較現(xiàn)代化目標(biāo)仍有差距——一定程度上是職責(zé)銜接或適配環(huán)節(jié)出現(xiàn)偏差。斯科特強(qiáng)調(diào)跨層次分析的重要性，認(rèn)為“任何場(chǎng)域從來(lái)不是自足的，它們是嵌人在更大活動(dòng)背景中的子場(chǎng)域;為更好觀察各個(gè)層次上的因素的相互作用，我們應(yīng)采用更高的、更具涵蓋性的分析視角\"[16]（P270）。因此，本文不再局限于某一層級(jí)內(nèi)的應(yīng)急職責(zé)規(guī)范，而將視線聚焦于整個(gè)政府垂直結(jié)構(gòu)向度上的“跨域關(guān)系”，并創(chuàng)造性引入“連續(xù)統(tǒng)一體”概念用于理解。連續(xù)統(tǒng)一體不僅能使抽象的縱向府際應(yīng)急職責(zé)關(guān)系具象顯現(xiàn)，還統(tǒng)合了“單一主體論、主體互動(dòng)論、系統(tǒng)適應(yīng)論”三條線索，同時(shí)涵蓋各級(jí)政府各自的職責(zé)定位、層級(jí)間的職責(zé)協(xié)作、層級(jí)間基于動(dòng)態(tài)情境的職責(zé)調(diào)適，為全面考察政府縱向應(yīng)急職責(zé)體系提供了新的理論抓手，進(jìn)而協(xié)助各級(jí)政府行為主體更好履行應(yīng)急職責(zé)。

二、連續(xù)統(tǒng)一體：一個(gè)理解縱向應(yīng)急職責(zé)關(guān)系的新視角

連續(xù)統(tǒng)一體具有突破二元對(duì)立、強(qiáng)調(diào)動(dòng)態(tài)過(guò)程、揭示內(nèi)在差異的內(nèi)涵特質(zhì)，目前已在諸多研究議題中顯示出較強(qiáng)的解釋效力。本文所考察的縱向應(yīng)急管理職責(zé)關(guān)系是一個(gè)連貫分布、動(dòng)態(tài)漸變的譜系，這與連續(xù)統(tǒng)一體的深層意蘊(yùn)高度適切，因而以此為分析透鏡。

（一）連續(xù)統(tǒng)一體的理論內(nèi)核及其多維闡釋

1.概念解構(gòu)。連續(xù)統(tǒng)一體既是事物存在的客觀狀態(tài)，也是一種認(rèn)知事物的思維方式。它將事物當(dāng)作一個(gè)連續(xù)變化、關(guān)聯(lián)耦合的整體序列來(lái)看待，認(rèn)為事物是由無(wú)限多個(gè)元素型構(gòu)而成的集合，追求元素間的平滑過(guò)渡，強(qiáng)調(diào)整體性、動(dòng)態(tài)性、聯(lián)系性與漸進(jìn)性，而非人為地將事物離散割裂，擺脫了兩極劃分的靜態(tài)認(rèn)知“泥淖\"和“非此即彼\"的突變狀態(tài)。該視角的基本哲學(xué)假定與中國(guó)古代的整體中和思維和陰陽(yáng)哲學(xué)，以及西方學(xué)者如洛特菲·扎德提出的模糊關(guān)系和模糊邏輯①緊密相關(guān)[17]，它允許命題在傳統(tǒng)二值邏輯的0到1區(qū)間內(nèi)取任何數(shù)值，以連續(xù)統(tǒng)一體的形式表達(dá)事物的真實(shí)性，從而把程度上的差異呈現(xiàn)出來(lái)，即在“完全隸屬\"和“完全不隸屬\"之間找到“不完全隸屬\"的過(guò)渡地帶。

2.適用圖景。連續(xù)統(tǒng)一體提供了理解世界的新視角而被廣泛應(yīng)用，在數(shù)學(xué)、物理學(xué)、計(jì)算機(jī)科學(xué)等自然科學(xué)及教學(xué)設(shè)計(jì)、認(rèn)知語(yǔ)言學(xué)等社會(huì)科學(xué)中均有涉及。同時(shí)，不少研究將連續(xù)統(tǒng)一體引人管理學(xué)作為揭示復(fù)雜社會(huì)現(xiàn)象的抓手。例如，美國(guó)管理學(xué)家坦南鮑姆和沃倫·施密特于1958年提出領(lǐng)導(dǎo)行為連續(xù)統(tǒng)一體理論，認(rèn)為在高度專制和高度民主的領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格之間存在多種方式，領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)根據(jù)具體情況適當(dāng)選擇連續(xù)體中的某種領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格[18]。杰弗里·C.亞歷山大認(rèn)為科學(xué)沿著一個(gè)連續(xù)體在運(yùn)行，一端是實(shí)驗(yàn)環(huán)境，另一端是抽象環(huán)境，連續(xù)體上任何一點(diǎn)都是“抽象要素”和“具體經(jīng)驗(yàn)性實(shí)驗(yàn)性要素\"的組合，只不過(guò)側(cè)重點(diǎn)有所不同[19]（P7）。有學(xué)者彌合了集權(quán)分權(quán)的對(duì)立觀點(diǎn)，主張組織決策類似于一個(gè)連續(xù)體，兩端分別是高度集權(quán)（獨(dú)裁）和高度分權(quán)（所有員工參與決策），公共組織正是通過(guò)調(diào)整集權(quán)分權(quán)的相對(duì)程度來(lái)適應(yīng)情況[20]。加拿大管理學(xué)家亨利·明茨伯格較早也依托連續(xù)統(tǒng)一體就中央集權(quán)和地方分權(quán)提出類似主張[21]（P11-13）。還有學(xué)者立足“分設(shè)—合一\"連續(xù)統(tǒng)一體考量黨政關(guān)系，認(rèn)為黨政關(guān)系的具體形態(tài)并非是在“分”“合”中取其一的絕對(duì)邏輯，而是二者不同程度的結(jié)合[22]。這些學(xué)者都提示我們避免劃向極端的、絕對(duì)化的“二元論”，以一種靈活權(quán)變的彌合性視角看待現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

在應(yīng)急視閥下，連續(xù)統(tǒng)一體視角意味著將處突事項(xiàng)置于系統(tǒng)關(guān)聯(lián)、多樣包容、動(dòng)態(tài)平衡的情境中考量，以便采取更靈活有效的行動(dòng)策略，這與現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的強(qiáng)不確定性和強(qiáng)復(fù)雜性高度適配。例如，有學(xué)者提出常態(tài)治理和應(yīng)急治理分別位于一個(gè)連續(xù)性分布形態(tài)的兩端，中間存在諸多彼此嵌入的情形。這種連續(xù)分布對(duì)政府的信息、利益、制度和環(huán)境的兼容性提出更高要求[23]。還有學(xué)者認(rèn)為，風(fēng)險(xiǎn)在前、是未發(fā)生的不確定性，危機(jī)居后、是已發(fā)生的事實(shí);災(zāi)害這一中間變量既是風(fēng)險(xiǎn)的外顯，也是危機(jī)的前奏，其嵌入使二者間的隱性因果關(guān)系顯性化；“風(fēng)險(xiǎn)—災(zāi)害—危機(jī)\"形成一個(gè)首尾相接、不斷重復(fù)的循環(huán)[24]。鑒于全球風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的快速演化和深度變革，又有學(xué)者對(duì)“風(fēng)險(xiǎn)—災(zāi)害—危機(jī)\"進(jìn)行調(diào)適并沿革提出“新興風(fēng)險(xiǎn)—巨災(zāi)—跨界危機(jī)\"連續(xù)統(tǒng)一體[25」。

上述關(guān)于連續(xù)統(tǒng)一體的論述提供了重要的思想鏡鑒。受此啟發(fā)，本文繼續(xù)將連續(xù)統(tǒng)一體導(dǎo)人應(yīng)急領(lǐng)域，以期更好理解屬地管理為主背后的政府縱向職責(zé)關(guān)系。

（二）不止于“點(diǎn)”：縱向?qū)蛹?jí)應(yīng)急職責(zé)的連續(xù)統(tǒng)一體詮釋

縱向政府間應(yīng)急職責(zé)關(guān)系絕非簡(jiǎn)單的“上級(jí)包攬”或“下級(jí)兜底”：即便是一般突發(fā)情境中彰顯屬地自主性的應(yīng)急行動(dòng)，其自主性歸根結(jié)底源自上級(jí)權(quán)威機(jī)構(gòu)的賦權(quán)與支持，其組織形式和行為選擇仍需在上級(jí)設(shè)定的框架內(nèi)運(yùn)行，盡管上級(jí)未作出實(shí)質(zhì)性部署，卻潛在地塑造了下級(jí)應(yīng)當(dāng)遵從的職責(zé)邏輯;即便是超出下級(jí)處突能力限度而采取的上級(jí)介入，仍離不開(kāi)屬地的積極配合，要求屬地發(fā)揮現(xiàn)場(chǎng)優(yōu)勢(shì)、提供決策信息、負(fù)責(zé)政策執(zhí)行。可以說(shuō)，縱向政府間應(yīng)急職責(zé)運(yùn)作是一項(xiàng)上下層級(jí)動(dòng)態(tài)調(diào)整職責(zé)重心的復(fù)雜活動(dòng)，這與連續(xù)統(tǒng)一體的核心主張高度相通。連續(xù)統(tǒng)一體視角能夠融合應(yīng)急職責(zé)的結(jié)構(gòu)性解讀和程序性解讀，彌合碎片化研究片段，暗含由“點(diǎn)”及“線\"到“面\"再到“體\"的進(jìn)階奧義。

1.識(shí)別關(guān)鍵“節(jié)點(diǎn)”。連續(xù)統(tǒng)一體由無(wú)限多個(gè)細(xì)分點(diǎn)構(gòu)成，從中找到關(guān)鍵點(diǎn)有助于理解結(jié)構(gòu)的整體屬性，最終服務(wù)于結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)性優(yōu)化。在職責(zé)連續(xù)統(tǒng)一體中，應(yīng)根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)原初態(tài)勢(shì)和處突先期需求，精準(zhǔn)定位第一序列的職責(zé)歸屬層級(jí)主體，由該主體依托組織架構(gòu)，遵從約束性質(zhì)的行動(dòng)界限、利用激勵(lì)屬性的權(quán)限與資源，落實(shí)履責(zé)步驟。

2.連“點(diǎn)\"成“線”和“面”。連續(xù)統(tǒng)一體的關(guān)聯(lián)性、綿延性和不可分割性適配應(yīng)急職責(zé)的層級(jí)傳播、流動(dòng)與耦合。各級(jí)政府都有相應(yīng)的職責(zé)起點(diǎn)與終點(diǎn)，在層級(jí)內(nèi)部的特定行動(dòng)邊界內(nèi)構(gòu)成職責(zé)線條；而在層級(jí)外部，上一層級(jí)的職責(zé)終點(diǎn)可能是下一層級(jí)的職責(zé)起點(diǎn)（職責(zé)下沉），下一層級(jí)的職責(zé)終點(diǎn)也可能是上一層級(jí)的職責(zé)起點(diǎn)（職責(zé)上移），跨層級(jí)邊界的職責(zé)移遞構(gòu)成有方向的動(dòng)線，促使處突信息與資源沿動(dòng)線流通，上級(jí)指令通過(guò)職責(zé)鏈條傳導(dǎo)給下級(jí)執(zhí)行、下級(jí)反饋也由此向上輸送，用這種高匹配度、強(qiáng)連貫性的“職責(zé)流”對(duì)沖災(zāi)害鏈，保證應(yīng)急業(yè)務(wù)連續(xù)暢通。上下層級(jí)間的應(yīng)急職責(zé)不是簡(jiǎn)單的“替代\"關(guān)系，而是相互依賴、相互配合的深度嵌套，由此，線性職責(zé)逐漸演變成多向的職責(zé)協(xié)作網(wǎng)絡(luò)。

3.“面\"動(dòng)成“體”。將時(shí)間和空間因素考量進(jìn)來(lái)，平面上的風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害鏈便升格為三維的風(fēng)險(xiǎn)綜合體。連續(xù)統(tǒng)一體概念強(qiáng)調(diào)認(rèn)識(shí)和實(shí)踐對(duì)象在時(shí)間上的持續(xù)性、在空間上的關(guān)聯(lián)性，職責(zé)連續(xù)統(tǒng)一體涵蓋組織場(chǎng)域中的各級(jí)行動(dòng)者（空間尺度）和職責(zé)過(guò)渡的具體過(guò)程（時(shí)間尺度），這要求縱向職責(zé)體系按風(fēng)險(xiǎn)生命周期和主體承載限度實(shí)時(shí)調(diào)整，既要消弭存量風(fēng)險(xiǎn)，還需關(guān)注未來(lái)增量，既要控制局部，還需防止外溢，最終實(shí)現(xiàn)預(yù)期職責(zé)目標(biāo)。

面對(duì)全域性災(zāi)害，應(yīng)構(gòu)建基于“點(diǎn)\"“線”“面\"“體\"思維的災(zāi)害應(yīng)對(duì)體系，代表以分立和集成為主導(dǎo)的災(zāi)害應(yīng)對(duì)體系光譜從左到右的不同點(diǎn)位；從縱向?qū)蛹?jí)看，地方應(yīng)急事務(wù)可能會(huì)升級(jí)為中央事務(wù)，應(yīng)對(duì)層級(jí)會(huì)從基層上移到中層甚至高層，為此，應(yīng)建立應(yīng)對(duì)層級(jí)確定機(jī)制和層級(jí)間協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，推動(dòng)上下貫通、執(zhí)行有力[26]?？v向應(yīng)急職責(zé)連續(xù)統(tǒng)一體是組織為達(dá)成應(yīng)急目標(biāo)和維系自身存續(xù)而采取的職責(zé)運(yùn)作模式。通過(guò)有組織的責(zé)任安排明確所有成員的應(yīng)急角色定位與行為義務(wù)，保證每個(gè)層級(jí)結(jié)構(gòu)都配備相應(yīng)職責(zé)要求；將層級(jí)間的相互關(guān)系和互動(dòng)方式明確下來(lái)，依托處突職責(zé)前后相接的承繼關(guān)系串聯(lián)起行政邊界分割的上下層級(jí);并根據(jù)外部時(shí)空情境因應(yīng)調(diào)整?？v向應(yīng)急職責(zé)連續(xù)統(tǒng)一體的核心運(yùn)行機(jī)理包括四方面（見(jiàn)圖1）：一是以“外部風(fēng)險(xiǎn)沖擊 + 政府能力回應(yīng)”為底層脈絡(luò)；二是以連續(xù)統(tǒng)一體為顯化層級(jí)間職責(zé)歸屬、交互、調(diào)適的概念載體；三是以特定層級(jí)政府主體依托施責(zé)組織架構(gòu)、制度規(guī)約及支持條件而付諸履責(zé)步驟為實(shí)踐生效路徑;四是以職責(zé)精準(zhǔn)、職責(zé)連貫、職責(zé)情境依存為應(yīng)然效果，其中“圓錐頂點(diǎn)十四層橫截面”代表五級(jí)政府主體（歸屬邏輯），“連線”代表各級(jí)政府間的職責(zé)銜接與交互（連續(xù)邏輯），“箭頭向上或向下\"表示應(yīng)急職責(zé)重心在不同層級(jí)間上移或下沉，“虛線\"表示職責(zé)重心須動(dòng)態(tài)調(diào)整而無(wú)固定模板（權(quán)變邏輯）。最終，解決“屬地管理職責(zé)究竟屬到哪一級(jí)”，“何種情況下需要轉(zhuǎn)移職責(zé)重心”，以及“如何在職責(zé)重心轉(zhuǎn)移過(guò)程中保持連續(xù)性\"等問(wèn)題。

如果說(shuō)“風(fēng)險(xiǎn)—災(zāi)害—危機(jī)\"連續(xù)統(tǒng)一體和“新興風(fēng)險(xiǎn)—巨災(zāi)—跨界危機(jī)\"連續(xù)統(tǒng)一體是時(shí)間意義上前后串聯(lián)的、過(guò)程導(dǎo)向的橫向連續(xù)統(tǒng)一體，那么縱向職責(zé)關(guān)系則是空間意義上上下承接的、結(jié)構(gòu)導(dǎo)向的縱向連續(xù)統(tǒng)一體。盡管中央與地方、集權(quán)與分權(quán)等傳統(tǒng)職責(zé)分析范式便于我們快速理解縱向職責(zé)關(guān)系的主要邏輯，但隨著新型風(fēng)險(xiǎn)疊加、治理場(chǎng)景劇變，層級(jí)間應(yīng)急職責(zé)已逐漸在實(shí)踐中呈現(xiàn)超越二元思維的復(fù)雜形態(tài)，原有認(rèn)知過(guò)于簡(jiǎn)化而難以展現(xiàn)府際職責(zé)關(guān)系的生動(dòng)細(xì)節(jié)與真實(shí)全貌。連續(xù)統(tǒng)一體視角提供了理解縱向應(yīng)急職責(zé)狀況的可靠抓手，將科層理論、復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)理論、權(quán)變理論等與應(yīng)急職責(zé)縱向配置現(xiàn)實(shí)有關(guān)的解釋融合至統(tǒng)一模型，便于捕捉其中的靈活性與混合性，不僅涵蓋了五級(jí)應(yīng)急履責(zé)主體，還揭示了職責(zé)轉(zhuǎn)移交接的動(dòng)線過(guò)程，引導(dǎo)我們思考動(dòng)線交織形成的職責(zé)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，更接人了驅(qū)使職責(zé)變化的時(shí)空觸發(fā)要素。

連續(xù)統(tǒng)一體能夠較好地還原和復(fù)現(xiàn)一個(gè)抽象、動(dòng)態(tài)、復(fù)雜的縱向職責(zé)樣態(tài)，推動(dòng)實(shí)踐者用動(dòng)態(tài)關(guān)聯(lián)、包容平衡的視野考量應(yīng)急視閾下政府層級(jí)間的責(zé)任分工邏輯與協(xié)作形式，并以此為理性參照，審視反思縱向應(yīng)急職責(zé)體系的運(yùn)行現(xiàn)狀，采取對(duì)應(yīng)的優(yōu)化策略，具有豐富既有職責(zé)理論認(rèn)知和指導(dǎo)履責(zé)實(shí)踐有序運(yùn)行的雙重價(jià)值，最終助推應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化。

三、連續(xù)統(tǒng)一體視閾下縱向應(yīng)急職責(zé)屬地管理的異化張力

“屬地管理為主\"是支配縱向應(yīng)急職責(zé)關(guān)系的重要制度安排，學(xué)術(shù)界習(xí)慣視之為一種基于“塊塊”的行政管理體制[27]。在連續(xù)統(tǒng)一體視角導(dǎo)引下，將屬地管理為主原則預(yù)設(shè)的職責(zé)清晰、連貫并依據(jù)情境而變的應(yīng)急愿景提煉為歸屬邏輯、連續(xù)邏輯與權(quán)變邏輯?，F(xiàn)實(shí)中，這些應(yīng)然邏輯卻多有異化，集中表現(xiàn)為職責(zé)模糊、中斷和離散及非情境化等困頓。

（一）突發(fā)事件屬地管理為主的職責(zé)邏輯

1.歸屬邏輯。對(duì)突發(fā)事件進(jìn)行分級(jí)是實(shí)施應(yīng)急主責(zé)按政府層級(jí)區(qū)分和歸屬的前提，即特別重大或重大突發(fā)事件由省級(jí)人民政府應(yīng)對(duì);跨省級(jí)行政區(qū)域或超出省級(jí)應(yīng)對(duì)能力的特別重大、重大突發(fā)事件，必要時(shí)由省級(jí)政府提請(qǐng)國(guó)務(wù)院應(yīng)對(duì);較大突發(fā)事件由設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府應(yīng)對(duì)；一般突發(fā)事件由縣級(jí)人民政府應(yīng)對(duì)[28]。在分級(jí)基礎(chǔ)上，“屬地管理為主\"進(jìn)一步點(diǎn)明了應(yīng)急職責(zé)劃分的根本導(dǎo)向和履責(zé)的優(yōu)先對(duì)象，《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》（以下簡(jiǎn)稱《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》）第十七條規(guī)定“縣級(jí)人民政府對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)管理工作負(fù)責(zé)。突發(fā)事件發(fā)生后，發(fā)生地縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)立即采取措施控制事態(tài)發(fā)展，組織開(kāi)展應(yīng)急救援和處置工作\"[29]，該規(guī)定從頂層制度設(shè)計(jì)上強(qiáng)調(diào)事發(fā)地政府是處突的首要主體。列斐伏爾強(qiáng)調(diào)空間政治性，“空間也是根據(jù)‘生產(chǎn)者'的意見(jiàn)和利益而被生產(chǎn)出來(lái)的\"[30]（P97）。因此，屬地管理為主的職責(zé)歸屬邏輯表面上建構(gòu)于地理邊界之上，實(shí)則是向客觀自然空間輸出了主觀政治意涵，具有既保證中央權(quán)威又增進(jìn)地方治理有效性的雙重考量。一是將地理空間轉(zhuǎn)變?yōu)樽灾餍钥臻g，追求迅速、精準(zhǔn)、高效的職責(zé)響應(yīng)。中央通過(guò)授予自主權(quán)限鼓勵(lì)屬地發(fā)揮能動(dòng)性，讓屬地掌握直接信息、熟悉當(dāng)?shù)厍闆r，能迅速作出現(xiàn)場(chǎng)決策并協(xié)同同級(jí)職能部門付諸實(shí)際行動(dòng)，將垂直管理難以觸及或無(wú)明確主體規(guī)定的突發(fā)事件化解在當(dāng)?shù)?。二是將地理空間轉(zhuǎn)變?yōu)樨?zé)任空間，用物理轄區(qū)的剛性和精確性壓實(shí)屬地行動(dòng)邊界，確保責(zé)任的不可推脫性，防止敷衍塞責(zé)或責(zé)任轉(zhuǎn)嫁。因此，屬地管理本質(zhì)上是建立在地理空間清晰化、可治理化基礎(chǔ)上的治理術(shù)[31」，正是基于清晰的應(yīng)急責(zé)任歸屬，上級(jí)政府得以通過(guò)晉升、考核、監(jiān)督等形式控制下級(jí)作出符合“兩個(gè)至上”

原則的行為選擇?？v向政府間的應(yīng)急職責(zé)劃歸遵循屬地優(yōu)位策略，要求各層級(jí)在職責(zé)范圍內(nèi)積極作為，既是職責(zé)激勵(lì)，也是職責(zé)約束。

2.連續(xù)邏輯。在應(yīng)急管理體制中，分級(jí)負(fù)責(zé)與屬地管理為主相輔相成，前者凸顯職責(zé)的層次感與穩(wěn)定性，所謂的“屬地”只有在行政級(jí)別劃分和職責(zé)層級(jí)分配的前提下才有意義，一旦涉及職責(zé)分級(jí)，職責(zé)間的順利過(guò)渡和有效承接便至關(guān)重要。隨著風(fēng)險(xiǎn)量級(jí)和易彌漫性加碼，現(xiàn)代突發(fā)事件難以在一級(jí)政府職責(zé)范圍內(nèi)得到有效處置，這對(duì)跨層級(jí)的職責(zé)承接合力提出要求。一是空間結(jié)構(gòu)上的職責(zé)接續(xù)，應(yīng)急管理職責(zé)貫穿五級(jí)政府架構(gòu)，中央和地方都肩負(fù)一定職責(zé)，只是職責(zé)范疇有大有小、職責(zé)程度有深有淺。如《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第十八條規(guī)定“突發(fā)事件涉及兩個(gè)以上行政區(qū)域的，其應(yīng)對(duì)管理工作由有關(guān)行政區(qū)域共同的上一級(jí)人民政府負(fù)責(zé)，或者由各有關(guān)行政區(qū)域的上一級(jí)人民政府共同負(fù)責(zé)\"[29]，這表明跨多個(gè)行政區(qū)域的突發(fā)事件要求政府層級(jí)職責(zé)的立體延伸，以縱向牽頭處理避免橫向多頭指揮及職責(zé)斷層。二是時(shí)間序列上的職責(zé)銜接，各級(jí)政府的應(yīng)急職責(zé)在風(fēng)險(xiǎn)周期不同階段的時(shí)間線上前后承繼，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第十七條對(duì)突發(fā)事件發(fā)生地縣級(jí)人民政府“應(yīng)當(dāng)及時(shí)向上級(jí)人民政府報(bào)告。上級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)采取措施，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)急處置工作\"[29]作出規(guī)定，“及時(shí)\"指向時(shí)間層面職責(zé)的無(wú)縫銜接，意味著上級(jí)政府須在屬地職責(zé)“一旦缺位\"時(shí)“立即補(bǔ)位”，強(qiáng)調(diào)應(yīng)急任務(wù)和行為的延續(xù)性及目標(biāo)的一致性，防止因職責(zé)重心停滯于不適宜的層級(jí)或?qū)蛹?jí)間推諉扯皮而錯(cuò)失最佳處置窗口?？v向政府體系在時(shí)空向度上遵從一致的應(yīng)急管理方向，確保職責(zé)梯次遞進(jìn)、政策連續(xù)執(zhí)行、安全服務(wù)全面覆蓋。

3.權(quán)變邏輯。風(fēng)險(xiǎn)要素的涌現(xiàn)性和突變性決定縱向應(yīng)急職責(zé)架構(gòu)必須嵌入時(shí)空情境以臨機(jī)應(yīng)變?！盀橹鳌倍仲x予在地政府職責(zé)運(yùn)行一定彈性，為垂直管理留有介人空間，這正是屬地管理的權(quán)變所在，說(shuō)明屬地管理為主原則并非排他性存在。職責(zé)權(quán)變可從關(guān)涉主體本身及主體間的關(guān)系模式兩方面進(jìn)行解讀。一是主體意義上的職責(zé)變通?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第十七條規(guī)定當(dāng)“突發(fā)事件發(fā)生地縣級(jí)人民政府不能消除或者不能有效控制突發(fā)事件引起的嚴(yán)重社會(huì)危害\"[29]時(shí)，“上級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)采取措施，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)急處置工作\"[29]，充分顯示各級(jí)政府應(yīng)急職責(zé)的差異性，當(dāng)事件超出屬地承載限度時(shí)，由更上級(jí)政府介人，避免主體僵化與責(zé)任固化。二是情境和程序意義上的職責(zé)變通。屬地政府尤其是基層屬地政府處于國(guó)家權(quán)力序列末端，為避免信息層層向上傳導(dǎo)而走形失真、誘發(fā)決策滯緩或失誤，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第十七條規(guī)定，突發(fā)事件發(fā)生后，發(fā)生地縣級(jí)人民政府還應(yīng)“立即向上一級(jí)人民政府報(bào)告，必要時(shí)可以越級(jí)上報(bào)，具備條件的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)直報(bào)或者自動(dòng)速報(bào)\"[29]。其中，“必要時(shí)”為“越級(jí)上報(bào)\"設(shè)定觸發(fā)情境、防止后者泛化使用，“越級(jí)上報(bào)\"既體現(xiàn)職責(zé)常態(tài)運(yùn)行的層次秩序，也提供了非常規(guī)條件下的備用履責(zé)路徑，說(shuō)明屬地面對(duì)特殊情勢(shì)能夠以敏捷權(quán)變的溝通方式和扁平化的溝通渠道繞過(guò)龐大的規(guī)范性程序，將應(yīng)急工作從傳統(tǒng)科層制的繁文縟節(jié)中解放出來(lái)；“具備條件的\"則說(shuō)明各地可依據(jù)自身稟賦靈活擇定信息報(bào)送形式，既鼓勵(lì)信息化建設(shè)成熟地區(qū)通過(guò)數(shù)字技術(shù)提升信息報(bào)送的速度和準(zhǔn)確度，也允許技術(shù)條件受限地區(qū)采取切實(shí)可行的傳統(tǒng)報(bào)送方式，這正是權(quán)變思想在應(yīng)急實(shí)踐中的生動(dòng)詮釋。應(yīng)急管理的屬地職責(zé)究竟“屬\"到縱向政府體系中的哪一級(jí)及每級(jí)政府的具體施責(zé)路徑如何，需根據(jù)實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)態(tài)勢(shì)相機(jī)而定。

（二）職責(zé)異化的現(xiàn)實(shí)張力

現(xiàn)實(shí)中縱向府際應(yīng)急職責(zé)關(guān)系出現(xiàn)諸多異化，與屬地管理為主的設(shè)計(jì)初衷相去甚遠(yuǎn)。應(yīng)然與實(shí)然間的裂隙不僅使原生風(fēng)險(xiǎn)難以被消除，更提供了風(fēng)險(xiǎn)次生、放大、蔓延的“土壤”。彌合此對(duì)張力，需從清晰識(shí)別表現(xiàn)形式、深入剖析生成機(jī)理著手。

1.職責(zé)歸屬點(diǎn)模糊。權(quán)能、技術(shù)和資源等實(shí)質(zhì)性支撐上的差異決定各級(jí)政府的職責(zé)邊界和權(quán)重各有不同，層級(jí)較低的基層政府理應(yīng)聚焦有限范疇內(nèi)的基礎(chǔ)應(yīng)急事項(xiàng)，一旦超出限度則向上歸屬，即根據(jù)職責(zé)區(qū)間在連續(xù)統(tǒng)一體模型上定位出對(duì)應(yīng)主體。然而，現(xiàn)實(shí)中普遍存在的“職責(zé)同構(gòu)\"導(dǎo)致應(yīng)急機(jī)構(gòu)“上下對(duì)口、左右對(duì)齊”職能職責(zé)高度統(tǒng)一，同一屬地區(qū)域往往對(duì)應(yīng)多個(gè)層級(jí)政府，屬地區(qū)域內(nèi)的特定應(yīng)急事務(wù)可能由不同層級(jí)政府同時(shí)管轄，但究竟由哪一級(jí)政府負(fù)責(zé)、負(fù)責(zé)到什么程度、需要何種履責(zé)事權(quán)財(cái)權(quán)等，都沒(méi)有清晰的制度規(guī)定，這極易導(dǎo)致各級(jí)屬地政府層層把關(guān)卻層層失守。職責(zé)模糊不僅是組織同構(gòu)的必然產(chǎn)物，還是條塊問(wèn)題在職責(zé)協(xié)同方面的一種映射。省級(jí)及以下地方政府部門需承擔(dān)同級(jí)屬地政府和上級(jí)職能部門的雙重領(lǐng)導(dǎo)，成為縱橫兩個(gè)向度的職責(zé)交叉點(diǎn)，一旦出現(xiàn)職責(zé)不清或?qū)_，且疊加危急狀態(tài)，將引發(fā)更大范圍更深層次的“人化\"風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，主觀意圖上由利益驅(qū)動(dòng)的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁進(jìn)一步突破非實(shí)體存在的職責(zé)界限，這種職責(zé)歸屬上的“誰(shuí)都可以”也意味著“誰(shuí)都可以不”。上級(jí)政府以屬地管理為由、行責(zé)任推卸之實(shí)，憑借權(quán)力位階優(yōu)勢(shì)將事項(xiàng)層層分解并發(fā)包至下級(jí)，導(dǎo)致“上級(jí)職責(zé)下級(jí)承擔(dān)\"的倒掛現(xiàn)象，還截留必要的權(quán)限資源，使基層政府成為無(wú)力承擔(dān)發(fā)包任務(wù)但責(zé)任再無(wú)分解可能的“兜底者”，名義上的屬地管理異化為實(shí)際上的責(zé)任屬地。下級(jí)政府往往力不從心、不堪重負(fù)，或是聲稱資源和能力不足再度將事項(xiàng)拋回給上級(jí)，形成職責(zé)拉鋸，錯(cuò)失處突窗口，或是采用策略性延誤、選擇性執(zhí)行、隨意性操作等消極手段，或是吸納其他社會(huì)主體分?jǐn)傦L(fēng)險(xiǎn)，使自己游離于決策中心，混淆應(yīng)急職責(zé)。自上而下看，上級(jí)政府及其職能部門泛化使用屬地管理原則，在一些本應(yīng)起到責(zé)任主體作用的情境中依舊扮演督責(zé)主體，誘發(fā)權(quán)責(zé)失衡；自下而上看，下級(jí)政府出現(xiàn)職責(zé)的不完全履行，造成屬地管理虛置。屬地管理為主原則在“點(diǎn)\"意義上暗含的職責(zé)清晰歸屬邏輯，實(shí)際以交叉、推諉或空轉(zhuǎn)等模糊的異化形態(tài)存在。

2.職責(zé)鏈條中斷及職責(zé)網(wǎng)絡(luò)離散?！巴话l(fā)事件規(guī)模越大，需進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)的力量和資源就越多，應(yīng)急管理在縱向上的管理層級(jí)也就越高\(yùn)"[32]，反之亦然。該論述本質(zhì)上指向職責(zé)的高效交接和有效履行。應(yīng)急職責(zé)鏈條和網(wǎng)絡(luò)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)同每級(jí)政府的履責(zé)能力水平及其間信息共享程度高度相關(guān)?，F(xiàn)實(shí)中，各級(jí)政府間的應(yīng)急職責(zé)多有掉鏈斷檔，導(dǎo)致層級(jí)間應(yīng)急職責(zé)未能在象征“重心轉(zhuǎn)移\"的連續(xù)統(tǒng)一體斜線上順暢交接的原因有兩方面。一是層級(jí)分立產(chǎn)生傳導(dǎo)阻力和行政摩擦，導(dǎo)致政策目標(biāo)逐級(jí)模糊、履責(zé)權(quán)限逐級(jí)弱化、執(zhí)行偏差逐級(jí)累積，處于邊緣地位的基層政府常出現(xiàn)向心力和執(zhí)行力不足等“層級(jí)衰減\"效應(yīng)，極易脫節(jié)或游離于職責(zé)鏈和協(xié)作網(wǎng)，而更高層級(jí)政府往往基于共同事權(quán)的非清晰劃分來(lái)阻斷職責(zé)的向上歸集。二是漫長(zhǎng)的行政鏈條不可避免地誘發(fā)信息傳遞低效、失真等問(wèn)題，下級(jí)政府不僅未發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)態(tài)勢(shì)感知的先位優(yōu)勢(shì)，還利用科層制普遍存在的信息不對(duì)稱，通過(guò)遲報(bào)、瞞報(bào)、謊報(bào)等形式逃避問(wèn)責(zé)，加劇職責(zé)割裂。政府職責(zé)體系的正常運(yùn)轉(zhuǎn)本是績(jī)效合法性的象征，而如今層級(jí)間的職責(zé)流轉(zhuǎn)通道出現(xiàn)間隔鴻溝或壅塞梗阻，這必將誘發(fā)應(yīng)急過(guò)程的異化扭曲。屬地管理為主的理想愿景是由屬地承擔(dān)所能及之事，在屬地?zé)o力應(yīng)對(duì)時(shí)適當(dāng)提高行政級(jí)別，由更上級(jí)政府提供必要支持，背后暗含著職責(zé)過(guò)渡、銜接與協(xié)調(diào)的關(guān)聯(lián)性;但現(xiàn)實(shí)中，層級(jí)分割和不健全的問(wèn)責(zé)機(jī)制形塑起難以逾越的觀念隔閡與利益壁壘，導(dǎo)致各級(jí)政府面對(duì)同一突發(fā)事件持有不相容的職責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，節(jié)點(diǎn)間無(wú)法推進(jìn)一致有序的職責(zé)流動(dòng)，更無(wú)法集成緊密相連、彼此協(xié)調(diào)的職責(zé)網(wǎng)絡(luò)。屬地管理為主原則實(shí)際上異化為“一屬了之”的職責(zé)孤點(diǎn)。

3.職責(zé)體系適應(yīng)性障礙。復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)理論強(qiáng)調(diào)主體的適應(yīng)性及主體錨定情境特點(diǎn)作出學(xué)習(xí)、經(jīng)驗(yàn)積累的行為反饋[33]（P5）。應(yīng)急狀態(tài)下，政府職責(zé)體系的適應(yīng)性障礙包括兩方面。一是內(nèi)部不適應(yīng)，政府縱向?qū)蛹?jí)結(jié)構(gòu)漸趨固化而更少將主體能力閾值即職責(zé)承載限度納入考量，不考慮基層政府是否“接得住\"“接得好\"卻任其“單兵作戰(zhàn)”，不加區(qū)分地將應(yīng)急職責(zé)分野關(guān)系鎖定在特定路徑上，規(guī)避有必要的縱向府際應(yīng)急協(xié)同。二是外部不適應(yīng)，沒(méi)有把風(fēng)險(xiǎn)的緊急性、階段性和周期性及擴(kuò)散性和跨域性等動(dòng)態(tài)外部要求映射到行政單元內(nèi)部的職責(zé)結(jié)構(gòu)中來(lái)處理，忽略職責(zé)對(duì)時(shí)空情境因素的事實(shí)依賴，既不顧風(fēng)險(xiǎn)涌現(xiàn)的先后順序及其本身的久暫性，也不管風(fēng)險(xiǎn)嵌入的實(shí)體地理場(chǎng)域、虛擬社會(huì)空間和人際交往形成的關(guān)系結(jié)構(gòu)[34]，導(dǎo)致職責(zé)脫耦和職責(zé)體系的系統(tǒng)性封閉，在現(xiàn)實(shí)中具象為響應(yīng)遲滯、調(diào)度失衡、處突重心偏移等。產(chǎn)生職責(zé)適應(yīng)困頓的原因有三個(gè)方面。一是長(zhǎng)期從事應(yīng)急工作的人員易產(chǎn)生思維定式和行為模板，“潛在的風(fēng)險(xiǎn)信號(hào)往往被管理者和工程師正?；痋"[35]（Pxii），，已有的制度安排、組織設(shè)置和運(yùn)作機(jī)制等被視為經(jīng)實(shí)踐檢驗(yàn)的有效選擇，逐漸形成慣性文化并最終變?yōu)橐环N行動(dòng)“惰性”。二是從“成本—收益\"分析看，轉(zhuǎn)向替代路徑意味著放棄既定模式產(chǎn)生的遞增回報(bào)，支付額外的接納學(xué)習(xí)成本，還極易出現(xiàn)\"多做多錯(cuò)\"新的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。三是公眾對(duì)政府的應(yīng)急履責(zé)程序及程度持有一定預(yù)期，即應(yīng)該怎樣處置、應(yīng)達(dá)成何種效果的期待，一旦改變?cè)新氊?zé)關(guān)系將打破穩(wěn)定認(rèn)知，反倒誘發(fā)新的不確定性。因此，府際縱向應(yīng)急職責(zé)劃分與協(xié)作關(guān)系往往傾向于沿用、重復(fù)過(guò)去的方案，形成路徑依賴，以靈活性和適應(yīng)性為初衷的\"分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理\"實(shí)際上異化成強(qiáng)制導(dǎo)向下的\"屬地負(fù)責(zé)到底”。

四、縱向應(yīng)急職責(zé)連續(xù)統(tǒng)一體效能兌現(xiàn)的優(yōu)化策略

為走出權(quán)責(zé)劃分的模糊化陷阱、責(zé)任鏈條的碎片化分割、職責(zé)情境的適應(yīng)性失靈，需倒追應(yīng)急職責(zé)連續(xù)統(tǒng)一體應(yīng)然效果兌現(xiàn)（目標(biāo)）的實(shí)然中介路徑（手段），從履責(zé)關(guān)涉主體、結(jié)構(gòu)載體、制度規(guī)約、能力稟賦等方面著手，以系統(tǒng)優(yōu)化祛除效能困頓。

（一）推動(dòng)職責(zé)歸屬?gòu)幕煦绲角逦?/p>

1.明晰職責(zé)制度譜系?？v向應(yīng)急職責(zé)連續(xù)統(tǒng)一體有序運(yùn)轉(zhuǎn)的起點(diǎn)，在于定位不同職責(zé)的歸屬主體和廓清不同層級(jí)的職責(zé)界限。各級(jí)政策制定者應(yīng)共同商議設(shè)計(jì)一套層次分明、重點(diǎn)突出的縱向權(quán)責(zé)規(guī)范體系，將分級(jí)負(fù)責(zé)和屬地管理緊密結(jié)合起來(lái)。從職責(zé)歸屬看，每級(jí)地方政府均需對(duì)照《國(guó)家突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案》及上下級(jí)處突職責(zé)事項(xiàng)，摸清本級(jí)“塊塊\"的應(yīng)急事責(zé)底數(shù)，確立履責(zé)范疇與內(nèi)容;以實(shí)操性強(qiáng)、靈活度大的責(zé)任清單形式明確主責(zé)事項(xiàng)、失責(zé)情形和追責(zé)舉措，根據(jù)應(yīng)急治理需求實(shí)時(shí)更新，從而補(bǔ)位抽象凝練、權(quán)威穩(wěn)定的應(yīng)急法律。中央政府在應(yīng)急管理中的戰(zhàn)略職責(zé)地位毋庸置疑，央地兩級(jí)的責(zé)任差異巨大也較易分辨，但中層與基層政府及基層政府體系內(nèi)部的應(yīng)急職責(zé)配置亟待廓清，尤其是區(qū)（縣）和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）本就擔(dān)負(fù)海量操作性處突防范事宜，可謂“千頭萬(wàn)緒”，需詳盡細(xì)化粗放的事責(zé)規(guī)定，加強(qiáng)科學(xué)梳理與歸并，凸顯兩者“重基層統(tǒng)籌”和“重現(xiàn)場(chǎng)處置\"的職責(zé)區(qū)別。從職責(zé)鏈條和網(wǎng)絡(luò)及職責(zé)體系的運(yùn)行看，責(zé)任過(guò)渡交接的規(guī)則范式與時(shí)空因素也是應(yīng)急職責(zé)制度譜系不可或缺的內(nèi)容。盡管突發(fā)事件的復(fù)雜屬性天然決定職責(zé)矩陣的推演難以窮盡，但縱向政府體系仍有必要在應(yīng)急預(yù)案編制過(guò)程中盡可能強(qiáng)化履責(zé)前瞻性，結(jié)合觸發(fā)條件、到達(dá)層級(jí)、必須完成的銜接動(dòng)作，預(yù)設(shè)各種危急情形下的責(zé)任協(xié)調(diào)關(guān)系。以連續(xù)統(tǒng)一體思維推動(dòng)應(yīng)急責(zé)任“模塊化分裝”和“觸發(fā)式移交”，促使各級(jí)政府形成“各守其位”又層層嵌接的治理秩序，以對(duì)沖彌漫性復(fù)合型風(fēng)險(xiǎn)。

2.壓縮避責(zé)卸責(zé)空間。欲使應(yīng)急責(zé)任鎖定于對(duì)應(yīng)層級(jí)，離不開(kāi)自上而下和自下而上的雙向制衡。一是政策制定者應(yīng)瞄準(zhǔn)那些有資源權(quán)限優(yōu)勢(shì)、有利益沖動(dòng)、有轉(zhuǎn)嫁下級(jí)的上級(jí)政府主體，規(guī)范設(shè)置事項(xiàng)篩選評(píng)判、交辦移遞和排查倒追機(jī)制，提高甩鍋卸責(zé)的門檻與代價(jià)；用“以責(zé)確權(quán)\"代替“以權(quán)定責(zé)”，扭轉(zhuǎn)上級(jí)政府利用權(quán)力位差單向支配下級(jí)履責(zé)議程的非均衡格局，根據(jù)特定層級(jí)的應(yīng)急責(zé)任閾值，匹配安全事權(quán)財(cái)權(quán)，提升權(quán)責(zé)對(duì)等度，確保處突事項(xiàng)在規(guī)定“塊塊\"內(nèi)及時(shí)解決，紓緩責(zé)任向下轉(zhuǎn)嫁的慣性問(wèn)題。二是賦予下級(jí)一定的考核評(píng)估權(quán)，對(duì)上級(jí)是否給予必要風(fēng)險(xiǎn)防范指導(dǎo)和應(yīng)急支持配合、是否將非本級(jí)職責(zé)范圍的處突事宜外溢轉(zhuǎn)移等量化評(píng)分，并提供緊急狀態(tài)下可越級(jí)申訴的直達(dá)通道，從而打破向上負(fù)責(zé)的職責(zé)定型格局，逆向約束直系上級(jí)政府趨利避害導(dǎo)向下的任性“發(fā)包”，督促其審慎作為。層級(jí)間游離松散的職責(zé)狀況和避責(zé)卸責(zé)的違規(guī)行為一定程度上源自“必要時(shí)\"“一定情況下\"等存在自由裁量空間的用語(yǔ)，下一步應(yīng)輔以具體條件限定。若欲從源頭上遏制\"有組織地不負(fù)責(zé)任\"風(fēng)險(xiǎn)，則仍需回歸價(jià)值理念這一影響決策者行為的關(guān)鍵要素，敦促各級(jí)政府樹(shù)立正確政績(jī)觀，統(tǒng)籌考量經(jīng)濟(jì)發(fā)展顯績(jī)與安全建設(shè)潛績(jī)，將面向“兩個(gè)至上\"的社會(huì)效能貢獻(xiàn)而非行政凈值收益作為實(shí)施某一風(fēng)險(xiǎn)治理行為的衡量尺度。

（二）推動(dòng)職責(zé)線網(wǎng)從斷裂到貫通

1.打通縱向?qū)蛹?jí)壁壘。縱向應(yīng)急職責(zé)連續(xù)統(tǒng)一體難以貫通的深層癥結(jié)在于行政邊界固化導(dǎo)向下的利益博弈和層級(jí)本位主義。盡管結(jié)構(gòu)層面的科層體制輕易無(wú)法撼動(dòng)，但我們?nèi)钥刹扇」δ苄詢?yōu)化策略來(lái)疏通固有層級(jí)壁壘，為打造“統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)洹⒎磻?yīng)靈敏、上下聯(lián)動(dòng)\"的應(yīng)急體制奠定先決條件。功能性優(yōu)化策略是在既有框架內(nèi)尋求破解縱向應(yīng)急體系梗阻的可行之道。一是利用數(shù)字技術(shù)再造縱向府際應(yīng)急職責(zé)關(guān)系。各級(jí)政府可以基于對(duì)既有職責(zé)運(yùn)作邏輯的深刻把握，靈活利用風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)和數(shù)字平臺(tái)置換新的權(quán)能優(yōu)勢(shì)，以此超越地位和權(quán)力意義上的層級(jí)束縛，向扁平化網(wǎng)絡(luò)化的組織形態(tài)發(fā)展，進(jìn)而推動(dòng)職責(zé)配置合理化，塑造一個(gè)垂直暢通、系統(tǒng)平衡的新型應(yīng)急責(zé)任體系。二是建構(gòu)縱向融貫的應(yīng)急信息系統(tǒng)。根據(jù)職責(zé)分工差異，梯度式、分重點(diǎn)地定向共享風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害信息，利用突發(fā)事件內(nèi)生演化邏輯和信息流的連續(xù)性將不同層級(jí)整合到同一職責(zé)序列中，串聯(lián)起層級(jí)區(qū)隔招致的責(zé)任“斷點(diǎn)”。這樣一來(lái)，即便危機(jī)發(fā)生突變，要求應(yīng)急職責(zé)重心進(jìn)行縱向移遞，后一層級(jí)主體也能即時(shí)獲悉前一主體遭致的風(fēng)險(xiǎn)情勢(shì)及其履責(zé)狀況，迅速“接手\"延續(xù)職責(zé)鏈條，減少因信息傳導(dǎo)和共識(shí)交換造成的處突空檔，降低交易成本。同時(shí)，差異化信息劃分和定向推送使每級(jí)政府都能專精于有限突發(fā)事件信息而充分釋放行動(dòng)勢(shì)能，疏解因信息過(guò)載產(chǎn)生的預(yù)防不足或響應(yīng)遲滯等職責(zé)“堵點(diǎn)”。三是設(shè)置五級(jí)聯(lián)動(dòng)的應(yīng)急指揮中樞。不同層級(jí)在區(qū)分職責(zé)梯度的同時(shí)，還需由上通下達(dá)的中樞系統(tǒng)保證層級(jí)間付諸一致性的應(yīng)急決策行為。該聯(lián)動(dòng)中樞可以依托統(tǒng)一數(shù)字平臺(tái)，推動(dòng)五級(jí)政府?dāng)?shù)據(jù)實(shí)時(shí)匯聚、彈性調(diào)度、動(dòng)態(tài)共享，并按照差異化邏輯驅(qū)動(dòng)上下層級(jí)政府互動(dòng)協(xié)作[36]，既發(fā)揮各級(jí)政府在法定軌道上的應(yīng)急自主性，又能于危急關(guān)頭瞬時(shí)聯(lián)動(dòng)形成合力。

2.促進(jìn)職責(zé)縱貫協(xié)調(diào)。如果說(shuō)打通層級(jí)壁壘破除了應(yīng)急職責(zé)縱貫運(yùn)行的初始障礙，那么下一步的優(yōu)化重點(diǎn)在于如何發(fā)動(dòng)“塊塊\"跨越邊界展開(kāi)更密切的溝通協(xié)調(diào)，以上下融通、聯(lián)動(dòng)有序的職責(zé)鏈條穿透行政層級(jí)界限，直至形成協(xié)調(diào)平衡的職責(zé)網(wǎng)。為此，可以采取多重組合策略。一是形塑責(zé)任共識(shí)。層級(jí)間的信任與承諾是縱向應(yīng)急職責(zé)體系能否協(xié)調(diào)有序的前提，但這種互信契約無(wú)法于危急時(shí)即刻形成，各級(jí)政府應(yīng)把國(guó)家安全日、應(yīng)急管理周等特殊時(shí)間節(jié)點(diǎn)及跨層級(jí)聯(lián)席協(xié)商會(huì)議、聯(lián)合培訓(xùn)和應(yīng)急演練等特殊事件當(dāng)作“塊塊\"間常態(tài)交流不足的補(bǔ)充，借此累積共同經(jīng)驗(yàn)、交換利益訴求、培育信任關(guān)系直至形成職責(zé)共識(shí)。二是促進(jìn)“塊塊\"間交流職責(zé)。各級(jí)應(yīng)急管理部門是牽頭“塊塊\"交互的核心，而應(yīng)急干部是把“條條\"意志滲人“塊塊”的能動(dòng)變量。因此，可以實(shí)施跨層級(jí)應(yīng)急干部掛職機(jī)制，變“單向掛職\"為“雙向掛職”，使上級(jí)干部下沉感受基層應(yīng)急執(zhí)行梗阻、下級(jí)干部上掛理解宏觀視角下的屬地管理，通過(guò)提高關(guān)鍵行動(dòng)者的能力素養(yǎng)，助推應(yīng)急職責(zé)縱向貫通。三是消除跨層級(jí)職責(zé)爭(zhēng)議事項(xiàng)。針對(duì)應(yīng)急現(xiàn)實(shí)中的跨級(jí)職責(zé)矛盾，設(shè)立由上級(jí)政府代表、應(yīng)急管理專家和法律專家、公眾等組成的應(yīng)急管理仲裁委員會(huì)，將涉及多元邊界的責(zé)任糾紛轉(zhuǎn)交其評(píng)定，得出權(quán)威專業(yè)和價(jià)值中立的結(jié)果并將評(píng)定結(jié)果提煉為典型模式編入預(yù)案，形成全國(guó)通用的應(yīng)急責(zé)任認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，暢通職責(zé)運(yùn)行路徑。

（三）推動(dòng)職責(zé)運(yùn)行從脫節(jié)到適配

1.精準(zhǔn)感知情境態(tài)勢(shì)。情境是組織系統(tǒng)延續(xù)的終極來(lái)源。權(quán)變理論認(rèn)為，不同屬性的環(huán)境對(duì)組織提出不同要求?？v向應(yīng)急職責(zé)連續(xù)統(tǒng)一體的有效施行需精準(zhǔn)感知風(fēng)險(xiǎn)規(guī)模和資源約束情境，而“客觀風(fēng)險(xiǎn)影響十主觀能力系數(shù)\"的綜合認(rèn)知方式應(yīng)能夠指示縱向應(yīng)急職責(zé)關(guān)系的權(quán)宜應(yīng)變。為鏈接應(yīng)急治理需求與治理供給，可從兩個(gè)方面把握情境態(tài)勢(shì)。一是確切把握風(fēng)險(xiǎn)沖擊的任務(wù)情境?；鶎訉俚貞?yīng)發(fā)揮聯(lián)通行政鏈條和風(fēng)險(xiǎn)前沿的優(yōu)勢(shì)，部署“數(shù)據(jù)傳感器 + 第一響應(yīng)人\"觸發(fā)網(wǎng)絡(luò)，匯集風(fēng)險(xiǎn)類型、致因、發(fā)展動(dòng)向、溢出可能等一線信息返回中樞加工處理，匹配、切換和優(yōu)選最恰當(dāng)?shù)恼畬蛹?jí)。

依托萬(wàn)物互聯(lián)技術(shù)和共享機(jī)制助推信息并聯(lián)互惠，限制基層作為信息優(yōu)位方的策略性行動(dòng)，讓縱向“塊塊\"均能獲知突發(fā)事件整體真實(shí)樣貌，驅(qū)使主責(zé)層級(jí)主動(dòng)付諸與負(fù)面沖擊相稱的抵御措施。二是深刻洞察能力約束情境。為防止下放事權(quán)溢出對(duì)接方承載能力而帶來(lái)新的行政風(fēng)險(xiǎn)，權(quán)限所有方應(yīng)深入調(diào)研摸排承接對(duì)象的辦事本領(lǐng)，綜合考量歷史處突記錄、下級(jí)情況匯報(bào)及通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)仿真模擬演練獲悉的能力基線與極限，理性控制事權(quán)下放邊界，有選擇地賦予基層“所必要”“接得住”的事權(quán)單位，避免滑向簡(jiǎn)單“一放了之\"的極端，并允許不同屬地依其能力大小進(jìn)行差異化處突。

2.擴(kuò)容履責(zé)能力閾值。社會(huì)技術(shù)系統(tǒng)理論強(qiáng)調(diào)“當(dāng)環(huán)境高度動(dòng)蕩時(shí)，組織應(yīng)設(shè)置一定的‘功能冗余\"\"[37]（P89）。減少縱向應(yīng)急職責(zé)體系異化的根本之道在于適應(yīng)性擴(kuò)充各層級(jí)主體的應(yīng)急履責(zé)能力，系統(tǒng)抬升整個(gè)職責(zé)連續(xù)統(tǒng)一體的水準(zhǔn)。現(xiàn)階段，中央各項(xiàng)應(yīng)急能力已較為完備，但省市政府的中介銜接功能、基層政府的實(shí)戰(zhàn)能力仍有落差。后續(xù)，中央政府需鞏固進(jìn)階頂層引領(lǐng)能力，縱深宏觀戰(zhàn)略研判、法規(guī)制定和理念統(tǒng)攝；省市政府作為中層樞紐應(yīng)持續(xù)鍛造支撐和聯(lián)動(dòng)能力，向上承接轉(zhuǎn)換總體國(guó)家安全設(shè)計(jì)，向下統(tǒng)籌指導(dǎo)區(qū)域?qū)ｍ?xiàng)應(yīng)急業(yè)務(wù)，完善大安全大應(yīng)急框架下的應(yīng)急指揮機(jī)制，積極響應(yīng)國(guó)家智慧應(yīng)急試點(diǎn)建設(shè)，部署省市域資源儲(chǔ)備調(diào)度網(wǎng)絡(luò)；基層政府需提升微觀執(zhí)行效用，夯實(shí)風(fēng)險(xiǎn)防范、隱患排查和現(xiàn)場(chǎng)處置前沿陣地，打造基層應(yīng)急治理共同體，培育地方社會(huì)應(yīng)急文化，強(qiáng)化屬地處突能力，將一般突發(fā)事件化解在對(duì)應(yīng)層級(jí)范圍內(nèi)，降低高位介人頻次。此外，各層級(jí)需依據(jù)職責(zé)側(cè)重因應(yīng)設(shè)置應(yīng)急能力綜合評(píng)價(jià)體系，運(yùn)用問(wèn)卷調(diào)查、專家評(píng)分、AHP層次分析法等按期評(píng)估反饋，減少履責(zé)盲目性。只有分級(jí)強(qiáng)化應(yīng)急履責(zé)本領(lǐng)，形塑“能力差序格局”，方能充分發(fā)揮各級(jí)政府的能力優(yōu)勢(shì)，并在上下貫通和系統(tǒng)協(xié)同中實(shí)現(xiàn)“多層次疊加釋放指數(shù)級(jí)應(yīng)急能量\"的層級(jí)增益效應(yīng)。

3.彌補(bǔ)履責(zé)資源缺位。屬地管理受制于行政體系“條強(qiáng)塊弱\"的現(xiàn)實(shí)掣肘，下級(jí)面臨財(cái)權(quán)上收、事權(quán)下沉的窘境，層級(jí)間事權(quán)和支出責(zé)任倒掛錯(cuò)配。應(yīng)急中的事權(quán)與支出責(zé)任并非標(biāo)準(zhǔn)均衡，而是一種動(dòng)態(tài)均衡，即不同類型、不同級(jí)別的突發(fā)事件對(duì)標(biāo)不同屬性、不同模式的共擔(dān)事權(quán)，各級(jí)政府需密切溝通以廓清主次關(guān)系，明確支出責(zé)任的主要層級(jí)。只有戰(zhàn)略性集成履責(zé)資源，才能提升縱向職責(zé)連續(xù)統(tǒng)一體的抗逆韌性，適配非線性演化的安全威脅。一是“盤活存量”。應(yīng)急資源缺位的重要致因在于行政人員理性支配下的人為截流或錯(cuò)配。為破除“事走財(cái)不走\(yùn)"的職責(zé)悖論，可調(diào)動(dòng)上級(jí)“塊塊”，敦促上級(jí)政府預(yù)先撥付配套資金作為委托下級(jí)承擔(dān)應(yīng)急事宜的基本條件，也可著眼下級(jí)“塊塊”，按照“下級(jí)點(diǎn)單、上級(jí)買單\"的需求導(dǎo)向模式，供應(yīng)屬地應(yīng)急所必需的人、財(cái)、物和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，避免賦權(quán)懸浮化形式化。同時(shí)，設(shè)立彈性化應(yīng)急轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，給予地方調(diào)整安全項(xiàng)目?jī)?yōu)先級(jí)和資金配比權(quán)重等自主權(quán)限，防止資金無(wú)法靈活利用以致錯(cuò)配，并借助區(qū)塊鏈技術(shù)使資源要素流轉(zhuǎn)的整個(gè)周期透明化，倒逼中間層級(jí)對(duì)有限資源“不敢截住”、履責(zé)層級(jí)“減少浪費(fèi)”。二是“拓展增量”。應(yīng)急履責(zé)資源的結(jié)構(gòu)性缺口本質(zhì)上觸及資源不足的長(zhǎng)期約束，最終必然落腳于“把蛋糕做大\"和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。對(duì)此，可適當(dāng)增加安全風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)的稅收種類，如高危行業(yè)安全稅、巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)附加稅，積極培育應(yīng)急產(chǎn)業(yè)集群，探索應(yīng)急管理基金的市場(chǎng)化運(yùn)作模式，讓各層級(jí)獲得穩(wěn)定財(cái)源支撐，避免財(cái)政依附導(dǎo)致應(yīng)急職責(zé)不完全執(zhí)行。

五、結(jié)語(yǔ)

縱向政府職責(zé)體系的合理設(shè)計(jì)與科學(xué)運(yùn)行是影響處突成效的關(guān)鍵變量。屬地管理是彰顯超級(jí)大國(guó)治理智慧的本土實(shí)踐概念，亦是探討政府縱向應(yīng)急職責(zé)關(guān)系的微觀理論切口。屬地管理具有“中央權(quán)威統(tǒng)一 + 地方有效治理\"有機(jī)均衡的實(shí)踐價(jià)值，若運(yùn)用得法，便可消弭條塊張力，實(shí)現(xiàn)“守土有責(zé)”“權(quán)責(zé)均衡”。遺憾的是，屬地管理為主原則近來(lái)在實(shí)踐推行中屢屢以“守土全責(zé)”“甩鍋推責(zé)\"等異化形式示人，未能發(fā)揮應(yīng)有作用。應(yīng)急管理領(lǐng)域也遭遇類似難題。盡管國(guó)家已從頂層設(shè)計(jì)層面為縱向應(yīng)急權(quán)責(zé)配置作出“集中統(tǒng)一、權(quán)威高效\"和\"分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主\"的原則指引，但具體操作層面如何落實(shí)，如何真正做到中央統(tǒng)籌和地方負(fù)責(zé)結(jié)合，仍是中國(guó)特色應(yīng)急管理實(shí)踐面臨的重難點(diǎn)問(wèn)題[38]。連續(xù)統(tǒng)一體可以為考察縱向應(yīng)急職責(zé)復(fù)雜關(guān)系及其運(yùn)作機(jī)理和實(shí)踐張力提供新的理論視角。如果說(shuō)“風(fēng)險(xiǎn)—災(zāi)害—危機(jī)\"連續(xù)統(tǒng)一體是從時(shí)間維度指征突發(fā)事件全過(guò)程應(yīng)對(duì)，那么職責(zé)連續(xù)統(tǒng)一體則從體制結(jié)構(gòu)上揭示了縱向應(yīng)急權(quán)責(zé)關(guān)系的運(yùn)行樣態(tài)，它蘊(yùn)含的關(guān)聯(lián)性、動(dòng)態(tài)性、遞進(jìn)性等隱喻能夠凝練并凸顯屬地管理為主背后的深層奧義，破解“抽象原則何以具象運(yùn)行\(zhòng)"的困局。該視角提示我們：以風(fēng)險(xiǎn)屬性和能力本位為底層邏輯、以精準(zhǔn)適配和動(dòng)態(tài)調(diào)適為核心牽引，構(gòu)建一個(gè)定點(diǎn)清晰、連貫接續(xù)、有序協(xié)同的“職責(zé)光譜”，從而超越“無(wú)序空轉(zhuǎn)”“非此即彼\"的職責(zé)掣肘，避免在原生風(fēng)險(xiǎn)基礎(chǔ)上疊加人為職責(zé)風(fēng)險(xiǎn)，可有效提高各級(jí)政府應(yīng)急管理效能。

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責(zé)任編輯：陳麗

The Alienation Tension and Optimization Strategy of Vertical Emergency Management Responsibility Relationship An Analysis From the Perspective of Continuum

Gu Jinxi，Jiang Linhui

Abstract：The vertical emergency responsibility relationship of the government based on the principle of “l(fā)ocal management as the main approach” is a key variable affecting the effectiveness of emergency management. The“continuum”can provide a new interpretation for this issue. In reality， the logic of responsibility atribution，continuity and contingency often deviate into ambiguous responsibility attribution points，interrupted responsibility chains and fragmented networks，and obstacles in the adaptability of the responsibility system. To this end，it is necessary to clarify the spectrum of rights and responsibilities system，compress the space for shirking and evading responsibilities，break through the vertical hierarchical barriers，promote the vertical coordination of responsibilities，accurately perceive the situation and expand the threshold of responsibility fulfillment capacity，so as to truly achieve the original design intention of local management as the main approach and the expected goal of the responsibility continuum.

Key words：emergency management，vertical emergency responsibility relationship，continuum，local management