加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的重要文件

2025年6月，是中發(fā)[2015]18號(hào)文件（即中共中央發(fā)出通知轉(zhuǎn)發(fā)《中共黨組關(guān)于加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的若干意見(jiàn)》，以下簡(jiǎn)稱《若干意見(jiàn)》）印發(fā)10周年。這個(gè)文件是進(jìn)入新時(shí)代以來(lái)黨中央關(guān)于人民代表大會(huì)制度建設(shè)特別是關(guān)于基層人大工作和建設(shè)的一份十分重要的文件。近些年中國(guó)民主法制出版社每年出版的、辦公廳研究室編的《人大工作常用法律匯編》，都要附上這個(gè)文件。我當(dāng)年在辦公廳聯(lián)絡(luò)局工作，有幸直接參與這份文件的調(diào)研、起草等有關(guān)活動(dòng)，覺(jué)得回顧這份文件的來(lái)龍去脈很有必要

工作和建設(shè)情況，研究探討加強(qiáng)和改進(jìn)的新思路、好辦法。2014年年中，機(jī)關(guān)也組成7個(gè)專題調(diào)研組分別由部級(jí)干部帶隊(duì)，對(duì)全國(guó)31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)情況進(jìn)行調(diào)研，形成了一批調(diào)研成果。

一、中央18號(hào)文件的出臺(tái)過(guò)程

黨的十八大以來(lái)，根據(jù)黨中央的部署，十二屆把堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度作為重要工作任務(wù)，針對(duì)五級(jí)人大中縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大工作和建設(shè)相對(duì)薄弱的現(xiàn)狀，注重通過(guò)加強(qiáng)基層人大工作來(lái)推動(dòng)整個(gè)人大工作的完善和發(fā)展，推進(jìn)人民代表大會(huì)制度理論和實(shí)踐創(chuàng)新。

2013年底和2014年上半年，委員長(zhǎng)會(huì)議組成人員特別是張德江委員長(zhǎng)親自帶隊(duì)深人基層，開(kāi)展縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)專題調(diào)研，實(shí)地了解縣鄉(xiāng)人大

我參加了當(dāng)年7月初赴黑龍江省這個(gè)組的調(diào)研活動(dòng)，在哈爾濱市召開(kāi)的片會(huì)上重點(diǎn)聽(tīng)取東北三省和內(nèi)蒙古自治區(qū)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)同志等關(guān)于縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)情況、問(wèn)題和建議的匯報(bào)和意見(jiàn)。在回京后寫的調(diào)研報(bào)告中，我們?cè)趯懥擞嘘P(guān)情況、問(wèn)題及地方人大同志提出的建議后，重點(diǎn)寫了我們的幾點(diǎn)思考，包括加強(qiáng)和改進(jìn)黨委對(duì)縣鄉(xiāng)人大工作的領(lǐng)導(dǎo)、上級(jí)人大常委會(huì)加強(qiáng)和改進(jìn)對(duì)縣鄉(xiāng)人大工作的指導(dǎo)、通過(guò)頂層設(shè)計(jì)解決制約縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大發(fā)展的深層次的問(wèn)題、以9月紀(jì)念人民代表大會(huì)制度60周年為契機(jī)推進(jìn)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)。同時(shí)建議，適時(shí)出臺(tái)類似2005年中央9號(hào)文件的規(guī)范性文件，這對(duì)加強(qiáng)和改進(jìn)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)至關(guān)重要。按照分工，我們這個(gè)調(diào)研組在回京后，還就縣鄉(xiāng)人大代表選舉和代表工作起草了專題報(bào)告。

根據(jù)習(xí)近平總書(shū)記2014年9月在慶祝全國(guó)人民代表大會(huì)成立60周年大會(huì)上講話的精神，在新形勢(shì)下我們要毫不動(dòng)搖堅(jiān)持人民代表大會(huì)制度，也要與時(shí)俱進(jìn)完善人民代表大會(huì)制度?？h鄉(xiāng)人大是基層國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，是我國(guó)地方國(guó)家政權(quán)的重要基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)基層民主的重要組織形式?？h鄉(xiāng)兩級(jí)人大代表由選民直接選舉產(chǎn)生，占我國(guó)五級(jí)人大代表總數(shù)的95% ，是黨和國(guó)家聯(lián)系人民群眾的重要橋梁。堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，做好新時(shí)代人大工作，很重要的就是把縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大建設(shè)好，把人大工作的基礎(chǔ)打堅(jiān)實(shí)，把縣級(jí)人大及其常委會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的作用充分發(fā)揮出來(lái)?？h鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)大有可為，越來(lái)越成為人們的共識(shí)。

在深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，經(jīng)過(guò)廣泛征求各方面意見(jiàn)，黨組向黨中央提出了《若干意見(jiàn)》。2015年6月22日中共中央發(fā)出通知，轉(zhuǎn)發(fā)了這個(gè)《若干意見(jiàn)》，中發(fā)[2015]18號(hào)文件正式出臺(tái)。

二、中央18號(hào)文件的主要內(nèi)容

中央18號(hào)文件共有十個(gè)方面的內(nèi)容，主要包括下面四個(gè)大塊。

一是加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的重要意義以及總體要求和重要原則。保證縣鄉(xiāng)人大依法行權(quán)、健全縣鄉(xiāng)人大組織制度和工作機(jī)制、提高縣鄉(xiāng)人大工作水平，必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民主體地位、依法治國(guó)、民主集中制、從國(guó)情和實(shí)際出發(fā)等原則。

二是依法做好縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大代表選舉工作和認(rèn)真開(kāi)好縣鄉(xiāng)人大會(huì)議。加強(qiáng)對(duì)縣鄉(xiāng)人大代表選舉工作的領(lǐng)導(dǎo)、把好代表“人口關(guān)”加強(qiáng)選舉組織工作、加強(qiáng)代表資格審查工作、加強(qiáng)對(duì)選舉全過(guò)程的監(jiān)督，依法合理安排縣鄉(xiāng)人大會(huì)議次數(shù)和會(huì)期、著力提高會(huì)議質(zhì)量。

三是建立健全縣鄉(xiāng)人大工作制度。依法行使重大事項(xiàng)決定權(quán)，健全人大討論和決定重大事項(xiàng)制度、把聽(tīng)取審議報(bào)告和審批計(jì)劃預(yù)算作為重點(diǎn)、制定具體辦法明確重大事項(xiàng)范圍；加強(qiáng)和改進(jìn)監(jiān)督工作，依法行使監(jiān)督權(quán)，加強(qiáng)預(yù)算決算審查和監(jiān)督、完善監(jiān)督工作方式方法；認(rèn)真做好人事選舉任免工作，堅(jiān)持黨管干部原則與人大依法行使選舉權(quán)任免權(quán)相統(tǒng)一、規(guī)范和完善人事選舉和任命程序；加強(qiáng)同人大代表和人民群眾的聯(lián)系，并提出了6點(diǎn)具體要求。

四是加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大自身建設(shè)和黨對(duì)縣鄉(xiāng)人大工作的領(lǐng)導(dǎo)。加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大思想政治、組織和干部隊(duì)伍建設(shè)，推進(jìn)信息化建設(shè)；地方黨委要高度重視和大力加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)、縣鄉(xiāng)人大要自覺(jué)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)等。

三、中央18號(hào)文件的意義影響

中央18號(hào)文件體現(xiàn)了全面深化改革的精神，為保證其中提出的重要舉措于法有據(jù)、順利實(shí)施，根據(jù)文件的要求，及時(shí)啟動(dòng)相關(guān)立法程序。2015年8月十二屆十六次會(huì)議“打包\"審議通過(guò)了關(guān)于修改地方組織法、選舉法、代表法的決定。這次修改的三部法律都是部分修改而不是全面修改，重點(diǎn)是貫徹落實(shí)中央18號(hào)文件精神，從法律上、制度上著力解決基層人大依法行權(quán)履職、發(fā)揮作用以及代表選舉工作中存在的突出問(wèn)題，以健全地方人大特別是縣鄉(xiāng)人大組織制度和運(yùn)行機(jī)制，完善選舉和代表制度，推動(dòng)人民代表大會(huì)制度與時(shí)俱進(jìn)，為加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)提供法律保障。這是第一次對(duì)這三部與人大工作密切相關(guān)的法律同時(shí)修正。

2015年10月22日的人民日?qǐng)?bào)刊登了辦公廳負(fù)責(zé)人就6月中央18號(hào)文件答記者問(wèn)，強(qiáng)調(diào)這個(gè)《若干意見(jiàn)》是新形勢(shì)下黨中央加強(qiáng)人大工作特別是縣鄉(xiāng)人大工作、推進(jìn)社會(huì)主義民主法治建設(shè)的重要舉措①。《若干意見(jiàn)》充分體現(xiàn)了以習(xí)近平同志為核心的黨中央對(duì)人大工作的高度重視，體現(xiàn)了我們黨毫不動(dòng)搖堅(jiān)持、與時(shí)俱進(jìn)完善人民代表大會(huì)制度的自信和決心。加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)，充分發(fā)揮基層國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和人大代表作用，鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，加強(qiáng)基層國(guó)家政權(quán)建設(shè)，是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度、做好新形勢(shì)下人大工作的重要方面。《若干意見(jiàn)》是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的重要指導(dǎo)性文件，全國(guó)人大和地方各級(jí)人大要學(xué)習(xí)好、貫徹好、落實(shí)好。一是加強(qiáng)學(xué)習(xí)和宣傳。組織各級(jí)人大代表特別是縣鄉(xiāng)人大代表、人大機(jī)關(guān)干部深人學(xué)習(xí)《若干意見(jiàn)》和相關(guān)法律，把思想和行動(dòng)統(tǒng)一到中央精神上來(lái)，切實(shí)增強(qiáng)做好人大工作的責(zé)任和使命意識(shí)。通過(guò)多種途徑深入宣傳《若干意見(jiàn)》和縣鄉(xiāng)人大工作，充分展現(xiàn)人大制度和人大工作的新氣象新風(fēng)貌。二是嚴(yán)格執(zhí)行修改后的地方組織法、選舉法、代表法。抓緊修改完善相關(guān)地方性法規(guī)及規(guī)范性文件，為加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)提供法治保障。三是結(jié)合實(shí)際落實(shí)舉措。加強(qiáng)工作指導(dǎo)，把《若干意見(jiàn)》各項(xiàng)舉措和有關(guān)法律規(guī)定落到實(shí)處，創(chuàng)造性地開(kāi)展工作，使其真正落地生根、開(kāi)花結(jié)果，推動(dòng)人民代表大會(huì)制度和人大工作與時(shí)俱進(jìn)、完善發(fā)展。

2015年9月辦公廳在召開(kāi)了加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)座談會(huì)，兩年后的2017年6月辦公廳在又召開(kāi)了推進(jìn)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)。地方各級(jí)人大常委會(huì)也采取各種方式，推動(dòng)學(xué)習(xí)宣傳、全面貫徹落實(shí)新修改的這三部法律和中央18號(hào)文件的精神，以加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)為契機(jī)和重要抓手，不斷提高基層人大工作的水平，為堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度、促進(jìn)黨和國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展作出新貢獻(xiàn)。

黨的十八大以來(lái)，持續(xù)加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)，多年普遍存在的一些基層人大“虛化\"“邊緣化\"和代表活動(dòng)“松散化”等問(wèn)題已經(jīng)在很大程度上得到解決，但存在不平衡等情況（有的地方現(xiàn)在甚至有“回潮\"現(xiàn)象），從根本上解決尚需時(shí)日。鄉(xiāng)鎮(zhèn)治則郡縣治、郡縣治則天下安，基礎(chǔ)不牢、地動(dòng)山搖。實(shí)現(xiàn)基層民主法治，把人民代表大會(huì)制度的堅(jiān)持和完善落實(shí)到基層，縣鄉(xiāng)人大責(zé)無(wú)旁貸，縣鄉(xiāng)人大代表義不容辭，基層人大工作只能加強(qiáng)和改進(jìn)，而不能削弱和淡化。縣鄉(xiāng)人大工作要有新氣象、新作為，就要有新形象、新思維，以問(wèn)題為導(dǎo)向，依法依規(guī)并從實(shí)際出發(fā)做好相關(guān)工作，著重從根本上解決以往縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)存在的問(wèn)題。例如，針對(duì)以往代表選舉不規(guī)范、不負(fù)責(zé)問(wèn)題，依法依中央文件選好人大代表，注意嚴(yán)格把好“人口關(guān)”；會(huì)議制度不健全、不認(rèn)真問(wèn)題，認(rèn)真開(kāi)好人大會(huì)議，著力提高會(huì)議質(zhì)量；行權(quán)履職不充分、不到位問(wèn)題，正確行使人大職權(quán)，全面提高依法履職工作水平；代表聯(lián)系群眾不緊密、不便利問(wèn)題，密切同代表和群眾的聯(lián)系，充分發(fā)揮代表作用；人員、機(jī)構(gòu)力量不匹配、不適應(yīng)問(wèn)題，切實(shí)加強(qiáng)自身建設(shè)，提高組織和思想作風(fēng)水平。上級(jí)人大及其常委會(huì)還要加強(qiáng)對(duì)縣鄉(xiāng)人大工作的聯(lián)系、指導(dǎo)等。需要根據(jù)形勢(shì)和任務(wù)發(fā)展的需要，進(jìn)一步提升新時(shí)代基層人大工作水平和質(zhì)量，發(fā)揮好縣鄉(xiāng)人大在加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中的作用。

2021年10月，中央人大工作會(huì)議召開(kāi)后，11月2日正式印發(fā)的《中共中央關(guān)于新時(shí)代堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度、加強(qiáng)和改進(jìn)人大工作的意見(jiàn)》這個(gè)文件，對(duì)堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，做好新時(shí)代人大工作，包括提升縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的水平和質(zhì)量，具有重要的指導(dǎo)作用。我們紀(jì)念中央18號(hào)文件10周年，就要在新時(shí)代新征程上更好地發(fā)展全過(guò)程人民民主，堅(jiān)持好、完善好、運(yùn)行好人民代表大會(huì)制度，以總結(jié)、繼承、完善、提高為原則，按照習(xí)近平總書(shū)記在慶祝全國(guó)人民代表大會(huì)成立70周年大會(huì)上的重要講話中強(qiáng)調(diào)的，必須堅(jiān)持充分發(fā)揮人大代表作用和按照“四個(gè)機(jī)關(guān)\"要求加強(qiáng)各級(jí)人大建設(shè)。以此為指導(dǎo)，通過(guò)進(jìn)一步加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)、發(fā)揮縣鄉(xiāng)人大代表作用，在黨的全面領(lǐng)導(dǎo)下，不斷提高基層治理能力和水平，穩(wěn)中求進(jìn)地推動(dòng)基層人大工作高質(zhì)量發(fā)展，推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的高質(zhì)量發(fā)展，推動(dòng)中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)程。

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