公共政策工具的選擇研究

李翠紅

摘 要 政策工具是政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的手段，政策工具對(duì)政策執(zhí)行有著直接的影響，并決定著政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，政策工具的選擇對(duì)政策執(zhí)行有重要意義。本文通過(guò)分析政策工具的相關(guān)理論并運(yùn)用邁克爾·霍利特（Michael Howlett）和拉梅什（M.Ramesh）的政策選擇模型，分析北京市城市生活垃圾分類收集政策的政策工具選擇的背景、類型及對(duì)政策執(zhí)行的影響。通過(guò)分析發(fā)現(xiàn)，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府在城市生活垃圾分類收集政策中傾向于使用強(qiáng)制性政策工具，并能保證政策的有效執(zhí)行。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，混合性工具和自愿性工具對(duì)北京市城市垃圾分類收集政策執(zhí)行的促進(jìn)作用較好。新時(shí)期，北京市城市生活垃圾分類收集出現(xiàn)強(qiáng)制性政策工具回流，且政策執(zhí)行效果較差。因此，政府要統(tǒng)籌多元主體、多層次工具、戰(zhàn)略管理等理念促進(jìn)達(dá)成政策執(zhí)行的最佳政策目標(biāo)。

關(guān)鍵詞 政策工具 政策執(zhí)行 城市生活垃圾分類

中圖分類號(hào)：X799.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.16400/j.cnki.kjdkx.2016.03.081

本文從政策變遷“新治理”①視角，將政策工具作為政策執(zhí)行過(guò)程的方式和手段，以達(dá)到政府決策者的政治管理目標(biāo)，主要運(yùn)用邁克爾·霍利特（Michael Howlett）和拉梅什（M.Ramesh）的政策工具選擇模型分析北京市城市生活垃圾分類收集的政策工具選擇及其對(duì)政策執(zhí)行的影響。

1 霍萊特和拉梅什的政策工具選擇模型

學(xué)者呂志奎說(shuō)每種工具都有其特性、前提條件、適用范圍及優(yōu)劣。每種工具的倡導(dǎo)者總是想讓人們相信他們所偏愛(ài)的政策工具是解決公共問(wèn)題的靈丹妙藥。實(shí)際上，每種政策工具因其特性決定了其選擇條件、運(yùn)用范圍及作用邊界。②

加拿大學(xué)者邁克爾·霍萊特和拉梅什在《研究公共政策：政策周期與政策子系統(tǒng)》一書(shū)中，依據(jù)政府權(quán)力直接介入的程度，提出了強(qiáng)制性工作、志愿性工具、混合型工具三種政策工具。③其各自特點(diǎn)如下：強(qiáng)制性工具又叫指導(dǎo)性工具或規(guī)制性工具，特點(diǎn)是用規(guī)制和直接行動(dòng)方式對(duì)市場(chǎng)組織和個(gè)體施加影響，以實(shí)現(xiàn)期望的政策目標(biāo)。志愿性工具，是指在所期望實(shí)現(xiàn)的任務(wù)上，政府較少介入，而由民間力量或市場(chǎng)自主運(yùn)作?；旌闲怨ぞ撸旌闲怨ぞ呤侵笍?qiáng)制性介于強(qiáng)制工具和志愿工具之間的那部分政府工具。④

政策工具的選擇受到多種環(huán)境因素的影響，具體可歸納為：（1）市場(chǎng)；（2）家庭或社區(qū)；（3）管制、公共企業(yè)或直接規(guī)定；（4）混合工具。⑤政策工具選擇邏輯見(jiàn)表格1：

表1 國(guó)家能力政策子系統(tǒng)與政策工具選擇

資料來(lái)源：改編自Stephen H.Linder，B.GuyPeters.Instruments of Government：Perceptions and Contexts（政府工具：感知與環(huán)境）[J].Journal of Public Policy（《公共政策雜志》）.1989（9），P35-38.

如表1所示，這種綜合模型主要考慮兩個(gè)總體變量——第一，國(guó)家計(jì)劃能力的大小，即國(guó)家影響社會(huì)行動(dòng)主體的組織能力的大??；第二，政策子系統(tǒng)的復(fù)雜性，即政策所面對(duì)的行動(dòng)主體的數(shù)量和類型。當(dāng)政府對(duì)社會(huì)保持較強(qiáng)控制力和政策子系統(tǒng)復(fù)雜程度較低時(shí)，政府傾向于強(qiáng)制性政策工具，來(lái)確保政策有效執(zhí)行。而政府對(duì)社會(huì)的控制明顯降低且政策子系統(tǒng)復(fù)雜度提高，則傾向于市場(chǎng)化，充分發(fā)揮混合性工具和自愿性工具的作用。

2 北京市城市生活垃圾分類收集的研究背景

城市生活垃圾分類收集是公共服務(wù)的重要組成部分。改革開(kāi)放以來(lái)，政府對(duì)垃圾分類收集系統(tǒng)的控制力維度上，政府控制力總體呈現(xiàn)下降的趨勢(shì)，但在部分環(huán)節(jié)呈現(xiàn)高控制力維護(hù)；在垃圾收集系統(tǒng)的復(fù)雜性維度上，其復(fù)雜性使得政府機(jī)構(gòu)、市場(chǎng)社會(huì)主體數(shù)量和異質(zhì)性不斷增加。在上述兩個(gè)維度下，政府工具選擇表現(xiàn)為強(qiáng)制性工具使用減少與自愿工具、混合工具介入相結(jié)合的發(fā)展軌跡。而上述政策工具的選擇對(duì)執(zhí)行效果的影響大不相同。北京市城市生活垃圾分類收集政策發(fā)展有三個(gè)階段。

3 北京市城市生活垃圾分類收集的政策工具選擇變化過(guò)程

3.1 階段一：計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下強(qiáng)制性政策工具突出

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國(guó)并沒(méi)有明確的“垃圾分類收集”政策，而只有“廢舊物資回收”政策。1954年4月28日，經(jīng)鄧小平同志批準(zhǔn)，成立廢舊物資回收局，北京市也建立了相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)。同時(shí)，建立國(guó)營(yíng)的垃圾回收站和國(guó)營(yíng)企業(yè)垃圾回收系統(tǒng)。從此，城市生活垃圾分類回收政策開(kāi)始在全國(guó)推開(kāi)。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政策意志滲透到社會(huì)每個(gè)角落；另外，社會(huì)系統(tǒng)已經(jīng)被政治化，社會(huì)結(jié)構(gòu)的同質(zhì)性非常高；從政策系統(tǒng)的復(fù)雜性維度上看，政策系統(tǒng)復(fù)雜性非常低，故政府傾向于選擇強(qiáng)制性政策。實(shí)際管理中，政府通過(guò)直接設(shè)置政府機(jī)構(gòu)（廢舊物資回收局）和公企業(yè)（國(guó)營(yíng)垃圾回收站）這種方式來(lái)分類回收生活垃圾。

從結(jié)果來(lái)看，城市生活垃圾分類收集的政策目標(biāo)無(wú)疑實(shí)現(xiàn)了，垃圾實(shí)現(xiàn)了減量化和資源再利用。但從另一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，大量人員和資金投入表明了其效率較低。

3.2 階段二：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下強(qiáng)制性政策工具部分退出、志愿性與混合性政策工具突起

改革開(kāi)放后，北京市政府加強(qiáng)了在生活垃圾收集政策制定、服務(wù)外包單位選擇、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、以及監(jiān)督執(zhí)行等方面的改革，將垃圾分類回收交給了廢品回收市場(chǎng)，基本形成了國(guó)營(yíng)物資回收企業(yè)、私營(yíng)物資回收企業(yè)和個(gè)體回收者三大回收主體的局面，其中私營(yíng)企業(yè)和個(gè)體經(jīng)營(yíng)者已成為廢品回收行業(yè)的主體。

從國(guó)家能力方面看，改革開(kāi)放以來(lái)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和公民社會(huì)的崛起使得政府對(duì)社會(huì)和個(gè)人的控制能力減弱。而北京市的生活垃圾分類回收政策在第二階段呈現(xiàn)初垃圾收集和分類分離的趨勢(shì)。

北京市通過(guò)市場(chǎng)化的手段將垃圾收集業(yè)務(wù)外包，同時(shí)放松對(duì)城市生活垃圾收集行業(yè)的進(jìn)入管制。市場(chǎng)化和放松管制的政策工具減輕了財(cái)政壓力，促進(jìn)了城市生活垃圾分類收集的政策執(zhí)行，達(dá)到了預(yù)期目的。

3.3 階段三：強(qiáng)制性工具回流

從政府能力來(lái)看，政府對(duì)已經(jīng)建立起的城市生活垃圾收集系統(tǒng)和城市生活垃圾分類收集（廢品回收）市場(chǎng)的控制能力明顯減弱。其只對(duì)從事業(yè)單位分離出去的市環(huán)衛(wèi)集團(tuán)保持較高的控制力。而從政策系統(tǒng)的復(fù)雜性來(lái)看，如前所言，大量的異質(zhì)市場(chǎng)和社會(huì)主體存在與城市生活垃圾收集和分類系統(tǒng)中。

由此可見(jiàn)，在高度復(fù)雜的政策子系統(tǒng)和政府減弱的控制能力下，使用強(qiáng)制性工具無(wú)法保證政策成功執(zhí)行，也無(wú)法達(dá)到預(yù)期的政策目標(biāo)。

4 北京市城市生活垃圾分類收集的政策工具選擇建議

管制具有很高的強(qiáng)制性，所需信息少、可預(yù)見(jiàn)性強(qiáng)、高效、政策成本低等優(yōu)勢(shì)。但是管制工具存在明顯的管理成本高、缺乏靈活性等缺點(diǎn)。因此，政府應(yīng)謹(jǐn)慎使用管制工具。⑥

對(duì)于混合型工具的使用，要大力發(fā)展和優(yōu)化成本低、創(chuàng)新性、靈活性高的志愿者服務(wù)。充分利用執(zhí)行者偏好、目標(biāo)團(tuán)體特點(diǎn)和政策目標(biāo)等特點(diǎn)，廣泛調(diào)動(dòng)企業(yè)、社團(tuán)、個(gè)人等社會(huì)團(tuán)體積極參與北京市城市生活垃圾分類收集。

以開(kāi)放性、多元化主體、多層次工具運(yùn)用、戰(zhàn)略管理的理念發(fā)展北京市城市生活垃圾分類收集，突破單一工具的局限性，擴(kuò)大民主參與，樹(shù)立目標(biāo)管理和標(biāo)桿管理的意識(shí)，讓行政手段、經(jīng)濟(jì)手段和道德手段取長(zhǎng)補(bǔ)短，協(xié)同促進(jìn)城市環(huán)境的改善。⑦

5 結(jié)論

政府控制社會(huì)的能力與政策子系統(tǒng)的復(fù)雜程度的不同組合影響政府政策工具的選擇和政策執(zhí)行效果。轉(zhuǎn)型期，政府的控制能力明顯減弱，社會(huì)的異質(zhì)性和復(fù)雜性不斷提高，中國(guó)政府政策工具的選擇應(yīng)該辯證看待管制思維，切記”一刀切”的政策工具。

在北京市城市生活垃圾分類收集政策實(shí)踐中，政府需要放寬垃圾分類回收市場(chǎng)的管制。垃圾分類回收市場(chǎng)的發(fā)展需要政府制定市場(chǎng)規(guī)則，成為市場(chǎng)監(jiān)管和垃圾分類回收市場(chǎng)失靈的必要有益補(bǔ)充。

注釋

① 呂志奎.政策執(zhí)行中的工具選擇.廈門大學(xué)碩士學(xué)位論文，第9頁(yè).新治理理論強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)、政府、私企部門、第三部門等社會(huì)主體通過(guò)工具選擇和應(yīng)用構(gòu)成有效社會(huì)管理新模式。核心理念是工具性、網(wǎng)絡(luò)制、公私合作、談判和勸阻、授權(quán)技術(shù)。

② 呂志奎.政策執(zhí)行中的工具選擇.廈門大學(xué)碩士學(xué)位論文，第9頁(yè).

③ 邁克爾·豪利特，M.拉米什.公共政策研究：政策循環(huán)與政策子系統(tǒng)[M].生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店，2006：267-269.

④ 陳振明，和經(jīng)緯.政府工具研究的新進(jìn)展[J].東南學(xué)術(shù)，2006（6）：22-29.

⑤ 陳慶云主編.公共政策分析[M].北京：北京大學(xué)出版社，2006.

⑥ 陳振明.政府工具研究與政府管理方式的改進(jìn)[J].中國(guó)行政管理，2004（6）.

⑦ 顧建光，吳明華.公共政策工具論視角論述[J].科學(xué)學(xué)研究，2007（1）.