行政復(fù)議決定書公開制度的實(shí)施困境及紓解路徑

隨著新修訂的《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》（下稱\"新《行政復(fù)議法》”)的頒布推行，明確了其化解行政爭(zhēng)議的主渠道定位，并要求提高制度公信力，以助推群眾通過復(fù)議解決糾紛。公開行政復(fù)議決定書，既符合“以公開促公正\"原理，也利于提高復(fù)議機(jī)構(gòu)法律適用、釋法說理能力及糾紛處理質(zhì)效，故新《行政復(fù)議法》第七十九條明確了行政復(fù)議決定書公開制度。而實(shí)務(wù)中，各地政府早已陸續(xù)探索公開復(fù)議決定書，但多面臨標(biāo)準(zhǔn)不一、內(nèi)容質(zhì)量待提升等復(fù)雜困境。鑒于尚無全國(guó)統(tǒng)一的決定書公開規(guī)范，有必要系統(tǒng)梳理地方經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，為新《行政復(fù)議法》下統(tǒng)一公開規(guī)則的確立提供參考。

一、現(xiàn)狀檢視：行政復(fù)議決定書公開的立法與實(shí)踐樣態(tài)

（一）立法層面：現(xiàn)行規(guī)范存在模糊地帶

1.適用依據(jù)：《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》的定位與爭(zhēng)議

2008年《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》（下稱“《條例》”)的實(shí)施，標(biāo)志著政府信息公開工作正式進(jìn)人法治化時(shí)代。復(fù)議決定書是否屬于《條例》所稱政府信息存在爭(zhēng)議?！稐l例》（2019修正)第二條規(guī)定，政府信息是由行政機(jī)關(guān)在履行行政管理職能的過程中制作或獲取的信息。行政復(fù)議具“準(zhǔn)司法\"性，其是否屬于行政管理范疇觀點(diǎn)不一。陳金濤等學(xué)者認(rèn)為，《條例》第二條旨在排除諸如咨詢類、刑偵職能類的申請(qǐng)[1，而非限縮\"行政職責(zé)\"范圍以限制公民知情權(quán)。同時(shí)，“行政管理職能\"強(qiáng)調(diào)對(duì)公民權(quán)利義務(wù)的直接影響，并與行政機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)信息相區(qū)分。行政復(fù)議雖具準(zhǔn)司法性，但其旨在糾正行政行為錯(cuò)誤，亦將直接處分行政相對(duì)人或第三人的權(quán)利義務(wù)，其決定書作為記載復(fù)議結(jié)論的文書，顯具外部性。因此，行政復(fù)議決定書屬于《條例》規(guī)定的應(yīng)予公開的政府信息。然而，由于《條例》未明確復(fù)議決定書應(yīng)主動(dòng)公開，故多數(shù)地區(qū)未建立穩(wěn)定的公開制度。有觀點(diǎn)指出，當(dāng)時(shí)的《行政復(fù)議法》未規(guī)定決定書公開制度，《條例》作為下位法增加相關(guān)規(guī)定存在效力上的顧慮。2]盡管新《行政復(fù)議法》的公布施行解決了這一問題，但其公開條款在表述上使用的不確定性法律概念仍需進(jìn)一步考察。

2.核心條款：新《行政復(fù)議法》第七十九條的適用困境

新《行政復(fù)議法》第七十九條規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)根據(jù)被申請(qǐng)行政復(fù)議的行政行為的公開情況，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定將行政復(fù)議決定書向社會(huì)公開。為建立具體的公開制度體系，需明確兩大層面：一是“根據(jù)被申請(qǐng)行政復(fù)議的行政行為的公開情況\"的理解難題。從文義上看，對(duì)該規(guī)范存在兩種理解方式：第一種是認(rèn)為行政復(fù)議決定書的公開性質(zhì)完全從屬于被行政復(fù)議的行政行為(下稱系爭(zhēng)行為)，即系爭(zhēng)行為依法不公開，決定書亦不公開；若系爭(zhēng)行為依申請(qǐng)公開，決定書亦然。第二種是從“全面公開”的原則上理解，只要系爭(zhēng)行為并非依法不公開，其復(fù)議決定書即應(yīng)公開。為避免將絕大多數(shù)涉負(fù)擔(dān)行政行為復(fù)議決定書排除在公開范圍之外，采第二種理解較為合理。

二是“國(guó)家有關(guān)規(guī)定\"的適用之惑。根據(jù)通說和《行政復(fù)議法》的立法目的，國(guó)家規(guī)定主要指中央層面的規(guī)定，不包括地方規(guī)范性文件。法律及行政法規(guī)無疑屬于“國(guó)家規(guī)定”，但“國(guó)家規(guī)定”是否包括國(guó)務(wù)院的規(guī)范性文件、部門規(guī)章和部門規(guī)范性文件等，實(shí)定法規(guī)范和理論上都有爭(zhēng)議。刑法學(xué)界因涉及部分罪名罪狀理解，對(duì)該問題的研究相對(duì)豐富?！吨腥A人民共和國(guó)刑法》（下稱\"《刑法》\")第九十六條僅將法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院的規(guī)范性文件納入“國(guó)家有關(guān)規(guī)定”的范疇，但最高人民法院在涉及侵犯公民個(gè)人信息罪的司法解釋中又將\"國(guó)家有關(guān)規(guī)定\"擴(kuò)大到部門規(guī)章，兩者存在差異。此外，還有學(xué)者出于彌補(bǔ)法律漏洞的考慮，主張“國(guó)家有關(guān)規(guī)定\"亦可包括地方性法規(guī)。3]

從法理上看，規(guī)章是為我國(guó)行政執(zhí)法和司法實(shí)踐廣泛接受的規(guī)范性文件，其效力在本部門權(quán)限范圍內(nèi)及于全國(guó)，是重要的(實(shí)質(zhì))法規(guī)范淵源。行政復(fù)議決定書公開關(guān)系制度建設(shè)大局，賦予司法部制定相關(guān)規(guī)定的權(quán)力，有利于吸取地方經(jīng)驗(yàn)，靈活完善制度。故新《行政復(fù)議法》第七十九條中的“國(guó)家有關(guān)規(guī)定”應(yīng)將國(guó)務(wù)院部門規(guī)章包含在內(nèi)。規(guī)章以下的其他規(guī)范性文件，在復(fù)議或行政審判中并不具有當(dāng)然的適用效力，制定程序要求也較為寬松，易影響制度穩(wěn)定性，應(yīng)予排除。

(二)實(shí)踐層面：公開模式的多元與失范

1.地方規(guī)則現(xiàn)狀：普遍缺失與標(biāo)準(zhǔn)不一

梳理部分省級(jí)行政區(qū)(不含港澳臺(tái))及下級(jí)政府關(guān)于行政復(fù)議決定書公開的規(guī)范性文件，可見各省級(jí)行政區(qū)差異顯著。

目前僅有少數(shù)省份制定了統(tǒng)一規(guī)則，多數(shù)地區(qū)或僅有地方零星規(guī)定，或尚無明確規(guī)則，尤其東北及部分西部地區(qū)規(guī)則制定滯后。需注意的是，多數(shù)地方政府雖未制定專門的公開規(guī)則，但這不代表當(dāng)?shù)赝耆珱]有公開實(shí)踐。通常，部分地區(qū)仍會(huì)依據(jù)《條例》公開部分行政復(fù)議決定書，但此類公開往往缺乏制度保障，象征性公開現(xiàn)象較為普遍。

2.規(guī)則內(nèi)容比較：多元標(biāo)準(zhǔn)與潛在問題

以長(zhǎng)春、西安、信陽、東營(yíng)四個(gè)設(shè)區(qū)的市為例，在不予公開的標(biāo)準(zhǔn)方面，長(zhǎng)春市參照《最高人民法院關(guān)于人民法院在互聯(lián)網(wǎng)公布裁判文書的規(guī)定》，僅將涉及國(guó)家秘密、個(gè)人隱私、未成年人等情況列為絕對(duì)不公開，允許當(dāng)事人申請(qǐng)不公開，并設(shè)有兜底條款。其他三地則更多依據(jù)《條例》將“三安全一穩(wěn)定”（國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定)納入絕對(duì)不公開范圍。實(shí)際上，2019年《條例》修訂前，“三安全一穩(wěn)定”是否構(gòu)成獨(dú)立的公開例外情形，理論與實(shí)務(wù)界均有爭(zhēng)議。4即使修訂后“三安全一穩(wěn)定\"已明確成為一種法定的公開例外事由，但由于這四種情形外延寬泛，仍會(huì)引發(fā)裁量權(quán)不當(dāng)行使的擔(dān)憂。此外，在公開渠道方面，四地均規(guī)定通過門戶網(wǎng)站專欄公開，表明網(wǎng)上公開已成為普遍共識(shí);在公開時(shí)限方面，除東營(yíng)市要求決定書生效后20個(gè)工作日內(nèi)公開外，其他三地均按季度公開。在減輕行政機(jī)關(guān)的工作壓力的同時(shí)，避免輿論對(duì)復(fù)議活動(dòng)產(chǎn)生不當(dāng)干擾。

3.公開實(shí)踐效果：基于多維度數(shù)據(jù)的考察

我國(guó)多數(shù)地區(qū)尚未建立長(zhǎng)期穩(wěn)定的行政復(fù)議決定書公開實(shí)踐。本文從未制定地方公開規(guī)則但設(shè)有官網(wǎng)專欄的地區(qū)(如四川廣安市、廣東江門市等5地)，以及已制定規(guī)則的地區(qū)（如重慶沙坪壩區(qū)、江蘇常州新北區(qū)等5地)中隨機(jī)抽樣，比較了2023年度的文書公開率及穩(wěn)定性(數(shù)據(jù)源自各地司法行政部門官網(wǎng);其中遂昌縣因數(shù)據(jù)缺失未納入統(tǒng)計(jì)，青島市因本級(jí)公開不佳，故改用其下轄城陽區(qū)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析;同時(shí)，假設(shè)某年度公開的文號(hào)最大的文書是當(dāng)年最后一份文書，根據(jù)中間文書缺失情況估計(jì)公開率，實(shí)際公開率可能更低，因而本文只統(tǒng)計(jì)實(shí)體類文書）。

首先，在公開比例方面(如圖1所示)，各地區(qū)表現(xiàn)出顯著差異。山東省青島市城陽區(qū)實(shí)現(xiàn)了 100% 的公開率；云南省玉溪市和山東省禹城市的公開率也相對(duì)較高，分別達(dá)到了 86.36% 和 82.93% 。相比之下，部分地區(qū)的公開率則不盡如人意，例如重慶市沙坪壩區(qū)的公開率僅為 22.45% ，安徽省馬鞍山市為 29.24% ，廣東省江門市為 34.39% 。這種巨大的差異表明，即便在已開展公開工作的地區(qū)，其實(shí)際的公開程度也存在較大分化。

其次，公開文書的情況復(fù)雜（如圖2所示）。山東省青島市城陽區(qū)公開率高，其公開文書數(shù)量達(dá)到了94件，沒有缺失文書;江蘇省常州市新北區(qū)和廣東省江門市的公開文書數(shù)量相對(duì)較多，分別為64件和65件。然而，部分地區(qū)雖公開了一定數(shù)量的文書，但其對(duì)應(yīng)的缺失文書數(shù)量卻更為龐大。例如，安徽省馬鞍山市公開了50件文書，但缺失數(shù)量高達(dá)121件;廣東省江門市缺失數(shù)量達(dá)124件;重慶市沙坪壩區(qū)缺失數(shù)量達(dá)76件。反映出部分地區(qū)在全面徹底公開方面仍有較大提升空間，實(shí)際公開的只是“冰山一角”。

再次，公開工作的連續(xù)性和穩(wěn)定性是衡量公開制度成熟度的重要標(biāo)志。通過考察最大連續(xù)公開文書數(shù)量（如圖3所示），可以發(fā)現(xiàn)山東省青島市城陽區(qū)(94件）、江蘇省常州市新北區(qū)(63件)和廣東省江門市（64件)的表現(xiàn)較好，顯示出其公開工作具有可持續(xù)性。相對(duì)而言，安徽省宣城市(16件）云南省玉溪市(18件)和重慶市沙坪壩區(qū)(21件)的最大連續(xù)公開數(shù)量則較少。進(jìn)一步結(jié)合平均缺失間隔數(shù)據(jù)(如圖4所示)，可以看出云南省玉溪市(平均缺失1件即補(bǔ)上）四川省廣安市(1.27)和江蘇省常州市新北區(qū)(1.42)的公開規(guī)律性相對(duì)較好，中斷較少。而重慶市沙坪壩區(qū)(4.22)和安徽省馬鞍山市(3.78)的平均缺失間隔較大，說明其公開工作可能存在較長(zhǎng)時(shí)間的中斷或不規(guī)律現(xiàn)象。綜合來看，僅有少數(shù)地區(qū)能在持續(xù)性和規(guī)律性上同時(shí)表現(xiàn)出色。

同時(shí)，出乎意料的是，“是否制定了本地區(qū)對(duì)外公布的行政復(fù)議文書公開規(guī)則”與“實(shí)際公開率”的統(tǒng)計(jì)學(xué)關(guān)系并不顯著。為了分析行政復(fù)議決定書的公開情況與地方政府是否制定相關(guān)規(guī)范性文件之間的相關(guān)性，采用了Spearman秩相關(guān)系數(shù)，顯示相關(guān)系數(shù)為-0.087，p值為0.825，表明兩者關(guān)系在統(tǒng)計(jì)學(xué)上不顯著，并輕微傾向于負(fù)相關(guān)(注：僅限于長(zhǎng)期開展了行政復(fù)議文書公開工作的地區(qū)，未在網(wǎng)站上設(shè)置專欄的多數(shù)地區(qū)不在討論范圍內(nèi))。此外，盡管江蘇、重慶、貴州及山東省青島市制定了全行政區(qū)域統(tǒng)一的公開規(guī)則，但本級(jí)政府執(zhí)行情況不佳，部分下級(jí)政府執(zhí)行情況較好，提示部分地方可能規(guī)范性文件要求落實(shí)到了下級(jí)政府工作考核中。

二、理論探析：行政復(fù)議決定書公開的法理邏輯與深層挑戰(zhàn)

（一）行政復(fù)議決定書公開的法理基礎(chǔ)與核心價(jià)值

行政復(fù)議決定書的公開作為行政公開的重要形式，承載著多重功能與價(jià)值：一方面，公開是行政法治與透明政府的內(nèi)在要求?！瓣柟馐亲詈玫姆栏瘎?，行政復(fù)議決定書的公開，有助于約束行政復(fù)議機(jī)關(guān)規(guī)范、公正行使裁量權(quán)。早在民國(guó)時(shí)期，我國(guó)司法機(jī)關(guān)便意識(shí)到\"使人民咸曉然裁判內(nèi)容\"的重要性，5公開復(fù)議文書有助于社會(huì)檢驗(yàn)改革成果，只有將決定書置于社會(huì)公眾的檢驗(yàn)之下，才能充分激發(fā)復(fù)議機(jī)關(guān)依法履職的積極性和責(zé)任感，從而推動(dòng)復(fù)議工作質(zhì)量和行政復(fù)議制度整體公信力的提高。

另一方面，行政復(fù)議決定書公開具有多元化的社會(huì)功能。一是監(jiān)督功能。社會(huì)公眾可以通過公開的復(fù)議文書有效監(jiān)督復(fù)議機(jī)關(guān)的履職行為及被申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)的行政行為，促進(jìn)依法行政，提升案件處理質(zhì)量。二是指引功能。決定書公開能為行政機(jī)關(guān)自身或其他行政機(jī)關(guān)在相似情境下作出行政行為提供參照，也能為行政相對(duì)人預(yù)測(cè)行為后果、維護(hù)自身權(quán)益提供指引，有助于統(tǒng)一法律適用標(biāo)準(zhǔn)。三是研究功能。大量的行政復(fù)議決定書是研究行政法理論與實(shí)踐、評(píng)估行政復(fù)議制度運(yùn)行狀況的寶貴實(shí)證資料，為制度的持續(xù)完善提供依據(jù)。四是治理功能。決定書公開有助于增進(jìn)公眾對(duì)行政復(fù)議過程的理解，促進(jìn)政府與公民進(jìn)行良性互動(dòng)，提升社會(huì)治理效能。

(二)行政復(fù)議決定書公開中的利益沖突與衡量

既有研究指出，地方法院對(duì)裁判文書公開工作的態(tài)度積極與否受多種因素的影響。同理可知，大部分地方出于維護(hù)社會(huì)秩序等因素考慮，對(duì)此類司法公開改革的響應(yīng)積極性不高。即使已經(jīng)制定地方性規(guī)范性文件的地區(qū)，能長(zhǎng)期堅(jiān)持的也少之又少。因此，要探究公開效果不佳的成因，須從其背后復(fù)雜的利益關(guān)系入手。

首先，行政復(fù)議決定書公開所涉及的利益，主要可以從國(guó)家利益、社會(huì)利益和個(gè)人利益等方面概括。行政復(fù)議決定書公開過程中，國(guó)家利益主要表現(xiàn)為對(duì)國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)的防范。要精準(zhǔn)地把握國(guó)家利益對(duì)于行政復(fù)議決定書公開的影響，就必須準(zhǔn)確地界定本語境中“國(guó)家利益”的內(nèi)涵外延，重要在于明確“國(guó)家安全”和“國(guó)家秘密”之間的關(guān)系。不少學(xué)者主張?jiān)谝?guī)范層面\"國(guó)家秘密”已經(jīng)足夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)國(guó)家安全的保障，無需再將國(guó)家安全單獨(dú)列為豁免公開情形。如何在有效維護(hù)國(guó)家核心利益的前提下，最大限度地保障信息透明，需要精細(xì)的制度設(shè)計(jì)和審慎的個(gè)案判斷。合理的公開本身也是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的體現(xiàn)，有助于提升政府公信力，鞏固國(guó)家安全。其次，行政復(fù)議決定書公開體現(xiàn)了多元公共利益，應(yīng)以保障公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)為核心。在當(dāng)前復(fù)議隊(duì)伍專業(yè)能力、文書制作水平尚不均衡的背景下，若將所有決定書不加區(qū)分地全面公開，確有引發(fā)公眾對(duì)部分低質(zhì)量文書的質(zhì)疑，產(chǎn)生影響整個(gè)復(fù)議制度公信力的風(fēng)險(xiǎn)。但若缺乏公眾監(jiān)督，復(fù)議機(jī)關(guān)提高釋法說理能力的動(dòng)力將大幅削弱。8同時(shí)，決定書公開不可避免地涉及案件當(dāng)事人的隱私權(quán)、個(gè)人信息乃至商業(yè)秘密和聲譽(yù)。尤其在涉及個(gè)人處罰、不利資格認(rèn)定等負(fù)擔(dān)性行政行為的復(fù)議案件中，信息的公開可能對(duì)個(gè)人造成二次傷害或不必要的困擾。在具體操作中，如何界定敏感信息范圍、如何進(jìn)行有效脫敏、如何在保護(hù)個(gè)人權(quán)益與滿足公眾知情權(quán)之間劃定合理界限，均存在較大難度。9聲譽(yù)的保護(hù)則更為復(fù)雜，常與案件事實(shí)內(nèi)容交織，易出現(xiàn)為避免爭(zhēng)議而“一刀切\(zhòng)"的不公開現(xiàn)象。

（三）行政復(fù)議決定書公開的其他理論性挑戰(zhàn)

首先，傳統(tǒng)行政文化與現(xiàn)代公開理念存在張力。我國(guó)行政傳統(tǒng)中部分領(lǐng)域存在保密習(xí)慣和內(nèi)部運(yùn)作傾向，這與現(xiàn)代行政法所要求的透明理念之間存在逐步調(diào)適和融合的過程。在“不愿公開\"“不敢公開\"的慣性思維得到克服以前，制度的有效落地存在阻力。其次，新技術(shù)發(fā)展帶來“雙刃劍\"影響。大數(shù)據(jù)、人工智能等新興技術(shù)雖為決定書的高效整理、智能檢索、輔助脫敏等提供了前所未有的便利，但這些技術(shù)也易帶來國(guó)家安全受損、個(gè)人信息泄露等新的法律挑戰(zhàn)。最后，公開例外情形的界定存在理論困境。如何從法理上清晰、準(zhǔn)確地界定哪些屬于“必要的例外\"情形，是確保公開制度發(fā)揮積極作用且不損害其他正當(dāng)利益的理論關(guān)鍵。隨著新一輪科技革命的深入發(fā)展，一些先前已獲平衡的考量因素又受到?jīng)_擊，亟待重新審視與調(diào)適。

三、紓解之道：行政復(fù)議決定書公開制度的完善路徑

（一）行政復(fù)議決定書公開的指導(dǎo)原則與分類標(biāo)準(zhǔn)

1.落實(shí)“以公開為常態(tài)，不公開為例外\"理念

如前文所述，行政復(fù)議決定書公開具有不可替代的社會(huì)價(jià)值和功能，正當(dāng)性極高。有學(xué)者研究表明，司法裁判文書的公開對(duì)司法信任度的提升有實(shí)在的積極影響。10]若行政訴訟中建立了文書公開制度，行政復(fù)議卻不跟進(jìn)，難免會(huì)影響群眾對(duì)復(fù)議制度的信任。在政府信息公開轉(zhuǎn)向政府?dāng)?shù)據(jù)開放的時(shí)代背景下，[11]政府掌握的數(shù)據(jù)在確保安全的前提下應(yīng)盡可能開放給社會(huì)使用。12]故而對(duì)新《行政復(fù)議法》第七十九條中的公開限制條件應(yīng)作限縮解釋：行政行為若不涉法定絕對(duì)不公開情形，其復(fù)議決定書即應(yīng)公開。個(gè)人隱私、信息及聲譽(yù)等合理關(guān)切，則由其他配套制度保障。

2.確立以案件類型為根據(jù)的公開標(biāo)準(zhǔn)

要平衡公開中的各類利益，一個(gè)可行方法是確立以案件類型為基礎(chǔ)的公開標(biāo)準(zhǔn)。從“當(dāng)事人聲譽(yù)受損程度和公共利益保護(hù)重要性\"雙線人手，可從授益與負(fù)擔(dān)行政行為角度確定不同標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)授益行政行為的復(fù)議決定，通常不損及當(dāng)事人聲譽(yù)且涉公共資源分配，應(yīng)采嚴(yán)格公開標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)持\"全面公開”。這種情況下，個(gè)人信息保護(hù)可適當(dāng)放寬，例如不采取隱名措施等，但法律規(guī)定的敏感個(gè)人信息須嚴(yán)格保護(hù)。而對(duì)負(fù)擔(dān)行政行為的復(fù)議決定，不宜采取一律不予公開方式，也不宜僅對(duì)《行政處罰法》中規(guī)定應(yīng)予公開的行政處罰決定所涉的復(fù)議決定進(jìn)行公開。事實(shí)上，當(dāng)事人一旦進(jìn)入了制度化的糾紛解決機(jī)制中，該解決機(jī)制的公正性便成為全體社會(huì)主體共同利益的有效保障，由此，行政復(fù)議參與人應(yīng)被課以“適當(dāng)容忍\"不利事實(shí)公開的義務(wù)。那么如何對(duì)涉及負(fù)擔(dān)行政行為的申請(qǐng)人或第三人的聲譽(yù)利益作適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)?最合理的方案是“事前 + 事后\"保護(hù)，在公開前應(yīng)聽取其意見，如認(rèn)為不應(yīng)公開的，則由行政復(fù)議機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查，若認(rèn)為予以公開不違反比例原則，則仍應(yīng)予以公開；在公開后則需保護(hù)其被遺忘權(quán)，即設(shè)置公開的期限。

（二）公開的實(shí)質(zhì)性規(guī)范：信息保護(hù)與內(nèi)容選擇

1.加強(qiáng)對(duì)申請(qǐng)人可識(shí)別信息的保護(hù)措施

目前，在裁判文書公開領(lǐng)域，各級(jí)人民法院已經(jīng)加強(qiáng)了對(duì)當(dāng)事人隱私權(quán)或個(gè)人信息權(quán)益保護(hù)的關(guān)注，例如對(duì)當(dāng)事人的姓名、名稱等信息從不隱名到半隱名。行政復(fù)議機(jī)關(guān)在以文書公開為目的處理公民的個(gè)人信息時(shí)，應(yīng)依照《中華人民共和國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法》第三十五條的規(guī)定告知當(dāng)事人，方便其進(jìn)行監(jiān)督。

針對(duì)姓名在文書中進(jìn)行展示的問題，應(yīng)進(jìn)行精準(zhǔn)分類：對(duì)自然人而言，即使采用半顯名形式，一旦與地域等信息相結(jié)合，仍存在\"再識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)”?？蓢L試采用數(shù)字標(biāo)識(shí)符進(jìn)行多個(gè)主體之間的區(qū)分，如\"申請(qǐng)人1\"“申請(qǐng)人2\"等，盡可能減小個(gè)人信息泄露的風(fēng)險(xiǎn);對(duì)法人而言，若公開當(dāng)事人全稱會(huì)存在商譽(yù)損害，則可作匿名化處理。需注意與公共利益高度相關(guān)的行政復(fù)議決定，如食品藥品、產(chǎn)品質(zhì)量、安全生產(chǎn)、稅收、環(huán)境等領(lǐng)域，相關(guān)主體的隱私權(quán)(特別是法人)應(yīng)讓位于公眾知情權(quán)和公共安全，此類文書中的主體識(shí)別信息不宜匿名處理。對(duì)被申請(qǐng)人的名稱也不應(yīng)匿名處理，否則將與行政復(fù)議公開本身應(yīng)發(fā)揮的監(jiān)督功能背道而馳。

2.探索案件事實(shí)與決定理由公開的相對(duì)分離制度

一般而言，對(duì)行政復(fù)議決定書質(zhì)量的監(jiān)督，主要是對(duì)行政復(fù)議人員心證的監(jiān)督，既包括對(duì)事實(shí)證據(jù)的認(rèn)定，也包括法律法規(guī)的適用及其說理水平。但是，在有一些復(fù)議文書確實(shí)涉及國(guó)家秘密、個(gè)人隱私等不宜公開情形的，如果直接不予展示，會(huì)導(dǎo)致經(jīng)常性文書公開不連續(xù)的情況，引發(fā)社會(huì)對(duì)整個(gè)公開工作制度化水平的擔(dān)憂。故即使部分文書確實(shí)記載了不宜向社會(huì)公開的事實(shí)，若其事實(shí)部分能與理由部分相對(duì)分開，亦即能提煉出一定裁判要旨的，可以將與案件事實(shí)無直接聯(lián)系的理由部分向社會(huì)公開，使公眾知悉該案件的存在，最大程度尊重公眾的知情權(quán)。但這種方式會(huì)給公民的參考、相關(guān)人士的研究和其他復(fù)議機(jī)關(guān)的類案參照帶來不便，故僅作為極特殊情況下的一種替代選項(xiàng)，不宜常態(tài)化。

(三)公開的程序性保障：渠道、時(shí)限與救濟(jì)

1.明確行政復(fù)議決定書公布的渠道和時(shí)限要求

從理論上講，公開不等于公布，司法公開既包括在線公開，也包括線下公開；既包括向當(dāng)事人的公開，也包括向社會(huì)公眾的公開。在信息化時(shí)代，公民已習(xí)慣于通過互聯(lián)網(wǎng)獲取信息，此時(shí)要求公民親自前往行政機(jī)關(guān)查詢相關(guān)信息，既不符合高效便民原則，也加重了行政機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)。此外，線下查詢一般以個(gè)案查詢?yōu)橹?，難以承載一般性監(jiān)督的制度功能。因此，必須堅(jiān)持線上公開原則。

在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，信息從公布到獲知有兩大障礙：一是信息過載，二是搜索成本高。13]有鑒于此，需建立全國(guó)統(tǒng)一的行政復(fù)議信息公開平臺(tái)。為最大程度保障國(guó)家安全和當(dāng)事人的合法權(quán)益，公眾在線上查詢文書時(shí)應(yīng)當(dāng)有身份核驗(yàn)程序和文書查看頻次限制，并加強(qiáng)技術(shù)上的安全措施，防止網(wǎng)絡(luò)爬蟲爬取大量文書數(shù)據(jù)。同理，為充分保障負(fù)擔(dān)行政行為相對(duì)人的被遺忘權(quán)，應(yīng)設(shè)定公開期限。由于真正對(duì)此類公開信息感興趣的多是專業(yè)人士，其如果有制作數(shù)據(jù)集的意愿，完全可以在公開期內(nèi)自行下載搜集文書；對(duì)于普通公眾，其使用公開文書的目的多是供自己參考，文書的時(shí)效性相比公開持久性更為重要，其對(duì)復(fù)議質(zhì)量的監(jiān)督有賴于社交媒體的傳播，而這種傳播具有較強(qiáng)時(shí)效性，故不會(huì)影響公開效果。當(dāng)然，這一期限不宜太短，至少應(yīng)在一年以上，否則將減損公眾監(jiān)督的實(shí)效。

2.建立復(fù)議決定書公開行為的救濟(jì)措施

“無救濟(jì)則無權(quán)利”，在行政復(fù)議文書公開這一具體環(huán)節(jié)中，既然程序上要求在公開前聽取當(dāng)事人意見，那么當(dāng)事人對(duì)于公開與否的決定持有異議時(shí)，自然應(yīng)當(dāng)被賦予相應(yīng)的、有效的救濟(jì)權(quán)利。需要明確的是，行政復(fù)議文書的公開行為，其本質(zhì)并不直接創(chuàng)設(shè)、變更或廢止當(dāng)事人在原行政復(fù)議案件中的實(shí)體權(quán)利和義務(wù)。因此，這類公開行為通常被歸類為行政事實(shí)行為而非具體行政行為，難以適用行政復(fù)議和訴訟的救濟(jì)方式。

針對(duì)復(fù)議文書公開決定所引發(fā)的爭(zhēng)議，可設(shè)計(jì)特定的、層級(jí)遞進(jìn)的救濟(jì)程序。具體而言，申請(qǐng)人或第三人如果對(duì)復(fù)議機(jī)構(gòu)最終作出的關(guān)于公開或不公開相關(guān)文書的決定表示不服，對(duì)此可向作出該公開決定的本級(jí)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)進(jìn)行一次復(fù)議審查。若申請(qǐng)人對(duì)此復(fù)議審查的結(jié)果依然不服，則可依據(jù)《行政復(fù)議法》第四條第三款關(guān)于行政復(fù)議監(jiān)督的規(guī)定，向該復(fù)議機(jī)構(gòu)的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)進(jìn)行復(fù)議監(jiān)督。上一級(jí)行政機(jī)關(guān)在履行監(jiān)督職責(zé)后所作出的決定應(yīng)當(dāng)具有終局性。

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作者：鄭杰，西南財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院碩士研究生李奇，南京理工大學(xué)知識(shí)產(chǎn)權(quán)學(xué)院碩士研究生，北京市律師法學(xué)研究會(huì)助理研究員

責(zé)任編輯：劉小僑