中國養(yǎng)老政策執(zhí)行障礙的原因探究及對策分析

許加祺

摘 要：公共政策執(zhí)行的結(jié)果直接影響著公共政策的目標(biāo)是否實現(xiàn)，史密斯政策執(zhí)行過程模型具有代表性并廣泛應(yīng)用于政策執(zhí)行。在執(zhí)行中，影響政策的因素被該模型分為理想化的政策、環(huán)境因素、執(zhí)行主體、目標(biāo)群體等四個要素，并對政策形成反饋，通過反饋形成對政策進一步的支持或阻礙。通過對中國養(yǎng)老政策的過程模型分析，揭示出政策本身，政策執(zhí)行主體，政策執(zhí)行對象和政策執(zhí)行環(huán)境對政策執(zhí)行造成障礙的原因，并探究政策障礙消除路徑，以保證政策的有效進行。

關(guān)鍵詞：史密斯過程模型；政策執(zhí)行；執(zhí)行障礙；養(yǎng)老

一、中國養(yǎng)老現(xiàn)狀

作為世界上人口最多的發(fā)展中國家，我國已經(jīng)邁人了老齡化社會。根據(jù)聯(lián)合國人口署的預(yù)測到2030年，中國60歲以上人口比重將達到23.8%，到2050年進一步上升到31.1%。在人口老齡化的大背景下，如何實現(xiàn)老有所養(yǎng)已經(jīng)成為政府和學(xué)術(shù)界共同關(guān)注的焦點問題。

二、模型中的政策執(zhí)行障礙分析

在史密斯的模型中，政策執(zhí)行的變量因素包括理想化政策、執(zhí)行機構(gòu)、目標(biāo)群體和政策環(huán)境，這些因素在執(zhí)行中是減少失敗的關(guān)鍵點，并且他們之間有相互影響的關(guān)系，良性互動才會使政策有效執(zhí)行。本文通過對四大主要因素來分析中國養(yǎng)老政策執(zhí)行障礙的原因以及找到解決對策。

（一）理想化政策。合法、合理、可行的公共政策稱為理想化的公共政策，可以理解為在沒有任何的阻礙條件下，所有因素都是良性狀態(tài)發(fā)展，但只是一種理想狀態(tài)。政策的可行性是政策是否能順利執(zhí)行的首要因素，目前與養(yǎng)老有關(guān)的政策措施只是針對人口老齡化而提出的可行政策，其執(zhí)行難度還是很大。作為社會資源和利益的分配者，在政府所做的決策中，有些政策涉及的問題小，執(zhí)行難度也小，政策執(zhí)行成果顯而易見。也有一些政策涉及的范圍相對較廣，牽涉的部門較多，資源配置較困難，政策執(zhí)行難以達到預(yù)期。然而，政策目標(biāo)輻射范圍的廣度和目標(biāo)群體的數(shù)量，都是加大政策執(zhí)行難度的因素。

（二）執(zhí)行機構(gòu)。在政策執(zhí)行過程中，阻礙政策執(zhí)行的因素包括執(zhí)行機構(gòu)人員、主管的領(lǐng)導(dǎo)能力、執(zhí)行的效率等。公共政策制定是由政策主體執(zhí)行，主體的行政能力和效率直接影響公共政策的執(zhí)行效果。在執(zhí)行機構(gòu)中出現(xiàn)的障礙主要是執(zhí)行主體對利益的追求。公共政策的制定者和執(zhí)行者都是人，人首先都會考慮自己的既得利益，這是不可避免的人之常情。因而執(zhí)行主體在執(zhí)行公共政策時必然先考慮自己，這種利己取向就會使得在執(zhí)行政策時發(fā)生偏差。絕對價值中立的狀態(tài)在政府及執(zhí)行主體的利益驅(qū)動下是不可能出現(xiàn)的，才會產(chǎn)生政策的替代執(zhí)行、象征性執(zhí)行、選擇性執(zhí)行、附加執(zhí)行和機械執(zhí)行等現(xiàn)象。

（三）目標(biāo)群體。目標(biāo)群體是指受公共政策影響的政策對象。政策的有效執(zhí)行受目標(biāo)群體制度化程度及對領(lǐng)導(dǎo)的認可程度影響。政策有效執(zhí)行，需要人們服從政策，但是由于目標(biāo)群體對價值偏好的考量會產(chǎn)生對政策的理解偏差，這種偏差在執(zhí)行中存在就會造成執(zhí)行結(jié)果的差異。我國目前的養(yǎng)老政策存在兩方面問題，一方面，部分工作人員不能很好地體現(xiàn)服務(wù)意識，很難讓老年人身心愉快的度過晚年。另一方面，老年人訴求無門，即使有消極情緒也只能得過且過，這就使得很多目標(biāo)群體無法真正的從中受益。還有相當(dāng)大的一部分老年人受傳統(tǒng)觀念的影響，不愿意去養(yǎng)老院，有子女照顧的老年人，家庭和睦，沒有子女照顧的老年人生活質(zhì)量就很難提高，并且存在一定危險性。因此，新型“社會養(yǎng)老”對傳統(tǒng)“家庭養(yǎng)老”存在一定程度的替代還需要時間。

（四）政策環(huán)境。最后一個關(guān)鍵性的因素是政策環(huán)境。環(huán)境因素是指在政策執(zhí)行中影響政策執(zhí)行的環(huán)境。表現(xiàn)在：政治環(huán)境，民主的政治環(huán)境，公民政治參與程度高，越認可政策越有利于政策執(zhí)行。經(jīng)濟環(huán)境，經(jīng)濟環(huán)境越發(fā)達，政策執(zhí)行越有強大的物質(zhì)保證，政策執(zhí)行力度越大。文化環(huán)境，文化環(huán)境影響著執(zhí)行主體和目標(biāo)群體，先進優(yōu)秀和諧的文化環(huán)境，有利于提高公民對政策的認可度，加大政策執(zhí)行效率。目前我國的政治環(huán)境民主化程度低，公眾參與度低，與養(yǎng)老有關(guān)的匹配設(shè)施建設(shè)不健全，國外環(huán)境的高福利制度的國家對中國民眾的認識也有一定程度影響。當(dāng)今的社會環(huán)境，大部分國家的養(yǎng)老呈現(xiàn)社會化趨勢，這也會是將來養(yǎng)老的大勢所趨，國際環(huán)境為我們提供了一個較好的參考樣本?！吧鐣B(yǎng)老”在未來人民群眾的心理認可度會越來越高。

三、政策執(zhí)行障礙消解策略

（一）提高行政能力。政策執(zhí)行需要行政執(zhí)行主體豐富的知識水平和高效的執(zhí)行能力做保證。行政主體應(yīng)努力學(xué)習(xí)熟悉規(guī)則，對政策有一定的把握和正確的理解，然后有效執(zhí)行政策。行政能力的提高，需要行政主體有意識地發(fā)展，政策理解和政策執(zhí)行能夠有序的進行。市場競爭機制也可被政府合理引進，如簽訂委托合同由非政府部門的組織和其他社會組織來承擔(dān)。以此來提高行政效率，降低行政成本，減小行政執(zhí)行阻力。

（二）健全責(zé)任追究制度。公共政策執(zhí)行的責(zé)任追究和風(fēng)險監(jiān)控機制，是公共政策執(zhí)行的有力后盾，是公共政策執(zhí)行中必不可少的環(huán)節(jié)。所以在提高行政主體執(zhí)行能力的同時，更要關(guān)注到政策執(zhí)行的責(zé)任追究，防止權(quán)力的濫用，真正做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督。需要對政策執(zhí)行進行及時有效地跟蹤和反饋，制定合理的考核制度和獎懲制度。

（三）國外養(yǎng)老模式借鑒。充分發(fā)揮政府的保障和引導(dǎo)作用，政府為養(yǎng)老付出主要責(zé)任，但不是全部責(zé)任，政府引導(dǎo)起著關(guān)鍵的作用。發(fā)達國家養(yǎng)老模式不斷完善，養(yǎng)老責(zé)任從由政府單獨負責(zé)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)檎⑸鐓^(qū)、社會其他組織共同負責(zé)，政府的作用從直接負擔(dān)養(yǎng)老轉(zhuǎn)變到為老年人建立保障體系和引導(dǎo)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展等。建立健全社會養(yǎng)老制度，完善法律監(jiān)管體系，出臺養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)支持政策。發(fā)達國家重視加強培育養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)市場，通過產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，基本上建立了政府引導(dǎo)與市場運作相互結(jié)合、財政支持與社會資本相補充的養(yǎng)老服務(wù)機制，實現(xiàn)社會效益與經(jīng)濟效益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

四、結(jié)語

本文的研究結(jié)論表明，新型“社會養(yǎng)老”對傳統(tǒng)“家庭養(yǎng)老”存在一定程度的替代，但就目前而言效果有限，完善中國的“社會養(yǎng)老”模式有待于進一步提高。在這個過程中，要突出政府的責(zé)任，政府肩負著政策制定、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、服務(wù)體系建設(shè)的重任，是養(yǎng)老政策得以實現(xiàn)的有力保障。要加快社會保障體系建設(shè)，建立制度健全的社會養(yǎng)老保障體系。大力發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)，老年人服務(wù)市場有著巨大的發(fā)展空間，合理借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗，提升老年服務(wù)水平，讓中國老年人度過美好的晚年。（作者單位：吉林財經(jīng)大學(xué)）

參考文獻：

[1] 謝明著，《公共政策分析》[M]，北京：首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)出版社，2015年3月。

[2] 陳家建，邊慧敏，鄧湘樹，《科層結(jié)構(gòu)與政策執(zhí)行》[J]，社會學(xué)研究，2013（6）：1-20。

[3] 陳喜樂，楊洋，《政策執(zhí)行研究的范式轉(zhuǎn)變》[J]，廈門大學(xué)學(xué)報，2013（1）：1-8。

[4] 賀東航，孔繁斌，《公共政策執(zhí)行的中國經(jīng)驗》[J]，中國社會科學(xué)，2011（5）：61-79。

[5] 涂鋒，《從執(zhí)行研究到治理的發(fā)展》[J]，公共管理學(xué)報，2009（1）：111-120。

[6] 殷華方，潘鎮(zhèn)，魯明，《中央地方政府關(guān)系和政策執(zhí)行力：以外資產(chǎn)業(yè)政策為例》[J]，管理世界，2007（7）：22-36。

[7] SABATIER P A.An Advocacy Coalition Framework of Policy Change and the Role of Policy-Oriented Learning Therein[J].Policy Science，1988，21（2-3）：129-168