提高宏觀經(jīng)濟政策效率，實現(xiàn)穩(wěn)增長目標(biāo)

中圖分類號：F124 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-7543（2025）06-0001-12

2025年上半年的宏觀經(jīng)濟統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，我國經(jīng)濟整體上處于回穩(wěn)復(fù)蘇的狀態(tài)，但回穩(wěn)的基礎(chǔ)仍然不夠穩(wěn)固，例如，消費需求仍然比較低迷，價格在低水平徘徊，PPI長時間負(fù)增長，國民收入平減指數(shù)為負(fù)，特別是特朗普2.0版的關(guān)稅戰(zhàn)對我國的外貿(mào)形成負(fù)向沖擊。實現(xiàn)穩(wěn)增長目標(biāo)，還需進一步加強逆周期刺激政策的力度和強度。近年來，盡管我國推出了一系列增量宏觀經(jīng)濟刺激政策，但整體效果不盡如人意，其中一個重要的因素是宏觀經(jīng)濟政策的邊際效率在下降。就像經(jīng)濟增長有量的增加和質(zhì)的提升一樣，宏觀經(jīng)濟政策同樣有量和質(zhì)的問題，既可以加碼增量刺激政策，也可以通過提高經(jīng)濟政策的實施效率來達到政策目標(biāo)，后者就是高質(zhì)量宏觀經(jīng)濟政策的含義。提高宏觀經(jīng)濟政策效率，關(guān)鍵是要健全宏觀經(jīng)濟治理體系。習(xí)近平總書記提出了健全宏觀經(jīng)濟治理的重要命題。黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革推進中國式現(xiàn)代化的決定》提出，科學(xué)的宏觀調(diào)控、有效的政府治理是發(fā)揮社會主義市場經(jīng)濟體制優(yōu)勢的內(nèi)在要求。

一、提高宏觀經(jīng)濟政策手段的效率

一般來說，同一個政策目標(biāo)可以通過不同的政策手段來實現(xiàn)，此時決策者面臨選擇問題，即選擇哪種政策手段最有利于實現(xiàn)既定的政策目標(biāo)，這實際上是一個政策手段的效率評估問題。在選擇不同的政策手段時，以下若干原則可以作為關(guān)鍵考慮因素：其一，對政策手段反應(yīng)及克服不合理經(jīng)濟現(xiàn)象的作用大小。主要考察目標(biāo)變量對某一給定政策手段的反應(yīng)大小，以及這一反應(yīng)與決策者預(yù)期是否一致，結(jié)論是應(yīng)選擇最有力度，并對不合理經(jīng)濟現(xiàn)象（如產(chǎn)能過剩、價格低迷等）直接起到?jīng)Q定性作用的政策手段。其二，政策手段顯效的速度和結(jié)果。政策手段的選擇應(yīng)考慮預(yù)期效果能否實現(xiàn)以及實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)需要多長時間，結(jié)論是應(yīng)選擇能夠較快實現(xiàn)政策目標(biāo)并能夠迅速顯現(xiàn)政策效果的手段。其三，資源成本。政策手段往往需要一定的資源成本，包括直接成本和間接成本，結(jié)論是應(yīng)選擇能夠?qū)崿F(xiàn)一定政策目標(biāo)，且成本花費較小的政策手段。其四，選擇性和變動性。由于政策手段具有靈活性，隨著經(jīng)濟運行狀況的變化，宏觀調(diào)控部門可以通過調(diào)整政策措施的作用方向和政策強度來提高政策效率，結(jié)論是偏好于具有一定變動性的政策工具。其五，間接效益和社會效應(yīng)。某些政策措施在實施過程中可能會產(chǎn)生間接效應(yīng)或社會效應(yīng)，結(jié)論是應(yīng)從社會整體效益的角度來衡量，選擇能夠最大化社會利益，同時最小化社會政策成本的政策手段[2]。

為了實現(xiàn)穩(wěn)增長的目標(biāo)，我們在宏觀經(jīng)濟政策手段的選擇上需要著重考慮六方面的問題。

（一）政策的發(fā)力重點：投資端抑或消費端

一般來說，在需求不足的情況下，財政政策的效果大于貨幣政策，且起效較快；在通貨膨脹環(huán)境下，貨幣政策的選擇空間更大。目前我國宏觀經(jīng)濟面臨的主要問題是需求不足，物價水平低迷，通過財政手段的有效啟動，可以改善企業(yè)和家庭的預(yù)期，從而提振投資信心和消費信心。財政政策可分為收入政策和支出政策。與支出政策相比，目前收入政策的使用空間相對有限，通過稅收制度改革或稅收政策調(diào)整來刺激需求的成本較高。相對而言，通過財政支出政策刺激投資和消費的操作空間較大，包括擴大財政赤字、增發(fā)專項債等[3]

財政支出政策可從投資端和消費端發(fā)力。在當(dāng)前內(nèi)需不足的宏觀環(huán)境下，適當(dāng)擴大財政赤字來加大財政支出的力度有助于向市場傳遞明確的信號，從而改善微觀主體的預(yù)期。但通過擴大財政支出來刺激內(nèi)需應(yīng)考慮財政赤字的可持續(xù)性，過度擴大財政赤字可能對未來經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生負(fù)面影響。在有限的財政預(yù)算規(guī)模下提高財政支出刺激內(nèi)需的效果，財政支出重點要在投資和消費之間作出權(quán)衡。政府在基礎(chǔ)設(shè)施等方面的投資對經(jīng)濟發(fā)展具有拉動作用，但一些專家也提出了對當(dāng)前基礎(chǔ)設(shè)施等投資效率的擔(dān)憂，尤其是有投資價值的基礎(chǔ)設(shè)施項目越來越少。有些地方雖建設(shè)了機場，但每年的客流量不能覆蓋其運行成本，不得不動用財政資金彌補其虧損。不僅如此，一些地方重復(fù)建設(shè)問題突出，造成資源錯配和浪費。

基于以上分析，短期財政支出政策的重點應(yīng)更多集中于消費端。然而，有專家認(rèn)為，消費是慢變量，投資是快變量，在短期有效提振需求方面，投資的作用更為顯著，因而要更多通過投資端來拉動經(jīng)濟。從經(jīng)濟學(xué)原理上來說，消費取決于收入，而收入受制于就業(yè)，就業(yè)則決定于企業(yè)對勞動力的需求，這又與企業(yè)投資有關(guān)。相較于投資而言，消費是慢變量，即它要經(jīng)過一個循環(huán)才能影響消費。但財政支出政策可以讓消費成為快變量。如果通過財政手段使居民的永久性收入得到提高，這一政策就能在短期內(nèi)對消費產(chǎn)生顯著效果。如消費補貼、以舊換新政策等，特別是通過向居民發(fā)放消費券、加大社會保障的資金注入、成倍提高農(nóng)民的退休金等方式能夠改善居民的預(yù)期，在較短的時間內(nèi)提振消費。應(yīng)對當(dāng)前需求不足，需要改變習(xí)慣性思維，在消費端采取更加有力的措施。過去，我們通常習(xí)慣于通過投資端發(fā)力來推動經(jīng)濟增長，已經(jīng)形成思維慣性及相應(yīng)的政策體系和配套措施?，F(xiàn)在則應(yīng)從消費端發(fā)力來刺激內(nèi)需，通過財政支出政策來促使消費這一慢變量轉(zhuǎn)變?yōu)橄鄬Φ目熳兞?，通過投資端和消費端的同時發(fā)力，共同推動投資需求和消費需求的增長，從而促進經(jīng)濟的可持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

（二）更加強調(diào)經(jīng)濟政策與非經(jīng)濟政策的一致性取向，防止“合成謬誤”

近年來，如何確保宏觀政策取向的一致性，已成為學(xué)界和業(yè)界普遍關(guān)注的重點問題。我國的政策體系龐大而復(fù)雜，既包括財政、貨幣、產(chǎn)業(yè)、價格、就業(yè)等一系列經(jīng)濟政策，又涉及養(yǎng)老、醫(yī)療、社會安全等社會政策。由于各類政策的實施主體分屬不同的政府部門，如果缺乏協(xié)調(diào)，從某個部門角度考量合理的政策也許會與其他部門實施的政策發(fā)生沖突或相互抵消，從而看似合理的單項政策疊加后，整體效果卻低于預(yù)期，甚至適得其反。也就是說，如果經(jīng)濟政策與非經(jīng)濟政策在宏觀政策取向上缺乏一致性，或者相互制約，政策合力就難以形成，甚至可能出現(xiàn)“合成謬誤”，這會大大降低宏觀經(jīng)濟政策的效率。

2024年底召開的中央經(jīng)濟工作會議特別強調(diào)要強化系統(tǒng)思維，注重政策的相互配合。黨的二十屆三中全會也明確提出，要完善國家戰(zhàn)略規(guī)劃體系和政策統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制。這一命題的提出，意味著未來我們將在更高層面上構(gòu)建國家戰(zhàn)略實施機制，加強國家重大戰(zhàn)略的深度融合，增強國家戰(zhàn)略宏觀引導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能，通過這樣一個頂層設(shè)計，把經(jīng)濟政策和非經(jīng)濟政策都納入宏觀政策取向一致性評估，避免宏觀政策在實施過程中因取向不一致而產(chǎn)生“合成謬誤\"問題，提高宏觀經(jīng)濟政策的實施效率。

（三）暢通宏觀經(jīng)濟政策的傳導(dǎo)機制，提高政策的實施效率

宏觀經(jīng)濟政策的效率高低與政策的傳導(dǎo)機制是否暢通有關(guān)。如果政策工具不能通過傳導(dǎo)機制有效傳達至各類經(jīng)濟主體，那么就難以實現(xiàn)預(yù)定的政策目標(biāo)。近年來，宏觀經(jīng)濟政策的邊際效率下降與政策的傳導(dǎo)機制出現(xiàn)梗阻有關(guān)。因此，黨的二十屆三中全會在闡述健全宏觀經(jīng)濟治理體系時強調(diào)要完善中央銀行制度，暢通貨幣政策傳導(dǎo)機制。

傳導(dǎo)機制是指政策在發(fā)揮作用的過程中，各類政策工具通過某種媒介相互作用形成的一個有機聯(lián)系的整體。自動穩(wěn)定器與相機抉擇構(gòu)成財政政策的主要傳導(dǎo)機制，而其重要的媒介就是收入分配、貨幣供給及價格等。因此，深化收入分配制度改革和稅收制度改革、進一步發(fā)揮市場在資源配置中的作用以及貨幣政策和財政政策的相互配合對于暢通財政政策的傳導(dǎo)機制非常重要。貨幣政策的傳導(dǎo)機制就是中央銀行運用貨幣政策工具影響中介目標(biāo)，進而實現(xiàn)既定政策目標(biāo)的傳導(dǎo)途徑和作用機理。利率、信貸、資產(chǎn)價格、匯率是重要的中介變量，央行的政策工具通過增加或減少貨幣供應(yīng)量影響利率、信貸、資產(chǎn)價格、匯率的走向，進而引導(dǎo)微觀主體的行為，實現(xiàn)預(yù)定的貨幣政策目標(biāo)。提高貨幣政策的效率就必須暢通貨幣政策的傳導(dǎo)機制，為此需要進一步完善中央銀行制度，通過產(chǎn)權(quán)制度改革和銀行治理機制的完善優(yōu)化商業(yè)銀行的行為，同時進一步推進利率市場化改革步伐，健全匯率制度，同時強化中央銀行政策利率的引導(dǎo)作用，打通從金融機構(gòu)和金融市場，到企業(yè)、居民等非金融部門的各類經(jīng)濟行為主體，再到社會各經(jīng)濟變量（如物價、就業(yè)等）的傳導(dǎo)機制，提高貨幣政策的實施效率。

（四）健全預(yù)期管理機制，提高政策的有效性

企業(yè)、家庭乃至金融機構(gòu)都會基于過去的經(jīng)驗對未來將要發(fā)生的事情進行判斷，從而提前作出適應(yīng)性反應(yīng)，進而調(diào)整投資、生產(chǎn)或消費行為。如果這些預(yù)期與宏觀政策的作用方向相背離，就有可能通過他們提前作出的適應(yīng)性反應(yīng)來抵消宏觀政策的預(yù)期效果，政策的實際效果就可能大打折扣。這也正是近年來政策效果不及預(yù)期的重要原因之一。

為此，需要健全預(yù)期管理機制。其一，提振信心是提升政策效果的關(guān)鍵。如果市場主體對未來經(jīng)濟發(fā)展持悲觀態(tài)度，即使政府出臺了刺激政策，市場主體的行為也可能不會發(fā)生相應(yīng)調(diào)整，政策效果自然會被削弱。因此，對于穩(wěn)增長目標(biāo)來說，信心比黃金還重要。提振信心最重要的是改善預(yù)期。其二，在預(yù)期管理方面，政府可以有所作為。政府可以通過政策解讀、信息公開、新聞發(fā)布等方式，加強與公眾的信息溝通，有效引導(dǎo)、協(xié)調(diào)和穩(wěn)定公眾預(yù)期。這方面政府可以通過各個窗口，在事前、事中、事后向公眾傳達解讀一些政策變化和政策內(nèi)涵，這有助于加強預(yù)期管理。其三，保持政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性同樣是預(yù)期管理的重要方面。民眾或企業(yè)會從政府發(fā)出的政策信號中作出適應(yīng)性預(yù)期，政府政策的易變性和不穩(wěn)定性會導(dǎo)致微觀主體預(yù)期的不穩(wěn)定性，從而會降低政策效率。因此，政府應(yīng)通過政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性，向公眾提供穩(wěn)定的信號，這有助于穩(wěn)定市場主體的預(yù)期。

（五）提高宏觀刺激政策的強度，打破存量受損情況下的負(fù)向循環(huán)

近年來，中國經(jīng)濟增速放緩。在此背景下，企業(yè)和家庭不僅在增量上受到影響，而且在存量上也經(jīng)歷了一定程度的損失。換句話說，當(dāng)前的經(jīng)濟低迷不僅影響了企業(yè)的新增投資和居民的新增消費，而且過去積累的資產(chǎn)在價值上也受到了一定沖擊。最典型的例子就是家庭、企業(yè)和地方政府資產(chǎn)負(fù)債表受損4。近幾年，房地產(chǎn)市場下行，房價下跌，導(dǎo)致企業(yè)、家庭和地方政府的資產(chǎn)負(fù)債表都受到了不同程度的沖擊。在這種情況下，即使央行降息，實際利率仍處于較高水平，債務(wù)壓力仍然較大。因此，企業(yè)和家庭的借貸意愿普遍較低，更多的是考慮如何修復(fù)自身資產(chǎn)負(fù)債表，而不是擴大投資和消費。

在這樣的背景下，僅依靠小劑量的增量政策，很難打破這種負(fù)向循環(huán)。如果政策力度不夠，就如同“擠牙膏\"式地推出刺激措施，最終可能難以逆轉(zhuǎn)市場主體的負(fù)向市場預(yù)期。在當(dāng)前經(jīng)濟形勢下，需要推出更大力度、更具沖擊力的一攬子刺激政策，并通過政策窗口向市場傳遞明確的信號，以扭轉(zhuǎn)悲觀預(yù)期，打破存量受損情況下的負(fù)向循環(huán)，形成正向循環(huán)。雖然大規(guī)模刺激政策可能會帶來一定的副作用，但相比之下，“擠牙膏\"式的逆周期政策在付出一定成本情況下可能仍難以達到預(yù)期的政策目標(biāo)，總體政策成本可能更高。因此，提高當(dāng)前宏觀政策的刺激效率，不僅需要合理的政策工具，更需要足夠的政策強度和力度。

（六）政策目標(biāo)與政策工具的匹配

提高宏觀經(jīng)濟政策的效率，必須確保政策目標(biāo)與政策工具的有效匹配。諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎得主丁伯根提出，政策目標(biāo)和政策工具之間必須保持對應(yīng)關(guān)系，這就是所謂的“丁伯根法則”，即政策工具的數(shù)量或控制變量數(shù)至少要等于目標(biāo)變量的數(shù)量;而且這些政策工具必須是相互獨立（線性無關(guān)）的。然而，我們面臨的實際情況往往是政策目標(biāo)多元，在同一時點上既要這樣、又要那樣，而實際可用的政策工具有限。在許多情況下，不同政策工具之間還存在一定的沖突，導(dǎo)致政策的實施效果大打折扣。

要提高政策效率，就必須聚焦核心目標(biāo)，并針對重點目標(biāo)配備足夠的政策工具。同時，不同政策工具之間應(yīng)保持一定的獨立性，以確保每項政策能夠精準(zhǔn)落地，真正實現(xiàn)宏觀調(diào)控的目標(biāo)。如果政策目標(biāo)與政策工具之間缺乏合理匹配，即便方向正確，也很難達到預(yù)期效果。

二、短中長期政策的優(yōu)化組合

為了實現(xiàn)穩(wěn)增長目標(biāo)，必須實施足夠強度的短期逆周期政策，通過刺激總需求讓實際增長率接近潛在增長率。但目前中國面臨的經(jīng)濟下行壓力不僅僅是短期周期性因素造成的，還包括許多中長期因素，特別是由于傳統(tǒng)增長動能的衰減，新的增長動能未能及時有效補位，導(dǎo)致潛在增長率下降。通過新舊動能的轉(zhuǎn)換來提高全要素生產(chǎn)率，提升潛在增長率，就要依賴一系列中長期政策，尤其是要堅持社會主義市場經(jīng)濟方向的改革。雖然短期逆周期政策對于當(dāng)前經(jīng)濟的復(fù)蘇及增長至關(guān)重要，但必須注意其與中長期政策的匹配關(guān)系，特別要警惕短期政策對長期政策可能造成的負(fù)面影響。換句話說，短期逆周期政策的實施最好能有利于未來的結(jié)構(gòu)性改革，有助于進一步推進市場化進程。短期政策與中長期政策的協(xié)調(diào)配合，是提高宏觀經(jīng)濟政策效率的重要環(huán)節(jié)。

（一）短期政策：實施超常規(guī)逆周期調(diào)節(jié)政策，全方位擴大內(nèi)需

應(yīng)對當(dāng)前內(nèi)需不足特別是消費需求不足的局面，實施超常規(guī)的宏觀刺激政策非常必要。

在財政政策上，要實施“更加積極的財政政策”。這一表述在以往“積極財政政策\"的基礎(chǔ)上進一步強化了財政政策力度和強度。此外，為加大財政刺激力度，應(yīng)增發(fā)超長期國債，增加地方政府專項債券的發(fā)行和使用規(guī)模，以有效緩解地方政府債務(wù)壓力并推動重點領(lǐng)域的投資和支出。一般來說，在逆周期調(diào)節(jié)中，財政政策相較于貨幣政策可以更加直接有效刺激總需求[5]。

在貨幣政策上，中央向市場傳遞了更加明確的信號，那就是從過去多年定位的“中性貨幣政策\"轉(zhuǎn)向“適度寬松的貨幣政策”，這標(biāo)志著政策取向的重要調(diào)整。中央銀行將進一步通過降準(zhǔn)、降息等工具的運用，保持市場流動性合理充裕，使社會融資規(guī)模、貨幣供應(yīng)量增長同經(jīng)濟增長、價格總水平預(yù)期目標(biāo)相匹配，進一步支持實體經(jīng)濟發(fā)展。這次把價格總水平納入貨幣政策的目標(biāo)是非常重要的，因為價格走向與經(jīng)濟復(fù)蘇關(guān)系緊密。價格既包括消費品價格指數(shù)（CPI）和生產(chǎn)者物價指數(shù)（PPI），又包括資產(chǎn)價格。一般來說，物價下跌表明需求不足，資產(chǎn)價格下跌會惡化家庭和企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債表，價格的持續(xù)回落導(dǎo)致國民收人平減指數(shù)為負(fù)，預(yù)示著經(jīng)濟存在通縮的風(fēng)險。因此，貨幣政策要把價格的適度回升作為調(diào)節(jié)目標(biāo)之一，通過社會融資規(guī)模及貨幣供應(yīng)量的合理增長，從需求層面上推動物價總水平適當(dāng)回升。貨幣政策向“適度寬松\"轉(zhuǎn)向，旨在與財政政策形成合力，共同發(fā)揮逆周期調(diào)節(jié)作用，穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟運行。

（二）中短期政策：從政策驅(qū)動型復(fù)蘇向市場自主型復(fù)蘇轉(zhuǎn)變

經(jīng)濟復(fù)蘇有兩種不同的類型：一種是政策驅(qū)動型經(jīng)濟復(fù)蘇，即在一系列政策刺激下出現(xiàn)的經(jīng)濟復(fù)蘇；另一種是市場自主型復(fù)蘇，即微觀主體因資產(chǎn)負(fù)債表改善、預(yù)期轉(zhuǎn)好而導(dǎo)致的投資、需求能力提升。我們需要通過一系列中短期政策的實施，逐步實現(xiàn)從政策驅(qū)動型復(fù)蘇向市場自主型復(fù)蘇轉(zhuǎn)變，其核心在于修復(fù)資產(chǎn)負(fù)債表，穩(wěn)定預(yù)期，以實現(xiàn)經(jīng)濟的內(nèi)生穩(wěn)定增長。

第一，提振消費。提振消費需求既需要出臺一系列短期政策，如通過財政支出政策向居民家庭發(fā)放消費券、信貸支持消費、“以舊換新”促消費等。同時應(yīng)該看到，消費是收人的函數(shù)，沒有收入的支撐，持續(xù)提升消費是困難的，而收入取決于就業(yè)，包括就業(yè)率和就業(yè)質(zhì)量。為此，要出臺一系列中期政策提振消費，包括收入政策、就業(yè)政策、社會保障政策及民生的改善政策，也可以通過消費結(jié)構(gòu)調(diào)整等途徑提升消費質(zhì)量。

第二，穩(wěn)樓市穩(wěn)股市。房價、股價等資產(chǎn)價格的變化會顯著影響企業(yè)的投資行為、家庭的消費行為以及地方政府的財政收支平衡。房地產(chǎn)行業(yè)對我國宏觀經(jīng)濟的整體運行具有重要的影響，過去幾年房地產(chǎn)市場的下行對經(jīng)濟基本面形成顯著拖累。房地產(chǎn)價格的持續(xù)下跌導(dǎo)致了居民、企業(yè)和地方政府資產(chǎn)負(fù)債表弱化，再加上股市一直在低位徘徊，資產(chǎn)價格的下行拉低了企業(yè)的投資需求，弱化了家庭的消費需求，同時也大大減少了地方政府土地出讓金的收入及相關(guān)稅收收入，導(dǎo)致地方政府財政虧空現(xiàn)象較為普遍。無論是穩(wěn)投資、提振消費還是平衡地方政府的財政收支狀況，都需要穩(wěn)樓市、穩(wěn)股市。

第三，穩(wěn)外貿(mào)外資。過去幾年，在投資、消費、出口“三駕馬車\"中，我國出口總量增長、出口總量占世界的比重一直表現(xiàn)得相對強勁，為我國經(jīng)濟趨穩(wěn)作出了貢獻。擴大外資規(guī)模及提高引進外資的質(zhì)量對于我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展十分重要。未來實現(xiàn)“以進促穩(wěn)\"的目標(biāo)，需要繼續(xù)發(fā)揮外貿(mào)外資對于穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟的重要作用。目前，全球貿(mào)易環(huán)境的不穩(wěn)定性、世界經(jīng)濟發(fā)展趨緩以及地緣政治風(fēng)險的加劇，特別是特朗普2.0版關(guān)稅政策帶來的沖擊，增加了中國外貿(mào)增長和外資引進的不確定性。為應(yīng)對當(dāng)前外部環(huán)境的不確定性，2024年中央經(jīng)濟工作會議及黨的二十屆三中全會明確提出進一步擴大高水平對外開放，強調(diào)了自主開放、單邊開放、制度型開放等。其中的單邊開放和制度型開放，充分表明了我國堅定進一步對外開放的信心和決心。

第四，防范風(fēng)險。2024年底召開的中央經(jīng)濟工作會議特別強調(diào)要防范風(fēng)險，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險的底線，這一任務(wù)的重要性將貫穿2025年乃至隨后幾年。當(dāng)前面臨的一些風(fēng)險，主要包括房地產(chǎn)市場下行引發(fā)的風(fēng)險，與樓市相關(guān)的金融風(fēng)險特別是中小金融機構(gòu)的風(fēng)險，以及地方債務(wù)風(fēng)險等。同時，我們要關(guān)注國際資本流動、外匯儲備的變化及國際收支平衡狀況，保持人民幣匯率在一個合理區(qū)間內(nèi)波動，防范匯率風(fēng)險。

（三）中長期政策：深化改革，推動新舊增長動能轉(zhuǎn)換，提高潛在增長率

穩(wěn)增長既可以通過逆周期調(diào)節(jié)政策刺激總需求，推動實際增長率逼近潛在增長水平，又可以通過中長期結(jié)構(gòu)性改革挖掘新增長動能，提高潛在增長水平。

中長期政策的重要內(nèi)容之一就是要因地制宜發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，推動新舊增長動能轉(zhuǎn)換。當(dāng)前，中國已進入中等收入發(fā)展階段，人均GDP在2021年已達到1.2萬美元左右。根據(jù)國際經(jīng)驗，當(dāng)人均GDP達到1萬美元左右時，經(jīng)濟增速通常會面臨不同程度的下行過程，持續(xù)時間長短不一，有的國家或地區(qū)甚至可能經(jīng)歷多次下行。中國當(dāng)前經(jīng)濟下行的重要原因之一就是由這一結(jié)構(gòu)性因素所導(dǎo)致的潛在增長率下降?？缭街械仁杖胂葳澹瑧?yīng)繼續(xù)發(fā)揮舊動能的作用，同時培育新的增長動能，提高全要素生產(chǎn)率，推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，提高潛在經(jīng)濟增長水平。中國的經(jīng)濟增長奇跡很大程度上源于改革紅利、全球化紅利、人口紅利和工業(yè)化紅利等的釋放，到了21世紀(jì)初這些傳統(tǒng)增長動能開始衰減，但余威還在，需要進一步發(fā)揮其作用。與此同時，也要不斷發(fā)掘新動能。如推動創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展、提振消費能力和水平、加速新型工業(yè)化進程、實現(xiàn)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、推進新型城鎮(zhèn)化、穩(wěn)固供應(yīng)鏈產(chǎn)業(yè)鏈并提升結(jié)構(gòu)性效益、挖掘結(jié)構(gòu)性人口紅利、推進高水平對外開放等[6。這些新動能一旦得到有效挖掘和釋放，且與舊動能的余威形成協(xié)同效應(yīng)，中國經(jīng)濟在較長時間內(nèi)繼續(xù)保持 5% 左右的增長率是有可能的。這也從根本上支撐了中國經(jīng)濟長期向好、韌性充足的物質(zhì)基礎(chǔ)。

科技創(chuàng)新是引領(lǐng)新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展的核心抓手，要以科技創(chuàng)新為引領(lǐng)，建設(shè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系，推動高質(zhì)量發(fā)展。這一過程的關(guān)鍵在于推動創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)深度融合，特別是實體經(jīng)濟和數(shù)字經(jīng)濟的協(xié)同發(fā)展，以及人工智能技術(shù)的廣泛應(yīng)用等。通過這些舉措，有望實現(xiàn)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級和消費水平的升級，進而推動經(jīng)濟邁向高質(zhì)量發(fā)展階段。

實現(xiàn)新舊增長動能轉(zhuǎn)換，必須全面深化改革，構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制。全面深化改革不僅是激發(fā)微觀主體活力的關(guān)鍵，還是構(gòu)建“微觀放得活、宏觀管得住\"高效經(jīng)濟治理體系的必要途徑。無論是新舊增長動能轉(zhuǎn)換、全要素生產(chǎn)率的提高還是高質(zhì)量發(fā)展，都必須以進一步全面深化經(jīng)濟體制改革為前提。進一步全面深化改革的核心目標(biāo)是構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，從而在微觀上“放得活”，在宏觀上“管得住”。黨的二十屆三中全會為構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制設(shè)定了一個明確的時間表，即到2029年全面完成各項改革任務(wù)。鑒于這一改革目標(biāo)的艱巨性和系統(tǒng)性，必須以“釘釘子\"的精神，“真刀真槍\"推進改革，確保改革舉措落地生根。

三、提高宏觀經(jīng)濟政策效率離不開結(jié)構(gòu)性政策的優(yōu)化

發(fā)達市場經(jīng)濟國家的宏觀政策通常只關(guān)注總量目標(biāo)，如經(jīng)濟增長、通貨膨脹等，而后發(fā)國家通常同時把結(jié)構(gòu)優(yōu)化視為宏觀經(jīng)濟的調(diào)控目標(biāo)，產(chǎn)業(yè)政策是宏觀調(diào)控政策的重要內(nèi)容之一。我國的產(chǎn)業(yè)政策在宏觀經(jīng)濟政策體系中占據(jù)重要地位。提高政策效率自然包括結(jié)構(gòu)政策的優(yōu)化，而結(jié)構(gòu)政策優(yōu)化的關(guān)鍵是處理好政府和市場之間的關(guān)系。

（一）經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中的結(jié)構(gòu)性政策

“結(jié)構(gòu)性政策”一詞并非中國原創(chuàng)。早年流行的新古典經(jīng)濟學(xué)認(rèn)為，一個具有充分彈性的價格體系能夠自發(fā)出清市場、實現(xiàn)資源配置，因而它不會有結(jié)構(gòu)性問題。后來，人們發(fā)現(xiàn)市場沒有那么完美，凱恩斯主義由此誕生并流行起來?；谑袌龅牟煌昝佬裕瑒P恩斯主義提出政府可以干預(yù)經(jīng)濟，產(chǎn)生了所謂的需求管理理論，這是一種總量管理。在凱恩斯主義的宏觀調(diào)控體系中有四個目標(biāo)：經(jīng)濟增長、價格穩(wěn)定、充分就業(yè)、國際收支平衡。政府主要運用財政政策和貨幣政策，通過一些經(jīng)濟參數(shù)影響市場供求，再由市場引導(dǎo)企業(yè)行為，從而實現(xiàn)政策目標(biāo)。

然而，無論是新古典經(jīng)濟學(xué)還是凱恩斯主義，在應(yīng)用于發(fā)展中國家時都遇到了問題。由于市場扭曲、市場發(fā)育不健全等原因，發(fā)展中國家的市場無法像發(fā)達國家一樣，擁有自發(fā)實現(xiàn)資源最優(yōu)配置的能力。按照西方的平衡增長理論或者大推進理論，后發(fā)國家若要走出貧困的惡性循環(huán)，就必須對不同產(chǎn)業(yè)部門同時投入資本，驅(qū)動經(jīng)濟進入增長軌道，但它難以逾越資本短缺等難題。在此背景下，赫希曼在《經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略》及系列論文中提出了非平衡增長理論，將結(jié)構(gòu)問題納人分析框架。他認(rèn)為，一個后發(fā)國家的工業(yè)化進程并非是所有產(chǎn)業(yè)部門同步發(fā)展的，而是按照不同次序先后發(fā)展的，其中一個或者若干個產(chǎn)業(yè)部門起到了關(guān)鍵作用，它通過前向聯(lián)系和后向聯(lián)系帶動其他產(chǎn)業(yè)部門發(fā)展，這些前向聯(lián)系和后向聯(lián)系系數(shù)高的關(guān)鍵部門就是所謂的支柱產(chǎn)業(yè)。因此，即使后發(fā)國家資本短缺，也可以把有限的資金投入關(guān)鍵部門，并由這些關(guān)鍵部門通過前向聯(lián)系和后向聯(lián)系帶動其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以此實現(xiàn)經(jīng)濟的迅速增長[7]。

將有限的資本投入關(guān)鍵部門，需要政策的支持和引導(dǎo)，這就逐漸演化成后來的產(chǎn)業(yè)政策。政府微觀化的金融和財政政策，或者直接動用行政手段把有限的資本引導(dǎo)至支柱產(chǎn)業(yè)，通過這些關(guān)鍵部門的市場傳導(dǎo)，帶動其他部門發(fā)展。赫希曼的理論主要是以南美國家的經(jīng)驗為基礎(chǔ)，但該理論真正得到大規(guī)模的應(yīng)用是在日本。當(dāng)時日本通產(chǎn)省內(nèi)的一批經(jīng)濟學(xué)家吸收非平衡增長理論，制定產(chǎn)業(yè)政策，通過對金融系統(tǒng)的控制及財政政策，支持把價格相對廉價的資金投入由財閥集團控制的重化工業(yè)部門，實施重化工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，從而迅速走出“二戰(zhàn)\"后的經(jīng)濟蕭條，實現(xiàn)快速的經(jīng)濟增長。這些在政府部門從事政策研究的經(jīng)濟學(xué)家形成官廳學(xué)派，其中的代表性經(jīng)濟學(xué)家筱原三代平提出了優(yōu)先產(chǎn)業(yè)投資的三基準(zhǔn)原則，即通過生產(chǎn)率彈性基準(zhǔn)、收人彈性基準(zhǔn)和出口彈性基準(zhǔn)來判斷哪些產(chǎn)業(yè)部門應(yīng)該優(yōu)先發(fā)展。在該理論的指導(dǎo)下，日本出臺了一系列產(chǎn)業(yè)政策[8]。產(chǎn)業(yè)政策后來又被大規(guī)模地應(yīng)用于后發(fā)國家的宏觀政策中，尤其是亞洲部分國家和地區(qū)憑借有效的產(chǎn)業(yè)政策，帶動了整個產(chǎn)業(yè)部門的發(fā)展，實現(xiàn)了經(jīng)濟的快速增長。

從1953年制定第一個五年計劃開始，我國就通過實施一系列產(chǎn)業(yè)政策貫徹重化工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略。改革開放以來，伴隨著市場化改革的不斷深入，我國的產(chǎn)業(yè)政策更加注重市場導(dǎo)向和產(chǎn)業(yè)升級。黨的十八大以來，我國功能性產(chǎn)業(yè)政策逐漸發(fā)力，產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新政策愈發(fā)重要。近年來，我國通過推進產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)高級化、產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈優(yōu)化升級，加快發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟、人工智能等新興產(chǎn)業(yè)，因地制宜發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，推動經(jīng)濟邁向高質(zhì)量發(fā)展。

（二）關(guān)注結(jié)構(gòu)性政策可能帶來的副作用

依靠產(chǎn)業(yè)政策，一批后發(fā)國家實現(xiàn)經(jīng)濟的快速增長，這表明結(jié)構(gòu)性政策是有效的。但實踐證明，產(chǎn)業(yè)政策也存在著諸多問題。比如日本所謂的“失去的三十年”，其背后的重要原因就是政府主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)政策對經(jīng)濟的過度干預(yù)，導(dǎo)致國民經(jīng)濟體系較為脆弱。美日發(fā)生貿(mào)易沖突后簽署了《廣場協(xié)議》，導(dǎo)致美元貶值、日元大幅升值，日本的支柱外貿(mào)急劇下挫，沖擊了日本的金融體系和有關(guān)產(chǎn)業(yè)，日本經(jīng)濟體的薄弱環(huán)節(jié)由此暴露，經(jīng)濟發(fā)展趨于停滯。“亞洲四小龍\"在20世紀(jì)末也先后出現(xiàn)了問題，最典型的事件就是亞洲金融風(fēng)暴。亞洲金融風(fēng)暴的主要誘因正是政府在實施產(chǎn)業(yè)政策時對市場的過度干預(yù)導(dǎo)致了金融系統(tǒng)及經(jīng)濟體系的脆弱，以及對資源在不同產(chǎn)業(yè)部門的轉(zhuǎn)移進行人為干預(yù)導(dǎo)致資源錯配，國際游資對亞洲國家和地區(qū)進行大肆攻擊，引發(fā)金融危機。亞洲金融風(fēng)暴出現(xiàn)之后，很多國家和地區(qū)都受到了沖擊。21世紀(jì)初以來，東亞各個經(jīng)濟體都先后進行了改革，改革的核心就是反思東亞模式及產(chǎn)業(yè)政策，通過改革更多地發(fā)揮市場機制的作用。

產(chǎn)業(yè)政策失靈的背后，是政府對結(jié)構(gòu)形成過程的過度干預(yù)，導(dǎo)致了結(jié)構(gòu)性扭曲和資源錯配。從一些個案的研究中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)市場機制發(fā)生扭曲時，產(chǎn)業(yè)政策發(fā)力最重的地方，通常也是產(chǎn)業(yè)扭曲得最厲害、資源錯配最嚴(yán)重的地方。經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整本質(zhì)上是利益結(jié)構(gòu)的調(diào)整，利益結(jié)構(gòu)的調(diào)整是需要通過市場化改革來推動的。如果不能通過改革校正市場的扭曲，利益結(jié)構(gòu)就具有剛性，那么利用“看得見的手\"來調(diào)結(jié)構(gòu)，只能是“按下葫蘆浮起瓢”，難以真正實現(xiàn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。對于后發(fā)國家來說，產(chǎn)業(yè)政策是有用的，但并非都是有效的，利用不恰當(dāng)，產(chǎn)業(yè)政策也有可能產(chǎn)生副作用。因此，結(jié)構(gòu)性政策優(yōu)化的核心問題就是正確處理政府和市場之間的關(guān)系，堅持黨的十八大以來確定的基本原則，那就是建設(shè)高水平社會主義市場經(jīng)濟體制，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用。之前的說法是“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”，黨的二十大報告將“和”改成了逗號。這一改動非常重要，這表明在正確處理政府和市場關(guān)系時，首先要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，然后要更好地發(fā)揮政府作用。只有處理好政府和市場的關(guān)系，才能既充分發(fā)揮結(jié)構(gòu)性政策的優(yōu)點，又避免政府過度干預(yù)引致的資源錯配。

（三）結(jié)構(gòu)性政策的有效邊界

對于我國來說，不能期待通過市場解決所有問題，包括結(jié)構(gòu)性問題。因為當(dāng)前高水平社會主義市場經(jīng)濟體制尚未完全建立，市場還不完美，仍然需要把結(jié)構(gòu)優(yōu)化目標(biāo)納入宏觀經(jīng)濟調(diào)控目標(biāo)之中，通過實施結(jié)構(gòu)優(yōu)化政策實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。然而，也要清晰地認(rèn)識到，過度使用產(chǎn)業(yè)政策，特別是利用行政化手段對經(jīng)濟結(jié)構(gòu)進行調(diào)整，有可能會導(dǎo)致市場機制的扭曲和資源錯配。市場失靈既有市場本身的因素導(dǎo)致的，如有限理性、信息不完全、外部性等，也可能是由政府干預(yù)造成的，如行政性壟斷、對價格形成機制的干預(yù)、對進入和退出的干預(yù)等。我們既要相信市場不是萬能的，也要相信政府更不是萬能的。政府對于經(jīng)濟的干預(yù)一定要有合理性邊界。就產(chǎn)業(yè)政策而言，也需要有合理性邊界。產(chǎn)業(yè)政策到底有沒有用，似乎沒有必要討論，產(chǎn)業(yè)政策對于一個后發(fā)國家肯定是有用的，我們更需要討論的問題是產(chǎn)業(yè)政策在什么條件下是有效的，即產(chǎn)業(yè)政策的有效邊界。我們不能把政府干預(yù)與宏觀管理等同起來，政府對經(jīng)濟活動的干預(yù)既有宏觀調(diào)控，又有微觀管理。結(jié)構(gòu)性政策本質(zhì)上是微觀政策。政府既可以選擇微觀化的貨幣、財政政策引導(dǎo)資源流向政府優(yōu)先發(fā)展的方向或限制資源流向政府不希望發(fā)展的方向，也可以采用行政手段直接鼓勵或限制某些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，以實現(xiàn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化目標(biāo)。結(jié)構(gòu)問題本質(zhì)上是微觀問題，主要應(yīng)該由市場機制來協(xié)調(diào)[9]。在市場存在缺陷的條件下，需要產(chǎn)業(yè)政策發(fā)揮作用。實施產(chǎn)業(yè)政策或結(jié)構(gòu)優(yōu)化政策的目的不是替代市場，而是彌補市場的不足，因而在實施的過程中，要更多地使用經(jīng)濟手段而非行政手段。

總體來說，由于結(jié)構(gòu)性問題本質(zhì)上是微觀問題，在將其納入宏觀調(diào)控體系的過程中，不僅在實踐上考驗著宏觀管理機構(gòu)的調(diào)控水平，而且在宏觀經(jīng)濟理論體系的構(gòu)建上也會面臨一系列難題，這恰恰給經(jīng)濟學(xué)理論創(chuàng)新提供了空間。

四、提高宏觀經(jīng)濟政策效率離不開地方政府功能的有效發(fā)揮

有效提振內(nèi)需，不僅要增強政策強度，更要注重政策效率。在經(jīng)濟相對低迷的情況下，政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給方面的投資對于穩(wěn)增長的重要性不言而喻。政府投資既包括中央政府投資，又包括地方政府投資。以2022年為例，中央與地方財政收入占比分別為46.6% 和 53.4% ，而財政支出占比分別為 13.6% 和 86.4% 。地方政府的支出能力和行為直接影響中央政府刺激投資和消費需求的效果。現(xiàn)有證據(jù)表明，地方政府支出能力不足導(dǎo)致投資乘數(shù)顯著下降。2019年，政府投資乘數(shù)為6.45，而2022年和2023年分別降至1.95和 1.65 。投資乘數(shù)下降的一個重要原因是地方政府財政資金配套能力不足，甚至一些地方難以保證其事權(quán)范圍內(nèi)的事務(wù)。因此，宏觀刺激政策不僅要增強強度，更要關(guān)注效率，尤其是要重視如何發(fā)揮地方政府在放大政策效應(yīng)方面的作用。

（一）地方政府在放大宏觀經(jīng)濟政策效應(yīng)方面的作用不可或缺

在中國，討論政府作用時應(yīng)該明確區(qū)分中央政府與地方政府，二者行為模式不同，不能混為一談。許多國外學(xué)者難以回答中國增長之謎，是因為其在很大程度上不能理解中國地方政府的獨特作用。其實，中國的地方政府與西方國家的地方政府存在本質(zhì)區(qū)別。西方國家的地方政府與市場有明確的分離邊界，一般不干預(yù)企業(yè)活動，而中國的地方政府與市場的邊界較為模糊。20世紀(jì)80年代至21世紀(jì)初，地方政府總體上扮演了積極角色。一方面，地方政府官員具有強烈的經(jīng)濟發(fā)展動機，通過追求GDP增長實現(xiàn)升遷目標(biāo)，由此產(chǎn)生地方競爭。為追求GDP增長，地方政府有強烈的招商引資動機，此時地方政府類似于一個集團公司，可將投資于本地的各類企業(yè)視作子公司，因為這些企業(yè)創(chuàng)造的價值計入地方GDP，且地方政府可參與企業(yè)在當(dāng)?shù)氐募{稅分成。因此，為了在招商引資中占得先機，地方政府具有強烈動機改善投資環(huán)境，如地方投資基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的積極性空前高漲，中國大部分高速公路均由地方政府籌資建設(shè)。地方政府還有意愿推動自發(fā)制度創(chuàng)新，通過競爭改革優(yōu)先權(quán)構(gòu)建制度高地，形成特有的政商關(guān)系，激發(fā)企業(yè)投資。過去幾十年地方上許多有效的制度創(chuàng)新，大多是企業(yè)和政府合作推動的結(jié)果[10]。

在此背景下，地方政府總體上扮演著積極的角色。中央政策稍有動向，地方政府便會迅速響應(yīng)并加以落實。例如，2008年中央推出4萬億元經(jīng)濟刺激計劃，通過國有企業(yè)和地方政府兩個關(guān)鍵環(huán)節(jié)的傳導(dǎo)而放大投資乘數(shù)，最終促使2009年第一季度經(jīng)濟就實現(xiàn)觸底反彈。然而，近年來，地方政府的這種積極角色發(fā)生了一些變化。

（二）地方政府的收縮效應(yīng)對宏觀經(jīng)濟政策的抵消作用

近年來，宏觀經(jīng)濟政策的邊際效率遞減已是一個不爭的事實。盡管刺激強度不斷增加，但刺激效果逐漸下降。雖然多次出臺類似“4萬億元\"的經(jīng)濟刺激計劃，但未能再現(xiàn)2009年的經(jīng)濟快速反彈效應(yīng)。其原因復(fù)雜多樣，其中地方政府的放大功能有所衰退是一個重要的因素。

首先，地方政府的促經(jīng)濟增長功能有所收縮。盡管地方政府仍對GDP增長有一定追求，但這種追求更多是出于“棘輪效應(yīng)”，即為了避免經(jīng)濟增速過低而被問責(zé)，而非像以往那樣具有內(nèi)在的、積極的沖動。由于約束與激勵不對稱，有的政府官員不敢作為、不敢擔(dān)當(dāng)，將不出事、求安全作為首要目標(biāo)；以“文件\"落實“文件”、以“會議\"落實“會議”的形式主義現(xiàn)象仍然存在。這些因素共同導(dǎo)致地方政府的促經(jīng)濟增長功能有所收縮。

其次，地方政府的投資功能有所收縮。作為基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施投資的重要主體，地方政府在為本地經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造良好投資環(huán)境方面發(fā)揮著關(guān)鍵性作用。然而，這一功能的有效發(fā)揮既需要一定的權(quán)力下放，又需要資金支撐。過去，地方政府通過“土地財政\"和地方融資平臺獲得了相對充足的資金，再加上國家的政策支持，推動了諸多投資項目的落地。但近年來，隨著房地產(chǎn)市場的低迷和房價下降，“土地財政\"模式難以為繼：一方面，土地出讓金收入減少；另一方面，與房地產(chǎn)相關(guān)的稅收收入大幅下降，直接影響了地方政府的財政收入。同時，地方融資平臺也面臨諸多問題，債務(wù)急劇上升，且存在“新官不理舊賬”的現(xiàn)象。如今債務(wù)問題愈發(fā)嚴(yán)重，顯性債務(wù)和隱性債務(wù)均居高不下。中央政府高度重視債務(wù)的化解問題，并出臺了化債方案，但地方債規(guī)模過大，化債將是一個長期的過程。為防止債務(wù)率繼續(xù)攀升，中央要求對融資平臺新的舉債實行終身追責(zé)。地方政府在資金來源方面面臨困難，投資能力有所下降，投資功能也相應(yīng)收縮。

再次，地方政府的支出能力正在收縮。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)，2024年全國一般公共預(yù)算支出增長 3.6% ，其中中央一般公共預(yù)算本級支出增長6.5% ，而地方一般公共預(yù)算支出增長 3.2% ，明顯低于中央一般公共預(yù)算本級支出的增長水平。2023年，31個省級行政區(qū)的廣義財政收支缺口合計達到14.6萬億元。財政虧空主要依靠中央轉(zhuǎn)移支付和發(fā)行債券來彌補，但目前這兩方面都面臨較大困難。這種財政虧空狀況對地方政府的支出能力產(chǎn)生了顯著影響，從而影響了投資和消費。

最后，地方政府對企業(yè)投資的帶動作用有所收縮。改革開放后的較長一段時間內(nèi)，地方政府競爭改革優(yōu)先權(quán)以獲取減稅等優(yōu)惠政策，從而吸引企業(yè)在本地投資。然而，近年來改革試驗區(qū)的實質(zhì)性稅收等優(yōu)惠政策逐漸減少，不再像以往那樣對投資具有明顯的吸引力。當(dāng)財政虧空難以通過轉(zhuǎn)移支付和發(fā)行債券來彌補時，地方政府只能通過增加非稅收人來彌補虧空。2018年，全國稅收收入占 85.3% ，非稅收入占 14.7% 2022年，稅收收入下降至 81.8% ，非稅收收入上升至 18.2% ;2024年全國一般公共預(yù)算收入比2023年增長 1.3% ，其中稅收收入下降了 3.4% ，非稅收收入增長了 25.4% 。非稅收入范圍較廣，包括政府性基金、彩票公益金、國有資源或資產(chǎn)有償使用收入、罰沒收入。非稅收入的增加對企業(yè)投資會產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”。

傳統(tǒng)的通過發(fā)掘地方政府經(jīng)濟功能實現(xiàn)增長的模式在新時代面臨諸多挑戰(zhàn)，轉(zhuǎn)型已成為必然選擇。若仍沿用舊模式，可能導(dǎo)致地方之間惡性競爭加劇、腐敗滋生、政商關(guān)系惡化、資源濫用、環(huán)境污染等一系列問題。因此，實現(xiàn)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型非常必要。我們欣喜地看到，在發(fā)展模式轉(zhuǎn)型的過程中，一些困擾我國多年的難題得到有效遏制和克服，如生態(tài)環(huán)境改善、政商關(guān)系凈化、政治與經(jīng)濟生態(tài)優(yōu)化。但我們也應(yīng)正視轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)的一些新問題，如地方政府收縮性行為等。在需要通過高強度政策刺激經(jīng)濟時，若地方政府的經(jīng)濟功能收縮而非增強，可能會削弱宏觀經(jīng)濟政策的預(yù)期效果。

（三）提高宏觀經(jīng)濟政策效率應(yīng)發(fā)揮地方政府的作用

發(fā)揮刺激政策的作用，有效提振內(nèi)需，不僅要關(guān)注企業(yè)投資和家庭消費，還要關(guān)注地方政府功能發(fā)揮。中國的發(fā)展和改革道路具有獨特性，當(dāng)前及未來一段時間，繼續(xù)發(fā)揮地方政府功能仍有其必要性。

1.重塑地方政府發(fā)展經(jīng)濟的動力機制

過去地方競爭、政商關(guān)系存在種種弊端，需要嚴(yán)查貪污、整頓作風(fēng)、問責(zé)債務(wù)，這些都是非常必要的。同時，也非常有必要轉(zhuǎn)換發(fā)展模式，激發(fā)地方政府發(fā)展經(jīng)濟的內(nèi)在動力。2035年我國要構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制，基本實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化目標(biāo)，與這一發(fā)展階段相適應(yīng)，地方政府發(fā)展經(jīng)濟的作用不可或缺。當(dāng)下我國仍需強化對地方政府的GDP考核，重塑地方政府發(fā)展經(jīng)濟的動力機制。

2.對地方政府官員的激勵和約束需要對稱化

強化對地方政府官員的約束固然重要，但同時必須優(yōu)化激勵機制。激勵與約束不對稱，會扭曲地方政府官員的行為。當(dāng)前，約束機制較為剛性，存在多項一票否決制，即使官員在其他方面表現(xiàn)良好，也可能因某一項考核不達標(biāo)而被全盤否定。盡管某些項目確實重要，需要一票否決制，但考核目標(biāo)的日益增多和追責(zé)壓力的層層加碼，使地方政府官員更關(guān)注問責(zé)風(fēng)險和避免“踩線”。與此同時，激勵機制相對不足。在當(dāng)前形勢下，鼓勵創(chuàng)新至關(guān)重要。發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力不僅需要科技創(chuàng)新，更需要制度創(chuàng)新，通過制度創(chuàng)新為科技創(chuàng)新提供助力。創(chuàng)新不僅需要企業(yè)參與，地方政府也應(yīng)積極參與其中，地方政府在制度創(chuàng)新中可以扮演重要的制度企業(yè)家功能。然而，創(chuàng)新過程中難免犯錯，因而不僅要建立糾錯機制，還要引入容錯機制。地方政府曾經(jīng)在制度創(chuàng)新中發(fā)揮了重要作用，其自發(fā)的制度創(chuàng)新為企業(yè)注入增長動力，未來仍需繼續(xù)發(fā)揮地方政府在制度創(chuàng)新中的積極作用。

3.調(diào)整中央與地方政府的財權(quán)和事權(quán)，擺脫地方政府長期財政虧空的“窘境”

地方政府的財權(quán)與事權(quán)不匹配，是地方財政虧空較為嚴(yán)重的原因之一。若不能及時推進稅收制度改革，中央適當(dāng)上收部分事權(quán)和適當(dāng)增加地方政府的財權(quán)，地方政府的收縮行為就可能會影響經(jīng)濟增長從而影響財政收入增長，進而會影響中央宏觀刺激政策效應(yīng)的發(fā)揮。為此，要建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系，增加地方自主財力，拓展地方稅源，適當(dāng)擴大地方稅收管理權(quán)限，完善財政轉(zhuǎn)移支付體系。同時，加大化債力度，規(guī)范非稅收入管理，適當(dāng)增加中央事權(quán)。

4.更好發(fā)揮地方政府在推進現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系構(gòu)建中的作用

企業(yè)在構(gòu)建高水平產(chǎn)業(yè)體系、因地制宜發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力中固然重要，地方政府的作用同樣不可或缺。回顧過去40多年的產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化進程，地方政府發(fā)揮了重要作用。無論是在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型還是產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化體系建設(shè)方面，地方政府都積累了豐富的經(jīng)驗。以蘇州新加坡工業(yè)園區(qū)的創(chuàng)立和發(fā)展為例，蘇州市政府在產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用。昆山作為全國百強縣，在大力發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的大背景下，政府仍然積極作為，不僅與清華大學(xué)聯(lián)合建立了高科技園區(qū)，還與中國科學(xué)院、中科控股集團合作，在當(dāng)?shù)卮蛟炝艘孕畔⒓夹g(shù)和芯片為核心的產(chǎn)業(yè)園區(qū)。此外，昆山還“無中生有”，成功培育了咖啡產(chǎn)業(yè)。不種咖啡豆的昆山，目前已集聚全球30多家咖啡頭部企業(yè)，囊括了中國近 60% 的生豆進口量、60% 以上的生豆烘焙，形成千億級全產(chǎn)業(yè)鏈生態(tài)。這些成就的取得，離不開地方政府的積極推動。地方政府在未來的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)升級、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新中仍然扮演著重要的角色，關(guān)鍵在于如何調(diào)動其積極性。地方政府功能的發(fā)揮需要資金支持，但當(dāng)前“土地財政\"和地方融資平臺均面臨困境。為此，應(yīng)提升地方政府的市場化融資能力。

在推進中國式現(xiàn)代化的進程中，發(fā)展模式需要不斷優(yōu)化，既要消除過去政府和市場關(guān)系中存在的一些弊端，又要創(chuàng)新發(fā)展模式，發(fā)揮地方政府的作用，讓有效市場和有為政府有機結(jié)合，使宏觀刺激政策能夠通過地方政府產(chǎn)生更大的乘數(shù)效應(yīng)，從而有效對沖特朗普關(guān)稅戰(zhàn)對中國經(jīng)濟的負(fù)向沖擊，實現(xiàn)“穩(wěn)中求進”。

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Improve the Efficiency of Macro Economic Policies and Achieve the Goal ofStableGrowth

YANG Rui-long

Abstract： In the face of economic downturn pressure，in order to effectively boost domestic demand，China not only needs to increase incremental macroeconomic stimuluspolicies，but also continuously improve the implementation eficiency of macroeconomic stimulus policies.To achieve this，it is necessary to improve the efficiency of macroeconomic policy measures，optimize the combination of short， medium，and long-term economic policies，and explore the effectiveness boundaries of structural policies.Improving the eficiency of macroeconomic policies cannotbe achieved without the effctive role of local governments.We should reshape the driving mechanism of local government's economic development，symmetrize the incentives and constraints forlocal government oficials，adjust the financial and administrative powers between the centraland local governments，and better leverage the role of local governments in promoting the construction of a modern industrial system.

Key words： macroeconomic policy eficiency; stable growth; local government behavior

（責(zé)任編輯：楊果）