我國公共政策營銷中的失靈現(xiàn)象及其治理路徑

摘 要：政策營銷是指政府在政策過程中借鑒市場營銷理念和技巧與民眾進行對話和溝通，盡可能運用說服、教育、交換等民眾愜意的手段而非強制措施來制定和執(zhí)行公共政策的一種政策管理理念和政策動員模式。政策營銷失靈則是指政策制定者和政策對象的需求應當卻最終未能通過“政策營銷”這種“價值交換”方式而得以互配。當前我國公共政策營銷實踐中存在著“啟動失靈”“產(chǎn)出失靈”“反饋失靈”等現(xiàn)象。對其治理是一個綜合系統(tǒng)的工程，需要從“技術工具”“制度規(guī)范”“價值理念”三個層面進行推進。

關鍵詞：政策營銷；政策管理；政策動員；政策工具；政策失靈

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A 文章編號：1003-1502（2017）01-0076-06

一、公共政策營銷時代的來臨

早在1969年，營銷學大師科特勒就曾斷言，無論任何組織，只要它需要與外界進行資源交換，它就必須借鑒營銷的理念和技術，政府部門當然也不例外[1]。從20世紀80年代起，在新公共管理運動的影響下，“公共政策營銷”的時代終于到來了。政策營銷是政府在政策過程中借鑒營銷理念和技巧與民眾進行對話和溝通，盡可能運用說服、教育、交換等民眾愜意的手段而非強制措施來制定和執(zhí)行公共政策的一種政策管理理念和政策動員模式。這一模式要求政策執(zhí)行者的觀念需要從“為政不在言多”“酒香不怕巷子深”“民可使由之，不可使其知之”向“良法不足以自行”“必先使民知之，方能得其支持”來轉(zhuǎn)變[2]。

近年來，盡管我國各級政府尚未明確提出“政策營銷”這一概念，但在政策動員的實踐中對“營銷”技術的應用卻越來越多。例如，借鑒“顧客導向”的理念，強調(diào)“以人為本”來設計政策產(chǎn)品；運用“政策發(fā)布會”“聽證會”“政策評估”等手段來更好地回應、分析公眾的訴求；啟用“政務微博”“電子政府”“政策超市”來優(yōu)化民眾獲取政策產(chǎn)品的渠道；借鑒營銷宣傳模式進行政策推廣；播出公益廣告等……[3]隨著政策營銷實踐的增多，我們發(fā)現(xiàn)，“政策營銷失靈”現(xiàn)象也逐漸增多，成為一個值得關注與研究的重要課題。

二、公共政策營銷失靈的描述性定義

“失靈”的原始定義為：“變得不靈敏或完全不起應有的作用?！?[4]于是“政策營銷失靈”似乎可以被界定為“政策營銷變得不靈敏或者完全不起應有的作用”。但這樣的界定依然含糊。首先，“政策營銷失靈”的標準需要明確。“政策營銷”希望獲得民眾對政策的認同與支持，最終實現(xiàn)公共部門與政策對象需求的互配，提升社會的整體福利，但民眾對政策的認同屬于“價值判斷”和“內(nèi)心認知”的主觀性層面，缺乏一個客觀的評價標準。其次，造成“政策營銷失靈”現(xiàn)象的因素是多元的，即便我們能夠歸納總結出這些因素，其相互之間的關系和作用機理也是一個復雜而龐大的因果關系體系。我們不能簡單地將“公共政策失靈”作為“政策營銷失靈”的判斷標準。“公共政策失靈”不一定是“政策營銷失靈”導致的，其原因有許多種，例如政策自身設計的原因、政策執(zhí)行的原因、政策環(huán)境的原因等等。政策營銷作為一種政策動員模式或是政策管理工具，其失靈很可能只是造成公共政策失靈的原因之一。

為了論述方便，我們從戴維·伊斯頓的政治系統(tǒng)黑箱模型中去尋找啟示。我們假設“政策營銷”也是一個運行于某一政策環(huán)境中的政治系統(tǒng)，盡管我們不清楚其內(nèi)部的運行機制，但如果“政策營銷”失靈了，其“外顯”的“輸入”“輸出”“反饋”環(huán)節(jié)一定會出現(xiàn)諸多癥狀，我們可以確定以下幾個方面：

如果“政策營銷”失靈了，在“輸入”環(huán)節(jié)有可能出現(xiàn)的癥狀是，“政策營銷”應當啟動卻沒有正常啟動，也即政策倡導方未做出任何營銷舉措，最終導致政策雙方的利益訴求均未能通過“交換”而實現(xiàn)。

在“輸出”環(huán)節(jié)有可能出現(xiàn)的癥狀是：即便政府或公共部門進行了“政策營銷”，但是：

——沒有滿足政策對象的利益訴求，因而未能提高其對該項政策參與、配合的積極性或者沒有降低其政策抗爭的強度；

——或者只滿足了部分政策對象的利益訴求，而其他政策對象并未改善態(tài)度和行為，仍不配合政策的推進，從而導致政策營銷者的利益（即政策目標）不能實現(xiàn)。

在“反饋”環(huán)節(jié)有可能出現(xiàn)的癥狀是，即便政府或公共部門進行了“政策營銷”，政策對象也因此改善了態(tài)度和行為，開始對政策進行配合，但這種認同和支持并不持久，未能形成足夠的“信任資源”以保障政策系統(tǒng)下一次營銷活動的成功開展。

這樣，我們就可以先從政策動員的結果出發(fā)給“政策營銷失靈”下一個簡單的描述性的定義：政策營銷失靈是指政策制定者和政策對象的需求應當卻最終未能通過“政策營銷”這種“價值交換”方式而得以互配。在以下幾個情況下可能發(fā)生政策營銷失靈：政府和公共部門在政策動員中未能在適當?shù)臅r機啟動“政策營銷”；或者盡管啟動了“政策營銷”但未能按照預期，成功地提升政策對象對政策的認同和支持；或者政策營銷最終未能形成足夠的信任資源。

三、我國公共政策營銷中的失靈現(xiàn)象

（一）政策營銷的“啟動失靈”

學術界一般認為，當政策問題結構復雜、政府強力干涉政策工具發(fā)揮作用不佳，需要民眾充分參與、政策目標是為了提升政策主體間平等對話的權益，影響政策對象的價值判斷和內(nèi)心認知，提升其政策認同、營銷的成本可以被接受的情況下就非常適用“政策營銷”[5]。如果政策制定者和執(zhí)行者在對以上類型的政策進行動員的過程中未能正常啟動政策營銷，我們就可以將其稱之為“政策營銷的啟動失靈”。這一失靈類型還可以再劃分為以下兩種情況：

一是政策制定和執(zhí)行者自始至終不啟動營銷進程，只采用傳統(tǒng)的政策動員模式，由政府這一單一主體自上而下地推進政策，甚至在政策執(zhí)行過程中嚴格控制相關的政策信息，希望通過暗中操作的方式達成既定事實，從而導致政策受眾對其進行抵制，我們將這種情況稱之為“政策營銷未啟動”。

“政策營銷啟動失靈”的另一種情況是，政策制定者和執(zhí)行者一開始并未進行政策營銷，后因受到抵制才被迫啟動，但由于已經(jīng)喪失了最佳時機，原本用來化解“風險”的政策營銷變成了應對“危機”的應急手段，從而影響了政策效果。我們將這種“啟動失靈”現(xiàn)象稱之為“政策營銷的啟動滯后”。盡管2007年的《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》強調(diào)，對突發(fā)事件的應對，應該以“預防為主、預防與應急相結合”；2008年5月的《中華人民共和國政府信息公開條例》也對各級政府機關的應當面向社會公布的政策類型提出了明確的要求，但我國尚無具體的法律或規(guī)章對在公共政策的前端就進行“政策營銷”提出具體的要求和規(guī)范。在現(xiàn)實政策過程中，許多政府機關在運用“政策營銷”時有意或無意地將其視為一種針對突發(fā)事件或者危機應對的策略，著名的廈門海滄PX項目事件就是一個典型的案例。

（二）政策營銷的“產(chǎn)出失靈”

如果政府和公共部門在適宜的政策環(huán)境中正常啟動了“政策營銷”，但最終仍未獲得應有的結果，我們將此種現(xiàn)象統(tǒng)稱為“政策營銷的產(chǎn)出失靈”。當前中國政策營銷的產(chǎn)出失靈還可以分為兩種子類型：“整合性產(chǎn)出失靈”和“區(qū)隔性產(chǎn)出失靈”。

“整合性產(chǎn)出失靈”是指僅僅從“操作層面”理解和運用政策營銷，只運用了“營銷”策略中的某一項或某幾項（例如只運用了4Ps中的“產(chǎn)品”“促銷”的設計，卻忽視了“價格”和“渠道”因素），未能全面系統(tǒng)地制定營銷計劃、協(xié)同政策營銷的各個職能部門，從而導致的營銷失靈。例如，華南某市曾在垃圾分類政策營銷的“促銷”方面花費了很大力氣，對市民進行了廣泛的宣傳和教育，連市長都親自上陣進行政策宣講，但在“產(chǎn)品”（服務和優(yōu)惠政策設計）、“渠道”（為民眾進行垃圾分類提供的方便、垃圾分類處理設施的建設）、“價格”（獎勵和懲罰）建設上相互脫節(jié)，甚至互為矛盾，最終導致了政策營銷的“整合性產(chǎn)出失靈” [6]。

“區(qū)隔性產(chǎn)出失靈”是指政策營銷者未能進行正確的“市場區(qū)隔”，即未能找對或涵蓋所有的營銷對象，或者是營銷者提供的“政策產(chǎn)品”不是營銷對象希望得到的。2008年6月1日起施行的“限塑令”政策遇到的尷尬局面就是政策營銷未能涵蓋所有政策對象的一個典型案例。該政策的營銷將宣傳和監(jiān)督的重點放在大超市和購物中心，最終導致只有這些地點的商家能夠積極響應，并最終堅持執(zhí)行，而菜市場和流動小商販則基本上不予理睬[7]。國內(nèi)學者黃泰文曾經(jīng)收集和整理了從2002年到2012年十年間我國各地發(fā)生的因為環(huán)保項目選址而產(chǎn)生的群體性事件，對政府部門所倡導的價值理念與民眾的具體訴求進行了對比，發(fā)現(xiàn)雙方強調(diào)的信念根本就沒有形成多少交集。政府方面多在強調(diào)“國家利益致上”“技術是有保障的”“風險是可控的”“項目的經(jīng)濟效益好，對當?shù)匕l(fā)展重要”“解決現(xiàn)有問題刻不容緩”；而民眾的訴求則為“保證公民的知情權、參與權、財產(chǎn)權”“公平正義”“生命健康權益神圣不可侵犯”“政府的承諾與監(jiān)管不可靠，人為風險因素不可控”[8]。我們不難發(fā)現(xiàn)，這些群體性事件爆發(fā)的一個重要原因，就是因為政策營銷者提供的“政策產(chǎn)品”不是營銷對象希望得到的，從而產(chǎn)生了政策營銷的“區(qū)隔性產(chǎn)出失靈”。

（三）政策營銷的“反饋失靈”

戴維·伊斯頓認為，“輸出”的意義并不僅僅局限于對政策對象產(chǎn)生了具體的影響，還在于這一“輸出”的過程和結果其實也改變了政治系統(tǒng)所處的環(huán)境，進而對新一輪的政治“輸入”產(chǎn)生影響。如果政府或公共部門正常啟動了“政策營銷”，政策對象也因此改善了態(tài)度和行為，選擇對政策進行配合，但這些效果并不能維持太久，沒能進一步增加政府部門與民眾之間的相互“信任”，以保障政策系統(tǒng)內(nèi)下一次政策營銷的成功開展。我們將這種情況稱之為“政策營銷的反饋失靈”。“反饋失靈”也可以分為兩個子類型：

一個是從政府或公共部門運用政策管理工具的“路徑依賴”的角度來考察：假如一個政府部門曾經(jīng)在某個政策問題上成功運用政策營銷的技術提升了民眾的政策認同，那么當其再次遇到相同或相似的政策問題時，該政府部門卻并不一定再次主動運用相似的方法進行政策營銷，我們就可以認定其原有“政策營銷”的反饋機制出現(xiàn)了失靈，可稱之為“政策營銷的路徑依賴失靈”。深圳平湖街道在垃圾焚燒廠設址過程中的政策營銷案例就表現(xiàn)出了“政策營銷路徑依賴失靈”的特征。2003年，深圳龍崗區(qū)為了在平湖街道建造垃圾焚燒廠，對當?shù)鼐用襁M行了政策營銷，包括征地賠款、選派村民代表赴境外進行實地考察、承諾保證安全生產(chǎn)等。這些舉措最終獲取了民眾的信任，順利建成了焚燒發(fā)電廠。但該廠建成后給周邊社區(qū)帶來了巨大的負面影響，周圍民眾反復投訴無果。到了2009年，該地區(qū)附近又要建設新的白鴿湖垃圾焚燒廠，這次龍崗區(qū)政府未能像上次那樣立即啟動政策營銷，導致當?shù)卮迕癖l(fā)了大規(guī)模的抗議、堵路、上訪等群體性事件。

另一種子類型是從政策對象的視角來考察：假如政策對象在經(jīng)歷了一次政策營銷后，對作為政策營銷者的政府或公共部門的公信力仍未能上升到足夠的高度，不會自然而然地相信其在其他政策問題上也可以進行成功的政策營銷，我們也可認為原有政策營銷的反饋機制出了問題，可稱之為“政策營銷的溢出效應失靈”。我們可以舉湖南省桂陽縣新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點中遇到的問題作為該子類型的案例。當時為了宣傳該項政策，桂陽縣委、縣政府單是宣傳手冊就印刷了17萬冊，還利用街道的宣傳欄、電視臺的專題節(jié)目來解疑釋惑；相關部門和各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部幾乎全面動員，該項工作的完成情況也納入了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的績效考核指標，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)還跟干部簽了責任狀，要求干部登門入戶做思想工作。但該縣參加新農(nóng)合的農(nóng)戶數(shù)仍在全省5個試點縣中排名倒數(shù)第一。這有一個重要的原因就是以前該縣也推行了幾個冠名“合作”兩字的合作社、基金會等項目，當時干部們也承諾得很好，把老百姓熱情調(diào)動起來了，但最終都沒有搞好，讓老百姓失去了信心[9]。

四、政策營銷失靈顯現(xiàn)的治理路徑

“政策營銷”的成功運用是建立在“以公民價值為本”的理念深入人心的基礎之上的，建立在對僵化的政府部門設置和公共部門運行機制進行徹底改造、對政策問題進行透徹分析、科學分類的基礎之上的，是一個橫亙行政文化建設和制度設計、縱貫宏觀與微觀層面的系統(tǒng)工程。我們至少應該從“技術工具”“制度規(guī)范”“價值理念”三個層面對政策營銷失靈現(xiàn)象進行治理。

（一）技術工具層面的優(yōu)化

從某種程度上說，不少政策營銷失靈的原因是由于當前中國政策營銷的應用尚處在初級階段，對傳統(tǒng)市場營銷領域具體技術的借鑒還不夠深入。因此，進一步從技術工具層面提高政府部門對政策營銷的認知和應用是最為簡單也最為有效的方法。而且我們也有理由對我國各級地方政府對具體“營銷”技術的學習應用能力保持樂觀。因為，在市場經(jīng)濟條件下，“市場”的基本規(guī)律具有較強的“通則性”，不會因為具體國情的不同而有太大偏差。對某項具體營銷技術的單純使用，一般無需對原有的行政體制進行顛覆性的改變，而且這些技術大多基于工具主義理性，具有科學的程序性、嚴謹性特質(zhì)，其目標直接指向政策效果的提升，效果立竿見影，而且比較容易評估，更重要的是它們沒有太多的意識形態(tài)色彩，不會陷入政治可行性的爭議漩渦，反而容易被視為是積極的改革舉措而被鼓勵和推廣。鑒于此，對具體“營銷”技術的深入挖掘與應用盡管也十分重要，但相對而言“如何才能系統(tǒng)、有效地運用這些技術工具？”“如何才能保障公共部門的工作人員樂意也能夠積極主動地推進營銷工具的運用？”等問題才更加關鍵。

（二）制度規(guī)范層面的再造

從制度變遷的角度來看，科斯認為，“規(guī)范性行為準則”和“憲法秩序”來自于長期的行為習慣和意識形態(tài)積淀，很難發(fā)生顯著變化，倒是具體的“制度安排”能夠經(jīng)常發(fā)生變化。因此，要推動我國政策營銷應用的發(fā)展，盡可能減少其失靈的可能性，當務之急就是要促進“制度安排”層面的制度供給。

1.完善激勵和績效評估機制，培養(yǎng)積極進取的政策企業(yè)家

對現(xiàn)有的“晉升錦標賽”激勵模式進行創(chuàng)造性的改造，使官員獲得足夠的驅(qū)動力去進行“政策營銷”。構建以“服務”為導向的多元化的政府官員績效評估機制。對官員的任務要求既有“規(guī)定動作”，又有“自選動作”，鼓勵有能力的“政策企業(yè)家”大膽地進行政策本身和政策動員機制的創(chuàng)新。對政策的評估，既要評估政府官員完成上級任務的情況；又要考核民眾對政策的知曉度和支持度。評判的裁判也更加多元，將上級政府、人民代表、新聞媒體、社會組織的意見統(tǒng)統(tǒng)納入評價體系，這樣政策企業(yè)家就必須對其他裁判進行“政策營銷”，以獲得其理解和支持。

2.推進行政流程再造，提升政策營銷部門間的協(xié)作管理水平

對傳統(tǒng)條塊分割的科層體制、本位主義及臃腫的官僚作風和行政管理模式進行重大而徹底的重建，也是一個必然的選擇 [10]。從再造的目標上來看，“政策營銷”不僅要求提高政府部門的行政效率，更要求政府轉(zhuǎn)變職能，建立全面的“服務型政府”；從再造的重點來看，“政策營銷”的應用要求政府部門不僅要進行政府內(nèi)部的行政流程再造，也要進行跨部門之間的行政流程再造；從再造的具體服務模式看，“政策營銷”的應用要求政府機關從傳統(tǒng)的“窗口服務”拓展到電子化的網(wǎng)絡服務；從再造的權力分配向度來看，“政策營銷”的應用要求政府權力不僅要在政府內(nèi)部進行分配，也要對社會進行權力授予。

3.加強社會管理創(chuàng)新，與營銷“伙伴”建立戰(zhàn)略合作關系

改革開放以來，隨著城市化進程的加快、流動人口的增加、互聯(lián)網(wǎng)虛擬社會的形成等都導致了社會利益的多元和社會管理問題的激增，這也使得政府在進行“政策營銷”時往往會顯得資源不足，力不從心。但與此同時，相對自主的社會組織力量開始在我國快速形成，這些社會組織不僅掌握著龐大的社會動員資源，而且也對公共政策參與有著極大的興趣，因此通過制度化的手段將其納入公共政策過程和政策營銷的體系，指導和規(guī)范其行動，將會為政府的政策營銷提供強大的資源和動力支持。

（三）價值理念層面的重塑

1.塑造公共部門的“顧客導向”理念

從20世紀50年代開始，“顧客導向”成為營銷管理的核心理念。這一理念強調(diào)“顧客至上”，它要求營銷者必須從顧客的立場和需求出發(fā)來進行整個生產(chǎn)和營銷活動。這一理念被新公共管理運動所借鑒，戴維·奧斯本和特德·蓋布勒就認為政府部門也應該“以顧客為導向”，他們認為這可以提高公共服務提供者的責任感，激發(fā)其創(chuàng)新意識與競爭觀念，公眾作為“顧客”也會有更多的選擇項，獲得更好的服務，更好地促進社會公平等[11]。

西方國家的一些經(jīng)驗很值得我們借鑒。英國的撒切爾和梅杰政府確立了以“服務公眾， 以公眾為本”為口號的全新行政理念，要求政府工作人員以各自部門的“顧客服務”標準為自己的行為準則；制訂了政務公開、資訊反饋、服務承諾、投訴監(jiān)督等制度規(guī)范；更是通過建立便捷親民的電子化政務來提供技術支持。美國的克林頓總統(tǒng)曾發(fā)布行政命令， 要求聯(lián)邦政府機構向企業(yè)學習制定自己的“顧客服務標準”，主要涵蓋了七項具體要求：（1）明確政府機構的常規(guī)及潛在“顧客”；（2）了解“顧客”的需求與期待；（3）公布自己的服務標準與承諾；（4）借鑒企業(yè)，不斷提升服務標準；（5）為顧客提供多元化的服務渠道；（6）完善信息發(fā)布和申訴制度，使其更為簡明；（7）保證顧客申訴渠道的暢通[12]。

2.推動慎議式民主體驗，培植成熟政策網(wǎng)絡所需的社會資本

布雷塞爾斯認為成熟的“政策網(wǎng)絡”，也即“強連貫性和強相互關聯(lián)性”的政策網(wǎng)絡是孕育“公共政策營銷”工具的最佳子系統(tǒng)環(huán)境[13]。這一政策網(wǎng)絡的成長和維系，有賴于社會成員之間長期形成的相互信任和平等互利的人際交往經(jīng)歷，以及人們之間形成的價值規(guī)范和理念共識，這也是成熟的政策網(wǎng)絡成長所需的社會資本。推動民眾在慎議式民主的實踐中進行體驗和嘗試，是培育這些社會資本的重要途徑。為公民提供平等地參與政策過程的機會，并促使人們自由地發(fā)言和傾聽對方的觀點，最終在理性的協(xié)商與妥協(xié)中達成共識。這其實是一個“重新發(fā)現(xiàn)公民權”的過程，通過交流與辯論，人們的意見被逐漸修正，原來預設的前提或許會被拋棄，而人們會重新發(fā)現(xiàn)共同的利益。公民在人際交往中形成的關系網(wǎng)絡，以及在交往中形成的“互利互惠”的內(nèi)化規(guī)則成為有效的道德制約力量，增加了欺詐和不守信行為的“機會成本”，從而進一步增加了促進人們繼續(xù)深入交往的社會資本存量。

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