我國鄉(xiāng)村空間規(guī)劃演變規(guī)律及趨勢研究

摘要：縱觀世界各國發(fā)展歷史，“城”的比重不斷上升、“鄉(xiāng)”的比重逐漸下降已成為鄉(xiāng)村發(fā)展的一種客觀規(guī)律。在我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的持續(xù)推進(jìn)中，科學(xué)編制鄉(xiāng)村空間規(guī)劃促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化融合發(fā)展顯得極為重要。通過研究發(fā)現(xiàn)，我國鄉(xiāng)村空間規(guī)劃歷經(jīng)了自我探索、萌芽起步、快速發(fā)展、特色調(diào)整和全面深化五個階段，貫穿始終的轉(zhuǎn)換邏輯主線是，從重經(jīng)濟(jì)建設(shè)轉(zhuǎn)向社會建設(shè)，從邊緣建設(shè)轉(zhuǎn)向內(nèi)涵提升，從地方層面轉(zhuǎn)向國家層面統(tǒng)籌推進(jìn)。同時，針對鄉(xiāng)村空間規(guī)劃的立法保障不夠健全、統(tǒng)籌力度較為分散、內(nèi)涵建設(shè)有待挖掘和民眾參與意愿不強(qiáng)等問題，對未來發(fā)展趨勢進(jìn)行了探討，提出了相關(guān)參考建議。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略 鄉(xiāng)村空間規(guī)劃 演變規(guī)律 趨勢研究

中圖分類號： TU982. 29 文獻(xiàn)標(biāo)識號： A 文章編號： 2096-9651 （2025） 01-0088-10

基金項目：貴州省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃青年課題“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下貴州提升傳統(tǒng)村落人居環(huán)境治理效能研究”（編號： 23GZQN77）。

近年來，我國“城進(jìn)村衰”的現(xiàn)象較為明顯，且城鄉(xiāng)之間的差距仍在不斷擴(kuò)大，“重非農(nóng)空間而輕農(nóng)業(yè)空間”規(guī)劃建設(shè)是造成這種現(xiàn)象的原因之一。為此，國家層面先后陸續(xù)實施《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)村莊規(guī)劃工作的意見》（農(nóng)規(guī)發(fā)〔2019〕1號）、《關(guān)于加強(qiáng)村莊規(guī)劃促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的通知》（自然資辦發(fā)〔2019〕35號）、《關(guān)于進(jìn)一步做好村莊規(guī)劃工作的意見》（自然資辦發(fā)〔2020〕57號）、《農(nóng)民參與鄉(xiāng)村建設(shè)指南（試行）》（國鄉(xiāng)振發(fā)〔2023〕2號）等一系列政策文件及行動方案，從主體功能分區(qū)、土地空間利用、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、農(nóng)民參與建設(shè)等多角度對新時期我國鄉(xiāng)村空間規(guī)劃作出了重要指導(dǎo)，提出鄉(xiāng)村空間規(guī)劃要實現(xiàn)人口環(huán)境與社會生產(chǎn)力發(fā)展相協(xié)調(diào)，有效促進(jìn)鄉(xiāng)村內(nèi)部系統(tǒng)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和功能提升，確保鄉(xiāng)村生活、生產(chǎn)、生態(tài)可持續(xù)發(fā)展。然而，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的持續(xù)推進(jìn)以及城鎮(zhèn)化水平的不斷提高，未來通過何種有效的規(guī)劃設(shè)計來實現(xiàn)城鄉(xiāng)共同發(fā)展已然成為一個重要課題。基于此，本文系統(tǒng)分析闡述我國鄉(xiāng)村空間規(guī)劃理論基礎(chǔ)與技術(shù)方法、演變歷程與特征、問題反思與未來展望，為今后鄉(xiāng)村空間規(guī)劃提供經(jīng)驗借鑒。

一、文獻(xiàn)回顧與問題提出

鄉(xiāng)村空間規(guī)劃既是國家自上而下推動的政策舉措，也是廣大農(nóng)民建設(shè)美好家園的現(xiàn)實需要，一直備受政界和學(xué)界關(guān)注。從概念來看，鄉(xiāng)村空間規(guī)劃是指對村莊未來的性質(zhì)定位、人口預(yù)測和用地規(guī)模、產(chǎn)業(yè)布局及公共服務(wù)、交通道路體系建設(shè)等進(jìn)行科學(xué)謀劃，以一個或幾個行政村為單元，在一定時期內(nèi)對未來建設(shè)活動進(jìn)行統(tǒng)籌安排的一種設(shè)計安排。常以縣域空間為基本單元劃分為縣域、鎮(zhèn)域和村域三個層級（見表1），從而制定發(fā)展規(guī)劃或?qū)ｍ椧?guī)劃引導(dǎo)鄉(xiāng)村發(fā)展，助推鄉(xiāng)村資源高效配置，社會經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，并逐漸由單一型農(nóng)業(yè)系統(tǒng)向多功能型鄉(xiāng)村系統(tǒng)或城鄉(xiāng)融合型系統(tǒng)發(fā)展。有學(xué)者依據(jù)不同時期鄉(xiāng)村規(guī)劃所承載的內(nèi)容以及目標(biāo)任務(wù)，將改革開放以來我國鄉(xiāng)村規(guī)劃劃分為村莊集鎮(zhèn)規(guī)劃、新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃和多規(guī)合一導(dǎo)向下的村莊詳細(xì)規(guī)劃三個階段，或從“三農(nóng)”政策和城鄉(xiāng)關(guān)系視角，將其劃分為城鄉(xiāng)二元分治、改善城鄉(xiāng)關(guān)系、城市加速發(fā)展、城市反哺鄉(xiāng)村和城鄉(xiāng)融合發(fā)展五個階段。

從功能方面來看，長期存在兩種有爭議的觀點。一種觀點認(rèn)為，鄉(xiāng)村空間規(guī)劃能夠引導(dǎo)鄉(xiāng)村發(fā)展，指出鄉(xiāng)村空間規(guī)劃能有效改善村莊內(nèi)部基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)，保護(hù)歷史文化，提升人居環(huán)境水平，使鄉(xiāng)村資源要素得以有效配置和利用。同時，鄉(xiāng)村空間規(guī)劃還可以維系鄉(xiāng)村發(fā)展過程中不斷變化的社會關(guān)系，對緩解社會矛盾、協(xié)調(diào)各方利益和促進(jìn)鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。與之相反的觀點則認(rèn)為，鄉(xiāng)村空間規(guī)劃抑制了鄉(xiāng)村發(fā)展，指出鄉(xiāng)村空間規(guī)劃經(jīng)常簡單地關(guān)注頂層設(shè)計的管控，很容易忽視當(dāng)?shù)卮迕竦闹黧w地位，長期參照“城市規(guī)劃建設(shè)”進(jìn)行“鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)”，造成鄉(xiāng)村本土文化和鄉(xiāng)土底色不斷流失。整體看來，無論是引導(dǎo)或抑制，鄉(xiāng)村空間規(guī)劃都已成為當(dāng)前全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展的重要措施。

一般而言，鄉(xiāng)村空間規(guī)劃可分為法定性和實操性兩類，前者為鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)提供法制層面的方向指引，后者則注重鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)的具體方案，實操性規(guī)劃設(shè)計需符合法定性規(guī)劃要求。為此，基于功能分區(qū)理論、生活圈理論、公共產(chǎn)品理論等對鄉(xiāng)村空間規(guī)劃建設(shè)更新進(jìn)行了理論完善與實踐應(yīng)用，有學(xué)者借鑒城市功能分區(qū)理論，從中心地概念、居民點軸與發(fā)展軸、優(yōu)先區(qū)與更新區(qū)、空間劃分與區(qū)域類型等四個不同層面出發(fā)，運(yùn)用不同工具對鄉(xiāng)村空間規(guī)劃進(jìn)行了劃分，將鄉(xiāng)村地區(qū)分為城鄉(xiāng)融合地區(qū)、農(nóng)牧業(yè)地區(qū)和生態(tài)保護(hù)地區(qū)三類，或基于鄉(xiāng)村多元系統(tǒng)，從功能、類型、用途等不同維度確立鄉(xiāng)村空間規(guī)劃體系。生活圈理論則以人口數(shù)量、距離遠(yuǎn)近作為基準(zhǔn)，要求“以圈為主”在空間中開展建設(shè)，已在社區(qū)建設(shè)、養(yǎng)老服務(wù)和突發(fā)事件應(yīng)對中得以應(yīng)用。而公共產(chǎn)品理論凸顯“共同需求”，通過對非排他性和非競爭性進(jìn)行技術(shù)性闡釋，認(rèn)為鄉(xiāng)村空間規(guī)劃要從主觀上避免排他。雖然上述經(jīng)典的規(guī)劃理論多應(yīng)用于城市規(guī)劃建設(shè)，但所涉及的各種規(guī)劃體系、理論、方法和工具，顯然對鄉(xiāng)村空間規(guī)劃發(fā)展意義和作用巨大。

對于我國鄉(xiāng)村空間規(guī)劃發(fā)展實際而言，考慮到地域、環(huán)境、人口、經(jīng)濟(jì)和文化等方面的具體特征及問題，任何既往的理論都不能照抄照搬，而是需結(jié)合實際進(jìn)行“消化吸收”轉(zhuǎn)變?yōu)椤鞍l(fā)展內(nèi)核”。同時，基于國情農(nóng)情，我國鄉(xiāng)村以小農(nóng)為主體的生產(chǎn)經(jīng)營格局、人多地少的人地關(guān)系、新技術(shù)新生產(chǎn)要素的進(jìn)入將會常態(tài)化存在。基于此，本文通過回顧我國鄉(xiāng)村空間規(guī)劃的演進(jìn)歷程，圍繞鄉(xiāng)村生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會目標(biāo)，在保障糧食安全、生態(tài)安全和促進(jìn)社會福利公平分配的前提下進(jìn)一步討論提升鄉(xiāng)村空間規(guī)劃助力鄉(xiāng)村振興的必要性和重要性。

二、我國鄉(xiāng)村空間規(guī)劃：演變歷程與轉(zhuǎn)向特征

（一）數(shù)據(jù)來源與研究方法

本文的政策文本均來自中央和國家部委部門，緊扣鄉(xiāng)村空間規(guī)劃的主要內(nèi)容，以“鄉(xiāng)村空間規(guī)劃”“農(nóng)村規(guī)劃”“鄉(xiāng)村空間”“鄉(xiāng)村建設(shè)”等關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索。從而篩選出與鄉(xiāng)村空間規(guī)劃密切相關(guān)的政策文本，以保證數(shù)據(jù)來源的權(quán)威性和完整性（部分政策文本見表2）。隨后，采用文本分析法對其進(jìn)行詳細(xì)分析，并根據(jù)營建內(nèi)容、目標(biāo)任務(wù)和政策措施等差異情況將我國鄉(xiāng)村空間規(guī)劃演變歷程劃分為以下五個階段。

（二）鄉(xiāng)村空間規(guī)劃演變階段特征分析

1.自我探索階段：政策空白時期，缺乏有效行動（1949-1978年）。新中國成立初期，百廢待興，工農(nóng)業(yè)發(fā)展水平低。盡管早期第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重較大，但國家層面依舊延續(xù)從鄉(xiāng)村調(diào)動資源的功能定位，導(dǎo)致鄉(xiāng)村并沒有擺脫建設(shè)資源匱乏的困境，鄉(xiāng)村空間規(guī)劃建設(shè)并未得到有序發(fā)展。

此階段的鄉(xiāng)村規(guī)劃缺乏法律規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)，政策行動及制度安排也基本處于空白，所采取的諸多舉措不僅違背鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和文化發(fā)展規(guī)律，還對社會穩(wěn)定和人民生活產(chǎn)生重要影響。該階段的鄉(xiāng)村空間規(guī)劃建設(shè)多呈現(xiàn)自發(fā)、零散、單一的特點，長期缺乏統(tǒng)籌安排和有序推進(jìn)。

2.萌芽起步階段：規(guī)劃開拓時期，實現(xiàn)局部統(tǒng)籌（1979-1995年）。改革開放后，鄉(xiāng)村規(guī)劃逐步形成獨立的規(guī)劃體系。尤其是中共十一屆三中全會后，鼓勵農(nóng)民自建房屋、實施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等舉措，進(jìn)一步釋放了鄉(xiāng)村活力，“家家備料、村村動土”使鄉(xiāng)村建設(shè)得以快速推進(jìn)，但也造成鄉(xiāng)村無序建房、違章亂建、環(huán)境污染等現(xiàn)象頻頻出現(xiàn)，對鄉(xiāng)土原真性風(fēng)貌和農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)造成了較大沖擊。為此， 1979年，國家多個部門在山東省青島市召開了第一次全國農(nóng)村房屋建設(shè)工作會議，提出要在總體規(guī)劃下做好居民點規(guī)劃建設(shè)，鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)開始注重理論實踐的積累，而建設(shè)新房也成為這一時期的重要標(biāo)志。然而，由于受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響，村莊規(guī)劃多是為了指導(dǎo)鄉(xiāng)村住房建設(shè)，并未能從鄉(xiāng)村空間規(guī)劃角度對村莊、村鎮(zhèn)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展做出統(tǒng)籌安排。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)快速發(fā)展的趨勢下，國家層面提出以“小城鎮(zhèn)”帶動“村莊發(fā)展”的策略，構(gòu)建了小城鎮(zhèn)發(fā)展網(wǎng)絡(luò)體系，鄉(xiāng)村空間規(guī)劃逐漸從簡單的住房規(guī)劃轉(zhuǎn)向綜合性的鄉(xiāng)村規(guī)劃，并且《村鎮(zhèn)規(guī)劃原則》（1982年）、《中華人民共和國土地管理法》（1986年）、《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》（1993年）和《村鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》（1994年）等法規(guī)條例也為鄉(xiāng)村空間規(guī)劃發(fā)展提供了重要支持。此外，城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展雖在一定程度上帶動了鄉(xiāng)村空間規(guī)劃建設(shè)，但鑒于城鎮(zhèn)規(guī)模越來越大和人口數(shù)量越來越多，“重非農(nóng)空間”而“輕農(nóng)空間”的規(guī)劃理念、設(shè)計技術(shù)以及營建更新側(cè)重城鎮(zhèn)空間規(guī)劃在這一時期則表現(xiàn)的更為明顯。

此階段鄉(xiāng)村空間規(guī)劃建設(shè)的重要意義不只是服務(wù)于政策號召和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)導(dǎo)向，更重要的是有法律支撐，鄉(xiāng)村空間規(guī)劃也真正實現(xiàn)了從無到有的突破。

3.快速發(fā)展階段：制度不斷完善，鄉(xiāng)村發(fā)展迅速（1996-2004年）。20世紀(jì)90年代后期，城市的快速發(fā)展急需大量土地資源、人力資源和要素資源，鄉(xiāng)村空間規(guī)劃再一次得到重視，這不僅為城市提供了更為豐富的要素資源和物資供給，還為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供了路徑選擇。進(jìn)入21世紀(jì)后，國家層面提出要以“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”促進(jìn)鄉(xiāng)村科學(xué)發(fā)展，中心村的規(guī)劃試點也逐漸成為我國鄉(xiāng)村空間規(guī)劃的重要組成部分，為加快城鄉(xiāng)一體化和促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供了重要實踐智慧，改變了過去重視小城鎮(zhèn)建設(shè)而忽視鄉(xiāng)村建設(shè)的工作方式。同時，也適當(dāng)緩解了城鄉(xiāng)兩極分化問題，為進(jìn)一步促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和鄉(xiāng)村特色發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

此階段的鄉(xiāng)村空間規(guī)劃體系在實踐和理論兩個層面均逐漸得以完善，鄉(xiāng)村空間規(guī)劃及發(fā)展越來越受重視。不過，在城鄉(xiāng)總體規(guī)劃中，鄉(xiāng)村空間規(guī)劃的地位依舊較低，通常只是簡單納入縣域總體規(guī)劃中，很少對單個鄉(xiāng)村空間規(guī)劃開展實質(zhì)性工作。

4.特色調(diào)整階段：秉承綠色持續(xù)，注重特色發(fā)展（2005-2016年）。由于鄉(xiāng)村空間規(guī)劃建設(shè)在過去并未引起重視，導(dǎo)致鄉(xiāng)村無序建設(shè)、無序開發(fā)和無序發(fā)展問題日漸嚴(yán)重，規(guī)劃建設(shè)中多以鄉(xiāng)村住房建設(shè)為主，極少涉及村莊基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等內(nèi)容。為此， 2005年10月，黨的十六屆五中全會提出，建設(shè)社會主義新農(nóng)村，要按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的總體要求進(jìn)行鄉(xiāng)村空間規(guī)劃編制，借助鄉(xiāng)村空間規(guī)劃的實施，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，不斷改善鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境，縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距。2008年《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》出臺，鄉(xiāng)村空間規(guī)劃有了明確的法律保障，新農(nóng)村建設(shè)成效也更為顯著，并逐漸由“新農(nóng)村”向“美麗鄉(xiāng)村”轉(zhuǎn)型。例如，浙江省安吉縣等地區(qū)開展的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，不僅重視鄉(xiāng)村自然環(huán)境建設(shè)和環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展，還關(guān)注鄉(xiāng)村歷史文化，其經(jīng)驗和做法在全國得到推廣。2010年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)《鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）域規(guī)劃導(dǎo)則（試行）》，突出了鄉(xiāng)村全域發(fā)展，其規(guī)劃設(shè)置內(nèi)容不斷豐富，不僅使鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平得以大幅提升，還將農(nóng)民積極性調(diào)動起來。2015年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)《關(guān)于改革創(chuàng)新、全面有效推進(jìn)鄉(xiāng)村規(guī)劃工作的指導(dǎo)意見》，強(qiáng)調(diào)了村莊規(guī)劃建設(shè)的重要性，實現(xiàn)鄉(xiāng)村規(guī)劃全域覆蓋成為重要發(fā)展目標(biāo)。自農(nóng)村稅費(fèi)改革后，國家向鄉(xiāng)村輸入大量資源，不斷加強(qiáng)鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為農(nóng)民增收創(chuàng)造條件，鄉(xiāng)村居民可支配收入和人均消費(fèi)支出大幅提升。

該階段，國家層面為鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)出臺了大量的法規(guī)、政策及標(biāo)準(zhǔn)，且這一階段的鄉(xiāng)村空間規(guī)劃實現(xiàn)了由“量”向“質(zhì)”的轉(zhuǎn)變，從注重住宅規(guī)劃設(shè)計、基礎(chǔ)設(shè)施完善和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌推進(jìn)層面逐漸轉(zhuǎn)移到注重鄉(xiāng)村內(nèi)在的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和鄉(xiāng)土文化挖掘上，更加注重鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展，鄉(xiāng)村空間規(guī)劃也有了更多的法律保障，使我國鄉(xiāng)村發(fā)展取得了諸多成效。

5.全面深化階段：縱橫統(tǒng)籌推進(jìn)，未來發(fā)展無限（2017年至今）。2017年10月，習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中指出，農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民是關(guān)系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作重中之重，提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。2018年，《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》出臺，開啟了我國特色鄉(xiāng)村建設(shè)實踐新篇章。針對“千村一面”、村莊建設(shè)“城市病”和生態(tài)環(huán)境破壞等鄉(xiāng)村建設(shè)難題，國家層面還陸續(xù)出臺實施了一系列政策文件，為今后鄉(xiāng)村空間規(guī)劃建設(shè)指明了方向，如《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》、中央農(nóng)辦等五部門聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)村莊規(guī)劃工作的意見》、國家鄉(xiāng)村振興局等七部門印發(fā)的《農(nóng)民參與鄉(xiāng)村建設(shè)指南（試行）》等。在總結(jié)學(xué)習(xí)推廣浙江省“千村示范、萬村整治”等工程經(jīng)驗基礎(chǔ)上，加強(qiáng)了村莊規(guī)劃建設(shè)工作?？梢哉f，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略持續(xù)推進(jìn)的背景下，我國鄉(xiāng)村空間規(guī)劃已從“城市取向”轉(zhuǎn)變?yōu)椤班l(xiāng)村取向”，從“亂建亂占”轉(zhuǎn)變?yōu)椤跋到y(tǒng)推進(jìn)”，從“無跡可尋”轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝蟹梢馈?，更加關(guān)注鄉(xiāng)村發(fā)展長遠(yuǎn)目標(biāo)和重視鄉(xiāng)村多樣化需求。在快速城鎮(zhèn)化的趨勢下，“農(nóng)民進(jìn)城，鄉(xiāng)村重組”是必然的，隨著城鄉(xiāng)差距和城鄉(xiāng)居民消費(fèi)水平的逐漸縮小，未來鄉(xiāng)村空間規(guī)劃將會得到更有力發(fā)展。此外，在推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展、新型城鎮(zhèn)化和宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村建設(shè)等背景下，鄉(xiāng)村空間規(guī)劃工作依據(jù)“鄉(xiāng)村空間地域功能分區(qū)、村莊發(fā)展類型和村莊資源稟賦情況”進(jìn)行系統(tǒng)梳理，并圍繞鄉(xiāng)村居民的現(xiàn)實需求、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)空間構(gòu)建更為合理的規(guī)劃體系。

該階段，鄉(xiāng)村空間規(guī)劃更加注重多元關(guān)系統(tǒng)籌，并且在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、多規(guī)合一、和美鄉(xiāng)村建設(shè)等實踐背景下，鄉(xiāng)村空間規(guī)劃的目標(biāo)理念、編制技術(shù)、營建內(nèi)容更為科學(xué)合理，為推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、優(yōu)化鄉(xiāng)村功能結(jié)構(gòu)和提升社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興奠定了堅實基礎(chǔ)。

綜上所述，我國鄉(xiāng)村空間規(guī)劃經(jīng)歷了從無到有、從有到優(yōu)的過程，其理論基礎(chǔ)、規(guī)劃體系、政策保障、技術(shù)支撐日趨完善。從鄉(xiāng)村地域綜合體出發(fā)，圍繞鄉(xiāng)村生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會三大發(fā)展目標(biāo)，鄉(xiāng)村空間規(guī)劃的邏輯線條可概括為：首先要考慮鄉(xiāng)村自然環(huán)境保護(hù)和資源獲取限度，促進(jìn)生產(chǎn)生活方式綠色發(fā)展；其次要重視鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不斷優(yōu)化產(chǎn)業(yè)空間布局，提升當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長和人民增收；最后要關(guān)注社會福利公平分配，協(xié)調(diào)好國土空間管制與地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居住環(huán)境改造和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)之間的關(guān)系，在提升鄉(xiāng)村功能升級的同時也要保障鄉(xiāng)村各類資源要素得以充分利用（見圖1）。

三、我國鄉(xiāng)村空間規(guī)劃：問題反思與未來展望

鄉(xiāng)村空間規(guī)劃極其復(fù)雜，規(guī)劃內(nèi)容通常涉及鄉(xiāng)村生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、文化等多種元素。規(guī)劃大師弗里德曼稱，規(guī)劃就像一個共同代碼，每個人都有自己的看法和見解，常存在很多爭議。因此，在鄉(xiāng)村空間規(guī)劃的實施過程中，不可避免地會出現(xiàn)過度復(fù)制、模式抄襲、無法落地、創(chuàng)新不足、資源浪費(fèi)、方法不當(dāng)?shù)纫幌盗袉栴}。甄別這些問題存在的原因，分析其內(nèi)涵特征就是落實鄉(xiāng)村空間規(guī)劃建設(shè)的重要前提保障。

（一）我國鄉(xiāng)村空間規(guī)劃的問題反思

1.鄉(xiāng)村空間規(guī)劃缺乏系統(tǒng)思維和立法保障。在以往的鄉(xiāng)村空間規(guī)劃設(shè)計中，由于缺乏系統(tǒng)思維，規(guī)劃設(shè)計各自為戰(zhàn)，部分鄉(xiāng)村空間規(guī)劃設(shè)計并不能較好地滿足鄉(xiāng)村居民生產(chǎn)生活需要，難以適應(yīng)社會變化，并且投入鄉(xiāng)村建設(shè)的各種資源也未得到有效整合和充分利用，呈現(xiàn)出明顯的“政策一變規(guī)劃變，領(lǐng)導(dǎo)一變規(guī)劃變”，長期缺乏系統(tǒng)思維統(tǒng)籌推進(jìn)。同時，由于立法保障的不完善和不健全，致使鄉(xiāng)村空間規(guī)劃建設(shè)矛盾重重，對社會資源造成極大浪費(fèi)，如無序建設(shè)、破壞性建設(shè)在鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)中屢見不鮮。應(yīng)充分考慮鄉(xiāng)村空間規(guī)劃的復(fù)雜性，從社會穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)等方面制定鄉(xiāng)村空間規(guī)劃的綜合性、專一性和地方性法律法規(guī)，不斷完善立法保障體系。

2.鄉(xiāng)村空間規(guī)劃過于注重規(guī)劃文本設(shè)計。以往的鄉(xiāng)村空間規(guī)劃設(shè)計一味追求“圖美、字多、本子厚”，反而缺乏有效的核心規(guī)劃內(nèi)容、符合實際的營建項目，導(dǎo)致鄉(xiāng)村空間規(guī)劃的針對性和實用性不強(qiáng)。同時，照搬城市規(guī)劃設(shè)計理念，不僅導(dǎo)致鄉(xiāng)村建設(shè)資源大量浪費(fèi)，還導(dǎo)致鄉(xiāng)村畸形發(fā)展，使其變得“城不城、村不村”，在一定程度上加劇了對原有鄉(xiāng)村特色風(fēng)貌的破壞。同時，規(guī)劃中所涉及的資金、土地、技術(shù)和人才等資源通常較為分散，項目多頭建設(shè)或同類建設(shè)的問題經(jīng)常發(fā)生。

3.鄉(xiāng)村空間規(guī)劃公眾參與力量較為薄弱。在部分鄉(xiāng)村空間規(guī)劃編制過程中，從文本編制、開展調(diào)研，到項目設(shè)計，多采取自上而下的“任務(wù)式”模式，少有自下而上的“訂單式”編制設(shè)計。其中，以政府或?qū)＜覟橹鲗?dǎo)的“坐辦公室做規(guī)劃設(shè)計”和“簡單收集材料整理做編制”的現(xiàn)象極為普遍，部分規(guī)劃只是為了完成規(guī)劃任務(wù)而編制規(guī)劃，并未系統(tǒng)、詳細(xì)和深入的開展調(diào)查研究。在這種情況下，撰寫和編制的鄉(xiāng)村空間規(guī)劃文本容易忽略基層民眾的意愿和訴求，導(dǎo)致規(guī)劃文本內(nèi)容無法與民眾實際需求相銜接，民眾參與規(guī)劃建設(shè)的積極性不高，演變?yōu)椤罢伞⑥r(nóng)民看”。最終，部分規(guī)劃文本只能停留在圖紙層面或放進(jìn)檔案室，未能真正指導(dǎo)鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展。

4.鄉(xiāng)村空間規(guī)劃軟硬件建設(shè)存在明顯失衡。部分鄉(xiāng)村空間規(guī)劃設(shè)計只注重鄉(xiāng)村外在形態(tài)的規(guī)劃建設(shè)，如規(guī)劃建設(shè)中更加側(cè)重鄉(xiāng)村交通道路、住房建設(shè)及相應(yīng)基礎(chǔ)設(shè)施的完善，忽視了鄉(xiāng)土原真文化的傳承、保護(hù)和更新，導(dǎo)致軟硬件建設(shè)失衡明顯，后續(xù)發(fā)展難以形成有效的競爭力。

5.鄉(xiāng)村空間規(guī)劃缺乏地域特色和有效管理。部分鄉(xiāng)村空間規(guī)劃未能因村施策，長期存在主體不清、定位不準(zhǔn)、目標(biāo)不明、資源不足、政策執(zhí)行偏差等問題。有的規(guī)劃甚至直接模仿城市規(guī)劃建設(shè)理念或示范先行村進(jìn)行，使其在營建更新、景觀設(shè)計和功能布局等方面千篇一律，直接造成鄉(xiāng)土特色遺失，未能充分結(jié)合村域?qū)嶋H情況做好“有特色、有亮點、有差異”的規(guī)劃設(shè)計。規(guī)劃管理中，部分規(guī)劃存在監(jiān)管力度不強(qiáng)、空間管控彈性不足等問題，一方面，規(guī)劃只注重文本編制等任務(wù)安排，而相應(yīng)項目建設(shè)或持續(xù)性的跟蹤調(diào)查研究明顯不足，未形成良好的監(jiān)管體系。另一方面，部分規(guī)劃要么過于籠統(tǒng)宏觀，要么過于微觀細(xì)化，難以科學(xué)把握好規(guī)劃的度，其實操性和可行性有待商榷。

（二）我國鄉(xiāng)村空間規(guī)劃的未來展望

盡管我國鄉(xiāng)村空間規(guī)劃面臨不少問題及挑戰(zhàn)，但實施鄉(xiāng)村空間規(guī)劃，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，對重構(gòu)鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，促進(jìn)鄉(xiāng)村內(nèi)部系統(tǒng)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和功能提升具有重要意義。為此，本文對我國未來鄉(xiāng)村空間規(guī)劃發(fā)展提出如下建議。

一是完善國土空間規(guī)劃體系，做好功能分區(qū)布局。按照“多規(guī)融合”的設(shè)計思路和技術(shù)要求，綜合考慮經(jīng)濟(jì)、文化、政治、社會和生態(tài)基礎(chǔ)，確定鄉(xiāng)村空間規(guī)劃的功能分區(qū)布局。在保障國家糧食安全、生態(tài)安全和社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，串聯(lián)“縣域-鎮(zhèn)域-鄉(xiāng)域-村域”的國土空間開發(fā)體系，把握好鄉(xiāng)村發(fā)展方向。例如，根據(jù)項目建設(shè)的必要性、民眾需求性和規(guī)劃科學(xué)性，以縣域為基本單元，按照先易后難、先重點后一般的方式逐步推進(jìn)條件成熟的鄉(xiāng)村做好空間規(guī)劃。同時，通過“以點帶面、以戶帶村、以村帶鄉(xiāng)”的方式讓規(guī)劃得以落地，讓項目產(chǎn)生價值。

二是健全鄉(xiāng)村空間規(guī)劃立法保障，促進(jìn)規(guī)劃建設(shè)有序推進(jìn)。鄉(xiāng)村空間規(guī)劃是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不能一蹴而就，應(yīng)充分認(rèn)識到鄉(xiāng)村空間規(guī)劃是國土空間規(guī)劃的重要組成部分，確保鄉(xiāng)村空間規(guī)劃有法可依、有章可循。構(gòu)建科學(xué)有效、客觀公正的評價機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，保障鄉(xiāng)村空間規(guī)劃不偏離發(fā)展大方向，改變過去“追求圖美、字多、本子厚”的傾向。在尊重自然和順應(yīng)自然的基礎(chǔ)上，還應(yīng)合理劃定居住空間、生活空間、產(chǎn)業(yè)空間、自然空間。

三是解決鄉(xiāng)村發(fā)展現(xiàn)實需求，讓廣大民眾充分參與其中。鄉(xiāng)村空間規(guī)劃應(yīng)堅持村民主體地位，充分尊重村民意愿和需求，多途徑、多方式擴(kuò)大公眾參與渠道。例如，在規(guī)劃調(diào)研、編制和審議過程中，可通過現(xiàn)場走訪、問卷調(diào)查、集中座談等方式，讓村民等不同主體參與其中，建言獻(xiàn)策。鄉(xiāng)村空間規(guī)劃應(yīng)著重解決鄉(xiāng)村發(fā)展的現(xiàn)實問題，協(xié)調(diào)好“軟硬件”環(huán)境的統(tǒng)一建設(shè)和有序推進(jìn)，順應(yīng)鄉(xiāng)村人口流動變化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展態(tài)勢，立足本土性需求實施營建更新，圍繞社會共享、互惠和均衡發(fā)展原則，不斷完善水、電、路和教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境整治、文化建設(shè)等軟硬件配套設(shè)施，逐漸縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距。

四是以地域特色為依托，促進(jìn)各類鄉(xiāng)村差異化發(fā)展，加強(qiáng)規(guī)劃實施管控力度。根據(jù)不同地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的差異，制定有利于產(chǎn)業(yè)體系發(fā)展的規(guī)劃設(shè)計，延伸產(chǎn)業(yè)鏈條及輻射區(qū)域，將其劃分為不同類型的產(chǎn)業(yè)發(fā)展區(qū)。把握好鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，提升優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)培育力度，合理優(yōu)化產(chǎn)業(yè)空間布局，不斷提升鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力?？紤]到農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展和社會不同發(fā)展階段的差異性，鄉(xiāng)村空間規(guī)劃對于未來農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中不確定性建設(shè)內(nèi)容，應(yīng)在土地和資金等方面留有回旋余地，使其有良好的彈性空間。

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（作者單位： 1.貴州省農(nóng)業(yè)科學(xué)院現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展研究所； 2.中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展研究所）