政策網(wǎng)絡(luò)中的政策工具選擇研究

韋彩玲

摘 要：政策網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)影響著政策工具的特征及選擇，而不同的政策工具則反映出政策網(wǎng)絡(luò)中行動(dòng)者的價(jià)值觀和行為模式。政策工具的選擇應(yīng)該隨著政策網(wǎng)絡(luò)的改變而變化。我國(guó)政府在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代偏好于管制類工具，到了改革開(kāi)放初期，則實(shí)施以經(jīng)濟(jì)激勵(lì)類工具為主，輔以信息傳遞類工具。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)階段，政府需要對(duì)政策工具進(jìn)行更為理性的選擇并適時(shí)創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞： 政策網(wǎng)絡(luò)； 政策工具； 政府

中圖分類號(hào)： D035 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2016.01.005

公共政策是政府進(jìn)行社會(huì)管理的重要工具。在政策過(guò)程中，只要界定了政策問(wèn)題、明確了政策目標(biāo)，選擇何種政策工具對(duì)實(shí)現(xiàn)政策的預(yù)期目標(biāo)具有關(guān)鍵性影響。從這個(gè)意義上，政策工具的選擇是政策過(guò)程中具有決定性意義的重要環(huán)節(jié)。

政策網(wǎng)絡(luò)是政治學(xué)和政策分析的流行概念，其因網(wǎng)絡(luò)治理是解決社會(huì)問(wèn)題的有效途徑而引起了政界和學(xué)界的高度關(guān)注。在公共行政范式的變革中，西方諸多國(guó)家的政府在各領(lǐng)域引入了管理主義的政策工具。政策制定與政策執(zhí)行也并非簡(jiǎn)單的政治與行政二分法的關(guān)系，如何有效地達(dá)到政府與社會(huì)的有力整合繼而影響公共政策，“網(wǎng)絡(luò)概念”將有助于分析政策過(guò)程的實(shí)際狀況。政策網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)在某種程度上影響著政策工具的特征及選擇，而不同的政策工具則在不同程度上折射出政策網(wǎng)絡(luò)中行動(dòng)者的價(jià)值觀和行為模式?；诖耍瑥恼呔W(wǎng)絡(luò)的視角來(lái)深入分析政策工具選擇，能夠?qū)φ趯?shí)踐中的政策工具選取提供啟示和借鑒。

一、政策工具與政策網(wǎng)絡(luò)的相關(guān)理論

（一）政策工具的淵源及涵義

在西方國(guó)家，政策工具的研究在20世紀(jì)70年代之后得以快速發(fā)展，進(jìn)而政策工具理論的研究也得到了迅速的發(fā)展，政策工具研究的代表性著作問(wèn)世。胡德的《政府工具》是工具選擇途徑研究的代表著作。他指出，政策執(zhí)行研究主要分為自上而下途徑、自下而上途徑、政策、行動(dòng)連續(xù)途徑以及工具選擇途徑。[1] 彼得斯的《公共政策工具——公共管理工具評(píng)價(jià)》較系統(tǒng)地反映了當(dāng)時(shí)歐洲大陸及北美政策工具研究的成果。薩拉蒙的《政府工具——新治理指南》在某種程度上代表了國(guó)外政策工具研究的新進(jìn)展。

對(duì)于什么是政策工具，研究者們的理解角度不同，給出的定義也就各不相同。歐文·E·休斯認(rèn)為，“政策工具是政府的行為方式，以及通過(guò)某種途徑用以調(diào)節(jié)政府行為的機(jī)制?！盵2]81邁克爾·郝利特M·拉米什則認(rèn)為，“政策工具也可稱為政策手段，是政府在部署和貫徹時(shí)擁有的實(shí)際的方法和手段?！盵3]141也有學(xué)者指出， “人力資源政策”、“目標(biāo)管理”等類的金融管理和金融控制也是政策工具。筆者認(rèn)為邁克爾·郝利特M·拉米什關(guān)于政策工具的定義更加適合本文在研究政策工具時(shí)所使用的概念，一方面，他指出了政府是政策工具選擇的主體，另一方面，他強(qiáng)調(diào)了政策工具與政策目標(biāo)二者的緊密聯(lián)系。

政府在政策過(guò)程中可以選擇適當(dāng)?shù)恼吖ぞ邅?lái)解決社會(huì)問(wèn)題，以達(dá)到政策的預(yù)期效果。從使用方式的角度對(duì)政策工具進(jìn)行分類，主要有三類：管制類政策工具、激勵(lì)類政策工具、信息傳遞類政策工具。[4]17 “管制類”政策工具的目標(biāo)是以強(qiáng)制的方式規(guī)范社會(huì)行為者的行為，諸如法律、法規(guī)等。“經(jīng)濟(jì)激勵(lì)類”政策工具，在激勵(lì)和管制之間最為主要的差別就在于前者的非強(qiáng)制性質(zhì)。信息傳遞的重要性與日俱增，“信息傳遞類”政策工具很適合于現(xiàn)代社會(huì)成員之間的關(guān)系。

（二）政策網(wǎng)絡(luò)的涵義及特征

政策網(wǎng)絡(luò)是將網(wǎng)絡(luò)理論引入公共政策領(lǐng)域，分析政策過(guò)程中政府主體相互關(guān)系的一種解釋途徑和研究方法?！罢呔W(wǎng)絡(luò)是指在公共政策制定和執(zhí)行過(guò)程中，政府和其他行動(dòng)者圍繞共同的實(shí)際是不斷協(xié)商的信念和利益而結(jié)成的正式的（制度性的）和非正式的聯(lián)系。這些行動(dòng)者相互依賴，而政策就是從它們的相互作用中產(chǎn)生出來(lái)的。” [5] 政策網(wǎng)絡(luò)是一種社會(huì)系統(tǒng)，行為者在其中形成了與政策問(wèn)題或政策目標(biāo)有關(guān)的相對(duì)持久穩(wěn)定的互動(dòng)和溝通的模式。政策網(wǎng)絡(luò)有兩個(gè)明顯的特征，即相互關(guān)聯(lián)性和連貫性。相互關(guān)聯(lián)性主要表現(xiàn)在政策網(wǎng)絡(luò)中行為者之間的互動(dòng)性的強(qiáng)度。連貫性的程度可以描述為個(gè)體、群體以及組織對(duì)于各自的屬于本政策領(lǐng)域的目標(biāo)相互同情的程度。依據(jù)“相互關(guān)聯(lián)性和連貫性”[4]105這兩個(gè)維度，按照強(qiáng)弱兩種形式，可將政策網(wǎng)絡(luò)分為四種類型：

二、不同政策網(wǎng)絡(luò)中政策工具的選擇

由于現(xiàn)代生活的復(fù)雜化，多樣化和多元化的發(fā)展趨勢(shì)，現(xiàn)代社會(huì)中人們的民主參與意識(shí)的提高，政府的政策工具選擇不再是一種政府——社會(huì)單方面的行為過(guò)程，而是政府——社會(huì)兩者之間的有效互動(dòng)。其中涉及政府同社會(huì)團(tuán)體、政府同利益集團(tuán)、政府同非政府公共組織之間的關(guān)系，涉及到社會(huì)利益在日益分化和多元化的條件下，政府政策工具的選取其實(shí)質(zhì)是一個(gè)利益協(xié)調(diào)和整合的過(guò)程。因此，政策工具的選擇不單單是一種純技術(shù)上的安排，而是一種“戰(zhàn)略性”的互動(dòng)。[6]

（一）強(qiáng)連貫性和強(qiáng)相互關(guān)聯(lián)性——采用實(shí)用主義的政策工具

在這種政策網(wǎng)絡(luò)中，具有很強(qiáng)的“連貫性”，權(quán)威機(jī)關(guān)的主要關(guān)注就是支持目標(biāo)群體努力實(shí)現(xiàn)自己的目標(biāo)，不會(huì)對(duì)目標(biāo)群體提出強(qiáng)烈的規(guī)范訴求，尤其是在作較小政策調(diào)整時(shí)，一般采取措施是應(yīng)對(duì)一些具體的行為方式，而非整體的行為方式。同時(shí)，權(quán)威部門將會(huì)積極地傾向于目標(biāo)群體的主要目標(biāo)。在這種情況下，政府顯然會(huì)通過(guò)獎(jiǎng)勵(lì)而不是處罰的手段來(lái)影響有關(guān)行為。所以，政府一般會(huì)為目標(biāo)群體提供資源而不是從目標(biāo)群體那里抽取資源。高度的相互關(guān)聯(lián)性意味著在政府的政策制定者與目標(biāo)群體的代表之間有許多的接觸。這就為雙邊政策工具提供了一種天生的“設(shè)置”，而且采用雙邊政策工具又確保了高度的相互關(guān)聯(lián)性。當(dāng)涉及群體利益的時(shí)候，直接管制這樣的政策工具也會(huì)被采用。在這種政策網(wǎng)絡(luò)中，幾乎沒(méi)有什么政策工具是受到排除的，比較適合采用實(shí)用主義的政策工具。在運(yùn)用此種政策工具時(shí)，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)補(bǔ)貼以及個(gè)人信息，但是存在著采取其他“按部就班處理問(wèn)題”政策工具的空間。

（二）弱連貫性和弱相互關(guān)聯(lián)性——“管制類”政策工具

此種政策網(wǎng)絡(luò)對(duì)目標(biāo)群體提出了強(qiáng)烈的規(guī)范訴求，并且會(huì)從目標(biāo)群體取走一些資源，以反對(duì)那些不希望看到的行為。當(dāng)然在沒(méi)有政策網(wǎng)絡(luò)以外壓力的情況下，政策實(shí)施會(huì)以一種非集中的方式發(fā)生，并且?guī)缀醪皇軄?lái)自政策制定者之間監(jiān)督。政府的政策制定者與目標(biāo)群體的代表之間缺乏必要接觸，在政策形成的階段，并沒(méi)有想達(dá)到在行為與政府反應(yīng)之間的比例性。政策實(shí)施的責(zé)任通常被傳授給其他的權(quán)威機(jī)構(gòu)，就使某種許可制度得以可能。這樣的制度是使其執(zhí)行個(gè)體化。在此種網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下，比較適合采用“管制類”政策工具。如上世紀(jì)70年代荷蘭的環(huán)境政策一個(gè)典型的情況就是在政策制定者與目標(biāo)群體（也就是各種污染者）之間相對(duì)較弱的互賴性與較弱的連貫性之間的一種結(jié)合。環(huán)境部的許多官員將工業(yè)看作是他們的“天敵”，往往采用強(qiáng)制性的方法處理環(huán)保問(wèn)題。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，我國(guó)政府青睞于管制工具，尤其是行政命令。然而隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善，我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)階段，管制類政策工具的選擇成為如何才能擺正政府與市場(chǎng)之間關(guān)系的焦點(diǎn)，管制類工具也逐漸暴露出成本高、適應(yīng)性低等弊端。加之，信息技術(shù)的快速發(fā)展打破了以前在自然壟斷領(lǐng)域內(nèi)形成的新企業(yè)進(jìn)入所需的技術(shù)基礎(chǔ)，通過(guò)管制來(lái)維持壟斷的根據(jù)逐漸被削弱。在這幾種因素的綜合作用下，放松管制由此盛行。需要強(qiáng)調(diào)的是，放松管制并非放棄政府的干預(yù)，而是要避免政府不必要的干預(yù)與控制，避免任何增加服從管制的成本?？梢哉f(shuō)，在放松管制后，管制類工具選擇的必要性和重要性并沒(méi)有降低，只是其選擇的環(huán)境和條件變得更為復(fù)雜和困難。

（三）強(qiáng)連貫性和弱相互關(guān)聯(lián)性——“經(jīng)濟(jì)激勵(lì)類”政策工具

此種政策網(wǎng)絡(luò)中的政策工具是為目標(biāo)群體提供額外資源的，并避免對(duì)目標(biāo)群體提供規(guī)范性的訴求。在這種情況下，一些中介組織一般會(huì)參與該政策的實(shí)施。在此種網(wǎng)絡(luò)環(huán)境中，可能更多地會(huì)采取強(qiáng)調(diào)投資、補(bǔ)貼等的政策工具。荷蘭經(jīng)濟(jì)事務(wù)部與荷蘭工業(yè)部之間的關(guān)系特征是較弱的相互依賴性。不過(guò)，在這兩種情況下，都有一種強(qiáng)大的連貫性，這兩個(gè)部都傾向于他們“自己的”部門群體一邊，以便促進(jìn)作為整體的該群體的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。積極價(jià)格激勵(lì)的一個(gè)典型例子就是在荷蘭為大部分消費(fèi)者保持低電價(jià)。

“經(jīng)濟(jì)激勵(lì)類”政策工具是通過(guò)改變市場(chǎng)信號(hào)來(lái)間接促使政策客體行為的自我調(diào)整，這樣一來(lái)，市場(chǎng)信號(hào)改變的程度是否適當(dāng)、政策客體做出何種反應(yīng)、政策客體是否會(huì)采取政策預(yù)期的行為，這些并非能確定。所以，從這一角度出發(fā)，“經(jīng)濟(jì)激勵(lì)類”政策工具作用結(jié)果的不確定性較為明顯。但如果“經(jīng)濟(jì)激勵(lì)類”政策工具制定得當(dāng)，在很大程度上能夠引導(dǎo)政策客體主動(dòng)調(diào)整自己的行為。誠(chéng)如，政府要對(duì)企業(yè)排放的污染實(shí)行控制，可采用排污許可證方式，通過(guò)市場(chǎng)找到向企業(yè)分?jǐn)偽廴境杀镜姆桨?。從這個(gè)意義出發(fā)，可以說(shuō)“經(jīng)濟(jì)激勵(lì)類”政策工具的適應(yīng)性較強(qiáng)。

（四）弱連貫性和強(qiáng)相互關(guān)聯(lián)性——“信息傳遞類”政策工具

此種政策網(wǎng)絡(luò)相關(guān)的政策工具是基于雙邊安排或多邊安排的，同時(shí)也對(duì)目標(biāo)群體提出規(guī)范性訴求，其效果的產(chǎn)生在于應(yīng)把強(qiáng)調(diào)重點(diǎn)放在目標(biāo)群體自身的責(zé)任上。當(dāng)訴諸這樣的個(gè)人責(zé)任感時(shí)，政策制定者所要確保的是目標(biāo)群體的承諾。這樣的承諾通?？梢泽w現(xiàn)在官方的協(xié)議中（如一些合同）。有關(guān)部門對(duì)合同的執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督，因而繼續(xù)扮演著一種積極的角色。通過(guò)強(qiáng)制性的某些義務(wù)，目標(biāo)群體自己的責(zé)任感也會(huì)得到增強(qiáng)。這方面的義務(wù)包括承擔(dān)責(zé)任或者研究、報(bào)告以及信息提供的要求等。強(qiáng)連貫性但弱相互關(guān)聯(lián)性的政策環(huán)境會(huì)引發(fā)人們采取協(xié)議和其他要求目標(biāo)群體之間積極合作的政策工具，同時(shí)又增強(qiáng)了個(gè)人對(duì)于政策環(huán)境的責(zé)任感。

當(dāng)代政府信息類工具注重與社會(huì)、公眾進(jìn)行信息溝通，并非單純地局限于公眾的被動(dòng)接受，而是通過(guò)輿論的正向宣傳、政府信息主動(dòng)公開(kāi)，“刺激”公民的積極參與來(lái)實(shí)現(xiàn)政策的預(yù)期效果。誠(chéng)如，政府充分發(fā)揮政府門戶網(wǎng)站、政府信息公開(kāi)統(tǒng)一平臺(tái)、政府公報(bào)、新聞發(fā)布會(huì)等作用，及時(shí)發(fā)布相關(guān)政府信息，正確引導(dǎo)輿論。

三、我國(guó)政府治理中政策工具的現(xiàn)實(shí)選擇

（一）計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代政策工具的選擇及特征分析

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，我國(guó)面臨的環(huán)境是新中國(guó)剛剛建立，各類資源短缺且分散，整個(gè)社會(huì)市場(chǎng)的發(fā)展順序還沒(méi)有建立，人們的生產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)生活都不能正常進(jìn)行，并且當(dāng)時(shí)還面臨著嚴(yán)峻的國(guó)際環(huán)境。在這種復(fù)雜環(huán)境下，我國(guó)政府采取了高度集權(quán)的管制政策，集中和整合市場(chǎng)分散資源，并集生產(chǎn)、流通、分配的任務(wù)于一身，對(duì)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活進(jìn)行全面地干預(yù)和滲透，形成了高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，此時(shí)是“全能的”、“管制型”的政府。統(tǒng)制型的政府模式，黨政不分，“二元結(jié)構(gòu)”的政治運(yùn)行機(jī)制在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代曾為我國(guó)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)發(fā)展起到了關(guān)鍵性的作用。正是由于各種高度集權(quán)的管制類政策工具在當(dāng)時(shí)復(fù)雜的環(huán)境中發(fā)揮了作用，因而政府也根據(jù)環(huán)境的發(fā)展變化適時(shí)地采取了正確的政策工具。隨著生產(chǎn)力的提高，科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，世界經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展，要求市場(chǎng)越發(fā)的開(kāi)放以求更好地發(fā)展。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，國(guó)家的政策工具是單一性的管制，政府是主導(dǎo)，集裁判員、運(yùn)動(dòng)員和經(jīng)營(yíng)者于一身，市場(chǎng)、社會(huì)、公民只能在其的規(guī)劃和安排下按部就班地進(jìn)行各種生產(chǎn)活動(dòng)。政府嚴(yán)格地控制產(chǎn)品的價(jià)格和數(shù)量，相關(guān)投資項(xiàng)目，社會(huì)組織在各行業(yè)的進(jìn)出等事項(xiàng)，控制由于市場(chǎng)運(yùn)行所產(chǎn)生的不平衡，以使其不失控。在社會(huì)層面上，政府選擇的政策工具往往是大量的法規(guī)，由政府的相關(guān)部門進(jìn)行集中管理，如一些法律規(guī)章、許可、禁止、標(biāo)準(zhǔn)、準(zhǔn)則等等。社會(huì)生活的許多領(lǐng)域，特別是涉及物品和服務(wù)的提供方面，政府實(shí)行了直接供給，如社會(huì)保障、教育、土地管理、道路修建等等。處于社會(huì)底層的公民，他們的意志往往被忽略，甚至連相應(yīng)的意志表達(dá)渠道都是缺失的。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，公民完全可以說(shuō)是政策的接受者而不是參與者。“管制型”的政府剝奪了公民應(yīng)有的權(quán)利，事實(shí)已證明，這種“單一性的管制手段”已不適合當(dāng)今社會(huì)的發(fā)展。自由與管制的沖突，使得政府政策失靈，政府不得不重新審視市場(chǎng)和公民社會(huì)的力量，于是改革開(kāi)放政策勢(shì)在必行，以充分地發(fā)掘和利用市場(chǎng)的潛力，激發(fā)其活力。

（二）改革開(kāi)放以來(lái)政策工具的現(xiàn)實(shí)選擇

我國(guó)自改革開(kāi)放30多年來(lái)，不斷地放松各種管制，開(kāi)放國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，積極地與世界市場(chǎng)進(jìn)行人、財(cái)、物、信息的國(guó)際流動(dòng)，降低有效的交易成本，促進(jìn)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)與國(guó)外市場(chǎng)的接軌與良性互動(dòng)。由于政府是社會(huì)一切資源的分配者，管制類的政策工具能讓政府能有效做到公平分配，但其競(jìng)爭(zhēng)力是薄弱的，市場(chǎng)運(yùn)轉(zhuǎn)的效率是低下的，社會(huì)公民意志表達(dá)的機(jī)制是不健全或是缺失的。我國(guó)在改革開(kāi)放前之所以實(shí)施這類管制政策工具，與當(dāng)時(shí)所處的政策網(wǎng)絡(luò)特征是相符的。隨著社會(huì)的發(fā)展變化，公民意識(shí)逐漸地增強(qiáng)，市場(chǎng)要求自由化發(fā)展，都要求政府放松管制，提高行政效率和質(zhì)量。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)一直堅(jiān)持走社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)道路，實(shí)行宏觀調(diào)控政策。在此過(guò)程中，為適應(yīng)發(fā)展的需要，政府的改革不斷深化，先后于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年進(jìn)行了六輪的行政體制改革，在發(fā)展過(guò)程中不斷地調(diào)整政府職能，明確政府職能，理順政府與企事業(yè)的關(guān)系，改革行政審批制度，不斷進(jìn)行政府機(jī)構(gòu)改革，依法行政，建立服務(wù)型政府。這一系列的改革舉措，伴隨著政策工具在適應(yīng)不斷變化的政策網(wǎng)絡(luò)的選擇而改變。政策工具只有在充分地認(rèn)識(shí)到并且保持現(xiàn)在政策網(wǎng)絡(luò)所擁有的特征，才有可能在進(jìn)行政策決策時(shí)被選中。

網(wǎng)絡(luò)的復(fù)雜性在同一個(gè)網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下，如何協(xié)調(diào)和均衡各種利益，使政策工具使用效率最大化。政策網(wǎng)絡(luò)的動(dòng)態(tài)性體現(xiàn)在多元利益主體協(xié)調(diào)和整合過(guò)程中。市場(chǎng)的信號(hào)就是這一過(guò)程運(yùn)動(dòng)方向的指示燈。由于理性“經(jīng)濟(jì)人”的特性，多元的利益主體在利益的博弈中，在政府層面總是想獲得更多的激勵(lì)與優(yōu)惠，不管是資金還是優(yōu)惠政策。所以，政府為了調(diào)動(dòng)各方謀取自身合法利益的積極性，發(fā)揮市場(chǎng)信號(hào)的作用，在宏觀調(diào)控的格局下，運(yùn)用各種經(jīng)濟(jì)激勵(lì)類的政策工具為其提供額外的資源，如投資、補(bǔ)貼政策、相關(guān)發(fā)展的優(yōu)惠政策等。改革開(kāi)放初期，國(guó)家在開(kāi)放沿海城市和地區(qū)的過(guò)程中，在投入大量資金支持的同時(shí)，更為其發(fā)展提供了大量的政策支持，放松對(duì)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的控制，運(yùn)用各種有效的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)促進(jìn)其發(fā)展，為中國(guó)經(jīng)濟(jì)走向世界奠定了基石。政府在出臺(tái)相關(guān)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)類政策工具的同時(shí)，也使用了相應(yīng)的管制類政策工具。如在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)，對(duì)相關(guān)行業(yè)的排污標(biāo)準(zhǔn)及處罰采取了嚴(yán)格的管制，目的就是減少由于大幅度的生產(chǎn)活動(dòng)對(duì)環(huán)境的影響。又如，為應(yīng)對(duì)2008年的金融危機(jī)，中央政府充分地使用了經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的政策工具，如國(guó)家4萬(wàn)億的投資、出臺(tái)相關(guān)的扶持政策、對(duì)相關(guān)企業(yè)減稅以及政府各項(xiàng)財(cái)政補(bǔ)貼等等。這些政策工具的使用是通過(guò)市場(chǎng)的信號(hào)進(jìn)行的政策調(diào)整，以改變政策相對(duì)人的行為能在政府的宏觀調(diào)控下有效的適應(yīng)市場(chǎng)的變化，這樣既能有效的避免了不確定性也保證了效率和公正，使政策的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境能得到有效的調(diào)控，擴(kuò)大了內(nèi)需，促進(jìn)了外需，穩(wěn)定了經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局，保持了社會(huì)的穩(wěn)定。同時(shí)，對(duì)金融業(yè)的發(fā)展也制定了相應(yīng)的制度制約，如嚴(yán)格對(duì)銀行的信貸規(guī)模進(jìn)行控制和實(shí)行嚴(yán)格的責(zé)任追究制及相應(yīng)的抵押、擔(dān)保制度和標(biāo)準(zhǔn)。可以說(shuō)在在這場(chǎng)金融危機(jī)中，政府成功地運(yùn)用了既有管制作用又有經(jīng)濟(jì)激勵(lì)作用的政策工具，使得我國(guó)在2009年的經(jīng)濟(jì)保8的增長(zhǎng)目標(biāo)能夠順利實(shí)現(xiàn)。

當(dāng)然，社會(huì)每一個(gè)階段的變化和發(fā)展都離不開(kāi)廣大民眾的支持與參與，廣大的民眾是政策網(wǎng)絡(luò)中的最重要的利益主體。政府代表的是公民的意志、行使的是公民賦予的權(quán)力，政府一切活動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)和中心都是為謀求廣大人民根本利益的最大化，如何通過(guò)公民的參與來(lái)實(shí)現(xiàn)行政的目的，達(dá)成公共利益，在某種程度來(lái)說(shuō)取決于政府所選擇的政策工具。在我國(guó)，政府除了運(yùn)用管制類和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)類的政策工具外，在實(shí)際的工作中也越發(fā)注重對(duì)具有弱連貫性和強(qiáng)相互關(guān)聯(lián)性的信息傳遞類政策工具的運(yùn)用，公民本位的思想得到切實(shí)貫徹。例如，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，公民的意志往往被忽略，他們只是政策的接受者而不是參與者，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，公民的利益和需求逐漸地受到政府的關(guān)注和重視，公民參與的行政模式在我國(guó)現(xiàn)在行政體制改革的深化中不斷地顯現(xiàn)出來(lái)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，眾多的公民及組織，正不斷地參與到有關(guān)公共服務(wù)領(lǐng)域的生產(chǎn)和供給，公私伙伴關(guān)系、合同外包、分散決策、特許經(jīng)營(yíng)等等市場(chǎng)化的工具正通過(guò)信息傳遞類的政策工具，如輿論宣傳、知識(shí)教育、信息公開(kāi)等由廣大公民參與使用。信息傳遞類的政策工具為在公共政策過(guò)程中的民主對(duì)話，實(shí)現(xiàn)公民間和政府間的充分互動(dòng)溝通提供了一個(gè)良好的渠道，既傳達(dá)了政府需要公民積極配合的信息，也充分地讓公民參與到政策過(guò)程當(dāng)中，為政策預(yù)期效果的實(shí)現(xiàn)奠定了良好的基礎(chǔ)。隨著我國(guó)信息技術(shù)和電子政務(wù)的不斷發(fā)展，政府不斷加大信息公開(kāi)的深度和廣度，網(wǎng)絡(luò)化的辦公平臺(tái)已成為政府使用信息傳遞類政策工具最佳的場(chǎng)所。

我國(guó)政府政策工具的選擇是根據(jù)我國(guó)的國(guó)情實(shí)際進(jìn)行的，不同時(shí)期實(shí)行不同的政策工具。當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)已轉(zhuǎn)向中高速增長(zhǎng)，進(jìn)入新常態(tài)階段，改革的不斷深入，各種社會(huì)問(wèn)題和矛盾不斷涌現(xiàn)，社會(huì)管理不斷地轉(zhuǎn)變方式和調(diào)整結(jié)構(gòu)，原有的政策工具“家族”已顯疲態(tài)，亟待政府對(duì)政策工具進(jìn)行更為理性的選擇并適時(shí)創(chuàng)新，以適應(yīng)新常態(tài)的要求。

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[責(zé)任編輯、校對(duì)：任山慶]