堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”的現(xiàn)實困境與完善進(jìn)路

摘要：“楓橋經(jīng)驗”在推動社會治理創(chuàng)新、維護(hù)社會穩(wěn)定方面取得了顯著成效。然而，隨著社會主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)入新時代，部分地區(qū)在運用“楓橋經(jīng)驗”開展基層社會治理時存在思維僵化的問題，體現(xiàn)為基層調(diào)解機制未能充分激活群眾自治效能、基層調(diào)解效率有待進(jìn)一步提升、基層矛盾根源化解能力不強三個方面。我國調(diào)解制度的發(fā)展經(jīng)歷了從產(chǎn)生、發(fā)展到成熟的三個階段，其中蘊含著豐富的精神內(nèi)核，集中體現(xiàn)為依靠人民、靈活務(wù)實、公平合理三大基本理念。在基層治理工作中借鑒新時代“楓橋經(jīng)驗”，應(yīng)當(dāng)在充分領(lǐng)悟調(diào)解制度基本理念的基礎(chǔ)上，重視推動以群眾參與為核心的基層調(diào)解體制優(yōu)化、強化對信息化通信媒介的普及運用、建立對調(diào)解結(jié)果的全過程評估機制，從而促進(jìn)社會矛盾糾紛的實質(zhì)性化解。

關(guān)鍵詞：“楓橋經(jīng)驗” 基層社會治理 調(diào)解制度

中圖分類號： D630 文獻(xiàn)標(biāo)識號： A 文章編號： 2096-9651 （2025） 01-0067-07

基金項目： 2022年國家社科基金一般項目“企業(yè)產(chǎn)權(quán)保護(hù)視角下涉案財物處置研究”（編號： 22BFX065）。

黨的二十大報告強調(diào)，要在社會基層堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”，及時把矛盾糾紛化解在基層，完善正確處理新形勢下人民內(nèi)部矛盾機制。堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”，不僅是解決“案多人少”問題的必由之路，也是積極化解基層矛盾糾紛、推動建設(shè)和諧社會的應(yīng)有之義。中國共產(chǎn)黨自成立之日起就高度重視法治建設(shè)，在領(lǐng)導(dǎo)人民探索社會主義法治建設(shè)的過程中，積極將馬克思主義基本原理同中國具體實際相結(jié)合、同中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化相結(jié)合，積累了一系列寶貴的法治經(jīng)驗。調(diào)解制度作為一項基本法律制度，與我國社會主義法治建設(shè)的發(fā)展歷史相伴而生，充分挖掘其所蘊含的精神內(nèi)核，對于以新時代“楓橋經(jīng)驗”開展基層社會治理具有重要意義。本研究通過梳理我國調(diào)解制度形成與發(fā)展的歷史脈絡(luò)，嘗試總結(jié)提煉我國調(diào)解制度的基本理念。在此基礎(chǔ)上，分析我國以“楓橋經(jīng)驗”開展基層社會治理的現(xiàn)實困境，并結(jié)合我國調(diào)解制度的基本理念提出相應(yīng)的解決路徑，以期為發(fā)揮新時代“楓橋經(jīng)驗”在基層社會治理中的積極作用提供路徑參考。

一、我國調(diào)解制度的歷史探索

調(diào)解作為一種與官方司法裁判并存的社會矛盾化解方式，在我國有著悠久的歷史和堅實的社會基礎(chǔ)。我國的調(diào)解制度是社會主義法律制度的重要組成部分，是黨在開展社會主義法治建設(shè)中，立足于我國基本國情，將馬克思主義基本原理同中國具體實際相結(jié)合、同中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化相結(jié)合的產(chǎn)物。

（一）我國調(diào)解制度的產(chǎn)生、發(fā)展與成熟

我國調(diào)解制度從產(chǎn)生、發(fā)展到成熟大致經(jīng)歷了三個階段，這三個階段亦對應(yīng)著黨帶領(lǐng)人民反抗壓迫、開展革命和進(jìn)行社會主義建設(shè)的不同歷史時期。得益于黨對法治建設(shè)的高度重視，調(diào)解制度根植于“無訟”的中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化內(nèi)涵，并在法治建設(shè)過程中擁有了現(xiàn)代化的價值。

1.萌芽期：農(nóng)民運動到土地革命時期。1921年7月，中國共產(chǎn)黨第一次全國代表大會召開，宣告中國共產(chǎn)黨成立。此后，黨領(lǐng)導(dǎo)的農(nóng)民運動在浙江蕭山、廣東海陸豐和湖南衡山等地逐步興起。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，各地建立起了多個農(nóng)民協(xié)會。協(xié)會成立調(diào)解機構(gòu)保障參會農(nóng)民利益、調(diào)解參會農(nóng)民之間的糾紛，為我國現(xiàn)代調(diào)解制度的誕生奠定了基礎(chǔ)。例如，海豐總農(nóng)會設(shè)立的“仲裁部”，蕭山衙前農(nóng)民協(xié)會設(shè)立的“議事委員會”，惠陽農(nóng)會設(shè)立的“調(diào)解委員會”。這些機構(gòu)雖然名稱各異，但均立足于革命形勢，起到了調(diào)解人民內(nèi)部矛盾的作用。

土地革命時期，調(diào)解制度得到進(jìn)一步發(fā)展。1931年11月7日，中華蘇維埃共和國臨時中央政府成立，各地農(nóng)民運動所積累的先進(jìn)調(diào)解經(jīng)驗也為中央政府所吸收完善。這一時期，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，初步形成了“司法為民、調(diào)解優(yōu)先”的調(diào)解理念，制定頒布了包括《中華蘇維埃共和國憲法大綱》在內(nèi)的一百多部法律，初步建立起具有鮮明階級性的法律體系，為隨后調(diào)解制度的建立奠定了基礎(chǔ)。

2.發(fā)展期：抗日戰(zhàn)爭至解放戰(zhàn)爭時期?？谷諔?zhàn)爭時期，黨和各根據(jù)地政府高度重視糾紛調(diào)解工作，制定了一系列涉及調(diào)解制度的規(guī)范性文件，初步形成了人民調(diào)解制度和司法調(diào)解制度，為我國調(diào)解制度的發(fā)展注入了新的生機。這一時期，馬錫五同志經(jīng)過實踐總結(jié)所提出的“馬錫五審判方式”得到黨中央的高度重視，并在實踐中廣泛推行。此后，“馬錫五審判方式”在審判與調(diào)解工作的實踐中不斷發(fā)展完善，成為我國調(diào)解制度的重要組成部分。

解放戰(zhàn)爭時期，晉察冀邊區(qū)高度重視調(diào)解工作，出臺了一系列涉及調(diào)解工作的法規(guī)文件。例如， 1946年1月4日出臺的《晉察冀邊區(qū)各級法院狀紙與訟費暫行辦法》規(guī)定，為保障人民財產(chǎn)權(quán)益，減輕一般人民的負(fù)擔(dān)，提倡民間調(diào)解，減少人民訟累。1946年6月22日出臺的《晉察冀邊區(qū)行政委員會通知》中強調(diào)，切實加強調(diào)解調(diào)處工作，健全司法處組織，充實司法處干部，提高各級司法干部質(zhì)量，俾民間糾紛能在村區(qū)縣得到適當(dāng)解決，減少上訴案件。

3.成熟期：社會主義革命和建設(shè)時期。新中國成立后，黨和政府延續(xù)新民主主義革命時期所積累的調(diào)解經(jīng)驗，持續(xù)推動調(diào)解工作發(fā)展，分別在訴訟調(diào)解和人民調(diào)解兩個方面展開調(diào)解制度建設(shè)。在訴訟調(diào)解方面， 1950年，中央人民政府法制委員會主任委員陳紹禹在第一次全國司法工作會議上的報告中明確要求，人民法院始終重視調(diào)解工作，始終把調(diào)解工作看作自己審判的一個必要組成部分。由此奠定了我國訴訟調(diào)解的特殊地位。在人民調(diào)解方面， 1954年，政務(wù)院頒布了《人民調(diào)解委員會暫行組織通則》，首次對全國范圍內(nèi)的人民調(diào)解工作進(jìn)行了統(tǒng)一規(guī)范。綜上所述，在社會主義革命時期和建設(shè)時期，我國調(diào)解制度進(jìn)入成熟期。黨和政府在總結(jié)過去調(diào)解經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，通過立法的方式將調(diào)解制度融入到社會主義法律體系當(dāng)中，由此奠定了我國基層調(diào)解工作的主基調(diào)。

二、我國調(diào)解制度的基本理念

通過梳理我國調(diào)解制度的發(fā)展歷程和基本內(nèi)涵，本研究嘗試整理出我國調(diào)解制度的三項基本理念，即依靠人民、靈活務(wù)實、公平合理。

（一）依靠人民

依靠人民，強調(diào)調(diào)解工作必須依靠人民群眾的力量，發(fā)揮他們的主體作用。黨領(lǐng)導(dǎo)下的調(diào)解工作從一開始就具有鮮明的人民性，其目的是更好地解決人民內(nèi)部的糾紛。這與資本主義的調(diào)解制度和封建王權(quán)統(tǒng)治下的調(diào)解制度有本質(zhì)區(qū)別。我國的調(diào)解制度不是自上而下的制度設(shè)計，而是自下而上的經(jīng)驗總結(jié)與提升完善?？梢哉f，依靠人民是調(diào)解制度的核心，是調(diào)解制度的精神血脈。依靠人民的理念，要求在調(diào)解過程中，不僅要聽取群眾的意見和建議，還要充分發(fā)揮群智群力。通過動員和依靠群眾，可以更有效地解決糾紛，實現(xiàn)社會和諧穩(wěn)定。這種調(diào)解方式體現(xiàn)了對人民主體地位的尊重，確保了調(diào)解結(jié)果既符合法律規(guī)定，又符合人民的意愿和需求。

（二）靈活務(wù)實

靈活務(wù)實，強調(diào)調(diào)解應(yīng)當(dāng)堅持靈活的方式方法，不拘泥于僵硬的形式，這充分體現(xiàn)了黨領(lǐng)導(dǎo)人民開展調(diào)解工作的特質(zhì)。例如，發(fā)源于陜甘寧革命根據(jù)地的“馬錫五審判方式”，強調(diào)“手續(xù)簡單，不拘形式，方便人民”“采用座談式而非坐堂式審判”等接地氣的糾紛解決方式。發(fā)端于華北人民政府的“西柏坡精神”，強調(diào)“調(diào)解的進(jìn)行，首先應(yīng)依靠公正的雙方當(dāng)事者的親友鄰居及村干部”“法院調(diào)解與人民調(diào)解相結(jié)合”。靈活務(wù)實要求調(diào)解注重糾紛的實質(zhì)性解決，采取調(diào)解雙方都省時省力的方式進(jìn)行。調(diào)解不一定要在嚴(yán)肅的法庭，也可以在田間地頭、飯館茶亭。調(diào)解的主體不一定是法官，也可以是居民委員會、村民委員會以及具有較高威望的長輩。只要是能夠合理促進(jìn)糾紛解決的方式方法，都可以為調(diào)解制度所吸納。

（三）公平合理

公平合理，是評價調(diào)解成效的根本尺度，也是對調(diào)解是否堅持人民至上、是否堅持靈活務(wù)實兩大理念的檢驗標(biāo)準(zhǔn)。中華民國時期也有調(diào)解制度，制定了各類文件促進(jìn)開展調(diào)解工作。不過，民國時期的調(diào)解制度運行成效并不理想。相關(guān)研究數(shù)據(jù)表明， 1916～1923年，全國地方審判廳民事訴訟調(diào)解結(jié)案的比例一直維持在21%～27%之間。1946年，全國各級法院民事調(diào)解成立率也只有23. 21%。例如，在姜楊春桂訴姜吉發(fā)離婚一案中，法官雖然也對雙方進(jìn)行了調(diào)解，但在和解書中強調(diào)婦女“不宜堅持私見而違婦德”。這種調(diào)解結(jié)果的本質(zhì)是一方當(dāng)事人單方面的忍讓與服從，違背了公平合理的理念，只會為新的糾紛埋下禍根。與之相對應(yīng)的是，黨領(lǐng)導(dǎo)下的調(diào)解不是通過國家權(quán)威迫使糾紛雙方妥協(xié)以維持表面上的和諧，而是要求通過調(diào)解的方式取得令雙方都能滿意的結(jié)果，從而促進(jìn)矛盾糾紛的實質(zhì)性化解。這一特性使得我國調(diào)解制度不僅是緩解矛盾糾紛的手段，更是用以促進(jìn)社會公正、維護(hù)社會和諧的重要途徑。

三、“楓橋經(jīng)驗”對我國調(diào)解制度的繼承和發(fā)展

“楓橋經(jīng)驗”概念的提出，可以追溯到20世紀(jì)60年代初的浙江省諸暨縣楓橋鎮(zhèn)。楓橋鎮(zhèn)的干部群眾結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，通過說理攻心、就地教育改造等工作方式，創(chuàng)造性地提出了“發(fā)動和依靠群眾，堅持矛盾不上交，就地解決”的“楓橋經(jīng)驗”。這一經(jīng)驗迅速得到了中央的肯定和推廣，成為了全國司法戰(zhàn)線的一面旗幟。

“楓橋經(jīng)驗”自誕生之初便被注入了“依靠人民、靈活務(wù)實、公平合理”的調(diào)解理念。1963年，毛澤東同志親筆批示“要各地仿效，經(jīng)過試點，推廣去做”。隨后，中央分別于1956年1月14日和1964年1月14日兩次對推廣“楓橋經(jīng)驗”作了批轉(zhuǎn)。隨著時代變遷，各地的基層調(diào)解實踐不斷為“楓橋經(jīng)驗”注入新的內(nèi)涵。特別是進(jìn)入新時代以來，“楓橋經(jīng)驗”更加注重自治、法治、德治“三治融合”，以及人防、物防、技防、心防“四防并舉”，形成了具有鮮明時代特色的社會治理模式。截至2023年11月，全國范圍內(nèi)已建立起1300余個“楓橋式公安派出所”，成功調(diào)解糾紛約600萬起，有力維護(hù)了基層社會的和諧與穩(wěn)定。

四、新時代“楓橋經(jīng)驗”開展基層社會治理的現(xiàn)實困境

“楓橋經(jīng)驗”充分堅持“依靠人民、靈活務(wù)實、公平合理”的基本理念，對提升基層社會治理發(fā)揮了重要作用。值得注意的是，部分地區(qū)在開展基層調(diào)解工作時對于“楓橋經(jīng)驗”的運用仍存在一些問題，制約了“楓橋經(jīng)驗”功能的發(fā)揮。

（一）未能充分激活群眾自治效能

當(dāng)前，部分地區(qū)的基層調(diào)解工作未能充分激活群眾自治效能，集中體現(xiàn)為群眾參與基礎(chǔ)薄弱和多元主體協(xié)同治理機制缺位兩大問題。

一方面，“楓橋經(jīng)驗”的核心在于發(fā)動群眾實現(xiàn)矛盾就地化解，但在實踐中，部分基層調(diào)解組織逐漸演變?yōu)椤靶姓{(diào)解”的延伸。調(diào)解工作過度依賴專職調(diào)解員和司法所工作人員，群眾參與僅停留在被動接受調(diào)解結(jié)果的層面。例如，一些地區(qū)為追求調(diào)解效率，直接由行政人員主導(dǎo)調(diào)解流程，忽視群眾協(xié)商和民主評議環(huán)節(jié)，失去“人民性”底色。這種行政化傾向不僅弱化了群眾的主體地位，還使調(diào)解工作難以真正凝聚基層共識。

另一方面，“楓橋經(jīng)驗”強調(diào)多元主體協(xié)同共治，但實際運行中，部分地區(qū)的基層調(diào)解資源分散于司法、民政、綜治等多個部門，缺乏有效整合。例如，社區(qū)調(diào)解室、行業(yè)調(diào)解組織等各自為政，信息共享與協(xié)作機制不健全，存在重復(fù)調(diào)解或推諉扯皮現(xiàn)象。同時，社會組織、志愿者的參與多停留在“活動式幫扶”層面，未能形成常態(tài)化協(xié)作網(wǎng)絡(luò)。這種碎片化治理模式導(dǎo)致調(diào)解資源浪費，且難以適應(yīng)化解復(fù)雜矛盾的需求。

（二）調(diào)解效率有待進(jìn)一步提升

“楓橋經(jīng)驗”自誕生之初便強調(diào)靈活的工作方式，但隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展、基層社會的矛盾日益復(fù)雜，“案多人少”的問題成為制約調(diào)解質(zhì)量的重要因素。

在部分地區(qū)的基層調(diào)解實踐中，資源投入與治理效能之間存在結(jié)構(gòu)性失衡的問題，呈現(xiàn)“高成本運行、低效率產(chǎn)出”的特征，調(diào)解組織為追求調(diào)解成功率等指標(biāo)，對單一案件投入超常規(guī)資源。尤其是在人口分散的偏遠(yuǎn)地區(qū)，專職調(diào)解員與轄區(qū)人口的比例普遍低于平均水平，且需覆蓋數(shù)百平方千米的服務(wù)范圍。這種空間分布與人員配置的失衡，導(dǎo)致調(diào)解力量被迫采用“流動式服務(wù)”模式，通過高成本流動調(diào)解滿足基本需求。

（三）基層矛盾根源化調(diào)解能力不強

新時代“楓橋經(jīng)驗”要求把矛盾糾紛化解在基層。這里的“化解”不是一時的息事寧人，而是從源頭上化解爭議雙方的矛盾糾紛。

實踐中，部分基層調(diào)解案件雖然表面上使各方當(dāng)事人達(dá)成了合意，但這種調(diào)解結(jié)果僅是一方妥協(xié)的產(chǎn)物，而非當(dāng)事人基于理性而作出的長效性判斷。由于對雙方利益訴求的不明確，法官主持下的調(diào)解結(jié)果是一種理想中的平衡。法院所達(dá)成的調(diào)解并未從根本上化解原被告雙方的矛盾糾紛，也未洞悉原被告雙方的利益訴求，隨著時間推移，原本礙于調(diào)解主體權(quán)威而暫時被壓制的矛盾糾紛可能會再度爆發(fā)，甚至造成比原本爭議更大的社會影響。這種處理方式本質(zhì)上是在過度透支法院與法官的權(quán)威，并為基層社會的和諧與穩(wěn)定埋下了不安定因素。

五、新時代“楓橋經(jīng)驗”的優(yōu)化路徑

充分發(fā)揮“楓橋經(jīng)驗”對基層社會治理的促進(jìn)作用，必須在正確理解我國調(diào)解制度基本理念的基礎(chǔ)上，優(yōu)化“楓橋經(jīng)驗”在新時代的工作方式，從而激活“楓橋經(jīng)驗”在新時代調(diào)解工作中的巨大潛能。

（一）推動優(yōu)化以群眾參與為核心的基層調(diào)解制度

“依靠人民”的理念不僅要求調(diào)解工作以人民為中心，充分尊重和保障人民群眾的意愿和權(quán)益，還強調(diào)調(diào)解工作應(yīng)依托人民群眾的力量和智慧，發(fā)揮其在矛盾糾紛化解中的主體作用。

一方面，應(yīng)推動調(diào)解工作由“行政主導(dǎo)”向“群眾共治”轉(zhuǎn)型。可建立“群眾議事廳”“糾紛評議團”等協(xié)商平臺，將矛盾調(diào)解流程開放給利益相關(guān)方及社區(qū)代表，通過民主協(xié)商形成解決方案。例如，針對鄰里糾紛，由涉事雙方、樓棟長、社區(qū)老黨員組成臨時調(diào)解小組，通過公開辯論、集體表決達(dá)成共識。在此基礎(chǔ)上，通過完善群眾監(jiān)督機制，對調(diào)解結(jié)果進(jìn)行滿意度測評，倒逼調(diào)解過程透明化，從而實現(xiàn)保障群眾話語權(quán)和增強調(diào)解結(jié)果公信力的雙重目標(biāo)。

另一方面，應(yīng)以群眾為紐帶串聯(lián)分散的調(diào)解資源，建立“黨建引領(lǐng)+群眾自治+專業(yè)支撐”的三維協(xié)同機制?；鶎狱h組織負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，群眾自治組織承擔(dān)矛盾摸排與初期調(diào)解，司法所、律師協(xié)會等專業(yè)力量提供法律支持與疑難案件指導(dǎo)。同時，可設(shè)立“矛盾化解積分制”，對積極參與調(diào)解的群眾給予榮譽表彰或公共服務(wù)優(yōu)先權(quán)，激發(fā)持續(xù)參與熱情。通過構(gòu)建“群眾發(fā)現(xiàn)問題、群眾協(xié)商方案、群眾監(jiān)督落實”的全鏈條治理模式，最終實現(xiàn)調(diào)解資源集約化、矛盾化解長效化。

（二）強化對信息化通信媒介的普及運用

“靈活務(wù)實”的理念并不是僅限于調(diào)解地域、調(diào)解主體，還包括現(xiàn)代化、信息化的調(diào)解媒介。歷史實踐證明，司法實踐破解“案多人少”的過程，也恰是“二八定律”充分運用的過程。充分發(fā)揮基層調(diào)解資源的調(diào)解效能，必須同樣堅持“以20%的資源解決80%的簡單糾紛，以80%的資源解決20%的復(fù)雜糾紛”的“二八定律”。截至2020年年底，全國3502家法院已完全實現(xiàn)與人民法院調(diào)解平臺的對接，實現(xiàn)了調(diào)解平臺應(yīng)用的全覆蓋，累計完成了超過1360萬起案件的調(diào)解工作。

針對基層存在的調(diào)解資源稀缺、調(diào)解工作繁忙等問題，應(yīng)充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)、電話等即時通訊媒介的作用，以人民法院調(diào)解平臺為參考，將線上調(diào)解作為常態(tài)化工作方式，鼓勵、引導(dǎo)當(dāng)事人通過即時通訊媒介展開對話，并強化對當(dāng)事人使用數(shù)字化通訊媒介的培訓(xùn)。通過建立全面覆蓋的數(shù)字化基層調(diào)解模式，使有限的調(diào)解資源得到更有效的分配。

（三）建立對調(diào)解結(jié)果的全過程評估機制

“公平合理”的理念不等于息事寧人，一時的忍讓必然會成為矛盾再起的“導(dǎo)火索”。對此，應(yīng)當(dāng)建立對調(diào)解結(jié)果的全過程評估機制，及時將新興矛盾遏制在萌芽階段。

在調(diào)解開始前，調(diào)解組織應(yīng)當(dāng)做好充分準(zhǔn)備，對案件產(chǎn)生的社會背景、案件造成的社會后果、涉案當(dāng)事人的利益訴求進(jìn)行全面、系統(tǒng)的梳理。實踐中，調(diào)解組織可以參照司法程序中的“庭前會議”環(huán)節(jié)，積極引導(dǎo)各方當(dāng)事人列明己方利益訴求、主張依據(jù)等，避免在調(diào)解過程中對某方當(dāng)事人利益的忽視。在調(diào)解過程中，調(diào)解主體（尤其是法官、警察等具有較強權(quán)威性的主體）應(yīng)當(dāng)注意言辭舉止，避免對當(dāng)事人產(chǎn)生無形的壓迫感，使其“被迫”接受自認(rèn)為不公平的處理結(jié)果。在一方當(dāng)事人對調(diào)解結(jié)果作出較大讓步的情況下，調(diào)解組織應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎考量其意思表示的自主性，避免當(dāng)事人在調(diào)解達(dá)成后因發(fā)覺不公而再度提起異議。在調(diào)解結(jié)束后，調(diào)解組織應(yīng)適時開展對調(diào)解協(xié)議執(zhí)行情況、調(diào)解各方對調(diào)解結(jié)果滿意程度等的跟蹤考察。對于有可能引發(fā)新一輪爭議的情況，應(yīng)當(dāng)及時進(jìn)行說理解釋。經(jīng)考察確實存在不合理情形的，可以主動展開二次調(diào)解和溝通，從而避免矛盾發(fā)酵后的被動受訴，將矛盾糾紛遏制在萌芽階段。

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（作者單位：福建師范大學(xué)法學(xué)院）