我國(guó)充電基礎(chǔ)設(shè)施政策的“工具—目標(biāo)”適配性分析

摘 要：為探析國(guó)家層面充電基礎(chǔ)設(shè)施政策的工具選擇及其與目標(biāo)的適配性，本文選取自2012年以來(lái)頒布的14份相關(guān)政策文本，基于政策工具理論構(gòu)建“工具—目標(biāo)”適配性分析框架。研究發(fā)現(xiàn)，目前充電基礎(chǔ)設(shè)施政策在各個(gè)目標(biāo)的工具使用上存在一定的不均衡，政策工具內(nèi)部組合的合力尚未得到充分發(fā)揮。建議加強(qiáng)需求面政策工具的應(yīng)用、強(qiáng)化對(duì)科技創(chuàng)新政策目標(biāo)的支持，并提升工具與目標(biāo)之間的協(xié)同匹配。

關(guān)鍵詞：充電基礎(chǔ)設(shè)施政策 政策工具 政策目標(biāo)

1 緒論

充電基礎(chǔ)設(shè)施是電動(dòng)汽車(chē)用戶綠色出行的重要保障，是促進(jìn)新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進(jìn)新型電力系統(tǒng)建設(shè)、助力雙碳目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要支撐。近年來(lái)，我國(guó)相繼出臺(tái)的《關(guān)于加快電動(dòng)汽車(chē)充電基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》《電動(dòng)汽車(chē)充電基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展指南（2015-2020年）》《關(guān)于進(jìn)一步構(gòu)建高質(zhì)量充電基礎(chǔ)設(shè)施體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》等一系列政策文件，體現(xiàn)出國(guó)家在政策層面對(duì)充電基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的高度重視。

目前，國(guó)內(nèi)外對(duì)充電基礎(chǔ)設(shè)施的研究包括布局規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、有序充電、運(yùn)營(yíng)模式等。然而在政策研究方面，僅有少數(shù)學(xué)者針對(duì)充電基礎(chǔ)設(shè)施政策進(jìn)行相關(guān)分析。王娜總結(jié)了地方新能源汽車(chē)充電基礎(chǔ)設(shè)施主要政策工具及應(yīng)用現(xiàn)狀，分析探討了不同政策工具實(shí)施的效果[1]。宋硯秋運(yùn)用政策文本分析、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析、協(xié)同效應(yīng)模型對(duì)中央政策演進(jìn)以及京津冀政策協(xié)同效應(yīng)進(jìn)行了評(píng)估[2]。王鑫采用政策內(nèi)容分析法建立了政策工具—產(chǎn)業(yè)鏈二維分析框架，并借助計(jì)量模型探討了電動(dòng)汽車(chē)充電基礎(chǔ)設(shè)施政策工具與產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間的關(guān)聯(lián)效應(yīng)[3]。尚未有研究者從政策工具和目標(biāo)適配性的角度對(duì)我國(guó)充電基礎(chǔ)設(shè)施政策進(jìn)行分析?；诖?，本研究構(gòu)建“工具—目標(biāo)”二維分析框架，探討政策工具的應(yīng)用情況以及與政策目標(biāo)之間的適配性問(wèn)題，以期為后續(xù)政策的制定與優(yōu)化提供理論依據(jù)。

2 研究設(shè)計(jì)

2.1 政策樣本選取

本文的政策樣本為2012年以來(lái)國(guó)家層面出臺(tái)的充電基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)政策。選取過(guò)程是在國(guó)務(wù)院及其部委官網(wǎng)、北大法寶數(shù)據(jù)庫(kù)和百度搜索引擎中，以“充電設(shè)施”“充電基礎(chǔ)設(shè)施”“新能源汽車(chē)”等詞匯為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索。選取標(biāo)準(zhǔn)是在相關(guān)政策文本中至少有一個(gè)章節(jié)直接提到充電基礎(chǔ)設(shè)施，最終獲取到14份與充電基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)性較強(qiáng)的政策文本，如表1所示。

2.2 政策分析框架

政策工具是政策主體實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的具體方式、方法、措施和手段，其選擇、應(yīng)用、組合與評(píng)價(jià)，對(duì)政策的有效執(zhí)行和政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有決定性作用[4]。因此，本研究結(jié)合我國(guó)充電基礎(chǔ)設(shè)施政策文本的具體內(nèi)容，構(gòu)建了“工具—目標(biāo)”二維分析框架。

2.2.1 X維度：政策工具

本文借鑒Rothwell和Zegvelad的政策工具分類(lèi)方式[5]，將充電基礎(chǔ)設(shè)施政策工具劃分為供給面、環(huán)境面和需求面三個(gè)部分。（1）供給面政策工具是直接提高充電基礎(chǔ)設(shè)施供給能力和質(zhì)量的政策手段，包括公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)支持、人才培養(yǎng)和資金支持。（2）環(huán)境面政策工具是對(duì)充電基礎(chǔ)設(shè)施的外部環(huán)境進(jìn)行優(yōu)化和監(jiān)管，包括法規(guī)管制、金融支持、目標(biāo)規(guī)劃、行政審批和組織保障。（3）需求面政策工具是通過(guò)影響市場(chǎng)需求來(lái)促進(jìn)充電基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的政策手段，包括價(jià)格補(bǔ)貼、市場(chǎng)塑造、試點(diǎn)示范和政府采購(gòu)。

2.2.2 Y維度：政策目標(biāo)

政策目標(biāo)是指決策者希望通過(guò)政策制定和實(shí)施所達(dá)到的效果和目的[6]。根據(jù)《關(guān)于加快電動(dòng)汽車(chē)充電基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，本文將政策目標(biāo)分為三個(gè)方面：（1）優(yōu)化完善網(wǎng)絡(luò)布局，確保重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)場(chǎng)景的充電設(shè)施布局合理、適度超前，堅(jiān)持“車(chē)樁相隨”原則，確保電動(dòng)汽車(chē)和充電設(shè)施同步發(fā)展；（2）提升運(yùn)營(yíng)服務(wù)水平，完善充電設(shè)施的標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管機(jī)制，強(qiáng)化服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，形成統(tǒng)一、開(kāi)放且競(jìng)爭(zhēng)有序的充電服務(wù)市場(chǎng)；（3）加

強(qiáng)科技創(chuàng)新引領(lǐng)，支持研發(fā)新型充電技術(shù)，促進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”與充電基礎(chǔ)設(shè)施的融合，推動(dòng)科技和商業(yè)模式創(chuàng)新，構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)生態(tài)。

2.3 政策文本編碼

運(yùn)用Nvivo12軟件對(duì)充電基礎(chǔ)設(shè)施政策文本進(jìn)行內(nèi)容分析，按照“政策文本——一級(jí)條款——二級(jí)條款”逐條對(duì)分析單元進(jìn)行編號(hào)，若沒(méi)有二級(jí)條款，則編號(hào)為0。需要說(shuō)明的是，若某項(xiàng)政策條款同時(shí)涉及多種政策工具，統(tǒng)計(jì)時(shí)將進(jìn)行重復(fù)計(jì)數(shù)。類(lèi)似地，若某項(xiàng)政策條款涵蓋多個(gè)政策目標(biāo)，統(tǒng)計(jì)時(shí)也會(huì)進(jìn)行重復(fù)計(jì)數(shù)。最終從兩個(gè)維度獲得參考點(diǎn)共763個(gè)，其中政策工具維度435個(gè)參考點(diǎn)，政策目標(biāo)維度328個(gè)參考點(diǎn)。

3 研究結(jié)果

3.1 政策工具X維度分析

從表2數(shù)據(jù)可以看出，供給面、環(huán)境面和需求面三類(lèi)政策工具各自承擔(dān)了不同的功能，其使用的頻率和重要性也有所不同。

供給面政策工具占比為36.32%，其中公共服務(wù)（15.17%）和基礎(chǔ)設(shè)施（11.26%）的占比相對(duì)較高。建設(shè)公共領(lǐng)域的充電設(shè)施和信息服務(wù)平臺(tái)是政府關(guān)注的重點(diǎn)，同時(shí)，政府在確保土地及電網(wǎng)等配套建設(shè)方面也投入了較多的資源。人才培養(yǎng)的占比為0，說(shuō)明在專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才的培養(yǎng)和儲(chǔ)備上缺乏關(guān)注。

環(huán)境面政策工具的占比為47.59%，在整體政策工具中處于主導(dǎo)地位，表現(xiàn)出政府對(duì)政策環(huán)境構(gòu)建的重視。組織保障（14.25%）、法規(guī)管制（13.79%）和目標(biāo)規(guī)劃（12.87%）是主要的環(huán)境面工具。金融支持（4.60%）和行政審批（2.07%）占比較低，未來(lái)仍需進(jìn)一步拓寬融資渠道，并優(yōu)化行政流程。

需求面政策工具占比最低，僅為16.09%，顯示出在激發(fā)市場(chǎng)需求和促進(jìn)社會(huì)資本參與的力度不足。政府采購(gòu)（1.61%）和價(jià)格補(bǔ)貼（3.22%）的應(yīng)用較低，市場(chǎng)塑造（7.13%）雖然相比其他需求工具使用較高，但仍需加強(qiáng)。

3.2 政策目標(biāo)Y維度分析

從政策目標(biāo)數(shù)據(jù)（表3）來(lái)看，目標(biāo)重點(diǎn)集中在優(yōu)化完善網(wǎng)絡(luò)布局和提升運(yùn)營(yíng)服務(wù)水平，分別占比41.77%和39.63%。表明政府高度重視擴(kuò)大充電網(wǎng)絡(luò)的覆蓋范圍，并通過(guò)改善運(yùn)營(yíng)管理來(lái)提升用戶體驗(yàn)，旨在為電動(dòng)汽車(chē)用戶提供更加便捷、高效的充電服務(wù)。這有助于加速電動(dòng)汽車(chē)的普及，推動(dòng)市場(chǎng)需求的增長(zhǎng)。然而，加強(qiáng)科技創(chuàng)新引領(lǐng)的占比僅為18.60%，反映出對(duì)技術(shù)創(chuàng)新的支持力度相對(duì)不足。當(dāng)前政策著眼于解決網(wǎng)絡(luò)和服務(wù)的短期需求，但要實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期的可持續(xù)發(fā)展，充電基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)必須進(jìn)一步加大對(duì)科技研發(fā)的投入，通過(guò)技術(shù)進(jìn)步帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，提升整體競(jìng)爭(zhēng)力，推動(dòng)行業(yè)更全面、智能化的發(fā)展。

3.3 X-Y交叉維度分析

根據(jù)二維數(shù)據(jù)結(jié)果（圖1），對(duì)充電基礎(chǔ)設(shè)施政策工具與目標(biāo)的適配性進(jìn)行分析。綜合來(lái)看，目前充電基礎(chǔ)設(shè)施政策在各個(gè)目標(biāo)的工具使用上存在一定的不均衡。供給面和環(huán)境面政策工具的首要目標(biāo)是優(yōu)化完善網(wǎng)絡(luò)布局，需求面政策工具的首要目標(biāo)是提升運(yùn)營(yíng)服務(wù)水平。然而，服務(wù)于加強(qiáng)科技創(chuàng)新引領(lǐng)目標(biāo)的工具數(shù)量最少，這表明在推動(dòng)科技創(chuàng)新方面的政策支持仍顯不足。政策工具的分布反映了當(dāng)前充電基礎(chǔ)設(shè)施政策“先基礎(chǔ)、后創(chuàng)新”的戰(zhàn)略導(dǎo)向。未來(lái)需要加強(qiáng)科技創(chuàng)新相關(guān)的政策工具的應(yīng)用，以實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的全面協(xié)調(diào)發(fā)展。

從政策工具內(nèi)部組合看，政策工具的合力尚未得到充分發(fā)揮。優(yōu)化完善網(wǎng)絡(luò)布局方面，公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、組織保障和目標(biāo)規(guī)劃的使用較多，技術(shù)支持和政府采購(gòu)的使用較少，技術(shù)支持的不足可能影響到充電設(shè)施的智能化建設(shè)。提升運(yùn)營(yíng)服務(wù)水平方面，主要依賴法規(guī)管制、組織保障和市場(chǎng)塑造來(lái)推動(dòng)服務(wù)質(zhì)量的提升，但在行政審批流程優(yōu)化和政府采購(gòu)?fù)苿?dòng)建設(shè)方面仍有欠缺。加強(qiáng)科技創(chuàng)新引領(lǐng)方面，技術(shù)支持、市場(chǎng)塑造和試點(diǎn)示范是推動(dòng)充電設(shè)施技術(shù)和商業(yè)模式創(chuàng)新的主要工具，基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和組織保障等傳統(tǒng)工具在創(chuàng)新領(lǐng)域的應(yīng)用十分有限。在三個(gè)政策目標(biāo)中，人才培養(yǎng)工具均未使用，政策沒(méi)有涉及相關(guān)的人員培訓(xùn)或人力資源發(fā)展，這顯然是一個(gè)短板。

4 研究啟示

一要增加需求面政策工具的使用。需求面政策工具在三個(gè)目標(biāo)中的使用相對(duì)較少，特別是在優(yōu)化網(wǎng)絡(luò)布局和提升運(yùn)營(yíng)服務(wù)水平中。建議政府進(jìn)一步加大需求面的政策工具投入，通過(guò)市場(chǎng)塑造、價(jià)格補(bǔ)貼和試點(diǎn)示范等手段，增強(qiáng)市場(chǎng)的參與度和動(dòng)力，引導(dǎo)社會(huì)資本和企業(yè)積極參與充電基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和服務(wù)，促進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制的成熟與完善。

二是強(qiáng)化科技創(chuàng)新引領(lǐng)目標(biāo)的供給?？萍紕?chuàng)新引領(lǐng)在政策目標(biāo)中較為薄弱，部分供給面政策工具的使用不足，尤其是在基礎(chǔ)設(shè)施和資金支持方面。建議加大基礎(chǔ)設(shè)施投入，特別是在創(chuàng)新型充電設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，推動(dòng)一體化、智能化設(shè)施的應(yīng)用。同時(shí)，增加對(duì)創(chuàng)新項(xiàng)目的資金支持，推動(dòng)技術(shù)研發(fā)和試點(diǎn)示范，確?？萍紕?chuàng)新有足夠的供給支撐。

三是加強(qiáng)政策工具與政策目標(biāo)的協(xié)同匹配。當(dāng)前，部分政策工具與政策目標(biāo)的適配性存在一定不協(xié)調(diào)，如技術(shù)支持在優(yōu)化網(wǎng)絡(luò)布局中的占比較低，人才培養(yǎng)在所有目標(biāo)中均未涉及。為提高政策實(shí)施效果，建議根據(jù)各政策目標(biāo)的具體需求，優(yōu)化工具的組合和分配，確保關(guān)鍵目標(biāo)能夠獲得適當(dāng)?shù)墓ぞ咧С?，特別是在科技創(chuàng)新引領(lǐng)和運(yùn)營(yíng)服務(wù)提升中，需加強(qiáng)技術(shù)支持、人才培養(yǎng)和市場(chǎng)塑造的協(xié)調(diào)應(yīng)用。

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