政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)研究述評(píng)

宗曉麗

[提要] 政策網(wǎng)絡(luò)理論以其全新的視角拓展了政策執(zhí)行研究的視域，成為第三代政策執(zhí)行模式中的重要內(nèi)容，從而形成政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)研究。國內(nèi)公開刊物上發(fā)表的文章，主要從政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)理論研究和應(yīng)用研究?jī)蓚€(gè)方面展開。政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)研究在積極探索的同時(shí)還存在研究理論系統(tǒng)化不足和研究本土化不足的問題。

關(guān)鍵詞：政策執(zhí)行；網(wǎng)絡(luò)；述評(píng)

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2016年11月13日

公共政策執(zhí)行的研究以維爾達(dá)夫斯基（A·Wildavsky）和普雷斯曼（J·L.Pressman）1973年出版的《執(zhí)行》一書為開端，西方學(xué)界先后經(jīng)歷自上而下、自下而上和二者整合的三個(gè)階段，此三個(gè)階段分別對(duì)應(yīng)三種不同的研究進(jìn)路。自上而下與自下而上兩種取向在政策執(zhí)行研究中均有著重大的貢獻(xiàn)，但同時(shí)二者也存在自身難以克服的問題。自上而下研究的主要缺陷是過分強(qiáng)調(diào)制定者的政策目標(biāo)，忽視基層官員的主觀能動(dòng)性及適應(yīng)性策略。自上而下模式缺陷在于，以組織中的基層人員作為出發(fā)點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)政策的成功取決于基層執(zhí)行人員的承諾與技巧，忽略了政策制定者和政策目標(biāo)。

鑒于第一、第二代政策執(zhí)行研究的固有缺陷，有學(xué)者嘗試將二者結(jié)合起來進(jìn)行研究形成了整合模式，整合模式具有代表性的理論有府際關(guān)系、倡導(dǎo)政策聯(lián)盟、治理理論、制度分析、理性選擇、政策網(wǎng)絡(luò)等，而政策網(wǎng)絡(luò)理論的興起則為政策執(zhí)行研究進(jìn)入真正意義上的第三代模式提供了理論資源和探索路徑。

關(guān)于政策網(wǎng)絡(luò)具有代表性的是本森（Benson）提出的：“由于資源相互依賴而聯(lián)系在一起的一群組織或者若干群組織的聯(lián)合體?！闭呔W(wǎng)絡(luò)理論至今雖然還存在很大爭(zhēng)議，但自其出現(xiàn)，就顯示出強(qiáng)大的生命力，對(duì)政策研究的理論和實(shí)踐均產(chǎn)生了較大的影響。作為一種新興公共政策理論，公共政策學(xué)者將其引入政策執(zhí)行領(lǐng)域并進(jìn)行了積極探索，從而產(chǎn)生了政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)研究。本文以國內(nèi)公開刊物上發(fā)表的文章為研究對(duì)象，對(duì)國內(nèi)政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)相關(guān)研究加以梳理和簡(jiǎn)要評(píng)價(jià)。

一、政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)的理論研究

（一）關(guān)于政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)的內(nèi)涵。在政策網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)上，余敏江、梁瑩提出“政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)”的概念，其內(nèi)涵可以簡(jiǎn)單地理解為政策執(zhí)行的主體或客體的公共部門、公民、第三部門、私人部門組織在政策執(zhí)行過程中，基于溝通和信任而共同參與執(zhí)行并由此形成的參與者之間的網(wǎng)絡(luò)。周世亮、曹映來認(rèn)為上述對(duì)政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)的定義忽略了政策網(wǎng)絡(luò)的動(dòng)態(tài)性，因而提出公共政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)就是政策執(zhí)行過程中各相關(guān)要素基于互動(dòng)而聯(lián)結(jié)成的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，其內(nèi)涵要素包括政府、公民、第三部門、企業(yè)。曹堂哲轉(zhuǎn)引林玉華對(duì)政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)內(nèi)涵的定義：政策執(zhí)行的網(wǎng)絡(luò)模型將政策執(zhí)行過程理解為行動(dòng)者在網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中互動(dòng)，形成一定的政策結(jié)果，政策結(jié)果反過來又影響行動(dòng)者下一步行動(dòng)的辯證過程。

（二）政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)生的意義。周世亮、曹映來認(rèn)為政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)的理論意義在于：適用于復(fù)雜政策執(zhí)行過程的描述；有利于展現(xiàn)政策執(zhí)行的關(guān)聯(lián)性、動(dòng)態(tài)性；有助于實(shí)現(xiàn)政策執(zhí)行規(guī)劃的系統(tǒng)化?，F(xiàn)實(shí)意義在于有助于多中心治理結(jié)構(gòu)的形成；有助于協(xié)調(diào)多方面的利益，實(shí)現(xiàn)和維護(hù)社會(huì)發(fā)展的穩(wěn)定；有助于善治局面的實(shí)現(xiàn)。李晗認(rèn)為政策網(wǎng)絡(luò)分析研究網(wǎng)絡(luò)的參與者及其彼此間的聯(lián)系，關(guān)注網(wǎng)絡(luò)中的核心組織與其他組織間的關(guān)系和互動(dòng)，較好地揭示了政策執(zhí)行過程的動(dòng)態(tài)性和復(fù)雜性。許克祥、秦靜指出政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)的優(yōu)勢(shì)在于可以整合地方利益和公民及團(tuán)體利益，充分利用社會(huì)資源，實(shí)現(xiàn)社會(huì)整合。譚英俊分析了政策網(wǎng)絡(luò)理論對(duì)政策執(zhí)行研究的影響：拓展了政策執(zhí)行研究的維度；擴(kuò)大了政策執(zhí)行研究的視野；揭示了政策執(zhí)行的本質(zhì)。論述了政策網(wǎng)絡(luò)理論對(duì)政策執(zhí)行的啟示：擴(kuò)大執(zhí)行主體的范圍、豐富政策執(zhí)行的工具、協(xié)調(diào)政策執(zhí)行的關(guān)系、創(chuàng)新執(zhí)行文化。

（三）影響政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行的因素。余敏江、梁瑩從協(xié)商民主的視角看到公民社會(huì)的思想意識(shí)、精神狀態(tài)以及公共利益、美德等價(jià)值觀對(duì)于政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)的意義，認(rèn)為引入?yún)f(xié)商民主理論，倡導(dǎo)政策執(zhí)行中的對(duì)話與協(xié)商、公民參與意識(shí)以及積極的公共精神，可以促進(jìn)政府與公民、政治國家與公民社會(huì)在政策執(zhí)行中的良性互動(dòng)，從而促成政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)的現(xiàn)實(shí)運(yùn)行。葉麒麟分析了社會(huì)資本理論與政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)存在著內(nèi)在的邏輯關(guān)聯(lián)性，認(rèn)為政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)的現(xiàn)實(shí)運(yùn)行及其績(jī)效的高低受到社會(huì)資本存量的重要影響，為此建立政策執(zhí)行中的對(duì)話機(jī)制，培育行政人員的公共行政精神，發(fā)展第三部門，有利于推動(dòng)政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)的現(xiàn)實(shí)運(yùn)行。王春福認(rèn)為政策網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)行機(jī)制同政府執(zhí)行力密切相關(guān)。影響政策網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行的有協(xié)同機(jī)制、學(xué)習(xí)機(jī)制和妥協(xié)機(jī)制并對(duì)其進(jìn)行了詳細(xì)論述，認(rèn)為這些機(jī)制是提升政府執(zhí)行力的重要途徑。

（四）政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建。鄧凡從政策網(wǎng)絡(luò)理論對(duì)教育政策執(zhí)行研究的貢獻(xiàn)和我國的社會(huì)環(huán)境兩方面論述了教育政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)模式構(gòu)建的可能性。進(jìn)而提出我國教育政策執(zhí)行的構(gòu)建需要從以下維度考慮：一元到多元的執(zhí)行主體的構(gòu)建；“中心——邊緣——中心”的信息傳遞的路徑選擇；從單一到靈活多樣的政策工具的選擇。許克祥、秦靜把政策網(wǎng)絡(luò)執(zhí)行看作是一種政策執(zhí)行的新模式，認(rèn)為通過擴(kuò)大公共政策執(zhí)行主體，合理選擇執(zhí)行工具，設(shè)計(jì)有效的網(wǎng)絡(luò)等方式來構(gòu)建政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)。

（五）對(duì)政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)的反思。定明捷對(duì)政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)中存在的問題進(jìn)行了反思，從網(wǎng)絡(luò)的水平層面和垂直層面進(jìn)行分析，認(rèn)為執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)涉及的多個(gè)政策執(zhí)行主體間的協(xié)調(diào)和合作，會(huì)使政策執(zhí)行出現(xiàn)“反公地悲劇”現(xiàn)象，并以我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦管制政策執(zhí)行為例進(jìn)行深入闡釋。針對(duì)“反公地悲劇”現(xiàn)象，提出如下治理措施：統(tǒng)一政策執(zhí)行權(quán)，消除政策執(zhí)行主體間的沖突和利益糾紛；設(shè)立中間協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一協(xié)調(diào)政策執(zhí)行主體間的行為。明確政策執(zhí)行的程序，強(qiáng)化對(duì)政策執(zhí)行主體間的監(jiān)督。李晗也提出在網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下，缺乏共同的權(quán)威統(tǒng)一協(xié)調(diào)和引導(dǎo)行動(dòng)者之間的行為，行動(dòng)者之間的交易、妥協(xié)和談判將貫穿在政策執(zhí)行過程的始終。此外，許克祥、秦靜也認(rèn)為由于我國公共政策的“內(nèi)在輸入”特征明顯，使得政策網(wǎng)絡(luò)執(zhí)行適應(yīng)性和有效性還有待于進(jìn)一步檢驗(yàn)。

（六）政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)理論研究的其他方面。涂鋒基于方法論的視角，認(rèn)為政策執(zhí)行的第一、二代研究中，各自偏重決策者主體和執(zhí)行者主體，二者均為行動(dòng)者導(dǎo)向的方法論路徑，第三代研究則轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)導(dǎo)向卻同樣存在偏頗。而與治理理論相結(jié)合的政策網(wǎng)絡(luò)則能夠很好地對(duì)網(wǎng)絡(luò)中的結(jié)構(gòu)與行動(dòng)者二元關(guān)系加以兼容，并且二者可以綜合地發(fā)展出一種基于網(wǎng)絡(luò)管理的政策過程模型。周晨琛對(duì)三代政策執(zhí)行政模式進(jìn)行理論上的比較，而后對(duì)三代政策執(zhí)行模式進(jìn)行實(shí)證分析，認(rèn)為三代執(zhí)行模行在執(zhí)行過程中的重點(diǎn)因素訴求有所不同，選擇的模型也有很大的不同，相對(duì)來說，網(wǎng)絡(luò)整合型政策執(zhí)行更加科學(xué)，其運(yùn)用的指標(biāo)體系和模型更貼近實(shí)踐。宋雄偉以政策網(wǎng)絡(luò)理論為基礎(chǔ)，吸納傳統(tǒng)政策執(zhí)行研究方法的元素和內(nèi)容，構(gòu)建出一種適應(yīng)“復(fù)雜多元權(quán)力格局”的政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)整體式分析框架。

二、政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)的應(yīng)用研究

（一）從政策網(wǎng)絡(luò)視角對(duì)政策執(zhí)行過程進(jìn)行分析。丁煌和楊代福將政策網(wǎng)絡(luò)途徑與博弈途徑加以整合，構(gòu)建出新的執(zhí)行模型，認(rèn)為政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)制約行動(dòng)者博弈，二者共同影響執(zhí)行結(jié)果；并運(yùn)用我國房?jī)r(jià)宏觀調(diào)控政策執(zhí)行阻滯個(gè)案對(duì)其進(jìn)行了實(shí)證分析，認(rèn)為政策阻滯正是執(zhí)行中的行動(dòng)者基于利益關(guān)系，互動(dòng)博弈的結(jié)果。鄧凡以英國學(xué)者羅茨（Rhodes）相關(guān)的政策網(wǎng)絡(luò)理論為分析工具，發(fā)現(xiàn)異地高考政策執(zhí)行面臨的困境有：政策社群、府際網(wǎng)絡(luò)、生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)之間權(quán)責(zé)分配不當(dāng)，合作與沖突并存；府際網(wǎng)絡(luò)與議題網(wǎng)絡(luò)之間的聯(lián)合與抗衡；議題網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)主體間互動(dòng)不足、話語權(quán)較弱且內(nèi)部分化情況明顯。并對(duì)此提出了應(yīng)對(duì)之策：調(diào)整政策社群與府際網(wǎng)絡(luò)之間的權(quán)責(zé)分配；打開封閉的政策網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)各政策行動(dòng)者之間的互動(dòng)；健全公民政治參與體系，強(qiáng)化議題網(wǎng)絡(luò)政策行動(dòng)。侯云從政策網(wǎng)絡(luò)的視角對(duì)流動(dòng)兒童義務(wù)教育政策執(zhí)行的困境進(jìn)行了研究。對(duì)政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)中的不同行動(dòng)主體（包括政策執(zhí)行主體、利益群體、目標(biāo)群體等）之間既相互依賴又相互沖突的關(guān)系進(jìn)行了描述性分析，展現(xiàn)了流動(dòng)兒童義務(wù)教育政策執(zhí)行的復(fù)雜性。

（二）政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)中政策工具的研究。李元珍認(rèn)為政策執(zhí)行中府際間網(wǎng)絡(luò)中的政策執(zhí)行主體針對(duì)不同的關(guān)系結(jié)構(gòu)采用不同的方式，綜合運(yùn)用多種政策工具來實(shí)現(xiàn)整個(gè)政策網(wǎng)絡(luò)各個(gè)關(guān)系節(jié)點(diǎn)的順暢，才能達(dá)到協(xié)同合作的目的。具體在文中的地票政策的執(zhí)行，作者認(rèn)為，條塊之間尤其是斜向的條塊之間即上級(jí)職能部門與下級(jí)政府之間的協(xié)作以及政策工具的綜合運(yùn)用，推動(dòng)了府際聯(lián)動(dòng)。馮貴霞認(rèn)為我國目前環(huán)境政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)的缺陷在于條塊分割的權(quán)力關(guān)系使各個(gè)行動(dòng)主體之間難以形成有效共識(shí)，從而影響了政策的執(zhí)行力。以環(huán)保約談制為例分析發(fā)現(xiàn)，環(huán)保約談制作為政策執(zhí)行的工具引發(fā)新型權(quán)力關(guān)系的形成，促使政府、企業(yè)、公眾在環(huán)保監(jiān)督上達(dá)成共識(shí)，大大搞了政策執(zhí)行的有效性。

三、政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)研究的不足

以上關(guān)于政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)的研究，為今后的理論研究和實(shí)踐應(yīng)用奠定了良好的基礎(chǔ)，但是也存在一些問題亟待改進(jìn)和完善。

（一）政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)理論研究有待系統(tǒng)化。目前，國內(nèi)政策網(wǎng)絡(luò)研究雖有十余年，但政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)研究還處于非常初級(jí)的階段，整個(gè)研究呈現(xiàn)出碎片化的狀態(tài)。僅就政策網(wǎng)絡(luò)中的執(zhí)行來說，有些學(xué)者直接運(yùn)用政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)的概念進(jìn)行研究，有學(xué)者將政策網(wǎng)絡(luò)概念引進(jìn)政策執(zhí)行中進(jìn)行研究。由此可見，網(wǎng)絡(luò)在政策執(zhí)行研究的基本涵義都沒有達(dá)成一致，形成系統(tǒng)的理論自然比較困難。此外，研究成果不僅數(shù)量較少，研究主題也比較分散，研究者之間各自為政，缺乏必要的學(xué)術(shù)交鋒和對(duì)話，這樣很難形成相關(guān)研究的知識(shí)積累，不利于研究的整體推進(jìn)。同時(shí)，關(guān)于理論本身的研究很少，現(xiàn)有的理論方面的研究也是應(yīng)然性的研究，亟須來自經(jīng)驗(yàn)支撐的深度理論探討。在現(xiàn)實(shí)應(yīng)用的研究上，學(xué)者們更注重個(gè)案研究，其所得結(jié)論來自于特定的政策領(lǐng)域，因而其適用性受到明顯的限制。

（二）政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)研究的本土化有待加強(qiáng)。我國政策網(wǎng)絡(luò)的研究基本沿襲了國外的相關(guān)研究。政策網(wǎng)絡(luò)在國外公共政策領(lǐng)域的研究中使用比較廣泛，但畢竟基于各自本土的特點(diǎn)，對(duì)于我國來說，由于社會(huì)文化、政治架構(gòu)的不同，政策網(wǎng)絡(luò)的研究存在本土化的迫切需要，作為政策網(wǎng)絡(luò)延伸的政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)研究更是如此。比如，檢視國內(nèi)現(xiàn)有的研究，對(duì)具體政策執(zhí)行的分析均借用西方政策網(wǎng)絡(luò)的概念或分析框架，雖然有一定的說服力，但也有僅適于某一具體政策問題的局限性。

盡管政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)研究存在一些問題，但是其很大程度上改變了執(zhí)行主體單一、執(zhí)行過程封閉的傳統(tǒng)執(zhí)行模式的缺陷，拓展了政策執(zhí)行研究視域，因而有著強(qiáng)勁的發(fā)展?jié)摿ΑＭ瑫r(shí)，政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)研究符合我國社會(huì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)需要。自建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制以來，政策問題呈現(xiàn)出多元化、復(fù)雜化特點(diǎn)，僅靠政府單方面有限的資源難以完成政策執(zhí)行。同時(shí)，分權(quán)改革使得地方政府權(quán)力大大提升；社會(huì)財(cái)富的增長(zhǎng)使得公民意識(shí)逐漸覺醒，公民組織也得到一定程度的發(fā)展；市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立使得市場(chǎng)主體的明顯活躍，這些均為政府內(nèi)外的執(zhí)行主體的參與政策執(zhí)行提供了契機(jī)。因而，政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)依然有著空前的研究空間。

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