中國(guó)新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)支持政策再分析

摘要：政府的政策引導(dǎo)和支持對(duì)新興產(chǎn)業(yè)的初級(jí)發(fā)展擁有舉足輕重作用。采用內(nèi)容分析方法對(duì)我國(guó)新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)的中央支持政策進(jìn)行計(jì)量和分析。首先，基于政策工具、價(jià)值鏈和產(chǎn)業(yè)鏈相關(guān)理論，制定政策工具—價(jià)值鏈和政策工具—產(chǎn)業(yè)鏈兩個(gè)分析框架;其次，通過(guò)科學(xué)方法選取了2001年-2015年間中央頒布的有關(guān)新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)支持政策，并對(duì)其分析單元進(jìn)行編碼，將編碼歸入相應(yīng)的分析框架形成分布圖;最后，依據(jù)分布圖進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，得出研究結(jié)論和政策建議，旨在中央政策能夠更好推動(dòng)我國(guó)新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：新能源汽車(chē);政策工具;價(jià)值鏈;產(chǎn)業(yè)鏈;內(nèi)容分析

一、 引言

本文利用政策工具、產(chǎn)業(yè)鏈和價(jià)值鏈相關(guān)理論，通過(guò)內(nèi)容分析和定量研究方法，從政策工具、產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈三維度對(duì)我國(guó)新能源汽車(chē)汽車(chē)政策進(jìn)行進(jìn)一步更全面、更系統(tǒng)、更深入分析。首先，構(gòu)建政策分析框架;其次，遴選我國(guó)中央級(jí)政府頒布的有關(guān)新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)政策文本，并找出文本中相關(guān)的政策工具進(jìn)行編碼;然后，依據(jù)分析框架，將編碼歸入其中，并進(jìn)行頻數(shù)統(tǒng)計(jì);最后，根據(jù)統(tǒng)計(jì)分析結(jié)果剖析我國(guó)新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)政策的演變脈絡(luò)，總結(jié)政策演變規(guī)律;分析在政策工具選擇中的過(guò)溢、缺失與沖突，在產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈中的過(guò)溢與缺失，并給出相應(yīng)的政策建議。

二、 新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)支持政策分析框架

1. 基本分析維度。

（1）政策工具維度。政策工具論認(rèn)為政策是由一系列政策工具組成，通過(guò)政府對(duì)其進(jìn)行設(shè)計(jì)、組織、搭配，形成政策合力，達(dá)到政策目標(biāo)。Rothwell和Zegveld依據(jù)政策影響層面的不同，將政策工具劃分為需求型、供給型和環(huán)境型。本文借用該劃分方法，從需求型、供給型和環(huán)境型三個(gè)層面分析新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)的政策。每個(gè)層面的政策工具具體指標(biāo)如下。

需求型政策工具是指政府通過(guò)采購(gòu)與貿(mào)易管制等措施減少市場(chǎng)的不確定性，積極開(kāi)拓并穩(wěn)定技術(shù)應(yīng)用的市場(chǎng)，從而拉動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新。本文具體包括公共技術(shù)采購(gòu)、產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、消費(fèi)端補(bǔ)貼、貿(mào)易管制、服務(wù)外包等政策工具。

供給型政策工具主要是指政策工具對(duì)新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)科技活動(dòng)的直接推動(dòng)力，本文具體包括科技信息支持、科技基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、科技資金投入等政策工具。

環(huán)境型政策工具主要指政府對(duì)科技活動(dòng)的間接影響力。本文具體包括目標(biāo)規(guī)劃、金融支持、稅收優(yōu)惠、法規(guī)管制等政策工具。

（2）價(jià)值鏈維度和產(chǎn)業(yè)鏈維度。由于科技活動(dòng)有其自身內(nèi)在的規(guī)律和特點(diǎn)，因而科技政策制定過(guò)程中應(yīng)該考慮這些規(guī)律和特點(diǎn)，科技政策具有其典型特征。然而，政策工具維度的劃分并不能全面反映出科技政策的典型特征，所以，應(yīng)該確定一些能夠反應(yīng)科技活動(dòng)規(guī)律和特點(diǎn)的政策維度，對(duì)政策工具維度進(jìn)行補(bǔ)充，以便全面、系統(tǒng)、客觀地評(píng)價(jià)科技政策。

本文根據(jù)新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)自身內(nèi)在的活動(dòng)規(guī)律和特點(diǎn)，從價(jià)值鏈和產(chǎn)業(yè)鏈兩個(gè)維度對(duì)政策工具維度進(jìn)行補(bǔ)充。

價(jià)值鏈?zhǔn)怯缮a(chǎn)某產(chǎn)品或服務(wù)所需要的各個(gè)價(jià)值增值活動(dòng)所構(gòu)成。依據(jù)該概念思想，本文將新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)的價(jià)值鏈劃分為研發(fā)、投資、生產(chǎn)、消費(fèi)等四個(gè)方面。

嚴(yán)格意義上講，產(chǎn)業(yè)鏈不同于價(jià)值鏈，產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)钱a(chǎn)業(yè)分工關(guān)系的表達(dá)，指在一種最終產(chǎn)品的生產(chǎn)過(guò)程中，從最初的礦產(chǎn)資源或原材料一直到最終產(chǎn)品到達(dá)消費(fèi)者手中，所包含的各個(gè)不同質(zhì)的產(chǎn)業(yè)，按照生產(chǎn)邏輯構(gòu)成的一個(gè)完整鏈條。依據(jù)該概念思想，本文將新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)鏈劃分為材料、零部件、整車(chē)、基礎(chǔ)設(shè)施配套（主要指充電設(shè)施）、消費(fèi)及其他（產(chǎn)品售后服務(wù)等）五個(gè)方面。

2. 構(gòu)建分析框架。依據(jù)上述理論梳理，構(gòu)建了新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)政策工具分析框架：政策工具—價(jià)值鏈的二維度分析框架和政策工具-產(chǎn)業(yè)鏈的二維度分析框架（見(jiàn)圖1，圖2）。

三、 新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)支持政策文本的樣本選擇及編碼

1. 樣本選擇。本文的研究對(duì)象是中央政府頒布的與新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)相關(guān)的政策，本著科學(xué)、系統(tǒng)評(píng)價(jià)這些支持政策的目標(biāo)，本文盡可能搜集與新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)相關(guān)的所有中央政策文本。截至日期為2015年12月31日，共搜集相關(guān)文本61份。同時(shí)，為了保障文本的準(zhǔn)確性，本文對(duì)61份文本進(jìn)行進(jìn)一步遴選。遴選原則：發(fā)文單位須為國(guó)務(wù)院及其直屬機(jī)構(gòu);文本類(lèi)型主要選取法律法規(guī)、規(guī)劃、意見(jiàn)、辦法、通知公告等文件，這里也包括行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。最終從61份文本中整理出有效文本53份。

2. 編碼。樣本政策按照基本政策工具維度和新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈維度進(jìn)行分類(lèi)，每個(gè)維度的具體類(lèi)目已在上述內(nèi)容中給出規(guī)定（詳見(jiàn)2.1）。其分析單元是新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)政策本文的具體條款。

為了便于對(duì)分析單元進(jìn)行明確歸類(lèi)，通常采用采用編碼形式。本文按照“政策編號(hào)—具體條款/章節(jié)”進(jìn)行編碼，然后將其歸入到基于政策工具的兩個(gè)二維分析框架中，最終形成新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)中央政府政策文本的內(nèi)容分析單元編碼表。

四、 新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)政策文本的頻數(shù)統(tǒng)計(jì)分析

在對(duì)新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行內(nèi)容分析單元編碼的基礎(chǔ)上，根據(jù)新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)政策分析的二維框架，將其編碼按照具體分類(lèi)歸入相應(yīng)的類(lèi)目中，最終形成基于政策工具—價(jià)值鏈的二維框架政策工具分布圖（見(jiàn)圖3）和基于政策工具—產(chǎn)業(yè)鏈的二維框架政策工具分布圖（見(jiàn)圖4）

1. 基于政策工具—價(jià)值鏈二維度分析?；谡吖ぞ摺獌r(jià)值鏈的新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)政策工具二維分布圖，描述了該框架下政策工具維度和價(jià)值鏈維度的統(tǒng)計(jì)結(jié)果。

容易看出，新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)政策工具維度中，環(huán)境型政策工具占取較大比重（59.84%），其次為需求型政策工具（27.05%），供給型政策工具所占比重最少（13.11%）。在環(huán)境型政策工具中，目標(biāo)規(guī)劃和法規(guī)管制占取絕大比重（68.49%），其中目標(biāo)規(guī)劃占取41.10%。在需求型政策工具中，消費(fèi)端補(bǔ)貼、產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)和公共技術(shù)采購(gòu)占取了絕大比重（90.91%），其中，消費(fèi)端補(bǔ)貼占取45.45%。在供給型政策工具中，科技資金投入占取絕大比重（68.75%），其次為科技基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（25%）。新能源汽車(chē)的產(chǎn)業(yè)鏈維度中，消費(fèi)端環(huán)節(jié)的政策工具最多，占取46.28%的比重，其次為研發(fā)（24.79%）和生產(chǎn)（21.49%），投資所占比重最少（7.44）。

從上述統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，我國(guó)汽車(chē)核心企業(yè)還處于初級(jí)發(fā)展階段。政府為了保護(hù)新能源汽車(chē)新興技術(shù)系統(tǒng)的形成和發(fā)展，積極利用消費(fèi)端補(bǔ)貼、產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)及公共采購(gòu)等需求型政策工具來(lái)促使新能源汽車(chē)擴(kuò)得到市場(chǎng)的認(rèn)可，形成利基市場(chǎng)，說(shuō)明中央政府在需求端政策工具利用的充分性。同時(shí)，政府為了更好地推動(dòng)新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，充分利用目標(biāo)規(guī)劃、法規(guī)管制等環(huán)境型政策工具，這也進(jìn)一步說(shuō)明該產(chǎn)業(yè)發(fā)展處于初級(jí)階段，需政府政策大力引導(dǎo)和行業(yè)規(guī)范。然而，也不難看出，目標(biāo)規(guī)劃政策工具存在過(guò)溢現(xiàn)象，占取比重過(guò)大，一定程度說(shuō)明指引性的政策過(guò)多，真正可操作的執(zhí)行政策還較為不足。同時(shí)，供給端的政策工具整體運(yùn)用不足，僅占取13.11%的比重，說(shuō)明政策對(duì)新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)技術(shù)端的真正支持政策和投入還不夠，一個(gè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展最核心的是技術(shù)，如果技術(shù)系統(tǒng)得不到很好成長(zhǎng)和完善，那么政府再幫助其擴(kuò)大市場(chǎng)，也可能事倍功半。此外，價(jià)值鏈的統(tǒng)計(jì)結(jié)果可說(shuō)明我國(guó)新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)發(fā)展處于初級(jí)階段，政策工具在產(chǎn)業(yè)的消費(fèi)端支持充足，但是在研發(fā)和投資端還不足，這可能影響整體政策系統(tǒng)的合力效應(yīng)。

2. 基于政策工具、產(chǎn)業(yè)鏈二維度分析。在對(duì)價(jià)值鏈分析的基礎(chǔ)上，本文也分析了產(chǎn)業(yè)鏈?；谡吖ぞ摺a(chǎn)業(yè)鏈的新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)政策工具二維分布圖，描述了該框架下政策工具維度和產(chǎn)業(yè)鏈維度的統(tǒng)計(jì)結(jié)果。

容易發(fā)現(xiàn)，該框架下政策工具維度的統(tǒng)計(jì)結(jié)果，與政策工具-價(jià)值鏈框架下政策工具的統(tǒng)計(jì)結(jié)果基本類(lèi)似，進(jìn)一步說(shuō)明本文對(duì)新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)中央政策工具分析的客觀性。鑒于統(tǒng)計(jì)結(jié)果的相似性，其說(shuō)明的問(wèn)題也具有統(tǒng)一性。這里不再對(duì)其結(jié)果進(jìn)行描述和分析。

在產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)的政策工具統(tǒng)計(jì)中，其針對(duì)零部件、整車(chē)、基礎(chǔ)設(shè)施配套和消費(fèi)端的政策工具比重差別不是太大，最多是消費(fèi)及其他（29.86%），其次為整車(chē)（22.92%）和基礎(chǔ)設(shè)施配套（22.92%），再次為零部件（20.14%）。這說(shuō)明中央政策工具對(duì)零部件、整車(chē)的研發(fā)、生產(chǎn)等較為重視，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施配套，特別對(duì)充電基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)較為重視，相關(guān)支持政策在顯著增加。但是，零部件上游的材料端，相應(yīng)的中央政策工具較為匱乏，僅占取4.17%的比重，并且這些政策中大多數(shù)是目標(biāo)規(guī)劃，真正科技投入僅一項(xiàng)。這說(shuō)明我國(guó)中央政策工具對(duì)新能源汽車(chē)零部件方面的基礎(chǔ)研究還沒(méi)有足夠重視和支持。同時(shí)，也發(fā)現(xiàn)，在零部件、整車(chē)的研發(fā)、投資和生產(chǎn)中，金融支持和稅收優(yōu)惠政策工具的運(yùn)用力度較弱，這會(huì)影響企業(yè)的生產(chǎn)產(chǎn)品的成本以及融資來(lái)源。

五、 結(jié)論及政策建議

本文在前人研究基礎(chǔ)上，以政策工具、價(jià)值鏈和產(chǎn)業(yè)鏈理論為基礎(chǔ)，運(yùn)用內(nèi)容分析方法，較為全面地研究了我國(guó)新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)的中央政策（2001年～2015年）。其研究結(jié)論和政策建議如下：

研究結(jié)論：

（1）我國(guó)中央政府較為重視新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，運(yùn)用了較為全面的政策工具支持產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，依據(jù)新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不同階段和規(guī)律，給予不同的支持政策。從開(kāi)始的供給型政策工具到之后出臺(tái)大量的需求型政策工具，在整個(gè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中不斷出臺(tái)目標(biāo)規(guī)劃和法規(guī)管制等環(huán)境型政策工具，促使該新興產(chǎn)業(yè)可持續(xù)化和正規(guī)化。同時(shí)，在政策發(fā)展的脈絡(luò)中，發(fā)現(xiàn)，政策在不斷自我學(xué)習(xí)和細(xì)化，也在不斷系統(tǒng)化，例如在在補(bǔ)貼方面，從公共補(bǔ)貼到私人補(bǔ)貼，為了消費(fèi)者的預(yù)期，出現(xiàn)補(bǔ)貼退坡制度，并根據(jù)發(fā)展情況進(jìn)行適度調(diào)整。

（2）我國(guó)中央政府對(duì)需求型政策工具運(yùn)用較為充足，通過(guò)補(bǔ)貼和政府采購(gòu)積極拉動(dòng)消費(fèi)市場(chǎng)的擴(kuò)大。也較為充分利用了目標(biāo)規(guī)劃和法規(guī)管制等環(huán)境型政策工具，促使新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)快速擴(kuò)大，方向性較為明確，規(guī)范化加強(qiáng)。但是目標(biāo)規(guī)劃存在過(guò)溢現(xiàn)象，目標(biāo)規(guī)劃過(guò)多一定程度上致使出臺(tái)可操作的政策難度加大，并在在政策整理中發(fā)現(xiàn)相應(yīng)的執(zhí)行政策并不多。

（3）我國(guó)中央政府對(duì)供給型政策工具的利用還不夠，對(duì)產(chǎn)業(yè)科技技術(shù)的投入尚顯不足，基礎(chǔ)研發(fā)、產(chǎn)業(yè)上游材料研發(fā)上還沒(méi)有得到很好的關(guān)注。而這些是新能（下轉(zhuǎn)第39頁(yè)）源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)和源泉，否則產(chǎn)業(yè)發(fā)展的可持續(xù)性不夠，政策體系的效力也可能事倍功半。

（4）我國(guó)中央政府在近兩年出臺(tái)的支持政策中，新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)配套和售后服務(wù)相關(guān)支持政策在不斷加強(qiáng)，特別是充電基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已放在很重要的位置。

政策建議：

（1）保持現(xiàn)有政策優(yōu)勢(shì)，積極利用需求型政策工具以及環(huán)境型政策工具中稅收優(yōu)惠工具來(lái)擴(kuò)大新能源汽車(chē)的消費(fèi)市場(chǎng);利用環(huán)境型政策工具中的法規(guī)管制繼續(xù)規(guī)范新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)，堅(jiān)強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管和市場(chǎng)監(jiān)管;繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)充電基礎(chǔ)設(shè)施的政策支持。

（2）在零部件企業(yè)、整車(chē)企業(yè)以及基礎(chǔ)配套企業(yè)的研發(fā)、投資和生產(chǎn)中，提高對(duì)環(huán)境型政策工具中稅收優(yōu)惠、金融支持政策工具的運(yùn)用力度，減輕這些企業(yè)的稅務(wù)負(fù)擔(dān)，促使這些企業(yè)擁有良好的融資環(huán)境，進(jìn)而有利于產(chǎn)品成本的降低，擁有更多的資本進(jìn)行研發(fā)投資。

（3）大力加強(qiáng)對(duì)供給型政策工具的運(yùn)用力度，加大對(duì)核心零部件，特別是其上游材料研發(fā)的科技投入，提供科技信息支持，加強(qiáng)科技基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，集中行業(yè)中的核心力量對(duì)零部件及其材料中的共性和前沿技術(shù)進(jìn)行攻關(guān)和突破，打破被國(guó)外壟斷的局面。只有這樣，新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)的政策合力才能得到更好地發(fā)揮效應(yīng)。

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基金項(xiàng)目：國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“政府項(xiàng)目式驅(qū)動(dòng)創(chuàng)新行為的企業(yè)響應(yīng)機(jī)制研究：復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)視角”（項(xiàng)目號(hào)：71503011）。

作者簡(jiǎn)介：王燕妮（1984-），女，漢族，山西省運(yùn)城市人，清華大學(xué)公共管理學(xué)院博士后，研究方向?yàn)榭萍颊?、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新。

收稿日期：2017-03-16。