欠發(fā)達縣城新型城鎮(zhèn)化建設困境及路徑優(yōu)化

郡縣治則天下安，縣域強則中國強。黨和國家高度重視縣城在城鄉(xiāng)融合發(fā)展中的地位和作用，黨的二十大強調\"以城市群、都市圈為依托構建大中小城市協(xié)調發(fā)展格局，推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設”。隨后，出臺《深人實施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略五年行動計劃》作出專門部署。2024年4月，習近平總書記在考察重慶時強調，“重慶集大城市、大農(nóng)村、大山區(qū)、大庫區(qū)于一體，要大力推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。積極推進以縣（區(qū)）城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化建設\"以縣城為載體，推進新型城鎮(zhèn)化建設是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要內(nèi)容，對于欠發(fā)達縣城而言機遇與挑戰(zhàn)并存。由此，本文聚焦重慶市豐都縣，剖析其在新型城鎮(zhèn)化建設中存在的問題，針對性提出回應對策，對于破除\"欠發(fā)達\"帶來的挑戰(zhàn)，抓住城鄉(xiāng)融合發(fā)展等戰(zhàn)略機遇具有重要意義。

一、豐都縣在新型城鎮(zhèn)化建設中面臨的現(xiàn)實困境

（一）存在結構壁壘，新型城鎮(zhèn)化速度有待提升

得益于外在支持和自身努力，近年來豐都縣的城鄉(xiāng)面貌發(fā)生了巨大變化，但城鄉(xiāng)二元結構壁壘仍然存在，影響著新型城鎮(zhèn)化建設速度。一是城鎮(zhèn)化整體步伐有待加快。城鎮(zhèn)化率是衡量城市化速度和質量的重要指標之一，也是衡量一個國家或區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重要標志。2023年末，豐都縣常住人口城鎮(zhèn)化率為 51.89% ，還未達到\"十四五\"規(guī)劃提出的“常住人口城鎮(zhèn)化率提高到 65% ”的目標，更遠落后于重慶市 71.67% 的城鎮(zhèn)化率，城鎮(zhèn)化進程稍顯緩慢。二是城鄉(xiāng)間要素流動仍然受阻，農(nóng)民遷入城市存在困難。城市和農(nóng)村屬于一個有機整體，以縣城為重要載體推進新型城鎮(zhèn)化建設，要破除戶籍、土地、產(chǎn)權等制度性壁壘，促進城鄉(xiāng)要素雙向平等流動，實現(xiàn)兩者均衡發(fā)展。但政策目標和現(xiàn)實情況間還存在一定的差距，縣級政府受財政收入制約，要完全打破制度性壁壘較為困難，阻礙著人才、資金、技術等要素流動，農(nóng)民遷人城市后，農(nóng)村土地承包權、宅基地使用權等權益問題沒有明確清晰的配套制度予以保障，也影響著農(nóng)民進城扎根的意愿。在推進“以人為核心”的城鎮(zhèn)化進程中，如何保障農(nóng)業(yè)轉移人口的權益轉換，是一件亟待解決的難題。

（二）縣城承載力不足，新型城鎮(zhèn)化質量有待提高

“十四五\"規(guī)劃提出的城鎮(zhèn)化率目標對城市的綜合承載力提出了挑戰(zhàn)。欠發(fā)達縣城的綜合承載力相對不足，導致縣城在吸納農(nóng)村人口、提升城市發(fā)展質量等方面的支撐作用不夠。一是就業(yè)機會少，就業(yè)供求結構失衡。進城務工、送教是農(nóng)村人口遷入城市的主要驅動力，但目前豐都縣的就業(yè)崗位容量在整體上還無法滿足城鎮(zhèn)化帶來的就業(yè)需求，且存在供求不匹配的偏差。2023年，豐都縣城新增就業(yè)6058人，但對比豐都縣城鎮(zhèn)人口所需的就業(yè)崗位數(shù)量還存在較大缺口，豐都縣的產(chǎn)業(yè)結構以農(nóng)業(yè)和傳統(tǒng)工業(yè)為主，對就業(yè)吸納的力度不夠強勁。同時，農(nóng)村進城務工人員的文化素養(yǎng)不高、就業(yè)技能不足、工作穩(wěn)定性欠缺，所能謀求的崗位與縣城供給的崗位間存在偏差，目前豐都縣農(nóng)民進城后，男性主要從事工地工人、保安、清潔工等工作，而女性主要從事保姆、月嫂、服務人員、清潔工等工作。這類崗位對人員的需求是有限的，而其他企業(yè)提供的崗位多數(shù)農(nóng)業(yè)轉移人口無法勝任，導致農(nóng)村轉移人口難以滿足縣城發(fā)展所需，而縣城為這部分群體能供給的崗位同步較少的雙重困境。二是公共產(chǎn)品和服務供給質效較低。與發(fā)達縣城、大中型城市相比，豐都縣缺乏足夠的自我發(fā)展能力及資源動員能力，財政、產(chǎn)業(yè)、土地、人口等均處于劣勢，經(jīng)濟和社會發(fā)展水平相對較低，導致社會保障事業(yè)發(fā)展緩慢，公共產(chǎn)品和服務供給水平低。如縣城的市政公共設施仍不完善，老城區(qū)管網(wǎng)整體陳舊老化、路網(wǎng)容量不足，數(shù)字信息化建設較為滯后等等?？h城承載力不足會進一步帶來人口流失問題，數(shù)據(jù)顯示，2023年豐都縣全縣總人口78.98萬人，而常住人口只有54.42萬人，流出24.56萬人，流出率 31.01% 。

總遷出人口7780人，而遷入人口只有4604人，遷入率為負 40.8% ，人口的凈流出導致豐都縣缺乏發(fā)展動力，同時青壯勞動力和學齡兒童的流出會使人口結構失衡，加劇社會老齡化風險，這將對豐都縣新型城鎮(zhèn)化建設帶來巨大挑戰(zhàn)。

（三）基層治理難度提升，治理方式有待優(yōu)化

“基層強則國家強，基層安則天下安”，基層治理是國家治理的基石。欠發(fā)達縣城在推動新型城鎮(zhèn)化進程中，農(nóng)村轉移人口的增加會對縣城基層社會治理提出更高的要求，但目前豐都縣還面臨治理難度大、方式落后的問題。一是治理難度增加，呼喚效能優(yōu)化。對于欠發(fā)達縣城，提升治理效能并非輕而易舉。一方面，相較發(fā)達地區(qū)，欠發(fā)達縣城現(xiàn)有的基層治理能力及水平本就不足，難以應對城鄉(xiāng)結構的迅速變動;另一方面，按城鎮(zhèn)化進程速度，豐都縣在5年內(nèi)從城鎮(zhèn)化率 51.89% 提升至近 70% ，預計需新增約10萬人進入城鎮(zhèn)，“縣城在治安、矛盾糾紛、社會保障、民眾需求等各個方面的治理難度加大”，[2同時，縣城城鎮(zhèn)化會虹吸大量的農(nóng)村勞動力流入城市，農(nóng)民“市民化”，但農(nóng)村卻“空心化”，導致鄉(xiāng)村的基層治理主體弱化，如何平衡城鄉(xiāng)治理成為難題。二是治理方式有待優(yōu)化和改進。推進新型城鎮(zhèn)化建設，需要在治理方法與治理手段上不斷創(chuàng)新，多元共治、人技互動，推動構建現(xiàn)代化基層治理格局。但在實踐中，黨和政府仍然是基層治理的絕對主導力量，其他社會主體參與基層治理的程度還不夠。同時因數(shù)字綜合治理平臺不完善，無法徹底解決各個行業(yè)信息不對稱、不全面的難題，無法精準全面地掌握群眾對于基層治理的需求，因此在當前的縣域治理中，往往出現(xiàn)\"頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳\"現(xiàn)象，尚未實現(xiàn)\"以人為本\"的精細化治理[3，影響著治理水平的提升。

二、豐都縣推進新型城鎮(zhèn)化建設的路徑探討

（一）以體制機制建設為抓手，促進城鄉(xiāng)要素流通

體制機制是欠發(fā)達縣城城鄉(xiāng)要素暢通流動的重要保障，通過不斷深化改革，破除結構壁壘，聯(lián)動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，推動\"人、地、錢\"等要素在城鄉(xiāng)間自由流通。一是完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展政策。消除結構壁壘，推動縣級層面因地制宜落實有利于促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的戶籍、教育、就業(yè)及社會保障等政策措施，保障城鄉(xiāng)之間各類要素自由、平等流動。其中戶籍改革是關鍵一環(huán)，其直接影響農(nóng)民對城市公共服務的享有程度，欠發(fā)達縣城要根據(jù)上級政策文件，制定農(nóng)村轉移人口縣城落戶政策，讓農(nóng)村轉移人口能安心進城，也能平等享受城市提供的公共服務。二是建立健全轉移補償機制。針對農(nóng)村轉移人口，應在住房、就業(yè)等方面制定補償政策，幫助其扎根縣城。在規(guī)劃用地時，應考慮轉移人口住房需求，適當根據(jù)上一年度數(shù)量權重增加本年度用地規(guī)模，將符合條件的轉移人口納入政策性住房和過渡性住房保障范圍。三是建立可持續(xù)的縣城建設投融資機制。建立持續(xù)的、多元的城鎮(zhèn)化建設保障機制，實現(xiàn)投融資管理全過程規(guī)范化，努力提升投融資效益。根據(jù)項目性質科學制定不同投融資方案，做好投融資可行性評估，健全約束、評價機制，強化績效評估。

（二）以公共服務效能為抓手，增強縣域承載能力

公共服務水平和質量是縣城綜合承載能力的體現(xiàn)，也是新型城鎮(zhèn)化建設、城鄉(xiāng)融合發(fā)展需要做好的重要工作。一是以需求為導向精準供給。在以縣城為重要載體推進新型城鎮(zhèn)化進程中，要把握城鄉(xiāng)居民的多元化需求，注重區(qū)分不同社區(qū)、不同群體的結構性、差異化服務需求，實現(xiàn)公共服務供給精準化。如對于老舊小區(qū)要完善基礎設施建設，保障老舊小區(qū)居民生活的便利性和安全性;對于新小區(qū)要配套或轉移更多的教育資源；對于弱勢群體要強化社會福利保障等等。二是發(fā)揮政府在純公共物品供給中的主導作用。純公共物品具有非競爭性和非排他性，由私人部門供給存在諸多弊病，因而政府等公共部門在公共服務供給中責無旁貸，應以《“十四五\"公共服務規(guī)劃》為指引，發(fā)揮政府的兜底保障功能，并充分利用數(shù)字賦能，如運用數(shù)字技術精準識別縣城居民對公共服務類型的需求，精準彌補短板，降低服務成本、提高服務效能。三是做好準公共物品和私人物品的多元供給。充分發(fā)揮市場配置作用，讓市場力量參與到準公共物品和私人物品的供給中去，實現(xiàn)付費可享有、品質有保證、價格能接受，促進縣域內(nèi)家政、娛樂、餐飲等生活服務業(yè)提檔升級，為居民提供多樣化、高品質的生活，提升縣城吸引力，同時發(fā)揮社會組織的積極作用，構建多元供給格局。

（三）以新時代“楓橋經(jīng)驗”為抓手，提升基層治理效能

隨著新型城鎮(zhèn)化進程的深入，基層社會治理環(huán)境變得更加復雜，縣城社會治理迎來極大挑戰(zhàn)，此時，新時代“楓橋經(jīng)驗\"提供了有益參考。一是堅持黨的領導和“以人為本\"理念。新時代“楓橋經(jīng)驗\"將黨的領導與“以人為本\"的群眾路線牢牢結合起來，緊緊圍繞團結群眾，堅持以“從群眾中來到群眾去\"這個核心要義做好基層社會治理工作。欠發(fā)達縣城在新型城鎮(zhèn)化進程中，要充分發(fā)揮黨的全面領導作用，統(tǒng)一協(xié)調各部門，解決各部門在社會保障、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、土地利用、優(yōu)化環(huán)境等方面存在的\"碎片化\"治理問題，圍繞\"以人為本\"理念，形成多部門協(xié)同治理格局，提升新型城鎮(zhèn)化成果的惠及度，加大服務型政府建設力度，不斷提升人民群眾的滿意度與獲得感。如完善政府官網(wǎng)民意訴求板塊建設，為群眾提供更加暢通的反饋與監(jiān)督渠道，了解并及時回應群眾反映的困難與訴求。二是賦予街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)更多自治權。新型城鎮(zhèn)化建設的各項工作最終落腳點仍在街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，應強化基層自治力度，讓街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)擁有更多自主權。如可將部分行政審批權下放，做到簡單事情村社層面解決，相對復雜事情街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)解決，提高基層治理效率。三是構建共建共治共享的治理格局。當前，各方對基層治理的能力和水平都提出了更高的要求，單靠政府很難高效治理。因此，應以社區(qū)為基礎，吸納和整合多方力量參與，建立社區(qū)功能型的自治組織，將所有包括農(nóng)村轉移人口在內(nèi)的居民調動起來參與到基層社會治理中，整合社會資源，形成以社區(qū)黨組織、社區(qū)居民參與的共治共享格局。

（四）以培育產(chǎn)業(yè)根基為抓手，推動穩(wěn)定就業(yè)創(chuàng)業(yè)

人才是推進欠發(fā)達縣城新型城鎮(zhèn)化的核心資源，形成人才聚力需要穩(wěn)定的就業(yè)崗位作為支撐，而強有力的產(chǎn)業(yè)是提供穩(wěn)定就業(yè)的關鍵。一是推進產(chǎn)業(yè)融合，增強產(chǎn)業(yè)聚集效應。欠發(fā)達縣城應以城鄉(xiāng)融合發(fā)展為主線，著重突出縣城城鎮(zhèn)化中的鏈接優(yōu)勢，以城鄉(xiāng)融合為基石，強化特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)支撐力。通過以工業(yè)帶動農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)反哺工業(yè)，農(nóng)業(yè)帶動文旅業(yè)等方式促進城鄉(xiāng)間“三產(chǎn)融合”，實現(xiàn)縣城與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)之間的有機結合與協(xié)同發(fā)展，夯實城鄉(xiāng)發(fā)展根基。大力發(fā)展縣域內(nèi)帶動力強、就業(yè)崗位多的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)新延伸產(chǎn)業(yè)鏈。如以豐都縣牛肉產(chǎn)業(yè)為基礎，做好牛肉產(chǎn)業(yè)精深加工，結合“尚善\"鬼城文化，推出肉牛系列產(chǎn)品（生鮮、初加工及肉干系列）;創(chuàng)新現(xiàn)有麻辣雞加工技術，探索從“餐桌上的美食\"變成旅行中、追劇中必備的\"零嘴”，打造\"鬼城麻辣雞零嘴”系列產(chǎn)品，通過升級農(nóng)業(yè)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈條，促進城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)要素融合，夯實產(chǎn)業(yè)發(fā)展根基。二是堅持以穩(wěn)定就業(yè)為導向，強化政策支撐作用。農(nóng)業(yè)轉移人口就業(yè)問題事關新型城鎮(zhèn)化進程，要著力把穩(wěn)定和擴大農(nóng)村轉移人口的就業(yè)作為宏觀調控的優(yōu)先目標，在拓寬就業(yè)創(chuàng)業(yè)渠道基礎上，落實穩(wěn)崗返還、穩(wěn)崗擴崗專項貸款等政策，實施縣域主導產(chǎn)業(yè)吸納就業(yè)支持舉措，穩(wěn)定和擴大就業(yè)容量。三是加大就業(yè)創(chuàng)業(yè)幫扶力度。面向農(nóng)村轉移人口推出就業(yè)服務平臺，推動就業(yè)服務下鄉(xiāng)鎮(zhèn)、下社區(qū)，讓其獲得可感知可觸及的高質量就業(yè)服務。人社局、工商聯(lián)、知聯(lián)會等相關部門應加大就業(yè)幫扶活動力度，積極開展“春暖農(nóng)民工\"等關心關愛農(nóng)村轉移人口的服務行動，集中送政策送服務送崗位；積極摸排農(nóng)村轉移人口的知識技能基礎、求職就業(yè)意愿和技能提升需求，分類組織開展就業(yè)技能培訓、崗位技能提升培訓及創(chuàng)業(yè)培訓，提升農(nóng)村轉移人口就業(yè)質量;與縣城內(nèi)外企業(yè)加強信息對接，以就業(yè)為導向開展企業(yè)訂單、定向培訓入職，促進農(nóng)業(yè)轉移人口實現(xiàn)技能就業(yè)。健全農(nóng)村轉移人口社保、低保制度，做好社保關系轉移接續(xù)工作，擴大農(nóng)村轉移人口社會保障覆蓋面，落實維護新就業(yè)勞動者的勞動權益，切實維護其勞動權益;為有想法創(chuàng)業(yè)的農(nóng)村轉移人口及其他社會人士，提供技術、稅收、創(chuàng)業(yè)貸款貼息等優(yōu)惠政策支持，鼓勵其創(chuàng)業(yè)自主就業(yè)，從而帶動產(chǎn)生新的就業(yè)崗位。

基金項目：重慶市黨校（行政院校）系統(tǒng)“學習貫徹習近平總書記在新時代推動西部大開發(fā)座談會和視察重慶重要講話重要指示精神\"重點專項項目“我市欠發(fā)達縣城在推進新型城鎮(zhèn)化建設中的現(xiàn)實困境及路徑優(yōu)化研究\"（項目編號：2024BZDZX—40）階段性研究成果。

參考文獻：

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[3]朱鵬華，劉學俠.以人為核心的新型城鎮(zhèn)化：2035年發(fā)展目標與實踐方略[J].改革，2023（02）：47-61.

作者：中共重慶市豐都縣委黨校副校長、正高級講師責任編輯：張波