檢察機關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的問題檢視

吳海潮 胡公樞

摘 要：本文以最高人民檢察院、最高人民法院發(fā)布的環(huán)境民事公益訴訟典型案例為切入，分析了環(huán)境民事公益訴訟的有益經(jīng)驗做法，并結(jié)合實際情況提出環(huán)境民事公益訴訟存在的級別管轄、社會組織缺乏激勵機制、訴前程序不完善、排除私益訴訟不合理、訴訟的專業(yè)性制約等問題，提出要讓基層檢察機關(guān)多辦理案件，重點鼓勵支持社會組織辦理案件，允許附帶提起普通民事訴訟，運用“楓橋經(jīng)驗”創(chuàng)造性地開展工作，建立以“虛擬治理成本法”為主的費用認定方式等建議。

關(guān)鍵詞：環(huán)境民事公益訴訟 檢察機關(guān) 典型案例 楓橋經(jīng)驗

“環(huán)境民事公益訴訟”最早于2012年8月被寫進民事訴訟法。2015年7月，全國人大常委會發(fā)布《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作的決定》，授權(quán)最高人民檢察院在生態(tài)環(huán)境和資源保護等領(lǐng)域開展提起公益訴訟試點。2017年6月，全國人大常委會發(fā)布《關(guān)于修改〈中華人民共和國民事訴訟法〉和〈中華人民共和國行政訴訟法〉的決定》，其中對《民事訴訟法》的修改，明確了檢察機關(guān)提起民事公益訴訟的主體資格，規(guī)定：“人民檢察院在履行職責中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，在沒有前款規(guī)定的機關(guān)和組織或者前款規(guī)定的機關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟?！?018年3月，最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，再次就公益訴訟的目的和原則、管轄、范圍、調(diào)查程序、起訴程序、審判程序、刑事附帶民事公益訴訟等作出具體規(guī)定。

一、環(huán)境民事公益訴訟典型案例情況

2017年3月，最高人民法院發(fā)布《10起環(huán)境公益訴訟典型案例》，其中有9起是關(guān)于環(huán)境民事公益訴訟的典型案例，9起案件中有一起較為特別，是“行政附帶民事公益訴訟”形式。[1]2017年6月，最高人民檢察院公布《26起檢察機關(guān)提起公益訴訟試點工作典型案例》，有2起為環(huán)境民事公益訴訟典型案例，其中1起與2017年3月最高人民法院發(fā)布的典型案例相同。[2] 2018年3月，最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布《10起檢察公益訴訟典型案例》，其中有2起環(huán)境民事公益訴訟典型案例。[3]典型案例具體情況見下頁“環(huán)境民事公益訴訟典型案例表”所示。這些案例在實踐當中具有較強地指導意義。

（一）鼓勵“社會組織”積極起訴

從2017年3月發(fā)布的典型案例看，“社會組織”起訴的積極性較高，所占的比率也較大，在9起環(huán)境民事公益訴訟案件中，有7起案件為“社會組織”起訴，占比77.78%。其中1起還對“社會組織”是否為適格主體進行審理，經(jīng)一審、二審，最高人民法院再審，最終認定社會組織“中國生物多樣性保護與綠色發(fā)展基金會”具有環(huán)境民事公益訴訟的主體資格。2017年6月發(fā)布的2起典型案例中，也有1起涉及“社會組織”提起公益訴訟。但在2018年3月發(fā)布的典型案例中，未涉及“社會組織”起訴的案例?？傮w而言，從典型案例看，鼓勵“社會組織”積極起訴，符合法律的規(guī)定，值得借鑒。

（二）通過調(diào)解的方式解決公益訴訟爭端

調(diào)解是最好的民事爭端解決方式。只要能夠有效維護公共利益，在公益訴訟中也可以適用調(diào)解。從2017年6月、2018年3月兩次發(fā)布的典型案例看，雖各只有兩起案件涉及環(huán)境民事公益訴訟，但均各有一起案件通過調(diào)解的方式結(jié)案。而2017年3月發(fā)布的9起環(huán)境民事公益訴訟典型案例中，雖直接通過調(diào)解方式結(jié)案的只有1起，但9起案件中，1起是關(guān)于訴訟主體的問題，1起是因危險廢物認定有誤未判決賠償，1起判決停止排放醫(yī)療污水，其余5起案件由法院判決環(huán)境損害修復費用中，有3起案件的判決書中含有一定程度的“調(diào)解”內(nèi)容。如“湖北恩施案”、“江蘇江陰案”等，均判決由被告先自行修復受損環(huán)境，如自行修復不達標，才承擔修復費用或由法院直接委托第三方進行修復。

（三）訴訟請求和判決形式突破常規(guī)，具有一定的靈活性

根據(jù)《民事訴訟法》第119條第3項，民事訴訟必須“有具體的訴訟請求和事實、理由”。法院根據(jù)訴訟請求進行裁判。同類訴訟請求，如既要求賠償損失，又要求恢復原狀，存在選擇性，一般會被法院要求選擇一種訴訟請求，但在環(huán)境民事公益訴訟中存在這樣的訴訟請求和類似這樣的判決。如“山東聊城案”中，檢察機關(guān)提出訴訟請求“請求依法判令路榮太消除危險、恢復原狀；若不能恢復原狀，則應賠償生態(tài)環(huán)境修復費用”。又如“江蘇泰州案”，法院判決“被告企業(yè)賠償環(huán)境修復費用共計1.6億余元，如被告企業(yè)能夠通過技術(shù)改造對副產(chǎn)酸進行循環(huán)利用，明顯降低環(huán)境風險，且1年內(nèi)沒有因環(huán)境違法行為受到處罰的，其已支付的技術(shù)改造費用可在環(huán)境修復費用的40%額度內(nèi)抵扣”。

（四）創(chuàng)新“虛擬治理成本計算法”計算環(huán)境修復費用，規(guī)避了爭議難點

環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院《環(huán)境污染損害數(shù)額計算推薦方法》規(guī)定：“虛擬治理成本是按照現(xiàn)行的治理技術(shù)和水平治理排放到環(huán)境中的污染物所需要的支出。虛擬治理成本法適用于環(huán)境污染所致生態(tài)環(huán)境損害無法通過恢復工程完全恢復、恢復成本遠遠大于其收益或缺乏生態(tài)環(huán)境損害恢復評價指標的情形?！薄敖K泰州案”中，涉及2萬噸副產(chǎn)酸傾倒入河流，由于河流具有流動性，難以從水質(zhì)狀況的角度評估環(huán)境修復費用，且水質(zhì)狀況還涉及其他污染物的情形?！疤摂M治理成本計算法”較好地解決了這個問題。類似的案例，在“山東德州案”中也有應用。該案涉及大氣污染，由于大氣具有流動性，造成的生態(tài)損害具體情況難以估計，采用“虛擬治理成本計算法”，根據(jù)企業(yè)超標排放數(shù)量以及二氧化硫等單位治理成本，從而評估出虛擬治理成本，再乘以相應的敏感系數(shù)作為環(huán)境修復費用?！疤摂M治理成本計算法”將環(huán)境修復費用的認定轉(zhuǎn)移至污染物排放的類型、數(shù)量等方面，具有相當?shù)暮侠硇?，能夠避免行為與損害之間因果關(guān)系的認定難題，也能避免當事人以生態(tài)環(huán)境已恢復為由不承擔環(huán)境修復費用。

（五）在公益訴訟的過程中，附帶解決私益訴訟問題，體現(xiàn)社會效果

涉及環(huán)境污染的案件，“公益”和“私益”往往同時存在，如廢水污染了河道，而河道中有養(yǎng)殖戶養(yǎng)殖的魚類，這其中同時存在“公益”和“私益”，如果能夠在公益訴訟的過程中，同時解決私益訴訟問題，就能達到更好的訴訟效果。2018年3月發(fā)布的“云南普洱案”就存在這種情形。工業(yè)原料管道泄漏，造成農(nóng)田、菜地被污染，河段魚類死亡，經(jīng)司法鑒定，農(nóng)田環(huán)境污染費用為528600元，生態(tài)環(huán)境修復費用為829700元。案發(fā)后，涉案公司與受害村民就污染造成的直接經(jīng)濟損失達成賠償協(xié)議，而涉及生態(tài)環(huán)境損害修復問題，檢察機關(guān)通過環(huán)境民事公益訴訟進行解決，使得“公益”和“私益”問題同時解決，社會效果更好。

二、檢察機關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟面臨的問題

環(huán)境民事公益訴訟還處在探索階段，雖然最高人民檢察院、最高人民法院發(fā)布的典型案例具有很強的實踐指導意義，但在實務當中，仍存在多方面問題，筆者從實務的視角，簡述幾個重要的具體問題：

（一）市級檢察機關(guān)管轄，不利于環(huán)境民事公益訴訟的全面實施

根據(jù)《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》（以下簡稱《2015實施辦法》）第2條第1款規(guī)定，環(huán)境民事公益訴訟一般由“侵權(quán)行為地、損害結(jié)果地或者被告住所地的市（分、州）人民檢察院管轄”。根據(jù)《民事訴訟法》第18條規(guī)定，中級人民法院管轄“重大涉外案件；在本轄區(qū)有重大影響的案件；最高人民法院確定由中級人民法院管轄的案件”等三類案件。從《民事訴訟法》規(guī)定看，中級人民法院管轄的案件相對重大，而環(huán)境民事公益訴訟案件可能涉案標的大，屬于重大案件，也可能涉案標的小，屬于一般案件，不應一概而論。從基層情況看，更多環(huán)境民事公益訴訟案件線索為小案件線索，由基層檢察機關(guān)、基層法院管轄，從訴訟活動中的取證、訴訟成本、開庭審理、監(jiān)督執(zhí)行等方面考慮，均更為合適。相反，如果一審案件由市級檢察機關(guān)、中級人民法院管轄，案件的線索排摸、調(diào)查取證一般就要由基層檢察機關(guān)和市級檢察機關(guān)共同進行，再由市級檢察機關(guān)履行其他訴訟程序，案件的流程相對復雜，調(diào)查取證工作耗費的司法資源變大，特別是如果被告不服一審判決，上訴的成本也將變大。另一方面，在污染環(huán)境刑事案件中存在較多環(huán)境民事公益訴訟的案件線索，這類案件一審均由基層人民法院管轄，按照刑事訴訟法，如果提起刑事附帶民事訴訟，由基層檢察機關(guān)管轄，但如果提起相應的民事公益訴訟或刑事附帶民事公益訴訟卻要由市級檢察機關(guān)管轄，相較而言，也不合理。

（二）缺乏激勵機制，將影響“社會組織”提起環(huán)境民事公益訴訟的積極性

羅馬法時期已將訴訟分為私益訴訟和公益訴訟，其中規(guī)定，市民可以為了保護社會公共利益而提起的訴訟，并獲得一定的獎勵。[4]而《環(huán)境保護法》第58條第3款規(guī)定：“提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取經(jīng)濟利益?！睘榱吮Ｗo公共利益提起公益訴訟，能否獲取一定形式的獎勵，如果不能獲得經(jīng)濟利益，那么可以獲得哪些其他利益。這在當前的立法當中是空白的。正如《獻血法》第2條規(guī)定，國家實行無償獻血制度，但同時第6條又規(guī)定，有關(guān)單位可以給予獻血者適當補貼。某些“社會組織”雖然具有保護環(huán)境的成立宗旨，但進行一場體量、爭議、取證難度均較大的環(huán)境民事公益訴訟，需要投入巨大的人力、財力，在不得牟取經(jīng)濟利益的規(guī)定之下，“社會組織”可能連起訴的財力條件都將不具備，又如何去贏得訴訟，維護社會公共利益。換言之，如果不建立機制鼓勵“社會組織”提起環(huán)境民事公益訴訟，將等同于讓“法律規(guī)定的機關(guān)或者有關(guān)組織應當在收到督促或者支持起訴意見書后1個月內(nèi)依法辦理”的訴前程序空轉(zhuǎn)。

（三）訴前程序機制不完善，影響環(huán)境民事公益訴訟的訴訟效果

根據(jù)《2015實施辦法》，檢察機關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟必須要經(jīng)過該辦法規(guī)第13條規(guī)定的程序，即“（一）依法督促法律規(guī)定的機關(guān)提起民事公益訴訟；（二）建議轄區(qū)內(nèi)符合法律規(guī)定條件的有關(guān)組織提起民事公益訴訟”。只有同時經(jīng)過這兩道程序，確認無優(yōu)先起訴的主體，檢察機關(guān)才可以提起環(huán)境民事公益訴訟?！睹袷略V訟法》第55條第2款規(guī)定“在沒有前款規(guī)定的機關(guān)和組織或者前款規(guī)定的機關(guān)和組織不提起訴訟的情況下”，檢察機關(guān)才可以提起民事公益訴訟。換言之，如果存在這樣的主體，檢察機關(guān)還需要給予“1個月”的等待期限。在這1個月的期限內(nèi)，假如法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織不置可否，則有可能使1個月的期限空轉(zhuǎn)。任何案件的取證都具有很強的時效性，越早取證越有利于證實案件的事實。訴前程序機制不完善或規(guī)定不明確，可能影響環(huán)境民事公益訴訟的取證和起訴時間，最終影響環(huán)境民事公益訴訟的訴訟效果。從公布的訴訟案例來看，檢察機關(guān)的訴前程序中，依法督促法律規(guī)定的機關(guān)提起民事公益訴訟，往往停留在要求主管部門督促環(huán)境整改的層面，有的案例中未提及是否履行了該道程序，而符合條件的“有關(guān)組織”并不多，有的組織明確提出無能力提起環(huán)境民事公益訴訟。[5]

（四）排除“直接私益”，不利于訴訟的經(jīng)濟性，還可能使環(huán)境民事公益訴訟脫離群眾基礎

國外文獻提到類似環(huán)境民事公益訴訟時，核心爭議都是關(guān)于人的損害賠償，污染環(huán)境與人的損害之間是否有因果關(guān)系等問題；[6]同是公益訴訟的消費民事公益訴訟，其初衷在于，保障消費者的權(quán)益，促進和諧公平誠信消費市場秩序，其中就包含消費者的權(quán)益。[7]而最高人民法院環(huán)境資源審判庭負責人就《〈關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋〉答記者問》則稱，環(huán)境民事公益訴訟的初衷在于應對“缺乏直接受害人的自然環(huán)境破壞”。[8]現(xiàn)實情況是，缺乏直接受害人的自然環(huán)境破壞極為少見，即使空氣遭受污染，人們也可以說自己是直接的受害人?？梢哉f，環(huán)境民事公益訴訟的每一個案件，均伴隨著具體的受害人，如果將受害人受到的損害排除在訴訟標的之外，讓其“另行起訴”，將不利于訴訟的經(jīng)濟性，也易使環(huán)境民事公益訴訟失去群眾的期待和關(guān)注。環(huán)保部門針對環(huán)境污染作出的行政處罰，與環(huán)境民事公益訴訟針對“缺乏直接受害人的自然環(huán)境破壞”進行損害賠償訴訟，兩者幾乎沒有實質(zhì)的區(qū)別，前者在及時性、有效性等方面甚至可能更優(yōu)，之所以提起環(huán)境民事公益訴訟，從初衷以及長遠看，還應著眼于“直接私益”的保護。

（五）訴訟程序和內(nèi)容過于專業(yè)，制約了環(huán)境民事公益訴訟的開展

不同于普通民事訴訟程序，原告對其訴求的主張較為明確，主要爭議點集中在證據(jù)或有爭議的法律適用。環(huán)境民事公益訴訟排除直接個人私益的訴訟保護，損害賠償?shù)姆绞酱嬖诙喾N情形，較為復雜?！胺梢?guī)定的機關(guān)”和“有關(guān)組織”一般難以直接勝任取證、提起訴訟等工作，如委托律師進行代理，則要支付高昂的律師費用，訴訟成本較大。由檢察機關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟，雖解決了法律專業(yè)人才的問題，但涉及環(huán)境損害修復費用，生態(tài)環(huán)境功能損失等問題，仍需要專業(yè)鑒定機構(gòu)介入。而由什么樣的專業(yè)鑒定機構(gòu)介入出具相應的鑒定報告，實務中困擾較大。一方面專業(yè)鑒定機構(gòu)和專業(yè)技術(shù)人才均較少，另一方面專業(yè)鑒定費用過高。如典型案例中的“云南普洱案”，主張生態(tài)環(huán)境損害修復費用829700元，鑒定費用卻高達400000元。

三、檢察機關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的建議

（一）讓基層檢察機關(guān)多辦理環(huán)境民事公益訴訟案件

從法律規(guī)定看，基層檢察機關(guān)在一定條件下具有辦案的權(quán)限。根據(jù)《2015實施辦法》第2條第4款規(guī)定，有管轄權(quán)的人民檢察院可以將其管轄的環(huán)境民事公益訴訟案件交下級院辦理。基層檢察機關(guān)辦理環(huán)境民事公益訴訟案件具有案件來源多、取證及時便宜、可以與污染環(huán)境刑事案件相關(guān)聯(lián)辦理、能夠及時制止環(huán)境污染、能夠及時對環(huán)境污染組織修復等優(yōu)勢。在環(huán)境民事公益訴訟的初試階段，讓基層檢察機關(guān)多辦案件，能夠積累更多實踐的經(jīng)驗，也只有多辦理案件，才能探索出問題和對策來，以盡快完善環(huán)境民事公益訴訟實體、程序方面的制度。對基層檢察機關(guān)可能面臨地方政府因經(jīng)濟發(fā)展原因或檢察機關(guān)內(nèi)部原因，阻礙環(huán)境民事公益訴訟開展的問題，建議參照原自偵案件上提一級的辦案模式，通過上級檢察機關(guān)決定立案的方式進行督促解決。

（二）發(fā)揮訴前程序的作用，重點鼓勵支持社會組織依法提起訴訟

從公布的案例來看，未出現(xiàn)“法律規(guī)定的機關(guān)”提起環(huán)境民事公益訴訟的案例。以環(huán)保部門為例，為了保護自然環(huán)境資源，環(huán)保部門可能認為直接對涉案單位作出行政處罰，比耗費大量時間精力而實施的環(huán)境民事公益訴訟更有效率。從權(quán)力行使的規(guī)律看，行政執(zhí)法本身就是在維護社會公共利益。因此，行政執(zhí)法機關(guān)一般不會再采取公益訴訟的方式保護公共利益。換言之，重點應放在鼓勵支持社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟。具體的辦法或措施，可以采取鼓勵符合條件的社會組織登記注冊、為符合條件的社會組織籌集訴訟費用、提供法律咨詢、支持起訴、給予社會組織及個人以榮譽、允許分得部分賠償款用用于其參與環(huán)境修復或公益活動費用等方式。

（三）允許提起環(huán)境民事公益訴訟的同時附帶普通民事訴訟

盡管司法解釋排除了環(huán)境民事公益訴訟的“私益標的”，但按照訴訟的經(jīng)濟性原理，沒有理由將“私益標的”一概排除在“公益訴訟”之外，可以采取附帶的方式同時提起，也可以直接在公益訴訟的判決中予以明確“私益”損害賠償?shù)挠嬎惴绞健Ｈ绱?，則公益訴訟將更具人文關(guān)懷，人們也將更關(guān)注和期待公益訴訟。典型案例中的“云南普洱案”為“私益保護”提供了先例。該案也反映出環(huán)境民事公益訴訟中“私益”和“公益”的爭議問題，多數(shù)人的“私益”集合，是否屬于“公益”，分配給個人使用的集體所有土地被污染，是否屬于“公益”受損等。從早期一般民眾對于公益訴訟的理解來看，如福建律師邱建東因公用電話亭未執(zhí)行半價規(guī)定多收其6角錢起訴郵電局，河北喬占祥就春運鐵路票價上漲狀告鐵道部等，[9]公益訴訟至少包含一定程度的“私益”集合。因此，將環(huán)境民事公益訴訟的范圍適當擴張至私益訴訟，又不違法現(xiàn)有法律的規(guī)定，允許同時附帶提起普通民事訴訟的方法可以嘗試。

（四）運用“楓橋經(jīng)驗”，創(chuàng)造性地開展環(huán)境民事公益訴訟

“楓橋經(jīng)驗”誕生于1963年6月，其主要內(nèi)容為“依靠和發(fā)動群眾，堅持矛盾不上交，就地解決，實現(xiàn)捕人少，治安好”。[10]習近平總書記在楓橋調(diào)研時就堅持和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗”作出重要指示，指出“楓橋經(jīng)驗”沒有過時。[11]新時期，“楓橋經(jīng)驗”有新的內(nèi)涵。在環(huán)境民事公益訴訟中，“楓橋經(jīng)驗”是一種創(chuàng)造性地化解矛盾的方法，圍繞生態(tài)環(huán)境修復的目標，促進環(huán)境污染的實施者與檢察機關(guān)達成調(diào)解，以及時有效地保護生態(tài)環(huán)境公共利益。在運用“楓橋經(jīng)驗”的過程中，檢察機關(guān)可以考慮污染環(huán)境實施者的主觀故意、危害后果、持續(xù)期間、社會影響、示范效應等因素，同時考慮其經(jīng)濟承受能力，如果系非公經(jīng)濟，還要從保護非公經(jīng)濟的角度，綜合評判環(huán)境損害修復費用等，促使個案調(diào)解，并影響至類案調(diào)解，乃至達到整體環(huán)境保護的示范效應。