長(zhǎng)江干線專用航道建設(shè)管理現(xiàn)狀及發(fā)展對(duì)策

中圖分類號(hào)：U611文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

0 引言

航道分為國(guó)家航道、地方航道和專用航道。當(dāng)前，長(zhǎng)江干線共有22處專用航道，總里程約174.65km。專用航道的開通和運(yùn)行，滿足了地方港口及專用部門的發(fā)展需求，有效促進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)和相關(guān)企事業(yè)單位的發(fā)展[1]。由于專用航道的特殊性，在其建設(shè)和運(yùn)行中，需要地方人民政府交通運(yùn)輸主管部門、專用部門（專用航道使用部門）、長(zhǎng)江航運(yùn)和航道主管部門等多方協(xié)同[2-3]。然而，目前專用航道通航管理尚缺乏明確的上位法支撐，導(dǎo)致普遍存在專用航道內(nèi)涵不清晰、開通及管理程序不明確、常態(tài)化養(yǎng)護(hù)機(jī)制未建立、建設(shè)養(yǎng)護(hù)費(fèi)用出處模糊、各方責(zé)任不明確等問(wèn)題。這些問(wèn)題不僅帶來(lái)了通航安全隱患，不利于航道資源的保護(hù)與利用，也在一定程度上制約了專用航道的發(fā)展。

在國(guó)家大力推動(dòng)“一城一港\"“干支聯(lián)通\"發(fā)展[4-5]的時(shí)代背景下，“水系成網(wǎng)”建設(shè)全面提速[6-7]，地方政府、沿江港航等企事業(yè)單位對(duì)開通專用航道的需求增多。長(zhǎng)江中下游宜昌至瀏河口河段內(nèi)支漢多達(dá)70余處，總里程高達(dá) 1000km ，預(yù)示著未來(lái)專用航道數(shù)量將持續(xù)增長(zhǎng)。發(fā)展專用航道有助于推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，但專用航道的無(wú)序發(fā)展可能會(huì)侵害主航道的航道條件，對(duì)主航道的穩(wěn)定運(yùn)行造成威脅。因此，迫切需要加強(qiáng)專用航道的規(guī)范化管理，使長(zhǎng)江航道成為長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)支撐[8-9]。本文立足長(zhǎng)江干線專用航道建設(shè)管理現(xiàn)狀，以存在的問(wèn)題為導(dǎo)向，著眼于專用航道通航管理全過(guò)程提出發(fā)展思路和對(duì)策，以促進(jìn)專用航道通航管理標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化發(fā)展。

1專用航道管理現(xiàn)狀和存在的主要問(wèn)題

目前長(zhǎng)江干線各專用航道建設(shè)管理方式略有不同。大新專用航道、福南進(jìn)港航道等7處專用航道由地方政府負(fù)責(zé)建設(shè)與管理，永鋼專用航道、華能電廠專用航道等15處則由相關(guān)企業(yè)負(fù)責(zé)建設(shè)與管理。這些專用航道大部分委托長(zhǎng)江航道部門開展養(yǎng)護(hù)工作。長(zhǎng)江海事管理機(jī)構(gòu)則負(fù)責(zé)專用航道的現(xiàn)場(chǎng)通航監(jiān)管、秩序維護(hù)，以及航道現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法工作，保障來(lái)往船舶和人員的安全。從長(zhǎng)江干線專用航道通航管理現(xiàn)狀來(lái)看，尚存在以下問(wèn)題。

1.1缺乏強(qiáng)有力的上位法支撐

專用航道承擔(dān)著特定的運(yùn)輸任務(wù)。盡管現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)專用航道有宏觀的定義，但在具體實(shí)踐中仍存在諸多模糊地帶。專用航道內(nèi)涵外延不清晰，如專用航道和進(jìn)港航道的關(guān)系、專用航道和公用航道的邊界及轉(zhuǎn)化條件，以及專用航道的類型劃分等，都缺乏明確的界定和權(quán)威解釋。專用航道開通程序不明確，參與管理各方職責(zé)不明晰。出現(xiàn)這些問(wèn)題的原因是專用航道的管理在現(xiàn)行法律體系中缺乏強(qiáng)有力的上位法支撐，也未能得到權(quán)威機(jī)構(gòu)發(fā)布的明確指導(dǎo)，在一定程度上限制了專用航道管理的規(guī)范性和權(quán)威性。

1.2開通及管理程序不清晰，各方責(zé)任不明確

目前針對(duì)專用航道通航管理，國(guó)家部委及地方層面尚未制定相應(yīng)的法律法規(guī)及管理制度，未明確專用航道建設(shè)、養(yǎng)護(hù)費(fèi)用來(lái)源。在現(xiàn)有的專用航道建設(shè)管理過(guò)程中，時(shí)常出現(xiàn)各方意見不統(tǒng)一的情況，影響專用航道開通和管理的效率及質(zhì)量。例如引江濟(jì)淮工程進(jìn)出長(zhǎng)江的專用航道，專用部門認(rèn)為專用航道使用中央事權(quán)水域應(yīng)由國(guó)家統(tǒng)一管理，而航道部門認(rèn)為專用航道是為地方特定工程建設(shè)、特定港口發(fā)展等需要而開通的，應(yīng)按照“誰(shuí)受益誰(shuí)承擔(dān)”

的原則，由專用部門自行建設(shè)、自行維護(hù)，雙方為此反復(fù)溝通。

1.3專用航道養(yǎng)護(hù)機(jī)制不健全，未建立常態(tài)化養(yǎng)護(hù)機(jī)制

目前，專用部門普遍存在重視專用航道前期開通立項(xiàng)工作，而忽視后期維護(hù)管理的現(xiàn)象。究其根源是專用航道養(yǎng)護(hù)機(jī)制不健全，缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和強(qiáng)制性效力，導(dǎo)致相關(guān)地區(qū)和單位在養(yǎng)護(hù)工作落實(shí)上存在較大差異。長(zhǎng)江流域?qū)Ｓ煤降赖酿B(yǎng)護(hù)主體類型不同，有的由地方政府建設(shè)養(yǎng)護(hù)，如福姜沙南水道 12.5m 進(jìn)港航道，有的由企業(yè)自行建設(shè)養(yǎng)護(hù)，如常熟港專用航道、永鋼專用航道等。由于各地區(qū)、各單位的實(shí)際情況存在差異，專用航道的養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)、管理規(guī)范等方面存在較大差異。大多數(shù)專用航道未建立常態(tài)化養(yǎng)護(hù)機(jī)制，導(dǎo)致專用航道養(yǎng)護(hù)質(zhì)量參差不齊，尤其是企業(yè)自建的專用航道，大多根據(jù)企業(yè)自身的實(shí)際需要開展維護(hù)，不確定性很大。加之每年航道養(yǎng)護(hù)費(fèi)用較大，企業(yè)資金難以到位時(shí)，專用航道養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)得不到保障，導(dǎo)致有些專用航道在運(yùn)行一段時(shí)間后出現(xiàn)航道淤積、標(biāo)志損壞等問(wèn)題，得不到及時(shí)維護(hù)，影響船舶的通航安全。

1.4專用航道與主航道銜接、協(xié)調(diào)問(wèn)題

專用航道的建設(shè)及養(yǎng)護(hù)運(yùn)行應(yīng)以不影響干線公用航道穩(wěn)定運(yùn)行和功能發(fā)揮為基本前提。在實(shí)際管理中，有的專用部門為了提高專用航道利用效益，在未征求航道主管部門意見情況下，私自通過(guò)工程措施提高專用航道尺度，對(duì)公用航道的穩(wěn)定運(yùn)行可能會(huì)造成一定影響。還有部分專用航道，在與公用航道連接段出現(xiàn)淺點(diǎn)或呈淤積態(tài)勢(shì)，由于養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)不到位等原因，不能得到及時(shí)維護(hù)疏浚，也可能影響公用航道的暢通和過(guò)往船舶的通航安全。

1.5安全監(jiān)管人員配備不足，設(shè)施設(shè)備、資金物資保障滯后

長(zhǎng)江海事機(jī)構(gòu)承擔(dān)著至關(guān)重要的監(jiān)管職責(zé)。隨著專用航道的開通，海事部門現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管的工作量增加，然而海事工作人員配備，船、海巡艇等設(shè)施設(shè)備的配置，運(yùn)轉(zhuǎn)和應(yīng)急等物資和資金保障卻相對(duì)滯后，難以滿足實(shí)際監(jiān)管需求。同時(shí)，部分專用航道在支汊、支流河口的船舶交通管理系統(tǒng)（VesselTrafficSystem，VTS）尚未覆蓋，導(dǎo)致海事部門無(wú)法通過(guò)雷達(dá)信號(hào)對(duì)專用航道水域進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，存在一定的安全監(jiān)管盲點(diǎn)。

2長(zhǎng)江干線專用航道發(fā)展思路與對(duì)策

專用航道對(duì)于滿足專用部門的水路運(yùn)輸需求、推動(dòng)沿江經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展具有重要作用。然而，現(xiàn)階段專用航道發(fā)展存在諸多問(wèn)題與制約因素，為了更好地滿足沿江省市多樣化和高效化的水路運(yùn)輸需求，同時(shí)保障長(zhǎng)江主航道的安全暢通，規(guī)范專用航道建設(shè)管理勢(shì)在必行。

2.1 明確各方職責(zé)，確保責(zé)權(quán)分明，高效協(xié)調(diào)

對(duì)于專用航道的通航管理，必須建立完善的管理制度，明確專用航道開通、運(yùn)行全過(guò)程管理程序和各方責(zé)任，確保專用航道的安全、暢通和高效運(yùn)行，同時(shí)也可為參與管理各方開展工作提供明確的指導(dǎo)和依據(jù)。

2.2 加強(qiáng)多方協(xié)作，形成管理合力

專用航道規(guī)劃、建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、監(jiān)管、保護(hù)涉及多個(gè)部門和單位。為了形成工作合力，需要建立多方參與的聯(lián)合機(jī)制，加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)。例如通過(guò)建立黨建聯(lián)盟、簽署聯(lián)合執(zhí)法合作協(xié)議等方式，加強(qiáng)溝通聯(lián)系和協(xié)作配合，共同推動(dòng)航道通航管理工作，提高航道通航管理的效率。

2.3強(qiáng)化專用航道全生命周期的行業(yè)指導(dǎo)和監(jiān)管

當(dāng)前，專用航道建設(shè)單位普遍重前期開通，輕視后期運(yùn)維養(yǎng)護(hù)。針對(duì)這一現(xiàn)象，行業(yè)主管部門需強(qiáng)化專用航道全生命周期的行業(yè)指導(dǎo)和監(jiān)管。在專用航道建設(shè)項(xiàng)目可行性研究階段，行業(yè)主管部門應(yīng)積極參與其中，及時(shí)了解掌握轄區(qū)內(nèi)專用航道擬建情況，對(duì)專用航道建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)通航保障措施要求提出行業(yè)審核意見。在專用航道開通階段，長(zhǎng)江航道部門應(yīng)指導(dǎo)專用部門按照專用航標(biāo)許可程序申報(bào)航標(biāo)許可；長(zhǎng)江海事管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)為專用部門編制專用航道航行規(guī)則提供技術(shù)指導(dǎo)，并督促建設(shè)單位配套建設(shè)相關(guān)監(jiān)管設(shè)施、應(yīng)急救助和防污染設(shè)施。在專用航道運(yùn)行期，長(zhǎng)江航道部門應(yīng)指導(dǎo)專用部門建立專用航道常態(tài)化養(yǎng)護(hù)機(jī)制，按照養(yǎng)護(hù)計(jì)劃實(shí)施養(yǎng)護(hù)。同時(shí)，行業(yè)主管部門應(yīng)采取重點(diǎn)時(shí)段、重點(diǎn)河段抽查等方式，強(qiáng)化對(duì)專用部門養(yǎng)護(hù)工作開展情況的監(jiān)督檢查力度，督促其保障航道維護(hù)尺度，落實(shí)通航安全保障措施、污染防治措施、應(yīng)急保障措施等。通過(guò)強(qiáng)化專用航道全生命周期的行業(yè)指導(dǎo)和監(jiān)管，確保專用航道在開通前和運(yùn)行中各個(gè)環(huán)節(jié)有效銜接，形成完整的工作鏈條，提高專用航道的整體管理水平。

2.4加強(qiáng)通航安全和應(yīng)急保障能力建設(shè)

專用航道的發(fā)展需貫徹總體國(guó)家安全觀，要充分考慮當(dāng)?shù)睾降劳ê綏l件，辨識(shí)通航安全要素，制定科學(xué)合理的通航規(guī)則，并采取有效的通航安全保障措施，確保主航道和專用航道內(nèi)的船舶航行安全。另外，專用航道建設(shè)和運(yùn)行中可能遇到各種突發(fā)情況，因此還要注重應(yīng)急處置能力建設(shè)，制定應(yīng)急預(yù)案，加強(qiáng)應(yīng)急演練和培訓(xùn)，提高應(yīng)急處置能力。在遇到突發(fā)情況時(shí)，能夠迅速響應(yīng)并采取有效措施，保障人員和財(cái)產(chǎn)安全。

2.5 保障專用航道維護(hù)資金

維護(hù)資金的匱乏是當(dāng)前專用航道維護(hù)普遍面臨的一個(gè)嚴(yán)峻問(wèn)題，不僅影響航道的安全暢通，也會(huì)制約其功能的充分發(fā)揮，需要采取加大政府投入、引入社會(huì)資本、提高資金使用效率以及建立長(zhǎng)效機(jī)制等多項(xiàng)措施，穩(wěn)定專用航道的維護(hù)資金渠道，確保專用航道的常態(tài)化維護(hù)。

2.6注重環(huán)境保護(hù)，綠色發(fā)展

專用航道發(fā)展需遵循習(xí)近平生態(tài)文明思想，以“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”理念為指導(dǎo)，在專用航道

規(guī)劃、建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、管理中注重生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)。嚴(yán)格落實(shí)相關(guān)污染防治措施，加強(qiáng)環(huán)保監(jiān)督管理，確保專用航道建設(shè)和運(yùn)行對(duì)環(huán)境的影響最小化。

3 結(jié)束語(yǔ)

長(zhǎng)江干線專用航道作為水上交通基礎(chǔ)設(shè)施，是連接沿江港區(qū)、碼頭的重要紐帶，為專用部門提供安全、高效、便捷的水路運(yùn)輸服務(wù)，對(duì)促進(jìn)沿江經(jīng)濟(jì)和企事業(yè)發(fā)展起著重要作用。通過(guò)明確各方職責(zé)、加強(qiáng)多方協(xié)作、強(qiáng)化專用航道全生命周期的行業(yè)指導(dǎo)和監(jiān)管、加強(qiáng)通航安全和應(yīng)急保障能力建設(shè)，可以確保長(zhǎng)江干線專用航道通航管理工作的規(guī)范性、科學(xué)性和高效性，防范化解通航風(fēng)險(xiǎn)，保障航道安全暢通，更好地服務(wù)于沿江經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。

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Construction and Management Status and Development Measures of Dedicated Channels on the Trunk Line of the Yangtze River

YANGMeirui1，XULehua1，MAYi2，WANGMinghe'，RenJunxian1 （1.Changjiang Shipping Development Research Center，Wuhan 430o10，China；2.Changjiang River Administration ofNavigationalAffairs，Wuhan 43oo1o，China）

Abstract：Under the background of China’s promotion of“One City，One Port”and“trunk-branch connectivity”，theconstructionof“interconnected waterway networks”has accelerated significantly.With the increasing demands for opening dedicatedchannels by local governments，enterprises，and institutions along the Yangtze River，it is necessary to explore the standardized management of these dedicatedchannels.This paper analyzes the development status and prominent problems of dedicated channelson the trunk lineof the Yangtze River，and proposes development ideas and measures for the whole-process management ofthese dedicated channels. The research aims to provide policy references for strengthening channelresource protection and public services，and promoting water transportation and economic development along the Yangtze River.

Key words：Yangtze River shipping；dedicated channel；construction and management；development measure