基層治理單元研究的分析與展望

基金項目：教育部人文社會科學研究青年基金西部和邊疆地區(qū)項目“治理責任視角下黨建引領(lǐng)基層治理效能提升機制研究”（23XJC710002）。

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A 文章編號：2095-5103（2025）07-0106-05

基層治理單元關(guān)乎全面深化改革的成色。國家2014年就提出“農(nóng)村社區(qū)建設試點單位和集體土地所有權(quán)在村民小組的地方，可開展以社區(qū)、村民小組為基本單元的村民自治試點\"。開展“以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點”是國家推進治理體系現(xiàn)代化的重要政策舉措，其原因源于以下兩個方面。其一，基于城市化進程加快和人口流動加劇的時代形勢。伴隨著城市規(guī)模不斷擴張、人口結(jié)構(gòu)持續(xù)變化，基層社會的治理任務日益繁重。面對工作量激增與資源供給相對不足的矛盾，基層政府僅依靠上級政府難以獲得足夠的治理資源，要不斷向下挖掘社會力量，構(gòu)建多元主體協(xié)同共治格局，從而提升治理績效[2。2017年6月出臺的《關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》強調(diào)“城鄉(xiāng)社區(qū)是社會治理的基本單元\"，將城鄉(xiāng)社區(qū)作為基層治理的“主舞臺”，有利于政府充分整合各類社會資源，提供更加優(yōu)質(zhì)的公共服務，更好滿足群眾的多樣化需求。其二，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，基層治理環(huán)境的復雜性、不確定性上升，二者相互交織，使得傳統(tǒng)治理模式難以為繼，精細化治理成為必然趨勢，基層治理單元重構(gòu)成為提升治理質(zhì)效的關(guān)鍵抓手。

自“基層治理單元”提出以來，國家層面連續(xù)多年將農(nóng)村基層治理單元建設納入治理體系現(xiàn)代化議題。中共中央辦公廳、國務院辦公廳2016年出臺了《關(guān)于以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點方案》，推動鄉(xiāng)村治理模式轉(zhuǎn)型。各地以政策為指引，對治理單元的設置進行探索創(chuàng)新，提升了基層治理的精細化、科學化水平，促進了基層善治。學術(shù)界立足多元化實踐，構(gòu)建起兼具理論深度與現(xiàn)實觀照的研究體系。對相關(guān)成果進行梳理與審視，不僅有助于深化對基層治理單元的學理認知，更能為基層治理創(chuàng)新提供理論參照。

一、基層治理單元研究的主要內(nèi)容

（一）治理單元的屬性

其一，治理單元地位的基礎(chǔ)性。治理單元概念的提出有助于解決中國式現(xiàn)代化進程中“一家一戶”解決不了的公共問題?；締卧腔鶎又卫淼淖钚挝唬荒茉俜指?。如人民公社時期，生產(chǎn)隊是人民公社體制下的基本核算單位，其主要功能是生產(chǎn)。離開了生產(chǎn)隊這一基本組織，人民公社的整體功能難以實現(xiàn)。又如現(xiàn)階段作為農(nóng)村治理單元的自然村，由各家各戶構(gòu)成。雖然根據(jù)需要自然村可以分為不同的小組，但自然村內(nèi)的小組和家戶通常不能構(gòu)成基本治理單元，若要將其進一步拆分，集體議事、公共事務協(xié)調(diào)將難以有效開展。

其二，治理單元具備組織完整性。治理單元的基礎(chǔ)性體現(xiàn)在它具有相對完整的組織結(jié)構(gòu)，能夠擔負組織系統(tǒng)的基本功能4。在治理單元中。民眾可以參與協(xié)商解決部分公共性問題。例如，湖北鐘祥的“三師興灣”模式，在作為治理單元的村民小組內(nèi)建立起“黨組織 + 自治組織 + 經(jīng)濟組織\"的架構(gòu)，集自治、服務與經(jīng)濟功能于一體。這種多元角色協(xié)同的組織架構(gòu)，既保障了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的有序開展，又實現(xiàn)了經(jīng)濟管理、社會動員與政治整合的復合功能。

其三，治理單元是變化發(fā)展的。治理單元規(guī)模的設置要與時俱進、因地制宜。如1962年9月出臺的《農(nóng)村人民公社工作條例（修正草案）》要求生產(chǎn)隊直接組織生產(chǎn)，并成為社員自我治理的基本單元，這意味著“基本核算單位是生產(chǎn)隊而不是生產(chǎn)大隊，重要標準便是將生產(chǎn)單位與核算單位統(tǒng)一起來，從而調(diào)動基層和人民群眾的積極性”

（二）治理單元的調(diào)整依據(jù)

基層治理是公共政策落地的“最后一百米”治理單元的動態(tài)調(diào)整，本質(zhì)上是通過治理空間的結(jié)構(gòu)性優(yōu)化，提高資源整合效率，提升治理的精細化水平，進而增進民生福祉。學術(shù)界對調(diào)整依據(jù)的研究集中表現(xiàn)在三個層面。

其一，治理規(guī)模。治理單元的設置要與治理規(guī)模相適應，規(guī)模過大或過小都會影響治理效能，甚至影響基本公共服務的可及性程度。

一是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為治理單元?，F(xiàn)代化進程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活與每個人密切相連，是最基層的行政單位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府肩負著落實黨和國家政策、協(xié)調(diào)多方利益、化解社會矛盾糾紛、維護社會秩序以及增強社會認同的重大責任。因而，有學者認為，應形成以鄉(xiāng)鎮(zhèn)管轄區(qū)域為基礎(chǔ)的管理與服務單元。目前的“縣政、鄉(xiāng)派、村治\"的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)也表明，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)視為基層治理單元具有一定的現(xiàn)實合理性。

二是以村作為治理單元。部分地方按照“行政村一社區(qū)一網(wǎng)格\"建構(gòu)治理體系，但有些行政村包括幾個乃至十幾個自然村，有研究從微觀生活與交往情境中尋找以自然村為治理單元的行為邏輯與歷史機理，認為以自然村或村民小組作為基層治理單元，有助于推進基層治理精細化，提升公共服務的可及性，彰顯農(nóng)民在鄉(xiāng)村治理中的主體地位，增強農(nóng)民的參與感和獲得感。但有些自然村地域跨度較大，自治任務難以實現(xiàn)。因此，也有學者提出基層治理應以建制村為單元的主張。還有學者認為，實施“大社區(qū)制\"有助于重構(gòu)社區(qū)治理單元，提升社區(qū)治理水平[1]

三是各種“微治理”范式創(chuàng)新。“微治理”的提出者主張把鄉(xiāng)村治理中自上而下的制度權(quán)利與自下而上的生活需求相結(jié)合，通過治理空間劃分和治理單元下沉，積極回應村民對于美好生活的需要，進而激發(fā)民眾公共事務參與熱情，培育和提高鄉(xiāng)村治理參與能力，提升基層治理效能。秉持這一理念，有學者建議將治理單元下沉至社區(qū)、村民小組，主張推動行政村自治向自然村或村民小組、院落自治轉(zhuǎn)型。四川都江堰以2008年汶川地震災后重建為契機，按照集中居住、生活便利的原則把自治單元下沉至院落，在一定程度上實現(xiàn)了院落自治。院落之內(nèi)主要由“能人\"牽頭成立各類產(chǎn)業(yè)協(xié)會，發(fā)展壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟，激發(fā)村民參與活力，進而提升院落自治效能。但也有部分地區(qū)將治理責任下沉至村（社區(qū)），卻并沒有同步下放相應權(quán)限和資源，導致“小馬拉大車”的現(xiàn)象。還有部分地區(qū)以“網(wǎng)格”作為新型治理單元，即根據(jù)一定的標準把轄區(qū)劃分成若干網(wǎng)格，依托網(wǎng)格積極引導民眾參與公共事務，以“小網(wǎng)格\"凝聚“大力量”。但在實踐中，各類網(wǎng)格單元存在職責交叉的情況，面臨權(quán)責不清、“碎片化\"風險。

其二，治理任務?；鶎又卫碇饕l(fā)生在村莊（社區(qū)）層面，村民（居民）既是治理活動的服務對象，又是治理活動的重要參與者。因此，治理單元的劃分要以與人相關(guān)的因素作為設立依據(jù)[，把關(guān)系緊密、擁有共同的信仰、利益相連的村民劃分為一個基本單元，基本單元內(nèi)居民血緣相連、地緣相近。基層組織在基本單元內(nèi)設立綜合服務站，協(xié)助政府更好完成治理任務，提高治理效能。有研究進一步提出，農(nóng)村基層治理單元的劃分需遵循產(chǎn)權(quán)相同、利益相關(guān)、血緣相連、文化相通、地域相近五個原則。根據(jù)承載的功能不同，還可分為經(jīng)濟單元、自治單元、服務單元以及行政單元[3]在能力層面，農(nóng)村基層治理單元須具備社區(qū)福利評估、政策釋義、組織動員以及利益協(xié)調(diào)等治理能力[14]。

其三，治理有效。治理單元規(guī)模設置不合理會導致基本公共服務可及性不高，削弱治理效能。資源要素是筑牢城鄉(xiāng)基層治理基礎(chǔ)的重中之重?！耙迅噘Y源下沉到社區(qū)來，充實工作力量，夯實治理基礎(chǔ)。\"5社會治理重心與資源要素的合理下沉，可驅(qū)動基層治理單元和基層治理體系重構(gòu)，進而提升基層組織聚合資源、凝聚群眾的能力，實現(xiàn)治理效能提升。新型城鎮(zhèn)化進程中，合村并組導致有的行政村、村民小組規(guī)模急劇擴大，小組長（或者網(wǎng)格員）服務的群眾數(shù)量激增，治理精細化難以實現(xiàn)。因此，基層治理單元的調(diào)整應以治理有效為重要原則。通過把最小治理單元下沉，探索形成“鄉(xiāng)鎮(zhèn)一村一小組—灣落”四級治理體系，夯實基層治理基礎(chǔ)。同時，群眾是社會治理的基礎(chǔ)和支撐。充分發(fā)揮基層群眾的積極作用，有助于增強基層社會的內(nèi)生動力。因此，治理單元要平衡好工具理性和價值理性，實現(xiàn)治理有效目標的同時，應充分吸納居民群眾的意見建議，促進基層善治。

二、基層治理單元既有研究的主要特點

（一）基層治理單元的研究成果呈現(xiàn)逐年上升態(tài)勢

基層治理單元領(lǐng)域的論文數(shù)量呈現(xiàn)從“冷\"到“熱”的發(fā)展趨勢。2004至2013年，該領(lǐng)域的研究成果變化幅度較小，除2010年發(fā)文數(shù)量突破10篇之外，其余年份發(fā)文數(shù)量并不高。2013至2017年，該領(lǐng)域的發(fā)文數(shù)量整體呈現(xiàn)小幅度波動狀態(tài)。具體而言，2015年發(fā)文數(shù)量首次突破30篇，但2016年發(fā)文數(shù)量降為26篇。2017年發(fā)文數(shù)量又增長為37篇，2018年發(fā)文數(shù)量為36篇，基本與2017年持平。2019年10月，黨的十九屆四中全會作出“構(gòu)建基層社會治理新格局\"的部署。隨之，有關(guān)基層治理單元的研究成果增長迅猛，2019年發(fā)文數(shù)量為54篇，此后每年該領(lǐng)域發(fā)文數(shù)量均在80篇以上。

（二）研究方法逐漸向定性與定量融合趨勢發(fā)展

基層治理單元領(lǐng)域的早期研究成果大都采用定性研究方法，特別是從具體的案例出發(fā)，探尋基層治理的基本邏輯和發(fā)展規(guī)律的個案分析法較多。但是基層社會情況復雜，某個治理場域適用的基本單元、治理體系與治理模式在其他治理場景往往難以達到預期效果。定量研究方法相較于定性研究更為精確。因此，近年的研究方法朝著定性與定量相結(jié)合的方向發(fā)展，基層治理單元的重構(gòu)、轉(zhuǎn)型、組合以及內(nèi)涵日益豐富。

（三）基層治理單元研究內(nèi)容深受實踐發(fā)展和公共政策影響

各階段的理論研究與國家方針政策以及地方實踐相契合。目前，基層治理單元研究具有較為濃厚的政策改革屬性。如，把“治理單元\"作為主題進行檢索，2024年知網(wǎng)收錄的期刊文獻共65篇，其中受公共政策影響相關(guān)的研究為44篇，占比近 68% 。與此同時，大量的基層治理實踐案例以及豐富的探索經(jīng)驗為基層治理單元研究提供諸多寶貴素材，推動理論研究進一步深化。

三、基層治理單元研究的未來展望

對既有研究和基層治理單元實踐進行總結(jié)可見，學術(shù)界對基層治理單元的研究取得重要進展，但還存在可拓展的研究空間。一是既有研究主要基于個案分析或邏輯演繹，而對基層治理單元的比較分析較少。二是既有研究注重探討屬地管理模式，但是屬地責任與屬事責任的結(jié)合與互動研究還有待加強。三是既有研究主要從治理效能視角對基本治理單元予以探討并實踐反思，而基于國家建構(gòu)視野的研究偏少?；诖耍疚膹囊韵聨讉€角度對基層治理單元進行展望。

（一）研究方法應突出基層治理單元的比較分析

在全面推進鄉(xiāng)村振興的時代背景下，地方政府對治理單元優(yōu)化的重視程度持續(xù)提升，治理單元始終處于動態(tài)調(diào)整、系統(tǒng)重構(gòu)與迭代完善的演進過程中。運用古今中外比較分析法，既能深度挖掘基層治理單元的共性特征與差異屬性，又能精準把握基本治理單元的發(fā)展規(guī)律。這一研究路徑不僅為社會治理機制創(chuàng)新與路徑探索提供方法論支撐，更從本質(zhì)上推動著基層治理現(xiàn)代化的實踐進程。

（二）研究視角要重視屬地責任與屬事責任的結(jié)合及互動

基層治理單元是黨的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落地的重要載體?？梢哉f，基層治理工作既有屬地責任，也有屬事責任，因此需要“條塊\"結(jié)合。壓力型體制下，各地常常借助屬地管理制度將責任層層下放，可能引發(fā)條塊之間的矛盾，導致基層社會權(quán)責利失衡。屬事治理通過建立多維交織、條塊貫通的協(xié)同聯(lián)動機制，推動形成“黨建引領(lǐng)一自治組織協(xié)調(diào)一基層政府推動一多方主體參與”的聯(lián)動治理]。通過融合發(fā)展和集成治理，有利于發(fā)揮黨建勢能，進而形成系統(tǒng)聯(lián)動的治理格局。社會治理現(xiàn)代化進程中，研究應重點關(guān)注屬地責任與屬事責任的有機結(jié)合與良性互動，認真審視基層治理單元重構(gòu)以及創(chuàng)新組合方式的實踐發(fā)展。

（三）研究內(nèi)容要強化國家建構(gòu)視野下的基層治理單元探討

既有研究大都從治理視角反思基層治理單元，而著眼于國家建構(gòu)視野的研究偏少。學者們關(guān)注的重點在于治理單元設置的規(guī)模、效能、重組路徑等方面，也有不少學者關(guān)注治理單元在實踐發(fā)展中表現(xiàn)出的治理有效、重心下沉等狀況。無論是治理單元設置還是治理單元有效性的探討，往往都忽略了一個重要前提，即基層治理是自上而下的國家構(gòu)建行為。基層治理單元作為基層治理體系的基石，它被實踐、優(yōu)化和調(diào)適的目的是利用其在社會動員、資源整合等方面的優(yōu)勢，從而使國家意志全面貫徹到基層社會。基層治理單元的創(chuàng)新有助于化解基層社會的資源整合程度偏低、社會動員能力較弱的問題。未來研究要著重探討治理單元的有效性對現(xiàn)代國家建構(gòu)、基層治理現(xiàn)代化、參與式治理等議題的深刻影響。

（四）研究深度要重視黨建引領(lǐng)基層治理單元的理論建構(gòu)

中國式現(xiàn)代化要堅持大抓基層的鮮明導向，基層治理單元則關(guān)乎中國式現(xiàn)代化的底色。目前，黨建引領(lǐng)基層治理的理論和實踐都得到深入發(fā)展。黨建引領(lǐng)基層治理創(chuàng)新的實踐探索涉及“方向引領(lǐng)機制、組織聯(lián)建機制、服務凝聚機制、發(fā)展認同機制、黨群共建機制\"等內(nèi)容。未來要強化黨建單元與治理單元的積極互動以及深度融合。在黨建引領(lǐng)基層治理的形勢下，治理單元研究要重點探討治理單元、治理結(jié)構(gòu)與治理體系的優(yōu)化，這有利于把黨的建設有效覆蓋和延伸至基層的“神經(jīng)末梢”。此外，還應健全黨建引領(lǐng)基層治理單元的協(xié)調(diào)機制，著力破解基層治理“小馬拉大車”的突出問題，通過優(yōu)化治理單元助力實現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化。

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責任編輯：趙春燕