堅(jiān)持改革和立法相統(tǒng)一相促進(jìn)確保重大改革于法有據(jù)

習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“要堅(jiān)持改革決策和立法決策相統(tǒng)一、相銜接，立法主動(dòng)適應(yīng)改革需要，積極發(fā)揮引導(dǎo)、推動(dòng)、規(guī)范、保障改革的作用，做到重大改革于法有據(jù)，改革和法治同步推進(jìn)?！边@一重要論述為我們正確處理立法與改革的關(guān)系，確保重大改革于法有據(jù)提供了根本遵循。本文以“立法決策與改革決策相統(tǒng)一相銜接”為主線，從理論邏輯、歷史邏輯與現(xiàn)實(shí)邏輯三個(gè)維度，結(jié)合國(guó)家及大連市立法實(shí)踐，就如何在工作中更好地實(shí)現(xiàn)改革和立法相統(tǒng)一相促進(jìn)的實(shí)踐路徑，談一下個(gè)人思考。

規(guī)范社會(huì)行為、調(diào)整社會(huì)關(guān)系，為社會(huì)提供穩(wěn)定、明確的規(guī)則體系。改革則是為了推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，對(duì)現(xiàn)有制度、政策等進(jìn)行創(chuàng)新和調(diào)整。立法追求穩(wěn)定，改革追求變化，二者表面看似沖突，但實(shí)際上卻統(tǒng)一于國(guó)家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)之中。

(一)立法是改革的制度基石

法作為上層建筑，其本質(zhì)是反映經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律，服務(wù)于生產(chǎn)力解放和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求的實(shí)踐活動(dòng)。說(shuō)白了，立法就是通過(guò)規(guī)定改革的主體、權(quán)限、內(nèi)容、程序等，為改革決策劃定“可為”與“不可為”的界限，從而避免改革的隨意性和盲目性。如，我國(guó)在行政審批制度改革過(guò)程中，相關(guān)立法明確了審批事項(xiàng)的精簡(jiǎn)范圍、審批流程的優(yōu)化標(biāo)準(zhǔn)以及監(jiān)管責(zé)任的界定等內(nèi)容，使得相關(guān)改革得以依法有序

一、立法與改革的辯證統(tǒng)一關(guān)系

立法旨在通過(guò)制定、修改或廢止法律、法規(guī)來(lái)

法制出版社，2022:295.

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推進(jìn)，既提高了政府行政效率，激發(fā)了市場(chǎng)主體活力，也保障了改革沿著正確的方向推進(jìn)。

（二）改革是立法的實(shí)踐動(dòng)力

改革為立法提供了實(shí)踐基礎(chǔ)和社會(huì)需求源泉。如，隨著我國(guó)改革的深入推進(jìn)，新情況、新問(wèn)題不斷涌現(xiàn)。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，無(wú)人駕駛、低空經(jīng)濟(jì)、共享經(jīng)濟(jì)等新興產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展可能帶來(lái)市場(chǎng)監(jiān)管的空白與挑戰(zhàn)。在社會(huì)領(lǐng)域，多元主體參與治理模式的創(chuàng)新也迫切需要明確各主體的權(quán)利、義務(wù)及其關(guān)系等等。這些改革實(shí)踐中的新需求呼喚立法及時(shí)跟進(jìn)，破除體制機(jī)制障礙，從而為深化改革提供相應(yīng)的法治保障。

（三）兩者為動(dòng)態(tài)平衡的互動(dòng)關(guān)系

習(xí)近平總書(shū)記高屋建瓴地指出：“我國(guó)改革進(jìn)入了攻堅(jiān)期和深水區(qū)，改革和法治的關(guān)系需要破解一些新難題，也亟待糾正一些認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，改革就是要沖破法律的禁區(qū)，現(xiàn)在法律的條條框框妨礙和遲滯了改革，改革要上路、法律要讓路。另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，法律就是要保持穩(wěn)定性、權(quán)威性、適當(dāng)?shù)臏笮?，法律很難引領(lǐng)改革。這兩種看法都是不全面的。\"“改革和法治如鳥(niǎo)之兩翼、車(chē)之兩輪。\"\"必須要堅(jiān)持改革和法治相統(tǒng)一，在法治下推進(jìn)改革，在改革中完善法治?！边@些重要論斷不僅深刻揭示了立法與改革動(dòng)態(tài)平衡的協(xié)調(diào)性，也清晰表明，在進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的新征程上，只有改革和法治雙輪驅(qū)動(dòng)、兩翼齊飛，才能充分保障改革的效果，使改革更具穿透力。

二、我國(guó)立法與改革互動(dòng)的歷史進(jìn)程，體現(xiàn)了從“先改革后立法”到“重大改革于法有據(jù)\"的演進(jìn)軌跡

（一）改革開(kāi)放初期的立法探索

這一階段，以1979年《中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》為標(biāo)志，國(guó)家采取“成熟一個(gè)制定一個(gè)”的方針，到1982年，先后出臺(tái)個(gè)人所得稅法、經(jīng)濟(jì)合同法等多部法律。此后，隨著國(guó)有企業(yè)改革、金融體制改革等一系列深層次改革的推進(jìn)，又相繼出臺(tái)公司法、證券法等法律，將改革中涉及的企業(yè)制度創(chuàng)新、資本市場(chǎng)規(guī)范等內(nèi)容上升為法律制度，初步搭建起市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律框架，保障了改革在法治軌道上穩(wěn)步前行。這期間，廣東、福建等地積極總結(jié)經(jīng)濟(jì)特區(qū)在吸引外資、土地使用制度創(chuàng)新以及市場(chǎng)秩序維護(hù)等方面積累的成功經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)的授權(quán)及時(shí)制定經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)，為經(jīng)濟(jì)特區(qū)的改革創(chuàng)新提供了法治保障，促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展和對(duì)外開(kāi)放格局的形成。1984年，國(guó)務(wù)院批復(fù)設(shè)立大連經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)，1986年大連市依法享有地方立法權(quán)后，為促進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)的開(kāi)發(fā)建設(shè)和招商引資，本著“急需先立”的原則，及時(shí)將國(guó)務(wù)院給予開(kāi)發(fā)區(qū)的相關(guān)政策定型化，先后制定了《大連市中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)工會(huì)條例》《大連經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)條例》等5件地方性法規(guī)。截至1995年，開(kāi)發(fā)區(qū)的外商投資企業(yè)已由當(dāng)初的40余家上升到了4000余家，極大推動(dòng)并保障了開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展。這種先改革后立法的模式，較好地實(shí)現(xiàn)了“改革先行\(zhòng)"與\"立法確認(rèn)\"的有機(jī)結(jié)合。

（二）全面深化改革時(shí)期的思路轉(zhuǎn)換

2014年，黨的十八屆四中全會(huì)確立了“重大改革于法有據(jù)”的原則，2015年修改立法法時(shí)，再次通過(guò)法律規(guī)范對(duì)這一原則進(jìn)行了確認(rèn)，確保了改革的每一步都在法治框架內(nèi)進(jìn)行。從國(guó)家層面來(lái)看，主要通過(guò)以下三種方式實(shí)現(xiàn)。

1.立法引領(lǐng)和推動(dòng)改革

2015年，全國(guó)人大常委會(huì)法工委制訂年度立法計(jì)劃時(shí)，將國(guó)家勛章和國(guó)家榮譽(yù)稱(chēng)號(hào)立法、網(wǎng)絡(luò)安全立法等黨的十八屆四中全會(huì)確定的改革決策及時(shí)納入，確保了立法對(duì)改革方向的引領(lǐng)。同年，黨的十八屆五中全會(huì)對(duì)國(guó)家的生育政策調(diào)整后，全國(guó)人大常委會(huì)及時(shí)把改革決策轉(zhuǎn)化為立法決策，當(dāng)年就作出了關(guān)于修改人口與計(jì)劃生育法的決定，以法治方式鞏固了改革成果。

2.暫時(shí)調(diào)整法律適用與試驗(yàn)性立法授權(quán)

對(duì)于實(shí)踐條件還不成熟、需要先行先試的改革，一是由全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)法定程序作出暫時(shí)調(diào)整適用法律的規(guī)定。如，2014年通過(guò)了關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在上海、廣東、天津、福建自由貿(mào)易區(qū)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定；2015年，為進(jìn)一步推進(jìn)金融體制改革，對(duì)擬在上交所、深交所上市交易的股票的公開(kāi)發(fā)行，授權(quán)國(guó)務(wù)院調(diào)整適用證券法中關(guān)于股票公開(kāi)發(fā)行核準(zhǔn)制度的有關(guān)規(guī)定，實(shí)行注冊(cè)制。二是通過(guò)立法授權(quán)進(jìn)行改革試點(diǎn)。如為了加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)司法保護(hù)，黨的十八屆三中全會(huì)決定確定了“探索設(shè)立知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院”的司法改革方向。全國(guó)人大常委會(huì)為落實(shí)這一改革決策隨即作出了《關(guān)于在北京、上海、廣州設(shè)立知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院的決定》，除了對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院的監(jiān)督、案件管轄、法官任免等作出原則性規(guī)定外，還規(guī)定最高院要在決定試行滿三年后向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告決定的實(shí)施情況，既保障了改革的合法性，又通過(guò)立法程序完善了改革方案。

3.法律清理與動(dòng)態(tài)調(diào)整

通過(guò)及時(shí)修改、廢止不適應(yīng)改革需要的現(xiàn)行法律，更好地推動(dòng)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)不斷前進(jìn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自2012年11月至2025年2月，全國(guó)人大及其常委會(huì)共修改法律266件次。如，為推進(jìn)“放管服”改革，修改了多部涉及行政審批方面的法律；為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，對(duì)公司法等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)重要法律進(jìn)行了調(diào)整完善；為加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，修改了環(huán)境保護(hù)法、大氣污染防治法等。此外，全國(guó)人大常委會(huì)還先后通過(guò)了關(guān)于廢止有關(guān)勞動(dòng)教養(yǎng)法律規(guī)定的決定以及關(guān)于廢止有關(guān)收容教育法律規(guī)定和制度的決定等等。

三、大連市地方立法實(shí)踐中的改革和立法相統(tǒng)一相促進(jìn)

改革和立法的良性互動(dòng)既需要國(guó)家頂層設(shè)計(jì)的科學(xué)性，也離不開(kāi)地方的積極探索。近年來(lái)，大連市人大常委會(huì)在地方立法工作中圍繞市委重點(diǎn)工作任務(wù)，主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，正確處理法規(guī)的穩(wěn)定性與變動(dòng)性、現(xiàn)實(shí)性與前瞻性、原則性與可操作性的關(guān)系，積極做好相關(guān)地方性法規(guī)的立改廢工作，努力做到改革與立法相統(tǒng)一相促進(jìn)。

（一）堅(jiān)持“四個(gè)注重”，確保重大改革于法有據(jù)

一是注重主動(dòng)對(duì)接改革需求，及時(shí)將改革迫切所需規(guī)范和保障的事項(xiàng)納入立法規(guī)劃或者年度立法計(jì)劃。2018年以來(lái)，先后完成了推進(jìn)東北亞國(guó)際航運(yùn)中心建設(shè)、國(guó)土空間規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)、海洋環(huán)境保護(hù)、社會(huì)信用等27件涉及改革事項(xiàng)的立法任務(wù)。本屆以來(lái)，高質(zhì)量完成了太平灣合作創(chuàng)新區(qū)、外商投資促進(jìn)、東北亞國(guó)際物流中心建設(shè)促進(jìn)、保稅區(qū)、金石灘國(guó)家旅游度假區(qū)等條例的制定、修改，推動(dòng)“兩先區(qū)”高質(zhì)量發(fā)展在法治軌道上行穩(wěn)致遠(yuǎn)。立法法修改后，在全國(guó)率先出臺(tái)了基層社會(huì)治理促進(jìn)條例，在確保重大改革于法有據(jù)中跑出“加速度”。

二是注重通過(guò)法規(guī)具體制度設(shè)計(jì)，推動(dòng)改革舉措落地見(jiàn)效、系統(tǒng)集成。制定《大連市國(guó)土空間規(guī)劃條例》時(shí)，將黨中央、省委、市委有關(guān)建立全域管控和分級(jí)分類(lèi)的國(guó)土空間規(guī)劃體系的國(guó)土空間規(guī)劃改革要求盡可能落實(shí)到條例的具體規(guī)定中，引領(lǐng)實(shí)踐“一張藍(lán)圖繪到底”。制定《大連市經(jīng)營(yíng)主體服務(wù)條例》時(shí)，圍繞推進(jìn)政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化和便利化，將近年來(lái)市委、市政府在優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境方面的改革創(chuàng)新舉措上升為制度規(guī)范，推動(dòng)提升經(jīng)營(yíng)主體辦事便利度從“基礎(chǔ)款”服務(wù)，上升為全方位賦能發(fā)展的“升級(jí)版”。

三是注重靈活運(yùn)用立法形式和審次權(quán)，對(duì)涉及改革急需的立法項(xiàng)自開(kāi)辟快速立法通道。及時(shí)落實(shí)省委、市委有關(guān)深化園區(qū)體制機(jī)制創(chuàng)新，推動(dòng)園區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的重大決策部署，常委會(huì)一次審議即表決通過(guò)了具有立法性質(zhì)的《大連市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于開(kāi)展園區(qū)法定機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)工作的決定》。貫徹黨的十九屆四中全會(huì)精神，保障《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》全面落實(shí)，常委會(huì)采取作出修改決定的方式，迅速對(duì)大連市機(jī)構(gòu)改革后部分政府部門(mén)職責(zé)發(fā)生調(diào)整所涉及的8件地方性法規(guī)進(jìn)行了一攬子“打包”修改。

四是注重地方性法規(guī)的常態(tài)化清理，為改革發(fā)展破除羈絆。2018年以來(lái)，落實(shí)新時(shí)代的改革任務(wù)和需求，大連市人大常委會(huì)先后進(jìn)行了9次地方性法規(guī)清理，及時(shí)修改、廢止與之不相適應(yīng)的法規(guī)，為改革提供了清晰、穩(wěn)定的法治支撐。

（二）堅(jiān)持“立”與“破”互動(dòng)共進(jìn)，把準(zhǔn)改革與法治有機(jī)結(jié)合的最佳平衡點(diǎn)

改革是破，法治是立。找準(zhǔn)改革創(chuàng)新與法治有機(jī)結(jié)合的最佳平衡點(diǎn)，是“立\"與“破\"互動(dòng)共進(jìn)，增強(qiáng)改革穿透力的關(guān)鍵。這一點(diǎn)在《大連太平灣合作創(chuàng)新區(qū)條例》的立法過(guò)程中體現(xiàn)尤為深刻。法定機(jī)構(gòu)是省委、市委對(duì)太平灣合作創(chuàng)新區(qū)實(shí)施體制機(jī)制改革創(chuàng)新的重要決策，也是對(duì)園區(qū)管委會(huì)職責(zé)的清晰定位，立法中必須堅(jiān)定落實(shí)這一決策。但落實(shí)這一決策，將合作創(chuàng)新區(qū)管委會(huì)界定為“法定機(jī)構(gòu)”，就會(huì)與上位法遼寧省開(kāi)發(fā)區(qū)條例中將園區(qū)定義為“同級(jí)政府派出機(jī)關(guān)”的規(guī)定不一致，如何找到改革與法治結(jié)合的最佳平衡點(diǎn)，將改革“變\"的主動(dòng)轉(zhuǎn)化為“定”的法治？在常委會(huì)黨組的領(lǐng)導(dǎo)下，相關(guān)專(zhuān)委會(huì)經(jīng)反復(fù)研究論證，最終沒(méi)有在條例中出現(xiàn)“法定機(jī)構(gòu)\"這一表述，而是根據(jù)它的內(nèi)涵和實(shí)質(zhì)，采用描述性表述方式，將管委會(huì)職責(zé)定位為“實(shí)行企業(yè)化管理、市場(chǎng)化運(yùn)作，不以營(yíng)利為目的”，這既避免了與上位法相沖突，在法治框架內(nèi)為法定機(jī)構(gòu)改革創(chuàng)新提供了保障，也開(kāi)啟了遼寧省法定機(jī)構(gòu)改革立法先河。同時(shí)，為了實(shí)現(xiàn)立法對(duì)園區(qū)改革決策中相關(guān)管理權(quán)“應(yīng)放盡放”的要求，常委會(huì)結(jié)合管委會(huì)職權(quán)來(lái)源于省政府、市政府以及瓦房店市政府的授權(quán)和委托的實(shí)際，在二審時(shí)最終刪除了條例草案對(duì)管委會(huì)職責(zé)具體列舉的規(guī)定，而是采取概括表述的方式，作出了“管委會(huì)依據(jù)授權(quán)或者委托負(fù)責(zé)合作創(chuàng)新區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)的管理”的規(guī)定。這既堅(jiān)守了法制統(tǒng)一原則，更為合作創(chuàng)新區(qū)改革最大限度放權(quán)賦能以及未來(lái)發(fā)展留下了空間。此后，常委會(huì)將這一立法經(jīng)驗(yàn)復(fù)制并推廣到同為園區(qū)體制機(jī)制改革創(chuàng)新的保稅區(qū)條例和金石灘旅游度假區(qū)條例的修改中，不僅進(jìn)一步鞏固了園區(qū)的改革成果，也增強(qiáng)了改革的穿透力。

(三)創(chuàng)新立法模式，積極開(kāi)展區(qū)域協(xié)同立法

黨的二十屆三中全會(huì)對(duì)深化法治領(lǐng)域改革作出重要部署，強(qiáng)調(diào)要探索區(qū)域協(xié)同立法。為落實(shí)好黨的二十屆三中全會(huì)精神以及省委關(guān)于促進(jìn)“一圈一帶兩區(qū)\"區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略部署，進(jìn)一步推進(jìn)遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展，常委會(huì)根據(jù)立法法、地方組織法相關(guān)規(guī)定，積極探索開(kāi)展區(qū)域協(xié)同立法。2024年，推動(dòng)遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶六城市人大常委會(huì)共同簽署了《遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶六城市人大常委會(huì)協(xié)同立法工作框架協(xié)議》和《2025年度遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶六城市人大常委會(huì)協(xié)同立法項(xiàng)目協(xié)議》。通過(guò)跨區(qū)域合作及立法資源的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，突破傳統(tǒng)以行政區(qū)劃為單位的立法模式，為解決區(qū)域公共事務(wù)、推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供了法治支撐。

四、更好實(shí)現(xiàn)改革和立法相統(tǒng)一相促進(jìn)的幾點(diǎn)思考

在進(jìn)一步全面深化改革與法治建設(shè)協(xié)同推進(jìn)的時(shí)代背景下，不斷完善“黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與”的立法工作格局，是實(shí)現(xiàn)改革和立法相統(tǒng)一相促進(jìn)，確保重大改革于法有據(jù)的有力保障。這一格局的持續(xù)完善需從頂層設(shè)計(jì)、制度創(chuàng)新、執(zhí)行效能、社會(huì)基礎(chǔ)四個(gè)層面協(xié)同發(fā)力、有機(jī)銜接。

(一）堅(jiān)持黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，筑牢改革和立法相統(tǒng)一相促進(jìn)的政治根基

一要始終把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹落實(shí)到地方立法工作全過(guò)程各方面。深人貫徹落實(shí)黨的二十屆三中全會(huì)關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革的決策部署，緊緊圍繞市委中心工作行使立法權(quán)，充分發(fā)揮市委全面依法治市委員會(huì)立法協(xié)調(diào)小組統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和督促落實(shí)的職責(zé)作用，貫徹落實(shí)好常委會(huì)黨組工作要求，確保市委決策部署到哪里，立法工作就跟進(jìn)到哪里，始終與黨的工作同心同向、同頻共振。二要保證市委進(jìn)一步全面深化改革的自標(biāo)任務(wù)落實(shí)落地。市委十三屆八次全會(huì)審議通過(guò)的《中共大連市委關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、譜寫(xiě)中國(guó)式現(xiàn)代化大連篇章的實(shí)施意見(jiàn)》，圍繞實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)機(jī)制更加完善、科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新深度融合、民主法治領(lǐng)域改革穩(wěn)步推進(jìn)、文化創(chuàng)新創(chuàng)造活力持續(xù)增強(qiáng)、社會(huì)體制改革深入推進(jìn)和生態(tài)環(huán)境治理體系更為健全，提出了多項(xiàng)進(jìn)一步深化改革的任務(wù)。這些改革任務(wù)為立法需求的精準(zhǔn)對(duì)接指明了方向。因此，在法治框架內(nèi)推動(dòng)改革的有序迭代，要求我們?cè)诰幹瞥Ｎ瘯?huì)年度立法計(jì)劃和未來(lái)的五年立法規(guī)劃時(shí)，要努力將立法項(xiàng)目與市委改革部署同步謀劃、與重大改革議題同步立項(xiàng)，并加快推進(jìn)相關(guān)立法進(jìn)程，以更好地適應(yīng)改革需要，確保市委意圖的順利實(shí)現(xiàn)。

（二）發(fā)揮人大主導(dǎo)作用，提升改革和立法相統(tǒng)一相促進(jìn)的法治供給質(zhì)效

要進(jìn)一步發(fā)揮人大在立法工作中的主導(dǎo)作用。立項(xiàng)環(huán)節(jié)，要充分發(fā)揮各專(zhuān)委會(huì)的工作專(zhuān)長(zhǎng)和優(yōu)勢(shì)，善于通過(guò)執(zhí)法檢查、視察、調(diào)研、聽(tīng)取審議專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告等工作途徑，及時(shí)跟蹤法規(guī)保障改革發(fā)展中存在的問(wèn)題，掌握法治供給的短板弱項(xiàng)，通過(guò)監(jiān)督權(quán)與立法權(quán)的有機(jī)銜接、有效互動(dòng)，為地方性法規(guī)及時(shí)立改廢提供必要支持。要建立立法項(xiàng)目動(dòng)態(tài)征集機(jī)制。依托人大代表家站、基層立法聯(lián)系點(diǎn)等平臺(tái)，充分發(fā)揮高校、智庫(kù)等專(zhuān)業(yè)力量，廣泛收集社會(huì)各方對(duì)改革實(shí)踐的立法需求，形成立法項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)。起草環(huán)節(jié)，對(duì)涉及改革發(fā)展的“綜合性、全局性、基礎(chǔ)性”的重要法規(guī)，要從依托政府起草為主，更多的向?qū)Ｎ瘯?huì)開(kāi)展自主起草轉(zhuǎn)變；對(duì)涉及重大利益調(diào)整的，要探索嘗試“攻關(guān)立法”。由人大牽頭組建工作專(zhuān)班，提前介入、深度介入，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)起草環(huán)節(jié)的重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)立法過(guò)程由接力式向齊頭并進(jìn)的方式轉(zhuǎn)變，縮短立法周期，提升立法效率。2025年，為答好遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域協(xié)同立法“第一題”，我們?cè)谑讉€(gè)立法項(xiàng)目的推進(jìn)落實(shí)中，已經(jīng)啟動(dòng)“攻關(guān)立法”。審議環(huán)節(jié)，要靈活運(yùn)用審次。一審、二審、三審以及隔次審議、二審三通過(guò)在大連市立法過(guò)程中都有實(shí)踐，對(duì)保證立法決策與改革決策相統(tǒng)一相銜接、提升審議質(zhì)效都發(fā)揮了積極作用，今后，還應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化法規(guī)審次權(quán)的靈活運(yùn)用，為立法賦能改革提供切實(shí)保障。

（三)夯實(shí)政府依托支撐，增強(qiáng)改革和立法相統(tǒng)一相促進(jìn)的實(shí)踐轉(zhuǎn)化效能

政府身處社會(huì)治理一線，對(duì)民生需求和改革創(chuàng)新的難點(diǎn)、堵點(diǎn)有較為全面的了解。同時(shí)，作為改革舉措的執(zhí)行部門(mén)，對(duì)改革的力度與社會(huì)可承受的程度往往也有深刻認(rèn)知。夯實(shí)政府依托，一要推動(dòng)政府發(fā)揮好其在立法起草中“第一車(chē)間”的基礎(chǔ)性依托作用。引導(dǎo)政府認(rèn)真做好改革實(shí)踐中先行先試和攻堅(jiān)克難相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的積累，為條件成熟時(shí)上升為制度規(guī)范，及時(shí)將治理痛點(diǎn)轉(zhuǎn)化為立法靶向夯實(shí)基礎(chǔ)。二要推動(dòng)政府在法規(guī)出臺(tái)后及時(shí)制定實(shí)施細(xì)則、操作規(guī)程等配套制度。通過(guò)“主法 + 配套制度”的立法組合拳，確保立法“最后一公里”落地，增強(qiáng)法規(guī)的實(shí)施成效。三要建立健全聯(lián)動(dòng)機(jī)制，打造“立法共同體”。大連市以往立法中的聯(lián)動(dòng)主要是對(duì)政府作為法規(guī)案議案主體的，通過(guò)成立由人大和政府分管領(lǐng)導(dǎo)牽頭負(fù)責(zé)的“雙組長(zhǎng)\"領(lǐng)導(dǎo)小組，共同把握好草案的重要制度設(shè)計(jì)并協(xié)調(diào)解決好起草過(guò)程中的重大問(wèn)題，來(lái)保障起草工作的順利推進(jìn)，2019年制定推動(dòng)?xùn)|北亞國(guó)際航運(yùn)中心建設(shè)條例時(shí)就采用了這種模式。今后，要進(jìn)一步健全完善“雙組長(zhǎng)制”，對(duì)由政府作為議案主體的涉及部門(mén)較多、社會(huì)影響面廣、立法難度大的項(xiàng)目，要更多采用這一聯(lián)動(dòng)機(jī)制，更好地推動(dòng)實(shí)現(xiàn)立法質(zhì)量與治理效能的雙提升。

（四）支持和引導(dǎo)各方深度參與立法，凝聚改革和立法相統(tǒng)一相促進(jìn)的社會(huì)共識(shí)

社會(huì)各方參與立法既是全過(guò)程人民民主的生動(dòng)實(shí)踐，也是凝聚改革共識(shí)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。為此，一要改進(jìn)方法，進(jìn)一步提升征求代表意見(jiàn)建議的質(zhì)量。既要堅(jiān)持每件法規(guī)都征求全體市人大代表意見(jiàn)，更要注重引導(dǎo)代表能夠?qū)α⒎ㄖ猩婕案母锏闹卮髥?wèn)題、焦點(diǎn)問(wèn)題，特別是對(duì)特定群體的影響，在做好深入調(diào)研和思考的基礎(chǔ)上提出有針對(duì)性的解決方案。二要用好平臺(tái)，激發(fā)基層立法聯(lián)系點(diǎn)、地方立法研究中心和地方立法專(zhuān)家顧問(wèn)更好參與地方立法的新活力。推動(dòng)基層立法聯(lián)系點(diǎn)持續(xù)深化“兩個(gè)基地、六個(gè)平臺(tái)\"創(chuàng)新實(shí)踐，聚焦推動(dòng)改革發(fā)展成果更好更公平惠及廣大人民群眾，在立法民意表達(dá)、議案建議產(chǎn)生和參與地方立法實(shí)踐等方面，進(jìn)一步拓展渠道和載體，拓寬參與度，夯實(shí)相關(guān)立法的民意基礎(chǔ)；引導(dǎo)地方立法研究中心聚焦深化立法領(lǐng)域改革，圍繞重點(diǎn)領(lǐng)域、新興領(lǐng)域立法開(kāi)展前瞻性研究，搶占制度創(chuàng)新先機(jī)，做好提前布局，更好服務(wù)地方治理體系和治理能力現(xiàn)代化；采取組建專(zhuān)家顧問(wèn)團(tuán)隊(duì)等形式，組織地方立法專(zhuān)家顧問(wèn)全鏈條深度參與相關(guān)專(zhuān)委會(huì)的立法調(diào)研、座談?wù)撟C、會(huì)商研究等活動(dòng)，推動(dòng)其在加強(qiáng)對(duì)法規(guī)條款理解和把握的基礎(chǔ)上，為常委會(huì)立法決策提出高質(zhì)量的參考意見(jiàn)。三要積極推進(jìn)立法協(xié)商，健全完善與市政協(xié)社會(huì)法制和民族宗教委的協(xié)商合作機(jī)制，加強(qiáng)與民主黨派、工商聯(lián)、人民團(tuán)體、社會(huì)組織和相關(guān)行業(yè)單位的聯(lián)系協(xié)作，不斷豐富立法協(xié)商的形式和內(nèi)容，進(jìn)一步匯集立法智慧和力量。四要?jiǎng)?chuàng)新立法參與激勵(lì)機(jī)制，激發(fā)社會(huì)主體參與動(dòng)能。一方面，建立健全公眾參與立法激勵(lì)機(jī)制，通過(guò)立法建議意見(jiàn)采納函、感謝信等方式對(duì)提出建設(shè)性意見(jiàn)的個(gè)人和組織給予精準(zhǔn)反饋與正向激勵(lì)，形成“提出意見(jiàn)一分析評(píng)估一轉(zhuǎn)化采納一反饋說(shuō)明\"的完整閉環(huán)，進(jìn)一步提升社會(huì)主體的參與感與獲得感，調(diào)動(dòng)其積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。另一方面，加強(qiáng)“智慧立法\"平臺(tái)建設(shè)，通過(guò)整合多方數(shù)據(jù)資源，推動(dòng)立法工作更精準(zhǔn)、更高效地回應(yīng)群眾訴求，形成全社會(huì)共同參與、共同推動(dòng)立法的良好局面。五要強(qiáng)化立法宣傳解讀，營(yíng)造凝聚改革共識(shí)的氛圍。通過(guò)新聞發(fā)布會(huì)、普法講座、新媒體專(zhuān)題報(bào)道等多種形式，向社會(huì)全面、深入闡釋立法背景、目的和主要內(nèi)容，幫助公眾準(zhǔn)確理解法規(guī)核心要義，增進(jìn)社會(huì)各界對(duì)改革決策的認(rèn)同與支持，為法規(guī)實(shí)施奠定堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)。