以縣城為載體的湖北省就地城鎮(zhèn)化優(yōu)化路徑研究

中圖分類號：F291.1

文獻標志碼：A

0 引言

2022年5月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳發(fā)布了《關于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設的意見》（以下簡稱《意見》），標志著我國的城鎮(zhèn)化政策從以大城市為中心調整為以縣城為重要載體，新型城鎮(zhèn)化發(fā)展進人了新階段。湖北省高度重視縣域發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化，中國共產黨湖北省第十二次代表大會明確提出，要實施強縣工程，加快推動以縣城為重要載體的就地城鎮(zhèn)化及城鎮(zhèn)和產業(yè)集中高質量發(fā)展[1]。這既是對中央政策的及時響應，也是全面貫徹新發(fā)展理念，建設全國構建新發(fā)展格局先行區(qū)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域和資源環(huán)境協(xié)調發(fā)展的必由之路。

推進縣城城鎮(zhèn)和產業(yè)集中高質量發(fā)展，是中國式現(xiàn)代化湖北省實踐的重要舉措，也是順應城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律、促進城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調發(fā)展的有力舉措。近年來，湖北省縣城城鎮(zhèn)化工作取得重大進展，全省有10縣市人圍國家縣城新型城鎮(zhèn)化建設示范名單，居中西部省份第一。然而，湖北省縣域經濟發(fā)展仍存在一些問題，如全國百強縣排名靠后、缺乏引領型經濟強縣、縣市財力不足等。特別是面對高質量發(fā)展要求，全省各縣（市）更應不斷聚力做大人口基數(shù)、做實產業(yè)支撐、做優(yōu)公共服務、做美縣城環(huán)境，多管齊下推動縣城作為就地城鎮(zhèn)化的重要載體，發(fā)揮縣城連通城市、輻射鄉(xiāng)村的作用，打造城鄉(xiāng)融合發(fā)展新局面。

1城鎮(zhèn)化理論和現(xiàn)狀分析

1.1城鎮(zhèn)化相關概念闡釋

就地城鎮(zhèn)化是城鎮(zhèn)化的一種類型，與之對應的是就近城鎮(zhèn)化和異地城鎮(zhèn)化，三者的區(qū)別主要在于城鎮(zhèn)化過程中流動人口的空間遷移范圍。就地城鎮(zhèn)化強調農村的就地改造，農民在世代居住的鄉(xiāng)村完成生產方式、生活方式、權利權益等的城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化的轉型；就近城鎮(zhèn)化指農村人口近距離遷移到家鄉(xiāng)附近的市鎮(zhèn)，主要界定為以地級市和縣級城鎮(zhèn)為核心的城鎮(zhèn)化[2]；異地城鎮(zhèn)化主要指中西部地區(qū)流動人口因務工、就業(yè)遷移到沿海經濟發(fā)達地區(qū)，定居于發(fā)達地區(qū)的大、中、小城市。

改革開放以來，大量農村人口以入學、就業(yè)、務工的形式進入城市并定居，實現(xiàn)了居住地從鄉(xiāng)村到城市、身份從農村居民到城市市民的雙重轉換，城鎮(zhèn)化水平快速提升。1978—2023年，我國城鎮(zhèn)化率由 17.92% 增長至 66.16% ，城鎮(zhèn)人口由1.7億增長到9.3億。1978—2008年，城鎮(zhèn)化人口流動目的地主要是沿海發(fā)達地區(qū)，其中2010年全國進城務工人員總量達到2.42億人， 70% 進入京津冀、長三角、珠三角地區(qū)[3]。這一時期的城鎮(zhèn)化為異地城鎮(zhèn)化，發(fā)展動因是對外開放，通過抓住“人口紅利”契機融入全球市場，實現(xiàn)了經濟高速增長奇跡。近10年來，城鎮(zhèn)化發(fā)展方向發(fā)生較大轉變，原因在于我國已融入全球技術價值鏈，能夠獨立生產 60%～80% 產業(yè)門類的國際領先產品，城鎮(zhèn)化發(fā)展動力轉變?yōu)楫a業(yè)升級和科技創(chuàng)新帶來經濟轉型[3]。與此同時，人口流動也由于勞動力需求的結構性變化導致“兩頭集中”的現(xiàn)象。一方面，人口向大城市集中，以廣深成渝漢杭為代表的省會城市對人才資源的吸引明顯變強。另一方面，返鄉(xiāng)、進城人員向縣城集中，縣域城鎮(zhèn)人口和縣城人口迎來“雙增長”，縣城成為吸引縣域人口的主要載體。這一時期的城鎮(zhèn)化為就近城鎮(zhèn)化和就地城鎮(zhèn)化。以縣城為載體的就地城鎮(zhèn)化可認為是就地城鎮(zhèn)化、就近城鎮(zhèn)化的結合，政策導向是人口向縣城集中、產業(yè)向園區(qū)集中，以人口、產業(yè)“雙集中”推動縣城高質量發(fā)展。實現(xiàn)優(yōu)化縣城建設空間、合理配置公共服務設施、建設綠色低碳交通系統(tǒng)和綠色節(jié)約型市政基礎設施的目標。

1.2 城鎮(zhèn)化現(xiàn)狀分析

1.2.1我國縣城城鎮(zhèn)化現(xiàn)狀

截至2023年末，我國縣和縣級市數(shù)量共計1813個，約為地級及以上城市市轄區(qū)數(shù)量（977個）的2倍，約占縣級行政區(qū)劃數(shù)量的 64% 。城鎮(zhèn)常住人口9.3億，其中，1299個縣的縣城常住人口為1.8億左右，394個縣級市的城區(qū)常住人口為1億左右，縣城及縣級市城區(qū)人口占全國城鎮(zhèn)常住人口的近 30%^[4] ?？h城及縣級市城區(qū)的人口數(shù)量相對較少，城鎮(zhèn)人口大多數(shù)集中在大中城市。

第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，省內流動人口占總流動人口的比重達到了 66.8% ，比2010年增加了 5.6% ，表明人口流動主要表現(xiàn)為省內的短距離流動。從用工數(shù)據(jù)看，2021年全國外出農民工1.7億人，其中省內流動1億人；本地（戶籍所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)）從業(yè)農民工1.2億人。顯示出就地就近務工成為農民工重要的就業(yè)選擇。

1.2.2湖北省縣城城鎮(zhèn)化現(xiàn)狀

截至2023年末，湖北省轄13個地級單位（12個地級市、1個自治州），63個縣（市）和4個省直轄縣級單位。全省常住人口5838萬，其中，城鎮(zhèn)3822萬人，鄉(xiāng)村2016萬人。城鎮(zhèn)化率 65.47% ，略低于全國平均水平。

縱向比較，2023年湖北省城鎮(zhèn)化率比上年增長0.8% 。與改革開放初期的1982年相比，41年來城鎮(zhèn)化率增長47.78個百分點，年均增長 1.16% 。以10年為一個周期來看，1982一1991年，城鎮(zhèn)化率波動較大但年均增量不大；1992—2001年，城鎮(zhèn)化率波動幅度變小，且年均增量提升較快；2002一2011年，城鎮(zhèn)化穩(wěn)步發(fā)展，但城鎮(zhèn)化率增量偏?。?012—2023年，城鎮(zhèn)化穩(wěn)步發(fā)展且城鎮(zhèn)化率增量有所增加。說明近年來，湖北省城鎮(zhèn)化進人高質量發(fā)展階段，發(fā)展質量和速度均有提升（見圖1）。

橫向比較，2023年湖北省城鎮(zhèn)化率在中部地區(qū)仍舊保持領先優(yōu)勢，但優(yōu)勢縮小，并且湖北省城鎮(zhèn)化率仍然低于全國平均水平，遠低于大多數(shù)沿海發(fā)達省份，尤其是與廣東、江蘇、浙江三省有較大差距。

目前，湖北省縣域經濟水平偏低。2022年，湖北省縣域常住人口在全省占比 75% ，區(qū)域生產總值占比 59.6% ，地方一般公共預算收入占比 39.2% ，外貿出口占比 43.5% 。數(shù)據(jù)顯示，湖北省縣域生產總值、財政收入和外貿出口比重低于人口比重，且后兩者差距明顯?？h城人口比重偏低，2022年湖北省縣城人口占全縣人口比重低于全國平均水平，與全國水平、其他8個省份相比（見圖2），僅高于河南和安徽兩省，說明縣城對縣域人口聚集度有待提高?？h城人口持續(xù)下降，2012—2022年，湖北省縣城人口減少44.44萬人，與同期全省人口增長趨勢相悖，說明縣城人口外流嚴重?？h城人口密度偏大，2022年湖北省縣城人口密度為3232人 /km² ，高于全國平均水平和沿海發(fā)達省份（見圖3），在中部地區(qū)屬于中等水平，說明湖北省縣城規(guī)模偏小，城區(qū)建設不夠。

2湖北省縣城就地城鎮(zhèn)化現(xiàn)存問題

2.1 就業(yè)崗位偏少，縣城安居不易

（1）工作機會偏少。與城市相比，縣城基礎設施薄弱，資源稟賦有限，難以形成大型的工業(yè)產業(yè)集群，產業(yè)發(fā)展層次偏低。因此，縣城就業(yè)以體力勞動型崗位為主，技能型崗位偏少。隨著技術進步，過去以勞動密集型為特征的裝備制造業(yè)加速推進智能化轉型，逐漸完成產業(yè)升級，就業(yè)崗位大量減少，消化和吸納農村剩余勞動力存在一定困難，居民收入難以有效提高。

（2）就業(yè)穩(wěn)定性不足。縣城涉農崗位多為縣城近郊的農產品采收和農業(yè)科技園的農業(yè)加工，季節(jié)性和周期性波動明顯，無法提供持續(xù)穩(wěn)定的就業(yè)崗位。產業(yè)基礎薄弱、產業(yè)發(fā)展后勁不足等問題導致縣城無法提供充足穩(wěn)定的崗位吸納人口就業(yè)，依然存在本地人口向東部沿海和周邊城市轉移就業(yè)需求的淺表性縣城城鎮(zhèn)化現(xiàn)象。

（3）縣城收入偏低。大多數(shù)縣城產業(yè)同質化競爭激烈，地域特色不明顯，品牌美譽度不夠，市場認可度不高，長期處于產業(yè)鏈下游，產品價值的本地留存率低。如麻城市推動建設中國油茶之鄉(xiāng)，但至今尚無知名的油茶企業(yè)和產品，農產品精深加工不足，農戶生產的油茶籽大多被外地企業(yè)收購，仍然處于原材料供給的境況。

（4）縣城房價偏高。湖北省多數(shù)縣城房價為4 000～6 000 元，但農村居民人均年可支配收入大多為1萬 ～2 萬元，房價收入比偏高，在縣城置業(yè)安家不易。近年來國家棚改貨幣化政策推動縣城房價上漲較快，房價漲幅遠高于同期居民收入漲幅，當前數(shù)字經濟背景下部分人群收入受到影響，進一步加大了縣城置業(yè)難度。

2.2工業(yè)基礎薄弱，產業(yè)支撐能力不足

（1）工業(yè)化程度不足。工業(yè)化和城鎮(zhèn)化是相互影響、相互推進的，兩者相互協(xié)調共同發(fā)展，才能真正成為推動現(xiàn)代化進程的兩大引擎。與沿海地區(qū)相比，目前湖北省縣城大多工業(yè)基礎薄弱，工業(yè)化總體水平偏低。2022年湖北省各縣（市）工業(yè)化總體水平為 39.9% ，低于東部地區(qū)江蘇（ 48.6% ）和中部地區(qū)河南（ 43.8% ）工業(yè)化水平。

（2）規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)數(shù)量少且規(guī)模小。2022年湖北省規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)縣均160家，同期江蘇為525家、浙江為551家；湖北省工業(yè)增加值最高的大冶市為496.5億元，江蘇省、浙江省最高分別為2614.4億元、1531.3億元，差距較大。

（3）工業(yè)用地緊張，產業(yè)鏈不完整。調研發(fā)現(xiàn)，湖北省縣城普遍存在產業(yè)多而不精、雜而無序，市場主體發(fā)展不充分，市場化程度不高，基礎承載能力不足，產業(yè)配套能力較弱的問題。以麻城為例，憑借緊鄰武漢的區(qū)位交通優(yōu)勢，全市汽配產業(yè)已躋身湖北省重點產業(yè)集群行列，但據(jù)相關企業(yè)反映，由于產業(yè)鏈條短，當?shù)亓悴考r格高，增加了企業(yè)負擔。

（4）高級人才缺乏。與大中城市相比，縣城不僅人才總量不足，而且結構不合理，尤其缺乏新興產業(yè)人才、高級技能人才和具備技術與經營能力的復合型人才。高技能人才離職率高、流動頻繁，影響了企業(yè)生產效率和技術創(chuàng)新。

（5）創(chuàng)新能力不足。2024年全國縣市科技創(chuàng)新百強縣中，湖北省數(shù)量減少，僅入圍3個縣（市），不僅遠低于江蘇、浙江、山東等東部省份，也低于安徽、河南等中部省份。

（6）金融服務對實體經濟的支持有待提升?？h城的融資配套體系不完善，融資中介機構規(guī)模小、數(shù)量少，金融服務能力不足，融資難問題依然存在?？h級金融機構權限不足，無法滿足企業(yè)大額的融資需求。例如，麻城市某裝備制造企業(yè)的設備價值過億，但縣級金融機構給企業(yè)的授信額度不超過1000萬，嚴重限制了企業(yè)擴大生產規(guī)模，并且這種情況在其他縣市也較為普遍。

2.3縣級財政收入低，基礎設施建設不足

（1）公共預算收入偏低。湖北省各縣（市）公共財力不足，嚴重制約了縣城基礎設施和公共服務設施投資。2022年湖北省地方一般公共預算收入超過10億元的縣（市）有43個，占全省縣（市）數(shù)量的 64.2% ；同期河南地方一般公共預算收入超過10億元的縣（市）有97個，占全省縣（市）數(shù)量的92.4% 。

（2）市政公用設施投資不平衡。2022年湖北省縣城市政公用設施完成投資是城市的 13.8% ，低于全國 19.2% 的平均水平和中部地區(qū)其他省份；縣城新增固定資產是城市的 35% ，在中部地區(qū)處于中等水平（見圖4）。2022年，湖北省縣城燃氣普及率為94.1% ，比城市低 4.3% ；縣城建成區(qū)供水和排水管道密度分別比城市低 25.8% 和 14.2% 。按照國家《城鎮(zhèn)污水處理提質增效三年行動方案（2019一2021年）》要求，應實施管網(wǎng)改造更新、破損修復等工程，全面提升現(xiàn)有設施效能。但截至2024年4月，湖北省管網(wǎng)混錯接、缺陷整改完成率分別僅為 43.6% ，41.1%^[5] ?？h城居住環(huán)境有待改善，2022 年湖北省縣城人均公園綠地面積為 14.1m² ，低于全國平均水平，也低于安徽、江西等中部地區(qū)和沿海發(fā)達地區(qū)（見完成投資 新增投資7060%/ 山全國 安徽 江西 河南 湖北 湖南 山西地區(qū)圖5），在中部地區(qū)處于中等水平。

2.4人文環(huán)境單調，生態(tài)環(huán)境待改善

（1）縣城風貌單調，文體活動單一。近年來，隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展和人口集中，很多縣城發(fā)生巨大變化，但城鎮(zhèn)建筑普遍缺乏地域特點，缺少獨特的人文景觀。有限的縣級財政資金難以對特色建筑和風貌進行長期有效的管護，導致文化影響力式微、吸引力不足；部分資金充裕的縣（市）盲目追求異域文化、異地文化的“新、奇、特”，與當?shù)氐奈幕L貌不相匹配?？h城文化生活單一，由于財力和影響力有限，縣城難以承辦城市舉辦的各種文體活動，無法滿足居民日益增長的精神文化需要。

（2）環(huán)境保護壓力加大，基礎設施建設滯后。隨著縣城工業(yè)發(fā)展和縣城人口增多，化學需氧量增長較快，出現(xiàn)污染排放物總量不減反增的問題，導致經濟快速發(fā)展和環(huán)境承載能力不足的矛盾更加突出。很多縣城老城區(qū)環(huán)境設施落后，污水管網(wǎng)改造、并網(wǎng)難度很大，污水處理廠處理能力不足，生活垃圾收集、轉運和處理不及時。環(huán)境監(jiān)測能力不足、縣級環(huán)保投入相對有限、從事環(huán)境監(jiān)測治理的技術人員不足以及基礎設施短缺等也制約了縣城

經濟綠色發(fā)展質量。

3推動湖北省縣城就地城鎮(zhèn)化的優(yōu)化路徑

抓住人口回流和產業(yè)回彈的機遇，解決“人口不集聚、城鎮(zhèn)不集中、產業(yè)不集約”問題。通過“聚人口、優(yōu)空間、提品質、育產業(yè)”，實施強縣工程，制定綠色低碳縣城建設標準，使縣城更具文化特色。按縣城人口規(guī)模配置教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務設施，順應人口流動趨勢，針對返鄉(xiāng)人員、農業(yè)轉移人口、異地遷人人口的需求分類施策，吸引更多人定居。各縣應因地制宜發(fā)展少數(shù)幾個主導產業(yè)，注重強農惠農富農，推動縣域經濟高質量發(fā)展，推進以縣城為載體的城鎮(zhèn)化及城鎮(zhèn)產業(yè)集中發(fā)展。

3.1堅持農民進城和民工返鄉(xiāng)并重，做大人口基數(shù)

一定的人口規(guī)模是城鎮(zhèn)化發(fā)展的必要條件，人口既代表了城鎮(zhèn)的生產能力，也標志著城鎮(zhèn)的消費市場容量，人口數(shù)量達到一定條件才能保障城鎮(zhèn)的高質量持續(xù)發(fā)展。人口向縣城集中，既符合城鄉(xiāng)居民對美好生活的追求，也通過規(guī)模效應提高城鄉(xiāng)發(fā)展效率。一方面，進城置業(yè)成為農村居民的普遍選擇?？h城的公共服務設施相對完善，能夠滿足居民就醫(yī)就學、娛樂購物等多方面日常需求；出于子女教育的需求，很多外出務工人員選擇讓子女在家鄉(xiāng)的縣城上學，由夫妻一方或老人陪讀，通過家庭成員間的接力互濟實現(xiàn)農村家庭就地城鎮(zhèn)化[。另一方面，縣城安家也是返鄉(xiāng)務工人員的首選。近年來，隨著大中城市房價持續(xù)高漲，城市就業(yè)市場出現(xiàn)劇烈波動，返鄉(xiāng)就業(yè)、創(chuàng)業(yè)人員逐漸增多，城市生活和非農就業(yè)使返鄉(xiāng)人員首選在縣城置業(yè)定居；部分返鄉(xiāng)人員雖然在農村創(chuàng)業(yè)，但大多數(shù)仍選擇在縣城定居，工作在鎮(zhèn)村、生活在縣城的人口不斷增加。與大城市相比，縣城還具有生活成本較低、人居環(huán)境較好以及社會關系網(wǎng)絡穩(wěn)定等優(yōu)勢。因此，順應城鎮(zhèn)化趨勢，推動縣城發(fā)展，應堅持抓好農民進城和民工

返鄉(xiāng)兩個方面。

（1）建設產業(yè)新城，推動人口集中。樹立“大城小縣”的發(fā)展思維，引導全縣人口向縣城集中，做大人口基數(shù)。針對人口低于50萬的縣，可把全縣一半以上的人口集中到縣城。在縣城周邊規(guī)劃產業(yè)新城；針對土地擢荒、人口減少比較嚴重的村落，由政府統(tǒng)一引導搬遷至新城，建設用地可由遷入戶原宅基地根據(jù)系數(shù)進行調整置換，降低房屋價格，減少新市民的進城落戶成本，成建制地把地域鄰近、社會關系緊密的村民集中遷入，便于村民盡快適應新環(huán)境[7]。保留村民原有農業(yè)戶籍的土地權益，吸引農村人口進城，對分散的農村土地資源進行規(guī)模化、產業(yè)化開發(fā)利用，精準發(fā)力，減少“大水漫灌”式基礎設施投入。此外，還可以整合農村閑散勞動力，打造城郊產業(yè)居住組團，為縣城產業(yè)發(fā)展提供勞動力。通過農村人口的不斷流入，增加城鎮(zhèn)建設用地指標，盤活縣城房地產市場，消化庫存，激發(fā)縣城發(fā)展活力。

（2）完善縣城功能，鼓勵職住分離。近年來全省交通路網(wǎng)建設取得很大進展，已經由實現(xiàn)“縣縣通高速”轉向“縣縣通鐵路”，越來越多的縣城被納入到周邊大中城市一小時甚至半小時的通勤圈。隨著跨城和城鄉(xiāng)人口流動規(guī)模的不斷擴大，縣城居民職住分離的生活方式變得愈加普遍。調研中發(fā)現(xiàn)，超過三分之二的務工農民往返于縣城和鄉(xiāng)村之間，城鄉(xiāng)雙棲、工農兼業(yè)、城鄉(xiāng)通勤成為這類人群就近、就地實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實選擇[8]。在縣城周邊建設設施農業(yè)和農產品加工產業(yè)園區(qū)，拓展公共通勤，促進常態(tài)化用工模式，同時能夠滿足偏遠地區(qū)臨時性用工需求。

3.2堅持市場導向與地方特色并存，做實產業(yè)支撐

著力推進產城融合發(fā)展，堅持“以產興城、以城促產”，在工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的良性互動中提升縣城在城鎮(zhèn)體系中的能見度和自身發(fā)展能級。產業(yè)是城鎮(zhèn)化發(fā)展的動力支撐，堅實的產業(yè)一方面可以帶來就業(yè)崗位，吸引人口駐留；另一方面可以帶來財政收入，改善縣城基礎設施和公共服務。中國縣域經濟百強縣無一例外都擁有強大的產業(yè)支撐。在以縣城為載體推進新型城鎮(zhèn)化的過程中，應在科學規(guī)劃的基礎上，明確產業(yè)發(fā)展方向，完善產業(yè)配套設施，推動經濟結構和勞動力就業(yè)結構的升級，增強縣域經濟實力和活力，提高居民在本地實現(xiàn)持續(xù)增收的能力。

（1）培育產業(yè)優(yōu)勢，加大改革力度。培育產業(yè)優(yōu)勢，吸引優(yōu)質要素。從培育產業(yè)體系優(yōu)勢入手，吸引外部資金、技術和人才等生產要素向縣城合理流動，形成與大中城市及周邊縣城科學合理的產業(yè)分工。評估和優(yōu)化新興產業(yè)的選擇標準和發(fā)展方向，重點關注龍頭企業(yè)引導、產業(yè)鏈條培育和平臺建設，強化政策、資金、土地、技術和人才等要素的供給。完善產業(yè)平臺和配套設施，加強縣城產業(yè)集聚區(qū)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)園區(qū)和經濟開發(fā)區(qū)等平臺的建設與設施配套，加快完善縣城物流商貿體系，提高物流配送能力和效率，促進生產要素在地區(qū)間和城鄉(xiāng)間有序流動。加大改革力度，提高縣級權限。由于縣城處于我國城市體系的最末端，縣級政府在人財?shù)匚锏确矫娴臋嘞尴鄬Σ蛔?，束縛了縣城發(fā)展。進一步加大縣城擴權改革，細化改革措施，按照“應放盡放、能放盡放”的原則，盡快實現(xiàn)由“強縣擴權”到“擴權強縣”[9]。

（2）壯大特色產業(yè)，實現(xiàn)“延鏈擴面”。根據(jù)縣城的區(qū)位和定位，對標做大做強優(yōu)勢產業(yè)、帶動農業(yè)農村發(fā)展和提高就業(yè)吸納能力的要求，積極培育縣城的特色優(yōu)勢產業(yè)，推動縣城產業(yè)的規(guī)模化和產業(yè)化升級，加強縣城產業(yè)園的精準定位和可持續(xù)發(fā)展，不要求“高大上全”，致力于“專精特細”，避免“大而全、小而全”的產業(yè)結構，形成“多元中有優(yōu)勢、優(yōu)勢中重特色、特色中蘊科技、科技中出創(chuàng)意、創(chuàng)意中拼服務”的縣城產業(yè)發(fā)展路徑，培育發(fā)展特色經濟和支柱產業(yè)，形成產業(yè)集群，壯大生態(tài)圈。例如，蘄春的“蘄艾”已入圍全國地理標志品牌百強榜，在全國范圍內有較大品牌影響力，目前圍繞“艾”的健康養(yǎng)生產業(yè)已經形成穩(wěn)定增長，未來可在此基礎上，進一步延長產業(yè)鏈條，拓寬產品范圍，深挖技術潛力，做“大食品、大營養(yǎng)、大健康”的技術研發(fā)和產品拓展。

（3）推動產業(yè)升級，促進發(fā)展轉型。按照智慧化、綠色化以及“補鏈強鏈”的發(fā)展思路，促進農副產品加工業(yè)、建材產業(yè)、裝備制造業(yè)和化工產業(yè)等傳統(tǒng)產業(yè)的轉型升級。重點發(fā)展糧油、果蔬、水產品等農產品的深加工產業(yè)，創(chuàng)新農產品流通模式。做強工業(yè)產業(yè)園區(qū)，培育特色產業(yè)集群。積極引導和鼓勵發(fā)展數(shù)字經濟，支持新業(yè)態(tài)、新模式的健康發(fā)展。通過差異化、特色化和智慧化推動縣域文旅產業(yè)的轉型升級。

3.3兼顧補短板與強底板，做優(yōu)公共服務

近年來，湖北省縣城公共服務體系構建和質量方面取得較大改觀，但長期落后于大中城市的現(xiàn)狀沒有變。特別是在特殊時期，許多縣城在公共衛(wèi)生、人居環(huán)境、市政設施等方面顯現(xiàn)出明顯短板，表明縣城綜合承載能力和治理能力仍然較弱，對經濟發(fā)展和農業(yè)轉移人口就近城鎮(zhèn)化的支撐作用不夠。加快推進縣城的短板補強，不僅可以承接中心城市的部分非核心功能，還能強化與鄰近地級市城區(qū)的銜接配套，帶動小城鎮(zhèn)的發(fā)展。

（1）在公共服務領域持續(xù)發(fā)力，精準施策。醫(yī)療衛(wèi)生、基礎教育、養(yǎng)老育幼等公共服務關系群眾基本需求?？h城公共衛(wèi)生服務體系壓力大，需要面對醫(yī)療衛(wèi)生資源不足的農村地區(qū)防疫防治需求。優(yōu)先支持公共衛(wèi)生防控救治設施建設，加強縣鎮(zhèn)村三級醫(yī)療衛(wèi)生協(xié)作體系構建，提高平戰(zhàn)結合能力[10]?？h城較好的教育資源是鄉(xiāng)村人口向縣城聚集的重要動因，加大縣城教育資源投入，強化基礎教育，加強優(yōu)秀師資力量引進和培育，使縣城基礎教育資源均衡配置，避免校際之間師生資源和教學投入差距過大。做好養(yǎng)老托育配套服務，解決居民的后顧之憂?？h城集中了全縣最好的醫(yī)療保健衛(wèi)生機構，具備為老齡人口集中服務的條件，在縣城居住養(yǎng)老可以有效減少時間成本，提高醫(yī)療服務效率。目前，我國人口增長放緩，生育意愿降低，主要原因在于養(yǎng)育成本過高，生育一定程度上意味著夫妻一方會放棄工作，家庭收入減少，并且隔代撫養(yǎng)的傳統(tǒng)模式難以滿足現(xiàn)代年輕父母對育幼的更高要求，因此專業(yè)托育機構是對家庭照護有益的補充。而縣城的托育服務供給相對不足，且價格偏高，普通家庭難以承受。因此，需加大政策資金支持托育產業(yè)，引導各類主體提供普惠性服務，努力降低成本，規(guī)范市場管理，嚴格師資培育和機構監(jiān)管，開拓縣城托育服務市場，逐步構建居家社區(qū)機構相協(xié)調、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結合的養(yǎng)老服務體系，不斷發(fā)展和完善普惠托育服務體系。

（2）在社會保障領域筑牢底線，靈活救助。堅持以人為本、為民解困、為民服務的宗旨，不斷健全多層次社會保障體系，保障困難群眾的基本生活。開展分級分類社會救助，夯實縣城居民基本生活保障。根據(jù)地方財政狀況，把有房和租房常住農村戶籍人口納入城市社保體系，持續(xù)做好最低生活兜底保障工作，確保應保盡保；落實落細特困人員供養(yǎng)，確保應養(yǎng)盡養(yǎng)；強化急難救助政策落實，加強生活無著人員管理。拓寬臨時救助辦理渠道，提高救助時效；健全完善街道、社區(qū)臨時備用金制度，對于需要醫(yī)療救治的人員按照“先救治，后救助”原則給予治療，確保困難群眾得到及時有效的幫扶救助。健全社會福利體系，推進特殊困難群體幫扶工作；提高孤兒補助標準，保障孤兒和事實無人撫養(yǎng)兒童基本生活水平，開展孤兒助學工程；全面落實殘疾人補貼制度；積極發(fā)展服務型社會救助，推進政府購買社會救助。因病致貧、因病返貧是城市居民貧困的主要原因。健全重特大疾病的醫(yī)療保險和救助制度，利用醫(yī)保信息系統(tǒng)，對特定人群和所有參保人員的高額醫(yī)療費用進行監(jiān)測預警，完善部門協(xié)同機制，確保符合條件的人員得到救助，推動從“人找政策”向“政策找人”轉變。全面建立依申請救助機制，暢通低保邊緣家庭成員、支出型困難家庭中的重病患者及具有當?shù)貞艏呐R時救助對象的醫(yī)療救助申請渠道，提高救助的及時性。加強醫(yī)療救助、臨時救助和慈善救助等綜合保障措施，精準實施分層分類幫扶[11]。

3.4堅持文化職能和生態(tài)功能并聚，做美人居環(huán)境

隨著社會發(fā)展，工業(yè)文明逐漸轉向生態(tài)文明。城市里逼仄的生活空間和快節(jié)奏的工作壓力讓許多人迫切地想回歸自然。居民對空間的需求隨著生活水平的提高也不斷發(fā)生變化，縣城開闊的空間滿足了人類的美學需求。縣城美學的部分價值，來自人們在往來于大城市和小縣城時，對開闊與封閉、自然與受限、流暢與阻塞、寬廣與擁擠相互交替的對比[12]。相對于大中城市，縣城的鄉(xiāng)音鄉(xiāng)情能夠化解鄉(xiāng)愁，熟悉的鄉(xiāng)土氣息使人心情舒暢，便捷的通勤半徑和規(guī)律的生活節(jié)奏可以緩解焦慮。因此，人居環(huán)境建設是提高縣城承載力和吸引力的重要因素，具體分為人文環(huán)境和生態(tài)環(huán)境兩個方面。

（1）做好城鄉(xiāng)文化融合的重要承載。文化是城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要方面，代表了一種文明的生活方式、有序的社會秩序、積極的居民面貌、較高的生產水平。長期以來，在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的背景下，我國城鄉(xiāng)文化展現(xiàn)出不同的發(fā)展趨勢。城鄉(xiāng)二元結構在文化領域分別代表著現(xiàn)代與傳統(tǒng)、中心與邊緣、強勢與弱勢、主導與跟隨，導致了城鄉(xiāng)文化的一系列碰撞、沖突和失衡。這種二元文化結構在宏觀上表現(xiàn)為傳統(tǒng)鄉(xiāng)村文化的衰退和現(xiàn)代城市文化的缺乏個性。城市代表著先進生產力和現(xiàn)代文明，在經濟上成為區(qū)域發(fā)展中心的同時，文化上也越來越強勢；而鄉(xiāng)村通常是傳統(tǒng)、落后的代名詞，文化上也失去了鄉(xiāng)村文化應有的個性和特點，日益成為城市的附庸和效仿者[13]?？h城作為城鄉(xiāng)融合的紐帶，是城鄉(xiāng)文化融合的最佳空間和載體。縣城的文化融合職能在于能充分發(fā)揮連接城鄉(xiāng)的作用，把城市的現(xiàn)代文化、都市文化、潮流文化等個性張揚的顯性文化和鄉(xiāng)村低調樸素、求真務實的傳統(tǒng)文化相互融合。在縣城打造獨具地方特色的標志性街區(qū)，建設智慧縣城，使縣城青年在吃穿住用和電子消費方面享受現(xiàn)代都市文明的便利；保護好本地古建筑、老宅子、老字號，把特色美食作為牽動故人和吸引新人的最佳工具，依托歷史建筑和美食鄉(xiāng)音，強化本土人文記憶，使城鄉(xiāng)文化在縣城的空間范圍內“各美其美，美美與共”。

（2）堅持人居生態(tài)融入的基本底線。優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境是縣城發(fā)展的搖籃，也是縣城向心力的重要方面。推進縣城建設綠色低碳發(fā)展是貫徹新發(fā)展理念的必然要求?？h城人口密度普遍較大中城市低，人均公共服務資源占有量相對較高，但并不意味著人居環(huán)境品質更具優(yōu)勢。在高質量發(fā)展背景下，縣城的人居環(huán)境問題已由數(shù)量短缺轉為質量下降。近年來，部分縣城在房地產快速發(fā)展過程中熱衷于向大城市看齊，新建了很多高層住宅小區(qū)，容積率高，建設密度過大，不符合縣城定位和居民生活習慣。實施城市更新和老城置換計劃，推動縣城老城區(qū)節(jié)能改造和功能提升。新城區(qū)建設要遵循生態(tài)城市的理念，住宅小區(qū)應符合居民的居住習慣，通過降低容積率、提高綠化率、管理規(guī)范化等措施提升居住品質。針對不同人群開發(fā)多種住宅模式：針對老城區(qū)改善型和收入較高的群體，建設低容積率的院落型住宅；針對返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)人群可搭配臨街門面底商的住宅；針對陪讀群體，可在學校周邊建設面積適宜、功能完善、易于分隔出租的住宅；兩棲群體則傾向于交通便利、處城市邊緣、產業(yè)園周邊、房價偏低的住宅。

從整體布局來看，縣城建設應基于周邊的自然和生態(tài)環(huán)境，優(yōu)化美麗宜居縣城的規(guī)劃，充分利用原有的地形地貌，不挖山、不填湖，不破壞原有的山水環(huán)境，保持自然的山水脈絡和風貌。綠化美化應主要采用本地鄉(xiāng)土樹種，實現(xiàn)縣城風貌與周邊農林牧業(yè)景觀的有機融合。充分利用縣城的自然環(huán)境，推進生態(tài)綠道和綠色游憩空間的建設。因地制宜地布置分布式能源、污水處理等設施，減少輸配管線的建設和運行成本，并與周邊自然生態(tài)環(huán)境有機結合。

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Optimization Path of Local Urbanization in Hubei Province with County Town as Carrier

ZHANG Jian12， ZHANG Huimin1， ZHAO Ning（1.School ofMarxism，Wuhan Polytechnic University，Wuhan 430023，China；2.Center of China-U.S.Cooperation，Universityof Denver，Denver 80210，United States of America；3.HubeiAcademyof SocialSciences，Wuhan430077，China）

Abstract：The drivers and mechanisms of urbanization in China have experienced significant changes，marking China's urbanization entry into amedium-to-late stage characterized by high-quality development. Specifically， industry trends focus on human-oriented development，with carriers shifting frommetropolitan-centered to countylevel cities.Within China’s national strategy of establishing pioneering Zones for new development paradigms，it is critical for Hubei Province to leverage theopportunityofurbanizationwithcountiesandtownsasakeycarrier. Throughanalysis ofChina’surbanization characteristics，and empirical investigations of theurbanizationpatterns andtrends in Hubei Province，weidentify current situationand challenges incountyurbanization in Hubei Province. On this basis，we propose an optimization framework of county-based localized urbanization from population， industry，service，and environment，ofering areference for decision-making in relevant departments and institutions.

Key words：county town；local urbanization；optimization pathways；Hubei Province