地方人大備案審查立法規(guī)范化建設(shè)研究

備案審查是具有中國特色的憲法監(jiān)督制度，是保障憲法法律實施、維護(hù)國家法制統(tǒng)一的重要制度。黨的十八大以來，備案審查制度建設(shè)在黨中央的高度重視與有力推進(jìn)下，呈現(xiàn)出生機勃勃、乘風(fēng)破浪的發(fā)展態(tài)勢。黨的二十大報告提出，“加強憲法實施和監(jiān)督，健全保證憲法全面實施的制度體系”，要求“完善和加強備案審查制度”。全國人大常委會堅決貫徹黨中央關(guān)于完善和加強備案審查制度的決策部署，推陳出新、建章立制，在推進(jìn)法規(guī)、司法解釋備案審查工作的同時，為指導(dǎo)地方人大備案審查工作加強了制度引領(lǐng)和方法指導(dǎo)。省級人大在全國備案審查體系中處于承上啟下的關(guān)鍵位置，其備案審查制度建設(shè)水平的高低，一定程度上影響到體系構(gòu)建和工作深化。把握新時代新要求，深入思考地方人大備案審查制度現(xiàn)狀和問題，探究其高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)和路徑，具有積極的理論與實踐價值。

一、省級人大備案審查立法在全國人大制度指引下的發(fā)展脈絡(luò)

在全面依法治國進(jìn)程中，梳理人大備案審查制度發(fā)展脈絡(luò)，發(fā)現(xiàn)全國人大對地方備案審查立法發(fā)揮了重要的指引作用。從權(quán)威支撐到制度變革，從樣本參考到限期立法，全國人大常委會及其法工委鼎力支持、高位指導(dǎo)，步步為營、層層遞進(jìn)，為地方備案審查立法提供了全方位、多層次、精細(xì)化的指導(dǎo)，有力地推動地方備案審查制度深人、均衡和良性發(fā)展。

（一）擴大備案范圍的權(quán)威性支撐：全國人大常委會委員長會議通過《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》

有學(xué)者指出，“逐步擴大備案審查的對象范圍，是一個顯見的變化。晚近出現(xiàn)的對象擴大現(xiàn)象也在一定程度上體現(xiàn)了備案審查制度整體功能定位的躍遷\"。2019年12月，《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》以下稱《備審工作辦法》正式出臺，將原有的《行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)備案審查工作程序》和《司法解釋備案審查工作程序》合并進(jìn)行修改完善，從而形成統(tǒng)一的備案審查工作制度性規(guī)范。特別是《備審工作辦法》第五十五條規(guī)定，“地方各級人大常委會參照本辦法對依法接受本級人大常委會監(jiān)督的地方政府、監(jiān)察委員會、人民法院、人民檢察院等國家機關(guān)制定的有關(guān)規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查”，對地方人大備案審查范圍作進(jìn)一步擴張和明確

在此之前，對司法規(guī)范性文件是否應(yīng)當(dāng)納入地方人大審查，存在較大的爭議。持否定說者認(rèn)為，人大要依法行權(quán)，如沒有法律法規(guī)的依據(jù)，地方人大無權(quán)審查司法規(guī)范性文件。一些實務(wù)工作者進(jìn)而認(rèn)為，地方“兩院\"無權(quán)制定規(guī)范性文件，地方人大對司法規(guī)范性文件進(jìn)行審查，就是人大為司法機關(guān)違法發(fā)文“背書”。而全國人大強調(diào)\"將地方‘兩院'規(guī)范性文件納入備案審查范圍，是貫徹落實黨中央要求的‘將所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍'的有力舉措”，要求地方人大常委會以適當(dāng)方式盡快將地方“兩院\"制定的規(guī)范性文件納入備案審查范圍。在《備審工作辦法》出臺前，只有部分省份將地方司法規(guī)范性文件納入備案審查范圍。在《備審工作辦法》出臺后，其余省份紛紛將司法規(guī)范性文件納入備案審查范圍，取得了積極成效。

對監(jiān)察機關(guān)出臺的規(guī)范性文件是否納入備案審查，地方人大一直持觀望態(tài)度，主動探索的少。監(jiān)察機關(guān)由人大產(chǎn)生，對人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督?！坝袡?quán)必須受監(jiān)督，如何監(jiān)督監(jiān)察機關(guān)，是一個社會廣泛關(guān)注的問題。監(jiān)察規(guī)范性文件可能會違法違規(guī)，人大對其進(jìn)行備案審查有助實現(xiàn)監(jiān)督目標(biāo)。\"黨的二十大報告強調(diào)，健全人大對行政機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)監(jiān)督制度。全國人大認(rèn)為，“按照法治原則，只要是規(guī)范性文件的制定機關(guān)屬于人大監(jiān)督對象，這些機關(guān)制定的規(guī)范性文件都應(yīng)當(dāng)納入人大備案審查范圍。\"52019年10月26日，全國人大常委會通過關(guān)于國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)的決定，將監(jiān)察法規(guī)列入全國人大常委會的備案審查范圍。以此為契機，《備審工作辦法》順理成章地規(guī)定地方人大常委會應(yīng)將地方監(jiān)察委員會制定發(fā)布的規(guī)范性文件納入備案審查范圍。在《備審工作辦法》出臺后，各省級人大適時將監(jiān)察規(guī)范性文件納入備案審查范圍，在制度上初步實現(xiàn)了對人大產(chǎn)生的“一府一委兩院\"規(guī)范性文件備案審查的全覆蓋。

2024年11月，新修改的監(jiān)督法專門用兩個條款進(jìn)一步明確了地方人大及其常委會對“一府一委兩院”規(guī)范性文件備案審查的法定權(quán)限，這表明對監(jiān)察、司法規(guī)范性文件納入人大審查已成定局，之前的合法性爭議也就煙消云散了，但我們不能就此認(rèn)為所有的發(fā)展和進(jìn)步都會自然到來，不能忘記全國人大堅持不解拓寬備案審查范圍、強化地方人大依法

監(jiān)督的擔(dān)當(dāng)和作為。

（二）備案審查制度的系統(tǒng)性變革：全國人大常委會出臺《關(guān)于完善和加強備案審查制度的決定》

2023年12月，全國人大常委會通過了《關(guān)于完善和加強備案審查制度的決定》（以下稱《備案審查決定》），這是全國人大常委會首次采用法律問題決定的形式對備案審查作出規(guī)定?！秱浒笇彶闆Q定》貫徹實施新修改的立法法、全國人大常委會議事規(guī)則、地方組織法等法律，并根據(jù)實踐需要進(jìn)一步細(xì)化、補充和完善相關(guān)制度機制，規(guī)定了許多具有創(chuàng)制性的內(nèi)容，形成一套系統(tǒng)完備的備案審查制度體系?！秱浒笇彶闆Q定》在全國備案審查制度發(fā)展史中具有里程碑意義，是一次全面而系統(tǒng)的制度性變革。

《備案審查決定》在以下方面比《備審工作辦法》有所發(fā)展和進(jìn)步。

在審查工作方面：一是審查內(nèi)容更清晰?！秱浒笇彶闆Q定》明確重點審查內(nèi)容包括合憲性審查、合法性審查、適當(dāng)性審查等方面，并第一次將比例原則明確引入備案審查制度體系。二是審查責(zé)任更明確。《備審工作辦法》多處提及人大各專工委開展審查研究、出具書面審查研究意見，而在《備案審查決定》中則直接規(guī)定出具書面審查意見，少了“研究\"兩字，一定程度上強化了對執(zhí)行機關(guān)的剛性約束，提升人大各專工委責(zé)任意識。三是合憲性審查更突出?！秱浒笇彶闆Q定》強調(diào)在備案審查工作中注重審查規(guī)范性文件的合憲性，認(rèn)真研究涉憲性問題，落實健全憲法解釋工作程序的要求。這凸顯了憲法在備案審查中的最高地位，有助于維護(hù)憲法權(quán)威。

在審查機制方面：一是銜接聯(lián)動機制更完善?！秱浒笇彶闆Q定》在立法法基礎(chǔ)上，對備案審查銜接聯(lián)動機制作出更具體規(guī)定，包括雙重備案聯(lián)動、移交處理、征求意見、會商協(xié)調(diào)、信息共享、能力提升等方面。這有利于加強不同備案審查機關(guān)之間的協(xié)作配合，形成工作合力。二是審查方式更多樣?！秱浒笇彶闆Q定》在《備審工作辦法》的基礎(chǔ)上，推出聯(lián)合審查作為第五種審查方式，規(guī)定全國人大常委會工作機構(gòu)發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件存在涉及其他機關(guān)備案審查工作職責(zé)范圍的共性問題時，可與其他機關(guān)開展聯(lián)合調(diào)研或?qū)彶椤?/p>

在清理與糾錯方面：一是集中清理更規(guī)范?！秱浒笇彶闆Q定》規(guī)定全國人大常委會及其工作機構(gòu)可根據(jù)需要對相關(guān)規(guī)范性文件組織開展集中清理，明確清理范圍等，促進(jìn)全面、系統(tǒng)地解決一定時期內(nèi)規(guī)范性文件存在的普遍性問題。二是糾錯決定更有力?！秱浒笇彶闆Q定》明確了全國人大專門委員會、常委會工作機構(gòu)在制定機關(guān)未按要求修改、廢止法規(guī)、司法解釋時，可依法提出多種議案、建議，由委員長會議決定提請常委會會議審議決定。這增強了糾錯的權(quán)威性、系統(tǒng)性和閉環(huán)性。

（三）地方備案審查立法的實務(wù)性借鑒：全國人大常委會法工委指導(dǎo)制定地方各級人大常委會規(guī)范性文件備案審查條例參考范本

2023年，重慶、廣東、浙江和寧夏四地人大在全國人大常委會法工委指導(dǎo)下，分兩組擬定了《地方各級人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)范性文件備案審查條例（草案）》。2024年1月底，全國人大常委會法工委審定并下發(fā)了具有指導(dǎo)性的《地方各級人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)范性文件備案審查條例（參考范本）》（以下稱《參考范本》），要求各省級人大在年底前抓緊修改完善規(guī)范性文件備案審查條例。

《參考范本》從體例格式上主要參照了《備審工作辦法》，在內(nèi)容排序上適當(dāng)借鑒了《備案審查決定》，結(jié)合實際，形成了合理清晰的框架結(jié)構(gòu)?！秱鋵徆ぷ鬓k法》是全國人大常委會開展備案審查的技術(shù)規(guī)范，分總則、備案、審查、處理、反饋與公開、報告工作、附則七個章節(jié)，其中審查一章分為審查職責(zé)、審查程序、審查標(biāo)準(zhǔn)三節(jié)，全文共五十七條?！秴⒖挤侗尽贩挚倓t、備案、審查、處理、保障與監(jiān)督、附則六個章節(jié)，其中審查一章分審查方式、審查重點內(nèi)容、審查程序三節(jié)，處理分處理程序、結(jié)果反饋兩節(jié)，全文共五十六條。從分章來看，《參考范本》與《備審工作辦法》有五章的章名相同，不同的是，《參考范本》將《備審工作辦法》中的反饋與公開一章拆分，其中的反饋內(nèi)容納入處理一章，公開內(nèi)容與報告工作一章整合再充實其他內(nèi)容，形成保障與監(jiān)督一章。從《參考范本》審查一章的分節(jié)來看，一是節(jié)名校準(zhǔn)，將審查職責(zé)更名審查方式，審查標(biāo)準(zhǔn)更名審查重點內(nèi)容；二是位置微調(diào)，將審查重點內(nèi)容移至審查程序前。

《參考范本》在內(nèi)容上主要是貫徹新修改的監(jiān)督法、立法法和地方組織法的規(guī)定，落實了《備案審查決定》和《備審工作辦法》的要求，同時也有諸多令人欣喜的創(chuàng)制性規(guī)定。

總則一章有兩點創(chuàng)新：一是對規(guī)范性文件作出適當(dāng)定義?！秴⒖挤侗尽芬?guī)定：“本條例所稱規(guī)范性文件，是指有權(quán)主體制定的，涉及公民、法人和其他組織的權(quán)利義務(wù)，具有普遍約束力可以反復(fù)適用的文件?！痹摱x果斷將依照法定權(quán)限和程序以及公開兩個要素排除在外，說明對規(guī)范性文件成立要件和合法性要件已作區(qū)分。二是對人大專工委職責(zé)作出界定?！秴⒖挤侗尽芬?guī)定：“縣級以上人大備案審查工作機構(gòu)負(fù)責(zé)有關(guān)規(guī)范性文件的備案審查和綜合協(xié)調(diào)等工作；縣級以上人大相關(guān)專工委依據(jù)各自職責(zé)負(fù)責(zé)對有關(guān)規(guī)范性文件開展同步審查等工作。\"明確其共同而又有區(qū)別的責(zé)任分工，有利于雙方既能自主履職，又能形成合力。

備案一章有兩點創(chuàng)新：一是規(guī)定了常態(tài)下備案事項范圍。報送的規(guī)范性文件包括政府規(guī)章以及行政規(guī)范性文件、監(jiān)委制定的監(jiān)察規(guī)范性文件、法院檢察院制定的司法規(guī)范性文件、依法應(yīng)當(dāng)報送的其他規(guī)范性文件，呈現(xiàn)出受人大監(jiān)督的“一府一委兩院”四類主體和一個兜底條款的‘ 4+1 ”格局。二是增設(shè)了法規(guī)配套規(guī)范性文件和部門等其他規(guī)范性文件兩類新報備事項。《參考范本》規(guī)定法規(guī)配套規(guī)范性文件，報送法規(guī)制定機關(guān)備案?？紤]到法規(guī)配套規(guī)范性文件的制定主體多元，拓寬了報備的情形。同時還規(guī)定了人大常委會逐步將政府部門等國家機關(guān)制定的規(guī)范性文件納入備案審查范圍。

在審查一章有四點創(chuàng)新：一是拓寬聯(lián)合審查的形態(tài)。在《備案審查決定》規(guī)定了人大專工委之間和基于銜接聯(lián)動機制產(chǎn)生兩種聯(lián)合審查形態(tài)之外，《參考范本》新增了跨行政區(qū)域的聯(lián)合審查，是對聯(lián)合審查多元形態(tài)的一次拓展。二是在移送審查中新增人大審查政府部門文件內(nèi)容?！秴⒖挤侗尽芬?guī)定“人大常委會收到對政府部門制定的規(guī)范性文件提出的審查要求、審查建議的，可以開展審查或者移送政府審查”，明確對政府部門規(guī)范性文件的依申請審查有兩種選擇，可以由人大審查，也可以轉(zhuǎn)政府審查，一定程度上也是與主動審查中探索逐步納人的一種呼應(yīng)。三是探索了涉憲性問題審查請求。有學(xué)者指出，“將規(guī)范性文件納入合憲性審查對象的范圍，這是我國憲法監(jiān)督制度不斷實現(xiàn)自我完善的重要制度安排，對于補齊制度短板和漏洞具有非常重要的制度建構(gòu)作用。\"《參考范本》指出，地方人大常委會發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件可能存在不符合憲法規(guī)定、憲法原則或者憲法精神情形的，及時向全國人大常委會書面提出合憲性審查請求。這樣就要確保各級各類文件既要合法，又要合憲，并且明確了核查、糾錯的通道。四是細(xì)化了依申請審查的程序?！秴⒖挤侗尽吠ㄟ^明確規(guī)定審查建議、審查要求的內(nèi)容以及報送的對象等要求，推進(jìn)依申請審查實施。

在處理一章有兩點創(chuàng)新：一是建立違法文件停正執(zhí)行機制?！秴⒖挤侗尽芬?guī)定“規(guī)范性文件明顯違反法律法規(guī)規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)立即停止執(zhí)行。”這一規(guī)定是對違法的規(guī)范性文件及時止損而采取的緊急措施，具有較強的實踐意義。二是依法作出糾正決定。該規(guī)定對照《備案審查決定》有變化，如基于地方規(guī)范性文件等級，刪除了法律解釋作為人大常委會議案；又如，考慮法律未規(guī)定人大對政府部門文件有撤銷權(quán)，將依法撤銷分為兩類，一類規(guī)定對“一府一委兩院\"制定的規(guī)范性文件的撤銷權(quán)，另一類規(guī)定對政府部門規(guī)范性文件要求政府予以撤銷。

在保障與監(jiān)督一章有兩點創(chuàng)新：一是推進(jìn)信息化建設(shè)。《參考范本》規(guī)定各省級人大常委會統(tǒng)一建設(shè)法規(guī)規(guī)章規(guī)范性文件數(shù)據(jù)庫，有利于更好地實現(xiàn)有件必備、有備必審、有錯必糾。二是法治考評機制?！秴⒖挤侗尽酚嘘P(guān)規(guī)定將備案審查情況納入法治建設(shè)考評，有利于發(fā)揮考評激勵作用，促進(jìn)爭先創(chuàng)優(yōu)、平衡發(fā)展。

在附則一章有兩點創(chuàng)新：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道備案審查工作?！秴⒖挤侗尽访鞔_規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會和街道人大機構(gòu)開展備案審查工作，有利于推進(jìn)縱向到底，打通備案審查“最后一公里”。實踐為制度建設(shè)提供佐證。經(jīng)浙江省人大常委會法工委批準(zhǔn)，湖州市率先開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道備案審查工作制度化建設(shè)試點，并在實踐、理論和制度層面分別取得了階段性成果8。湖州市還制定了全國首部鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道備案審查地方性法規(guī)，在立足解決自身問題的同時，也期許為面上推廣鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道備案審查工作提供借鑒。二是開展工作監(jiān)督。地方人大常委會應(yīng)當(dāng)加強對“一府一委兩院”開展本系統(tǒng)規(guī)范性文件備案審查工作的監(jiān)督。這里面有兩層意思，一方面要求在“一府一委兩院”系統(tǒng)內(nèi)建立備案審查制度，另一方面對監(jiān)督對象開展條線備案審查的工作進(jìn)行監(jiān)督。

（四）地方備案立法的整體性提質(zhì)：全國人大常委會法工委督導(dǎo)下制定修改31部省級人大常委會規(guī)范性文件備案審查條例

在全國人大常委會法工委的督促指導(dǎo)下，全國31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）人大常委會參照《參考范本》，在2024年分別召開人大常委會會議，依法審議通過了人大常委會備案審查條例（制定或者修改）。

部分省級人大常委會備案審查條例作出了一些具有前瞻性、試點性的規(guī)定，體現(xiàn)了擔(dān)當(dāng)精神和探索力度，其他具備條件的地區(qū)可以借鑒應(yīng)用。

有的彰顯地方特色。廣西、內(nèi)蒙古等地規(guī)定，將“是否符合鑄牢中華民族共同體意識\"的要求納入應(yīng)當(dāng)重點審查的事項，體現(xiàn)了民族地區(qū)促進(jìn)民族團結(jié)的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。山東、福建等地規(guī)定對“涉及生態(tài)環(huán)境保護(hù)、政府債務(wù)、教育、醫(yī)療、就業(yè)等群眾切身利益問題”開展專項審查，對民生問題傾注心血。浙江規(guī)定“與其他監(jiān)督工作相結(jié)合”，與全國人大常委會法工委“首次探索將備案審查與執(zhí)法檢查等常委會其他監(jiān)督工作相結(jié)合\"不謀而合，激活了備案審查內(nèi)含的動力。河北省根據(jù)京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，規(guī)定“與北京市、天津市建立備案審查協(xié)同工作機制，對協(xié)同領(lǐng)域的規(guī)范性文件開展聯(lián)合審查”，探索了聯(lián)合審查的新形態(tài)。

有的拓寬備案范圍。重慶、河南等地將“政府工作部門、派出機關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織制定的行政規(guī)范性文件”納入人大常委會備案審查范圍。浙江在備案范圍規(guī)定中，將“人大常委會認(rèn)為應(yīng)當(dāng)報送備案的其他規(guī)范性文件”作為兜底條款，表明在備審雙方對是否為規(guī)范性文件發(fā)生爭議時，人大應(yīng)當(dāng)主導(dǎo)并行使判斷、決定權(quán)，同時還規(guī)定浙江全域部署鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道備案審查工作。

有的創(chuàng)新審查要求。重慶、甘肅規(guī)定，“對規(guī)范性文件沒有上位法依據(jù)，但是符合法治原則、改革方向的創(chuàng)新性規(guī)定，可以（應(yīng)當(dāng)）予以支持”，積極響應(yīng)了全國人大常委會法工委倡導(dǎo)的“支持型”備案審查的理念和做法。江西規(guī)定，“政府制定規(guī)章過程中，可以根據(jù)需要將文本草案送同級人大常委會備案審查機構(gòu)征求意見”，以有效且適度的靠前指導(dǎo)減少事后糾錯帶來的不利影響。安徽規(guī)定，“對于規(guī)范性文件報送備案材料，有合法性審查意見、公平競爭審查意見的，應(yīng)當(dāng)一并報送”，有助于促進(jìn)備案審查與合法性審查、公平競爭審查的鏈接和協(xié)同。

有的優(yōu)化流程設(shè)計。重慶、甘肅等地規(guī)定，“實行規(guī)范性文件制定主體清單制度，并明確清單之外的國家機關(guān)和組織不得制定規(guī)范性文件”，有助減少和遏制議事協(xié)調(diào)機構(gòu)等不適格主體的發(fā)文沖動。福建規(guī)定，“規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)自公布之日起三十日內(nèi)報送備案，必要時可以要求即時報送備案”，確保人大在備案審查特定情形中的行動自主。貴州規(guī)定，“人大常委會會議審議提請撤銷等議案時，制定機關(guān)應(yīng)當(dāng)派人到會聽取意見，回答詢問”，保障了制定主體的陳述權(quán)和申辯權(quán)。河北規(guī)定，“省人大常委會備案審查機構(gòu)認(rèn)為設(shè)區(qū)的市對市政府規(guī)章的審查研究意見不適當(dāng)?shù)?，可以要求重新審查”，類同法院發(fā)回重審，探索力度大。

有的推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)與數(shù)字建設(shè)。重慶規(guī)定，“加強規(guī)范性文件審查基準(zhǔn)研究，推進(jìn)審查內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化”。四川規(guī)定，省人大常委會和省“一府一委兩院”應(yīng)當(dāng)根據(jù)本條例規(guī)定制定本系統(tǒng)規(guī)范性文件的標(biāo)準(zhǔn)和范圍。浙江、重慶等地規(guī)定借助數(shù)字化技術(shù)搭建智能化備案審查平臺。浙江明確要“完善多跨協(xié)同、在線審查、第三方審查等功能，開發(fā)智能審查等應(yīng)用場景”，并要求完善數(shù)據(jù)庫、規(guī)范性文件等標(biāo)準(zhǔn)。重慶在實踐中探索開發(fā)的“規(guī)范性文件融e查”應(yīng)用具備AI智能起草、智能輔助審查、智能糾錯提示等功能，在法規(guī)中強調(diào)要“統(tǒng)一建立規(guī)范性文件立項、起草、審核、制定、備案、審查、處理等貫穿全過程的信息系統(tǒng)”。

有的探索機制措施創(chuàng)新。重慶、甘肅等地規(guī)定，制定機關(guān)應(yīng)當(dāng)在每年一月底前將上一年度發(fā)文目錄報送人大常委會，人大常委會備案審查機構(gòu)應(yīng)當(dāng)核查發(fā)文目錄和有關(guān)文件，加強報送督查。這一規(guī)定明確報送的是發(fā)文目錄而不是規(guī)范性文件目錄，作用是人大核查規(guī)范性文件有無遺漏，對促進(jìn)有件必備具有現(xiàn)實意義。北京規(guī)定，“人民政府、監(jiān)察委員會、人民法院、人民檢察院應(yīng)當(dāng)每年以適當(dāng)方式向本級人大或者其常務(wù)委員會報告?zhèn)浒笇彶楣ぷ鳌?，這是實踐做法入法的體現(xiàn)，通過多元主體報告專項工作，凝聚“備案審查共同體\"意識。江蘇、山西、甘肅等地規(guī)定“備案審查人員培訓(xùn)、咨詢論證、信息平臺和數(shù)據(jù)庫維護(hù)等備案審查工作經(jīng)費納入部門預(yù)算，由本級財政保障”，強化了財力支撐。廣東規(guī)定，“有條件的，可以推動成立備案審查專家委員會和備案審查研究中心”，確保備案審查專家指導(dǎo)和理論研究常態(tài)化、優(yōu)質(zhì)化。筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)大力倡導(dǎo)人大監(jiān)督工作創(chuàng)新，“人大監(jiān)督中只要目的出于公心，為了監(jiān)督公權(quán)力運行，且不違反憲法確立的權(quán)力架構(gòu)，都可以更加積極地探索\"[]

有的展現(xiàn)踐行全過程人民民主。一些地區(qū)積極探索公眾參與備案審查的途徑，如北京規(guī)定，“發(fā)揮代表之家、代表聯(lián)絡(luò)站、基層立法聯(lián)系點作用，引導(dǎo)社會各方面有序參與，自覺接受人民群眾監(jiān)督”。甘肅規(guī)定，“備案審查機構(gòu)可以采取走出去、請進(jìn)來等方式，每年定期或者不定期組織力量分片區(qū)、分行業(yè)，通過實地調(diào)研、現(xiàn)場指導(dǎo)、集中研討等開展巡回

指導(dǎo)工作”。

二、31部省級人大備案審查法規(guī)差異化規(guī)定及其辨析

各省級人大常委會備案審查條例均已完成新形勢下的制定或者修改工作并發(fā)布實施。作為備案審查專門性立法，對于地方權(quán)力機關(guān)和受監(jiān)督機關(guān)而言，具有貫徹實施的法律執(zhí)行力。各地條例貫徹了新修改的立法法、監(jiān)督法和《備案審查決定》《備審工作辦法》，全面參照了《參考范本》，文本總體上內(nèi)容全面、程序規(guī)范、重點突出、各具特色、便于實操，應(yīng)當(dāng)說都具有相當(dāng)高的質(zhì)量品質(zhì)。由于《參考范本》的探路者角色，以及各地人大備案審查主客觀情況不同，出臺后的備案審查法規(guī)還存在一些差異化規(guī)定，有些關(guān)系到貫徹要求，有些關(guān)系到區(qū)域平衡發(fā)展，有些可能存在適當(dāng)性質(zhì)疑，筆者將其分類梳理，簡要分析原因，并提出個人考量，供關(guān)心備案審查制度建設(shè)的學(xué)界和實務(wù)界人士參考。

（一）總則

1.立法依據(jù)規(guī)定的比較

區(qū)別之一，部分省份將憲法作為立法依據(jù)，部分省份未將憲法作為立法依據(jù)。區(qū)別之二，多數(shù)省份將地方組織法納入立法依據(jù)，少數(shù)省份未納人。區(qū)別之三，多數(shù)省份將《備案審查決定》作為立法依據(jù)，個別省未納入；納入的省份中，有的將其作為“根據(jù)”，有的將其作為“參照”。對此，筆者認(rèn)為，首先，憲法第五條規(guī)定一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸，但憲法不宜作為地方性法規(guī)的直接依據(jù)。理由是，立法應(yīng)當(dāng)依據(jù)憲法，因為憲法是國家的根本大法，具有最高的法律效力；地方性法規(guī)不直接說“根據(jù)憲法”而是根據(jù)落實了憲法的具體法律，是為了更加精確地說明立法的直接依據(jù)，除非沒有相應(yīng)的法律規(guī)定。其次，地方組織法應(yīng)當(dāng)作為備案審查地方性法規(guī)的立法依據(jù)，理由不僅是對地方人大撤銷下級人大及其常委會、本級政府的規(guī)范性文件作了與監(jiān)督法一樣的規(guī)定，而且開創(chuàng)性就聽取和審議備案審查專項報告作了明確規(guī)定。最后，《備案審查決定》作為本法的立法依據(jù)，因其為關(guān)于法律問題的決定，可以表述為“根據(jù)”，考慮到《備案審查決定》中對地方人大常委會要求“參照本決定制定”的規(guī)定，也可以表述為“參照”。

2.規(guī)范性文件內(nèi)涵比較

各省份對規(guī)范性文件內(nèi)涵認(rèn)識分歧嚴(yán)重，差別很大。主要有三要素論、四要素論和五要素論等。有15個省份持三要素論，即涉及公民、法人和其他組織的權(quán)利義務(wù)，具有普遍約束力，可以反復(fù)適用。有4個省份持四要素論，增加了依照法定權(quán)限和程序要素。五要素論再增加一個公開發(fā)布要素，有12個省份采納。實踐中，支持五要素論者更多，將依照法定權(quán)限和程序以及公開發(fā)布理所當(dāng)然地認(rèn)為是規(guī)范性文件的內(nèi)涵。近年來，一些學(xué)者正本清源進(jìn)行糾偏。如有學(xué)者提出一些規(guī)范性文件定義規(guī)定存在問題，主要方面之一就是“混淆了規(guī)范性文件的成立要件和合法要件\"，可謂入木三分、一針見血。筆者對此持支持態(tài)度，認(rèn)同依照法定權(quán)限和程序以及公開發(fā)布不是規(guī)范性文件的內(nèi)涵。沒有依法制定的規(guī)范性文件，要不要備案審查？答案是肯定的。沒有依照法定權(quán)限和程序，是人大審查規(guī)范性文件存在合法性問題的重要判斷標(biāo)準(zhǔn)。因此，法定權(quán)限和程序是該文件合法性的依據(jù)，不具有規(guī)范性文件內(nèi)涵特質(zhì)，不是其成立的要件。同理，公開發(fā)布也不是規(guī)范性文件的必要元素。一個具有規(guī)范屬性的文件，如應(yīng)當(dāng)公開而未公開，為其存在合法性問題的表現(xiàn)，而不能轉(zhuǎn)變成一個非規(guī)范性文件。而且，公開并不是所有規(guī)范性文件的合法性要求，如對于監(jiān)委和“兩院”文件，并沒有任何法律法規(guī)要求其一定要公開。由此，我們可以判定規(guī)范性文件屬性應(yīng)當(dāng)排除依照法定權(quán)限和程序、公開發(fā)布等要素。此外，對于個別省份，將公民、法人和其他組織替換為自然人、法人和非法人組織，亦不盡恰當(dāng)。這兩種用語分屬行政法和民法的法律表達(dá)，此處使用公民、法人和其他組織更為適當(dāng)。

3.人大專工委職責(zé)分工

法工委與其他專工委備案審查職能規(guī)定比較，主要有以下幾個方面區(qū)別。區(qū)別之一，法工委是不是唯一的備案審查機構(gòu)？大多數(shù)省份作肯定規(guī)定，個別省份將法工委和其他專工委統(tǒng)稱為備案審查機構(gòu)。區(qū)別之二，法工委和其他專工委是不是都負(fù)責(zé)備案審查工作？多數(shù)省份作肯定規(guī)定，其中約半數(shù)省份認(rèn)為法工委和其他專工委各自負(fù)責(zé)外，后者為同步審查。個別省份認(rèn)為兩者只能是具體負(fù)責(zé)，不能是負(fù)責(zé)，認(rèn)為真正負(fù)責(zé)的是人大常委會。區(qū)別之三，法工委和其他專工委在工作中有無主次之分，多數(shù)省份不作區(qū)分，有些省份將其他專工委職能簡化為專業(yè)審或者協(xié)助審。筆者認(rèn)為，首先，法工委是唯一的備案審查機構(gòu)，因其負(fù)責(zé)受理、形式審查、全面實質(zhì)審查、反饋和專項報告等任務(wù)，認(rèn)定其為備案審查專責(zé)機構(gòu)是適當(dāng)?shù)?，而其他專工委只是按照職能履行個別文件的實質(zhì)審查，任務(wù)相對較少，不宜認(rèn)定為備案審查機構(gòu)。其次，不宜規(guī)定法工委和其他專工委都要負(fù)責(zé)審查，兩個主體都對規(guī)范性文件備案審查負(fù)責(zé)的話，實際上就變成沒有人負(fù)責(zé)了。同步審查的含義不明，實際上也難以執(zhí)行，規(guī)定相關(guān)專工委同步審查無依據(jù)且不可操作。另外，法工委、其他專工委與人大常委會一樣，都是備案審查的主體，具有獨立性并發(fā)揮各自功能作用，用具體負(fù)責(zé)來降低專工委的審查主體資格，說服力不強。最后，法工委和其他專工委在審查職能上地位平等，沒有引領(lǐng)者、協(xié)助者，也沒有什么主次之分，規(guī)定其他專工委是協(xié)助審、專業(yè)審，都會弱化其他專工委的審查地位，影響其與法工委的有效合作。

（二）備案

區(qū)別之一，多數(shù)省份認(rèn)為配套規(guī)范性文件應(yīng)該報送法規(guī)制定主體備案審查，有六個省份沒有規(guī)定配套規(guī)范性文件報送審查。區(qū)別之二，對法規(guī)配套規(guī)范性文件的有權(quán)制定主體，有不同規(guī)定。有的規(guī)定為國家機關(guān)，有的還包括法律法規(guī)授權(quán)的組織。筆者認(rèn)為，一方面，法規(guī)配套規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)報送備案審查。制定法規(guī)的人大常委會，不僅要對法規(guī)負(fù)責(zé)，而且要對法規(guī)明確要求配套制定的規(guī)范性文件負(fù)責(zé)。另一方面，法規(guī)配套規(guī)范性文件制定的主體，既有國家機關(guān)包括政府及其部門、派出機關(guān)，還有法律法規(guī)授權(quán)組織。政府規(guī)范性文件常態(tài)下直接報送人大常委會審查，而政府部門、派出機關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)組織制定的規(guī)范性文件，一般情況未規(guī)定報送人大常委會審查，但當(dāng)這些主體制定的是法規(guī)配套規(guī)范性文件后，因其所具有的關(guān)聯(lián)性而進(jìn)入了人大常委會審查的范圍。

區(qū)別之一，大多數(shù)省份未將政府部門等制定的規(guī)范性文件納人人大常委會備案審查范圍，只有少數(shù)省份例外。區(qū)別之二，在明確規(guī)定人大開展對政府部門等制定的規(guī)范性文件進(jìn)行審查的省份中，具體審查的對象又有所不同，其中三個省只規(guī)定了政府部門；有三個省規(guī)定為國家機關(guān)，即包括了政府部門和派出機關(guān)；有一個省規(guī)定了政府部門和法律法規(guī)授權(quán)的組織；有兩個省份將政府部門、派出機構(gòu)和法律法規(guī)授權(quán)組織全部涵蓋，其中一個省還規(guī)定了這些文件報送同級或者上級人大常委會審查。筆者曾撰文指出，“雖然《參考范本》明確將政府部門制定的規(guī)范性文件納入人大備案審查范圍，但在省一級人大層面未得到廣泛的響應(yīng)\"[2，在此得到了印證。將政府部門制定的規(guī)范性文件納入人大備案審查有其法理的正當(dāng)性、問題的針對性和實操的可能性，當(dāng)下納入人大審查正當(dāng)其時。除了政府部門制定的規(guī)范性文件以外，還有一些文件是類似的行政規(guī)范文件，包括政府派出機關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織制定的規(guī)范性文件等。各地可以對政府部門規(guī)范性文件先行備案審查，有條件的地方也可以一并開展對政府派出機關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織制定的規(guī)范性文件的備案審查。

主要區(qū)別在于，近半數(shù)省份未作規(guī)定，已有規(guī)定的省份大多數(shù)明確牽頭制定機關(guān)負(fù)責(zé)報送備案，少數(shù)省份規(guī)定由主辦機關(guān)或者發(fā)文機關(guān)負(fù)責(zé)報送。筆者認(rèn)為，在地方性法規(guī)中對聯(lián)合發(fā)文的文件由誰來報備進(jìn)行明確，確有必要。如何確定報備主體？由牽頭制定機關(guān)來報備，可能會產(chǎn)生異議，因為牽頭制定機關(guān)，可能在聯(lián)合發(fā)文主體中，地位較高，影響較大，就負(fù)責(zé)牽頭了，實踐中牽頭制定單位跟發(fā)文單位有時并不一致。主辦機關(guān)開展文件辦理活動，實際亦是發(fā)文機關(guān)。規(guī)定聯(lián)合發(fā)文的報送主體是主辦機關(guān)或者發(fā)文機關(guān)，有利于進(jìn)一步的規(guī)范和統(tǒng)一。

4.報送備案材料內(nèi)容

區(qū)別在于，絕大多數(shù)省份要求報送六類材料，少數(shù)省份規(guī)定只需提交三四種材料。筆者認(rèn)為，報備材料的種類不宜太多，否則就會陷人形式主義的泥坑。要求提供六種材料給報備單位增加了不必要的負(fù)擔(dān)，而且一些材料包括法律法規(guī)等依據(jù)，完全可以在網(wǎng)上自行下載。筆者認(rèn)為，一般來說備案報告、規(guī)范性文件文本、說明是必備的。其中的說明，可以闡明開展合法性審核、公平競爭審查的情況。如果查找一些與審查有關(guān)的材料，必要時可以要求報備單位補充提供。

區(qū)別在于，部分省份對報送備案材料的數(shù)量，未作出規(guī)定；在已作規(guī)定的省份中，有規(guī)定一式兩份的，有規(guī)定一式三份的，有規(guī)定一式五份的，甚至有規(guī)定一式十份的。筆者認(rèn)為，為了統(tǒng)一報備要求，對報送材料的份數(shù)作出規(guī)定是適當(dāng)?shù)摹＞蛿?shù)量而言，從《備審工作辦法》規(guī)定的一式五份，到《參考范本》規(guī)定的一式二份，再比較《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》明確的一份，《法規(guī)規(guī)章備案審查條例》明確的一式三份，其精簡節(jié)約的趨勢十分明確。雖然特定情況下，一、二份可能不夠用，但可以通過自行打印電子稿加以彌補和解決。不宜因特定情況下有多份需求，而一概對所有文件報備都提偏多要求。報備材料份數(shù)過多造成浪費不是一個小問題。就一個省份統(tǒng)一規(guī)定來說，浪費會呈指數(shù)級增加。有必要防微杜漸，從小事做起，全面落實黨中央、國務(wù)院厲行節(jié)約相關(guān)規(guī)定。

（三）審查

1.對依申請審查的政府部門文件辦理

區(qū)別在于，過半數(shù)省份未對部門等規(guī)范性文件納入人大依申請審查作出規(guī)定，一些省份或者規(guī)定移交本級政府來審查，或者規(guī)定按照本法有關(guān)規(guī)定進(jìn)行，排除了部門等規(guī)范性文件通過依申請審查形式納入人大備案審查范圍。其余十二個省份都規(guī)定了人大對政府部門等規(guī)范性文件的依申請審查，而且規(guī)定了“雙審制”，既可以主動審查，也可以移交政府審查。其中，個別省份將依申請審查的范圍，從政府部門規(guī)范性文件進(jìn)一步拓寬到政府派出機關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織。筆者認(rèn)為，部分省份將部門等規(guī)范性文件通過依申請審查方式納人人大備案審查，是一項制度創(chuàng)新，也是在全國人大支持下立足實際將政府部門等規(guī)范性文件納入人大主動審查范圍后的發(fā)展和突破，應(yīng)予鼓勵和支持。

2.對跨區(qū)域文件的審查

區(qū)別在于，各省份在跨區(qū)域文件審查分別規(guī)定為聯(lián)動監(jiān)督、聯(lián)合審查和聯(lián)動審查。筆者認(rèn)為，用聯(lián)合審查比較妥當(dāng)。依據(jù)《備案審查決定》，聯(lián)合審查成為獨立于主動審查、依申請審查、移送審查和專項審查之外的第五種審查方式，強調(diào)是多方主體，通過多主體合意審查實現(xiàn)審查功能。在跨區(qū)域文件審查中，不同區(qū)域的主體開展共同研究，形成審查意見，是一種特定情形下的聯(lián)合審查方式。如果用聯(lián)動審查，似乎又出現(xiàn)了一種新的審查方式，但其本質(zhì)上與典型的聯(lián)合審查并無差別。而聯(lián)動監(jiān)督，寓意更加泛化，聯(lián)動監(jiān)督必須有具體的方式和載體。因此跨區(qū)域的審查認(rèn)定為聯(lián)合審查為妥。

3.涉憲性問題審查請求

區(qū)別之一，一些省份規(guī)定地方各級人大常委會直接向全國人大常委會書面提出合憲性審查請求，一些省份則規(guī)定逐級上報省級人大再行上報，有的省份規(guī)定只上報一級；少數(shù)省份未作規(guī)定。區(qū)別之二，一些省份規(guī)定了合憲性審理請求，一些省份調(diào)整為書面報告?？傊?，規(guī)定五花八門，差異很大。筆者認(rèn)為，在地方規(guī)范性文件備案審查中銜接合憲性審查機制十分重要。2023年3月，全國人大對立法法作出重要修改，明確合憲性審查的相關(guān)要求和程序，由此，地方人大常委會審查的文件，發(fā)現(xiàn)存在合憲性問題的，應(yīng)當(dāng)提交全國人大常委會審查并處理，這與落實我國備案審查作為憲法監(jiān)督制度息息相關(guān)。地方人大發(fā)現(xiàn)了合憲性問題以后，是直接上報還是逐級上報？可以參照《備案審查決定》，進(jìn)行逐級上報。上報的形式是提出合憲性審查請求還是書面報告？筆者認(rèn)為地方性法規(guī)可以規(guī)定兼而有之。當(dāng)然實踐中還會碰到一些難題，比如說，如何判定是否存在合憲性問題？在逐級上報的過程中，各級是程序性移交還是經(jīng)過研判提出意見后再移交？這些都需要進(jìn)一步研究。

（四）處理

1.溝通協(xié)調(diào)糾正機制

區(qū)別在于，各個省份對于發(fā)現(xiàn)問題需要與制定機關(guān)溝通前，備案審查機構(gòu)是否要與其他專工委取得一致意見，有兩種截然不同的規(guī)定。三分之一的省份，認(rèn)為必須取得一致意見，也就是都認(rèn)為該規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)糾正才可以先行溝通，而三分之二的省份則認(rèn)為只要法工委或者其他專工委有一方覺得需要糾正的，就可以與制定機關(guān)溝通。筆者認(rèn)為，與制定機關(guān)溝通的作用在于進(jìn)一步研究、核實，并不意味問題的查實、糾錯程序的開展，因此溝通的前提條件不宜過嚴(yán)。另外，審查規(guī)范性文件是法工委的基本職責(zé)，如果法工委對每個規(guī)范性文件的處理，都要事先與其他專工委取得一致意見，無疑會影響備案審查工作的深入開展。

2.審查意見辦理要求

針對制定機關(guān)根據(jù)書面審查意見修改、廢止規(guī)范性文件的，是否規(guī)定應(yīng)當(dāng)書面報告情況，各省份規(guī)定有較大區(qū)別。近半數(shù)省份認(rèn)為應(yīng)當(dāng)向人大常委會作書面報告。兩個省份規(guī)定應(yīng)當(dāng)向備案審查機構(gòu)書面報告，有九個省份規(guī)定審查終止，六個省份未作規(guī)定，這17個省份實際上排除了向人大常委會書面報告制度。筆者認(rèn)為，按照《備審工作辦法》第四十三條規(guī)定，“制定機關(guān)按照書面審查研究意見對法規(guī)、司法解釋進(jìn)行修改、廢止的，審查終止”，審查終正后不宜增加制定機關(guān)新的義務(wù)。只有制定機關(guān)不同意修改、廢止規(guī)范性文件時，人大各專工委才會提出議案、建議，提交人大常委會審議決定。制定機關(guān)自行糾錯后仍要向人大常委會作書面報告不妥，而且人大常委會如何處理該報告也是個棘手的問題。

（五）保障與監(jiān)督

1.文件目錄報送

所有省份都對文件目錄或規(guī)范性文件目錄報送作出了規(guī)定，近半數(shù)省份認(rèn)為制定機關(guān)應(yīng)當(dāng)在每年一月底前將上一年度的文件目錄報送人大常委會備案，而超半數(shù)省份則規(guī)定制定機關(guān)應(yīng)當(dāng)將上一年度的規(guī)范性文件自錄報送人大常委會。兩者的區(qū)別在于制定機關(guān)報送人大常委會的文件目錄，是所有的文件目錄，還是限定于規(guī)范性文件自錄。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)報送所有文件目錄，以方便審查機構(gòu)核查。實踐中，制定機關(guān)對自己制定的文件到底是不是規(guī)范性文件把握不準(zhǔn)，出于各種因素，經(jīng)常會出現(xiàn)一些遲報、漏報的情形，有時候還會與備案審查機構(gòu)發(fā)生一些爭議。制定機關(guān)將所有文件的目錄報送備案審查機構(gòu)，后者就可以對現(xiàn)有的文件是否為規(guī)范性文件進(jìn)行甄別。所以文件目錄報送的作用就在于由備案審查機構(gòu)統(tǒng)一把握哪些是規(guī)范性文件、哪些不是規(guī)范性文件，并對沒有報送的文件認(rèn)定為規(guī)范性文件的，督促制定機構(gòu)補報。地方性法規(guī)要求制定機關(guān)將年度規(guī)范性文件上報，意義并不大。因為每個文件制定以后，制定主體三十日之內(nèi)即已將自認(rèn)為是規(guī)范性的文件予以報送，一年以后將規(guī)范性文件目錄匯總報送，就成為一種擺設(shè)和重復(fù)勞動。例如，湖州市人大規(guī)定并實施文件目錄季度報送核查制度，在每季度結(jié)束后的十日內(nèi)下發(fā)通知，要求制定機關(guān)報送上季度文件目錄，由人大從中篩選出可能屬于報備范圍的文件，再對文件內(nèi)容逐一甄別，最終確定“應(yīng)備未備”的規(guī)范性文件，明確要求補報并接受審查，四年多堅持下來成效明顯。

區(qū)別在于，多數(shù)省份未規(guī)定處分，少數(shù)省份規(guī)定了處分。在規(guī)定處分的省份中，有一至五項內(nèi)容不等，且有的設(shè)置了兜底條款。筆者認(rèn)為，各省份條例如規(guī)定對某些行為建議有權(quán)機關(guān)給予處分，通常是合法且適當(dāng)?shù)?。備案審查工作是維護(hù)法制統(tǒng)一的重要環(huán)節(jié)，從憲法、監(jiān)督法等規(guī)定和精神來看，是支持對違反備案審查相關(guān)規(guī)定的行為進(jìn)行監(jiān)督和處理的。如監(jiān)督法就為人大常委會開展監(jiān)督工作提供了基本依據(jù)，省級人大通過條例規(guī)定處分措施，是對監(jiān)督法等法律在備案審查領(lǐng)域的細(xì)化和落實。當(dāng)然，省級條例規(guī)定處分事項，需要確保合理性、明確性和可操作性，避免處分措施過于寬泛或隨意。

（六）附則

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道備案審查

區(qū)別在于，關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行政規(guī)范性文件接受人大備案審查事項，有三分之二的省份規(guī)定參照開展，有兩個省份規(guī)定可以參照開展，有四個省份規(guī)定對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會或者主席團可以參照開展備案審查工作，有的省份規(guī)定人大常委會派出機構(gòu)參照適用，有三個省份沒有規(guī)定。浙江省因為已在全省部署鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道備案審查工作，所以規(guī)定“依照本條例執(zhí)行”，剛性更強。筆者認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行政規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)接受人大審查，已形成共識，全國人大持明確支持態(tài)度。部分省份尚未開展的原因不得而知，但相信不久后會適時開展。只規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者只規(guī)定街道備案審查工作的部分省份，今后還是應(yīng)該全面推進(jìn)。規(guī)定“可以參照開展”的省份，或可適時刪除“可以”，以促進(jìn)本區(qū)域全覆蓋推進(jìn)。

2.工作監(jiān)督

區(qū)別在于，接近半數(shù)的省份就人大加強對“一府一委兩院”開展條線內(nèi)規(guī)范性文件備案審查工作監(jiān)督提出要求，其中三個省份還強調(diào)“一府一委兩院\"應(yīng)當(dāng)按照職責(zé)向人大常委會報告?zhèn)浒笇彶楣ぷ?，而過半數(shù)省份則沒有規(guī)定要開展這項工作。筆者認(rèn)為，當(dāng)下只有人大、政府和監(jiān)委系統(tǒng)有上下貫通的備案審查體系，而法院、檢察院尚未完整設(shè)立。規(guī)定了條線備案審查工作體系的建設(shè)，勢必會促進(jìn)法檢系統(tǒng)早日形成上下監(jiān)督的備案體系。如果在條線上能夠加強備案審查實現(xiàn)層級監(jiān)督、提升文件質(zhì)量，那么對人大備案審查而言就減輕了壓力。同時，人大備案審查機構(gòu)要向人大常委會作備案審查年度專項報告，有些地方探索政府、“兩院\"同時向人大常委會作備案審查專項書面報告，促進(jìn)了備案審查工作的體系化發(fā)展和“備案審查共同體”建設(shè)，有積極意義。

三、促進(jìn)地方人大備案審查立法規(guī)范化建設(shè)的路徑建議

（一）醞釀制定備案審查法

一是有權(quán)威的依據(jù)。黨中央高度重視備案審查工作，從推進(jìn)全面依法治國、加強憲法實施和監(jiān)督的戰(zhàn)略高度多次作出重要部署。黨的二十大報告提出完善和加強備案審查制度，是黨中央對備案審查工作提出的新要求。貫徹黨中央的要求，加快構(gòu)建系統(tǒng)完備的備案審查體系，加強備案審查話語體系建設(shè)，立法應(yīng)當(dāng)也必須作出回應(yīng)。

二是有良好的基礎(chǔ)。實踐層面，各級人大常委會等國家機關(guān)長期開展備案審查工作，積累了豐富的經(jīng)驗，并及時改進(jìn)完善相關(guān)工作機制，這些探索為立法提供了豐厚的實務(wù)支撐。理論層面，法學(xué)界對備案審查制度的研究日益深人，在備案審查的性質(zhì)、功能、價值等基礎(chǔ)理論以及審查程序、審查標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任追究等具體制度方面形成了較為一致的認(rèn)識，從而為立法提供了有力的理論支持。

三是時機已經(jīng)到來。近年來全國人大常委會為推進(jìn)備案審查制度建設(shè)先后開展了三次重要立法，取得重要立法成果。如2023年3月修改立法法，對合憲性審查、備案審查機制等作出補強規(guī)定。2023年12月出臺《備案審查決定》，是全國第一部關(guān)于備案審查的立法性決定，從備案、審查、處理、保障諸方面作了系統(tǒng)規(guī)定。2024年11月修改監(jiān)督法，進(jìn)一步拓展地方人大常委會備案審查范圍，從制度層面確立并鞏固了備案審查的“四梁八柱”，為全面推進(jìn)備案審查工作提供法律支撐。此外，參照《參考范本》，31個省級人大在2024年年底前審議出臺了新制定或者修改后的備案審查條例。短短兩年時間內(nèi)備案審查制度建設(shè)有這么多的成果，絕不是偶然與巧合，而是黨的使命、時代發(fā)展和人民需求與備案審查工作有機結(jié)合的產(chǎn)物，是我國憲法監(jiān)督制度、備案審查制度厚積薄發(fā)的進(jìn)取結(jié)果，是預(yù)示和催告?zhèn)浒笇彶閷ｉT立法的響亮號角。

（二）迭代升級《參考范本》

《參考范本》是全國人大常委會法工委制定的，具有很強的權(quán)威性和指引力。各省份制定、修改備案審查條例時與其作對照，大部分條款直接采納，部分條款沒有適用，部分條款作了修改適用。一般情況下，各省份總是會采納《參考范本》的規(guī)定，有些條款為什么沒有適用或者要作修改后適用？這說明《參考范本》有進(jìn)一步提升的空間，需要迭代升級、提質(zhì)增效。相信修改完善后的《參考范本》2.0版，會對地方備案審查法規(guī)的規(guī)范化建設(shè)發(fā)揮更好的參照作用。

建議修改以下條款：一是關(guān)于立法依據(jù)。結(jié)合憲法一般不作為地方性法規(guī)直接依據(jù)表述、《備案審查決定》明確規(guī)定“參照”以及地方組織法關(guān)聯(lián)性強等因素，建議修改為“根據(jù)監(jiān)督法、立法法、地方組織法，參照《備案審查決定》”。二是關(guān)于規(guī)范性文件定義。基于備案范圍的拓展、“依照法定權(quán)限程序”和“公開\"適用各類規(guī)范性文件受質(zhì)疑等因素，建議修改為“本條例所稱規(guī)范性文件，是指縣級以上人民代表大會及其常務(wù)委員會、人民政府及其工作部門、監(jiān)察委員會、人民法院、人民檢察院（以下統(tǒng)稱制定主體）制定的，涉及公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務(wù)，具有普遍約束力，在一定期限內(nèi)反復(fù)適用的文件”。三是關(guān)于人大專工委職責(zé)?？紤]職責(zé)共同而有分工、“同時負(fù)責(zé)\"可能產(chǎn)生歧義，建議修改為：人大常委會備案審查機構(gòu)，負(fù)責(zé)規(guī)范性文件的備案審查和綜合協(xié)調(diào)等工作；人大相關(guān)專工委按照各自職責(zé)，開展（或者參與）有關(guān)規(guī)范性文件審查工作。四是關(guān)于部門等規(guī)范性文件向人大常委會報備?？紤]到人大審查的價值正當(dāng)性、步驟穩(wěn)妥性及能力匹配性等因素，建議修改為“人大常委會可以適時將本級人民政府工作部門、派出機構(gòu)和法律法規(guī)授權(quán)組織制定的規(guī)范性文件納入備案審查范圍”。五是關(guān)于涉憲性問題審查請求?？紤]到合憲性問題的復(fù)雜性和層級管理的要求，建議修改為“應(yīng)當(dāng)逐級上報至省級人大常委會，由其及時向全國人大常委會書面報告或者提出合憲性審查請求”。六是關(guān)于溝通協(xié)調(diào)糾正機制。要求備案審查機構(gòu)與相關(guān)專工委形成一致意見方能與制定機關(guān)溝通不切合實際，建議將“均認(rèn)為規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)予以糾正的”中的“均\"字刪除。七是關(guān)于審查意見辦理要求。制定機關(guān)按照書面審查意見修改、廢止規(guī)范性文件后還要向人大常委會書面報告的規(guī)定，不符合人大常委會在依法作出糾錯決定前以備案審查機構(gòu)出面柔性溝通為主的制度設(shè)計，建議刪除相關(guān)條款，或者參照《備審工作辦法》規(guī)定終止審查。

建議新增以下條款：一是明確聯(lián)合發(fā)文報備主體。規(guī)定“兩個以上制定機關(guān)聯(lián)合制定的規(guī)范性文件，由發(fā)文字號所屬機關(guān)（或者辦文機關(guān)）負(fù)責(zé)報送備案?！倍茄诱箓浒笇彶閳蟾婀ぷ鳌Ｒ?guī)定“人民政府、監(jiān)察委員會、人民法院、人民檢察院應(yīng)當(dāng)每年以適當(dāng)方式向本級人民代表大會或者人民代表大會常務(wù)委員會報告?zhèn)浒笇彶楣ぷ??！比窃鲈O(shè)法律責(zé)任。對制定主體在文件報送、書面審查意見辦理、數(shù)據(jù)庫建設(shè)等方面行為違反條例規(guī)定的予以通報或者建議有權(quán)機關(guān)處分。

建議對以下條款進(jìn)行再論證：一是關(guān)于工作報告制度。規(guī)定“備案審查工作報告根據(jù)常委會組成人員的審議意見修改后在本級人大常委會公報和門戶網(wǎng)站上公開”，雖有借鑒來源，但仍需要論證。有學(xué)者認(rèn)為法工委的報告本身并非可以代表常委會的意志[3，筆者表示同意，但同時認(rèn)為常委會審議并公開報告后就表明法工委較好地履行了常委會授權(quán)備案審查的職責(zé)。根據(jù)《全國人大常委會議事規(guī)則》的規(guī)定，常委會聽取有關(guān)工作報告后，可以進(jìn)行審議提出意見，交由有關(guān)機關(guān)處理；認(rèn)為必要的時候，還可以對有關(guān)報告作出決議。但并未規(guī)定要按照組成人員的意見修改報告，畢竟法工委所作工作報告不是人大常委會報告，組成人員在審議后可以通過或者不通過法工委報告，也可以對制定機關(guān)提出要求，但不適合去修改法工委的備案審查工作報告。審議意見連同備案審查工作報告一并交由有關(guān)制定機關(guān)研究處理，就已經(jīng)發(fā)揮了審議意見的作用。二是關(guān)于司法監(jiān)督抄告機制。規(guī)定“地方各級監(jiān)察委員會、人民法院、人民檢察院在辦理案件中發(fā)現(xiàn)有關(guān)規(guī)范性文件不合法的，可以向制定機關(guān)提出監(jiān)察建議、司法建議、檢察建議\"需要論證。這一規(guī)定可能不盡周延，有觀點認(rèn)為，從現(xiàn)有制度規(guī)定看，發(fā)現(xiàn)行政規(guī)范性文件不合法必須加上其他法定情形，才會構(gòu)成啟動監(jiān)察建議、司法建議和檢察建議的條件，因此要進(jìn)一步厘清監(jiān)察機關(guān)和法檢機關(guān)相關(guān)建議職責(zé)。

（三）完善各省級人大備案審查條例

各省級人大應(yīng)依據(jù)迭代升級后的《參考范本》和本地實際適時修改完善備案審查條例。一是進(jìn)一步細(xì)化審查標(biāo)準(zhǔn)，除遵循上位法規(guī)定外，宜結(jié)合本省域經(jīng)濟社會發(fā)展特點，對涉及地方特色領(lǐng)域的規(guī)范性文件審查標(biāo)準(zhǔn)作出具體規(guī)定。有些地方作了嘗試，可以借鑒，如重慶市人大較早制定了規(guī)范性文件審查基準(zhǔn)，將合法性標(biāo)準(zhǔn)、適當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)和問題處理標(biāo)準(zhǔn)分別細(xì)化；浙江省人大制定了規(guī)章、規(guī)范性文件備案審查指引，按照“行政三法”、營商環(huán)境、公共信用、“兩院”文件分類規(guī)定；湖州市南潯區(qū)發(fā)布全國首個鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道人大機構(gòu)備案審查工作規(guī)范；等等。二是進(jìn)一步優(yōu)化審查流程，減少不必要環(huán)節(jié)，減少材料，減少審查時間，提高審查效率。三是進(jìn)一步明確責(zé)任主體，避免職責(zé)不清導(dǎo)致工作推諉，保障備案審查工作規(guī)范、高效開展。四是進(jìn)一步創(chuàng)新制度機制，如審查方式上，建立跨區(qū)域人大協(xié)同審查機制開展聯(lián)合審查;審查方法上，探索運用大數(shù)據(jù)分析技術(shù)對規(guī)范性文件進(jìn)行批量篩查、比對，及時發(fā)現(xiàn)潛在問題；監(jiān)督機制上，創(chuàng)新公眾參與模式，鼓勵公民、社會組織通過線上平臺提出審查建議，增強公眾監(jiān)督實效。

（四）全國人大加強立法疑難問題的指導(dǎo)

在備案審查制度建設(shè)和實踐推進(jìn)中，地方人大常遇到法理不清、法規(guī)沖突協(xié)調(diào)、審查標(biāo)準(zhǔn)不明等疑難問題。全國人大常委會及其法工委憑借專業(yè)資源和權(quán)威地位，可通過制定指導(dǎo)案例、舉辦業(yè)務(wù)培訓(xùn)、進(jìn)行函復(fù)等方式，為地方人大提供解決思路和方法。近期以下問題亟需研究解答。

一是規(guī)范性文件的內(nèi)涵。對人大、政府、監(jiān)察委、法院、檢察院的規(guī)范性文件是否可以統(tǒng)一定義？如果不可以，那么各類不同主體規(guī)范性文件性質(zhì)的不同點在哪里？如果可以有共同的定義，除了有權(quán)主體制定、具有普遍性和反復(fù)適用性這些要素外，依照法定的權(quán)限和程序、公開這兩個要素是否以其為規(guī)范性文件合法性要素而非規(guī)范性文件成立要素加以排除？涉及公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務(wù)是否為其要素？涉及職能調(diào)整而不直接涉及權(quán)利義務(wù)可能依然是規(guī)范性文件，如全國人大常委會議事規(guī)則是立法性規(guī)范性文件，市縣人大常委會議事規(guī)則自然是非立法性規(guī)范性文件，且兩者都不直接涉及公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務(wù)。

二是備案審查的標(biāo)準(zhǔn)和方式。如何將合憲性審查、政治性審查、合法性審查、適當(dāng)性審查分門別類制定審查基準(zhǔn)并明確具體要求？目前所見的一些標(biāo)準(zhǔn)類的指引、規(guī)范等，既有權(quán)威性不夠的問題，也有過于原則無法實操的瑕疵。作為第五種審查方式的聯(lián)合審查，應(yīng)當(dāng)如何認(rèn)定其內(nèi)涵和范圍，實踐中如何應(yīng)用拓展？全國人大常委會法工委提出的“支持型”備案審查，在地方備案審查工作中如何把握？如何認(rèn)識比例原則內(nèi)涵及其在備案審查中的應(yīng)用？

三是備案審查的溯及力?！皞浒笇彶榈募傲栴}由于其復(fù)雜性至今尚無立法進(jìn)行規(guī)定，系將來需要重點解決的疑難問題之一。備案審查機關(guān)深感問題的重要性，一直在進(jìn)行相關(guān)的理論研究和實踐嘗試。\"4涉及文件糾錯與實踐糾錯的關(guān)系處理，從踐行全過程人民民主、實現(xiàn)為民宗旨角度，備案審查最終要落實到保護(hù)公民基本權(quán)利上來。除制度層面加強研究外，在處理文件糾錯后的實務(wù)問題上，人大能否介入？介入到什么程度？以什么制度予以保障？需要更高站位把握、更強力度研究。

四是備案審查工作與其他工作的結(jié)合。在人大內(nèi)部，比如與立法工作、與其他監(jiān)督工作、與代表工作如何關(guān)聯(lián)？在橫向聯(lián)系上，比如與相關(guān)單位銜接聯(lián)動，與合法性審查、公平競爭審查、行政訴訟中的附帶審查對接，邀請第三方審查評估，如何深化？此外，學(xué)界和實務(wù)界如何從一定程度的內(nèi)部自洽、各行其是走向更深層次的支持融貫、疊加共贏？

（五）以省級人大常委會備案審查條例為重點開展執(zhí)法檢查，推進(jìn)全國各地備案審查平衡發(fā)展

全國人大組織分區(qū)分時的備案審查執(zhí)法檢查工作，可全面了解各省份人大常委會備案審查條例落實立法法、監(jiān)督法、地方組織法和《備案審查決定》《備審工作辦法》等情況，督促備案審查法律法規(guī)和立法性決定等落地落實情況。檢查內(nèi)容包括法律法規(guī)規(guī)定的審查程序是否嚴(yán)格執(zhí)行、審查結(jié)果是否有效運用等。對于落實較好省份，總結(jié)推廣經(jīng)驗；對存在問題省份，督促整改。通過這種方式，縮小省份間備案審查工作差距，促進(jìn)全國備案審查工作均衡發(fā)展、全面進(jìn)步，維護(hù)國家法制統(tǒng)一，促進(jìn)公民、法人、其他組織權(quán)益維護(hù)。執(zhí)法檢查中可重點關(guān)注以下工作：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道備案審查制度和工作實現(xiàn)全覆蓋。二是推進(jìn)地方人民法院、人民檢察院系統(tǒng)建立省、設(shè)區(qū)的市、縣三級貫通的備案審查制度，在接受同級人大常委會備案審查的同時，系統(tǒng)內(nèi)部建立和完善上級對下級層級監(jiān)督類的備案審查。三是備案審查報告制度舉足輕重，“目的是通過報告工作，實現(xiàn)備案審查工作在各級人大常委會層面顯性化，推進(jìn)各級人大常委會更好地履行憲法法律賦予的備案審查工作職責(zé)\"[5]，建議進(jìn)一步完善和有效落實，各級人大常委會要聽取、審議和公開備案審查專項報告，有條件的地區(qū)要推進(jìn)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道一級。四是督促各地人大成立由學(xué)界和實務(wù)界精英共同參與的專家委員會，著力推進(jìn)“備案審查共同體\"建設(shè)。五是督促地方人大以適當(dāng)方式持續(xù)關(guān)注文件被糾錯后的權(quán)益救濟問題。

省級人大備案審查制度作為法制統(tǒng)一的“地方防線”與規(guī)范性文件質(zhì)量的“守門機制”，其規(guī)范建構(gòu)不僅折射出地方治理現(xiàn)代化的深層邏輯，更承載著央地備案審查權(quán)良性互動的制度使命。在新時代“高質(zhì)量發(fā)展”的宏闊命題下，亟需從規(guī)范主義與技術(shù)理性雙重維度推進(jìn)制度革新。一方面，通過制定備案審查法并實施配套機制建設(shè)，以“中央基準(zhǔn) + 地方細(xì)則\"模式化解規(guī)范性文件備案審查制度沖突，構(gòu)建梯度化審查標(biāo)準(zhǔn)體系。另一方面，依托五大審查方式聯(lián)動、轉(zhuǎn)化的常態(tài)化機制，將“紙面法\"中的審查權(quán)限轉(zhuǎn)化為“行動法”中的治理效能，使備案審查成為法治建設(shè)中民意輸入的“制度性管道”

制度的進(jìn)階從來不是簡單的規(guī)則修補，而是價值理性與實踐智慧的深度融合。如盧梭所言，“法律權(quán)威不在其莊嚴(yán)，而在于其所保護(hù)的社會關(guān)系同構(gòu)共生”。備案審查制度是中國特色社會主義法治體系的關(guān)鍵性組成部分，是中國政治實踐的產(chǎn)物[。當(dāng)省級人大在全國人大指導(dǎo)下推進(jìn)備案審查制度突破“被動糾錯”的初創(chuàng)功能，轉(zhuǎn)向“全過程預(yù)防”與“治理型審查\"協(xié)同發(fā)力時，地方國家機關(guān)方能真正實現(xiàn)從“文件生產(chǎn)者\"\"文件備案者\"到\"法治守護(hù)者”的角色躍遷。誠如龐德所揭示的“法律的生命在于其與社會的創(chuàng)造性互動”，唯有使備案審查成為激活地方治理活力的制度樞紐，方能在推進(jìn)全面依法治國中書寫?yīng)毦咛厣牡胤叫苑ㄖ螖⑹隆?/p>

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