“楓橋經(jīng)驗(yàn)”對(duì)完善行政公益訴訟訴前程序的啟示

龔國(guó)艷 王志民

摘 要：行政公益訴訟訴前程序是一種有效化解社會(huì)矛盾、恢復(fù)社會(huì)關(guān)系的非訴程序，在司法實(shí)踐積極探索的基礎(chǔ)上，得到了新修改的行政訴訟法的吸收并正式確立?！皸鳂蚪?jīng)驗(yàn)”指導(dǎo)下的行政公益訴訟訴前程序，以人民為中心，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，依靠群眾，就地化解矛盾，為其進(jìn)一步完善提供了極大的啟示。

關(guān)鍵詞：行政公益訴訟；訴前程序；楓橋經(jīng)驗(yàn)

2015年7月，全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)最高檢察機(jī)關(guān)在北京、內(nèi)蒙古、廣東等十三個(gè)省、自治區(qū)、直轄市開展為期兩年的行政公益訴訟試點(diǎn)工作；從試點(diǎn)情況看，訴前程序作用巨大，是有效結(jié)案的主要形式。①2017年7月，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》作出如下修改：第二十五條增加一款，作為第四款：“檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，檢察機(jī)關(guān)依法向人民法院提起訴訟。”可見，全國(guó)人大常委會(huì)充分肯定了行政公益訴訟的訴前程序作用，明確了“應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)”的行政公益訴訟訴前程序。作為有效化解社會(huì)矛盾、節(jié)約訴訟資源的行政公益訴訟訴前程序的社會(huì)治理價(jià)值已經(jīng)得到認(rèn)可和重視，但它仍需進(jìn)一步細(xì)化及完善。

今年恰逢毛澤東同志批示“楓橋經(jīng)驗(yàn)”55周年（1963年——2018年），習(xí)近平同志對(duì)“楓橋經(jīng)驗(yàn)”作出重要指示15周年（2003年——2018年）。隨著時(shí)代的發(fā)展，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”不斷被賦予新的內(nèi)涵。“楓橋經(jīng)驗(yàn)”從六十年代的“依靠和發(fā)動(dòng)群眾，堅(jiān)持矛盾不上交，就地解決，實(shí)現(xiàn)捕人少，治安好”，發(fā)展為新時(shí)代的“以人民為中心，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，發(fā)動(dòng)和依靠群眾，就地預(yù)防化解矛盾”的新城鄉(xiāng)社會(huì)治理體系。

在細(xì)化、完善行政公益訴訟訴前程序的過程中，經(jīng)過五十五年發(fā)展、成熟的新時(shí)代社會(huì)治理典范——“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，給予我們不少啟示。

一、堅(jiān)持以人民為中心

（一）以保護(hù)公益為核心

在訴前程序的主體設(shè)置上，“以人民為中心”體現(xiàn)在以保護(hù)公益為核心，檢察機(jī)關(guān)成為為啟動(dòng)訴前程序主體?！肮妗笔菣z察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟訴前程序的出發(fā)點(diǎn)，也是運(yùn)行的落腳點(diǎn)。

1.“公益”包括國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。國(guó)家利益和社會(huì)公共利益處于易受侵害卻難由社會(huì)組織和個(gè)人提起訴訟保護(hù)的狀態(tài)，相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)保護(hù)公益責(zé)無(wú)旁貸，一旦其違法行使職權(quán)或不作為，公益很可能會(huì)蒙受巨大損失。

2.我國(guó)檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。訴前程序是行政公益訴訟的前置、必經(jīng)程序，消耗司法成本相對(duì)較小，行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，檢察機(jī)關(guān)才會(huì)以行政公益訴訟機(jī)關(guān)的身份依法提起行政公益訴訟。

3.相較于訴訟程序，訴前程序更為溫和，訴前程序中提出檢察建議，因?yàn)槠淇山邮芏?、?zhí)行率更高，對(duì)相關(guān)行政機(jī)關(guān)起到的監(jiān)督效果更好。

所以，檢察機(jī)關(guān)成為行政公益訴訟訴前程序的啟動(dòng)主體，是中國(guó)現(xiàn)有體制下現(xiàn)實(shí)而恰當(dāng)?shù)倪x擇。

（二）準(zhǔn)確理解行政公益訴訟訴前程序范圍

新時(shí)代的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)就是運(yùn)用法治公平、公正解決涉及群眾切身利益的問題，滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要。行政公益訴訟案件的以“人民為中心”，把人民對(duì)美好生活的向往作為奮斗目標(biāo)，體現(xiàn)在把重點(diǎn)放在人民群眾反映強(qiáng)烈的突出問題上，把重點(diǎn)放在在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域?！吨腥A人民共和國(guó)行政訴訟法》第25條規(guī)定“檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向……”。行政公益訴訟案件集中在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域?；趯?duì)條文理解的不一致，在實(shí)踐中對(duì)行政公益訴訟訴前程序范圍存在爭(zhēng)議。

從立法目的看，行政公益訴訟是要加強(qiáng)對(duì)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的保護(hù)；從字義解釋來(lái)看，行政公益訴訟的范圍包括但不限于上述四個(gè)領(lǐng)域的范圍，因在列舉其適用的事項(xiàng)后，法律條文又以“等”詞語(yǔ)進(jìn)行表述的，屬于不完全列舉式規(guī)定。因此，只要案件涉及的是類似的領(lǐng)域，其結(jié)果是造成國(guó)家利益和社會(huì)公共利益受到侵害即屬于行政公益訴訟訴前程序范圍。

二、在黨的領(lǐng)導(dǎo)下加強(qiáng)與各機(jī)關(guān)的協(xié)作配合

黨的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)是行政公益訴訟工作的根本保證。習(xí)近平總書記關(guān)于建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度作出一系列重要指示，我們要認(rèn)真學(xué)習(xí)體會(huì)精神，全面把握黨中央重大決策部署和行政訴訟法的要求，全面貫徹落實(shí)檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度，全面推進(jìn)依法行政，全面保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。

（一）主動(dòng)報(bào)告和通報(bào)

檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟訴前程序中遇到的重大涉訴信訪問題，可主動(dòng)向地方黨委、人大、政府報(bào)告和通報(bào)，爭(zhēng)取黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大監(jiān)督和政府支持。檢察機(jī)關(guān)要就涉訴信訪工作中的難點(diǎn)、突出問題主動(dòng)向黨委、人大請(qǐng)示匯報(bào)，請(qǐng)求指導(dǎo)和支持，形成化解社會(huì)矛盾的強(qiáng)大合力。

（二）定期向人大報(bào)告

檢察機(jī)關(guān)應(yīng)定期向同級(jí)人大及其常委會(huì)報(bào)送行政機(jī)關(guān)對(duì)檢察建議的回復(fù)與落實(shí)情況。人大是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，對(duì)行政機(jī)關(guān)享有當(dāng)然的監(jiān)督權(quán)力。根據(jù)法律規(guī)定，人大及其常委會(huì)組成人員有權(quán)向行政機(jī)關(guān)提出詢問并要求其按期答復(fù)，也有權(quán)對(duì)行政機(jī)關(guān)提出質(zhì)詢并要求其答復(fù)。此外，人大可以組織特定問題調(diào)查委員會(huì)，針對(duì)一些重大問題依據(jù)法律展開調(diào)查、提出報(bào)告，并形成相應(yīng)的決議等。檢察機(jī)關(guān)通過定期向人大及其常委會(huì)報(bào)告行政機(jī)關(guān)檢察建議回復(fù)與落實(shí)情況，指出行政機(jī)關(guān)所存在的問題，這也有利于人大及其常委會(huì)根據(jù)不同情況，對(duì)相應(yīng)行政機(jī)關(guān)采取必要的監(jiān)督措施。

（三）抄送原檢察建議

相關(guān)行政機(jī)關(guān)在檢察建議規(guī)定時(shí)間屆滿后未能有效履職時(shí)，由檢察機(jī)關(guān)向其所在政府或者上級(jí)機(jī)關(guān)抄送原檢察建議，以督促相關(guān)行政機(jī)關(guān)依法履職。

（四）建立信息平臺(tái)

各級(jí)檢察機(jī)關(guān)可與行政機(jī)關(guān)建立行政檢察與行政執(zhí)法銜接的信息平臺(tái)，共享違法信息、檢察機(jī)關(guān)已辦公益訴訟案件信息等數(shù)據(jù)信息，啟動(dòng)公益訴訟程序網(wǎng)上告知等功能。

三、發(fā)動(dòng)、依靠人民群眾

“楓橋經(jīng)驗(yàn)”來(lái)自人民，服務(wù)人民。檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟訴前程序中發(fā)動(dòng)、依靠群眾，就是要帶著對(duì)人民群眾的深厚感情，真正把人民群眾當(dāng)親人、當(dāng)主人、當(dāng)老師。

（一）行政公益訴訟訴前程序的介入

檢察機(jī)關(guān)可借助人民群眾的力量，開通來(lái)信、來(lái)訪、電話、網(wǎng)絡(luò)“四位一體”的投訴熱線，受理人民群眾關(guān)于涉公益訴訟案件的投訴和申訴，讓他們成為行政公益訴訟的辦案線索來(lái)源

（二）行政公益訴訟訴前程序的調(diào)查

由于行政公益訴訟還未進(jìn)行，行政機(jī)關(guān)尚未向法院提交證據(jù)材料，檢察機(jī)關(guān)如果沒有調(diào)查權(quán)，或者行政機(jī)關(guān)及其相關(guān)的利害關(guān)系人拒絕向檢察機(jī)關(guān)提供行政行為合法性的材料，對(duì)于行政行為存在的違法問題檢察機(jī)關(guān)就無(wú)從知曉。因此，在行政公益訴訟訴前程序階段，要賦予檢察機(jī)關(guān)享有向行政機(jī)關(guān)及利害關(guān)系人調(diào)取證據(jù)的權(quán)力，規(guī)定對(duì)于檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證，行政機(jī)關(guān)及其利害關(guān)系人應(yīng)當(dāng)配合、不得拒絕。檢察機(jī)關(guān)調(diào)查收集證據(jù)的方式主要包括調(diào)閱、復(fù)制卷宗材料、詢問、收集書證物證視聽資料，咨詢專業(yè)意見，委托鑒定評(píng)估審計(jì)，勘驗(yàn)等。檢察機(jī)關(guān)在損害結(jié)果鑒定中要廣泛吸收人民群眾參與，讓他們成為行政公益訴訟的“朝陽(yáng)區(qū)群眾”。需要注意的是，檢察機(jī)關(guān)調(diào)查收集證據(jù)不得采取限制人身自由的強(qiáng)制性措施，需要采取其他強(qiáng)制性證據(jù)保全措施的，應(yīng)當(dāng)依照民事訴訟法、行政訴訟法相關(guān)規(guī)定辦理。

（三）行政公益訴訟訴前程序的協(xié)調(diào)、聽證會(huì)議

增強(qiáng)訴前程序形式要求，訴前程序包括調(diào)查、核實(shí)、協(xié)調(diào)全方面工作，以協(xié)調(diào)會(huì)議、聽證等形式進(jìn)行調(diào)查、核實(shí)，發(fā)放檢察建議，加強(qiáng)協(xié)調(diào)溝通，體現(xiàn)檢察權(quán)威。行政機(jī)關(guān)接到檢察機(jī)關(guān)提出的訴前檢察建議2個(gè)月內(nèi)，有整改意愿并有明確整改方案，但因特殊原因無(wú)法主動(dòng)履職的，經(jīng)檢察機(jī)關(guān)同意后召開訴前協(xié)調(diào)會(huì)議，協(xié)調(diào)會(huì)議的組成人員包括案件利害相關(guān)人和涉及的職能部門。接到訴前檢察建議超過2個(gè)月，行政機(jī)關(guān)因整改有客觀障礙和困難，但有整改意愿并有明確整改方案的，經(jīng)報(bào)請(qǐng)上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)同意后可以召開訴前協(xié)調(diào)會(huì)議。

（四）定期向社會(huì)公開

檢察機(jī)關(guān)定期公開行政機(jī)關(guān)回復(fù)與落實(shí)檢查建議的情況，不但可以發(fā)揮人民群眾進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督的功能，也是檢務(wù)公開的體現(xiàn)。

四、就地預(yù)防化解矛盾

（一）建立重大情況通報(bào)制度

為切實(shí)保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，及時(shí)處置突發(fā)性、普遍性等重大問題，與行政機(jī)關(guān)探索建立重大情況通報(bào)制度，任何一方獲得的涉及行政執(zhí)法及公益訴訟的重大輿情，應(yīng)當(dāng)及時(shí)相互通報(bào)，共同研究制定處置辦法，回應(yīng)社會(huì)關(guān)切。

（二）就地、及時(shí)解決問題

“小事不出村，大事不出鎮(zhèn)，矛盾不上交”，是“楓橋經(jīng)驗(yàn)”最突出的特點(diǎn)。互聯(lián)網(wǎng)、人工智能時(shí)代的到來(lái)，使新時(shí)代的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”在行政公益訴訟訴前程序中獲得新發(fā)展。行政公益訴訟訴前程序可依托在線矛盾多元化解平臺(tái)，使用大數(shù)據(jù)分析，對(duì)可能影響社會(huì)穩(wěn)定的熱點(diǎn)、敏感問題，做到提前預(yù)警，積極疏導(dǎo)，有效處置，防止因人為的思想不重視、工作不主動(dòng)、措施不到位，使個(gè)體矛盾演變成群體矛盾，讓小事情發(fā)展成大事件。

探索完善的行政公益訴訟訴前程序，借鑒新時(shí)代的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，以人民為中心，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，依靠群眾，就地化解矛盾，推動(dòng)“楓橋經(jīng)驗(yàn)”在行政公益訴訟方面的新繼承和新發(fā)展，打造一個(gè)社會(huì)化、多元化、現(xiàn)代化的公益矛盾糾紛預(yù)防化解新體系，為依法行政提供法治保障。

注釋：

①2017年6月22日，曹建明向十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議作關(guān)于《中華人民共和國(guó)行政訴訟法修正案（草案）》和《中華人民共和國(guó)民事訴訟法修正案（草案）》的說(shuō)明。他在會(huì)議上表示，自2015年7月全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)最高檢在13個(gè)省區(qū)市開展檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)以來(lái)，截至2017年5月，各試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)共辦理公益訴訟案件7886件，其中訴前程序案件6952件，提起訴訟案件934件，訴前程序的案件占全部案件的88.2%，而且有大半的案件經(jīng)過訴前程序行政機(jī)關(guān)主動(dòng)糾正違法。

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