中國城市礦產(chǎn)政策演化研究

王昶 耿紅軍 姚海琳??左綠水

摘要

城市礦產(chǎn)是工業(yè)化和城市化過程的產(chǎn)物，它是蘊藏于城市中有較高經(jīng)濟價值并可回收利用的二次資源，具有載能性、循環(huán)性、戰(zhàn)略性。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和消費持續(xù)升級，“垃圾圍城”已然成為中國許多大中城市亟需解決的環(huán)境問題，嚴重阻礙中國的可持續(xù)發(fā)展。城市礦產(chǎn)變廢為寶，能有效化解資源與環(huán)境雙重約束。為此，中國政府先后出臺一系列城市礦產(chǎn)產(chǎn)業(yè)政策以推動其快速發(fā)展。本文收集1987—2015年國家層面頒布的相關政策文件，在運用內(nèi)容分析法對政策文本梳理、編碼并統(tǒng)計計量的基礎上，首先從頒布部門、數(shù)量、力度等方面對政策體系進行總體分析，然后構建并運用政策工具-政策作用環(huán)節(jié)兩維度分析框架，探討中國城市礦產(chǎn)政策體系的演化過程及發(fā)展特征。研究發(fā)現(xiàn)：①從政策發(fā)展歷程分析，中國城市礦產(chǎn)政策體系經(jīng)歷了依附環(huán)境保護政策的孕育期、體系初建的形成期和效力深化的發(fā)展期。②從政策頒布維度分析，中國城市礦產(chǎn)政策頒布速度逐漸加快，力度逐漸增強，參與機構數(shù)量不斷增多。③從政策工具維度分析，中國城市礦產(chǎn)政策體系以環(huán)境型政策為主，逐漸呈現(xiàn)出強化供給型政策的演化趨勢。④從政策作用環(huán)節(jié)分析，中國城市礦產(chǎn)政策體系由重點關注回收、深加工環(huán)節(jié)向關注全產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)演變。最后，針對中國城市礦產(chǎn)政策體系演變特征與存在的不足，本文從以下三個方面提出了促進中國城市礦產(chǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策建議：一是加強部際聯(lián)系，完善頂層設計；二是加強消費引導，完善需求型政策；三是立足產(chǎn)品全生命周期，健全產(chǎn)業(yè)政策體系。

關鍵詞城市礦產(chǎn)政策；政策演變；政策工具；內(nèi)容分析法

中圖分類號F420文獻標識碼A文章編號1002-2104（2017）05-0092-10

DOI：10.12062/cpre.20170316

城市礦產(chǎn)是工業(yè)化和城市化過程的產(chǎn)物，它是蘊藏于城市中有較高經(jīng)濟價值并可回收利用的二次資源，具有載能性、循環(huán)性、戰(zhàn)略性。廣義的城市礦產(chǎn)包含兩類：一類是指進入現(xiàn)代社會領域生命周期終結后的各種制品（如廢舊機電、設備、電線電纜、通訊工具、汽車、家電、電子產(chǎn)品等）；另一類是指城市生產(chǎn)及建設過程中產(chǎn)生的各種含有較高利用價值的各種物料。狹義的城市礦產(chǎn)主要是指城市居民生活中產(chǎn)生的廢棄金屬及其它有價資源。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和消費持續(xù)升級，中國的各種城市消費廢棄物每年以10%的年平均速度增長，年均產(chǎn)生量超過40億噸?！袄鴩恰币讶怀蔀樵S多大中城市亟需解決的環(huán)境問題，嚴重阻礙中國的可持續(xù)發(fā)展[1-2]。但另一方面，城市廢棄物中蘊含著豐富的金屬資源，是高品位的“城市礦產(chǎn)”[3-4]。與原生礦相比，城市礦產(chǎn)的開發(fā)利用具有綠色、高效、低碳等優(yōu)點[5-6]，是實現(xiàn)“零廢棄物”、達到可持續(xù)發(fā)展目標的有效手段，能有效化解中國所面臨的資源與環(huán)境雙重約束。為此，中國政府先后出臺了一系列產(chǎn)業(yè)政策，以加快推進城市礦產(chǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展[7]。

產(chǎn)業(yè)政策是國家的中央或地區(qū)政府為其全局和長遠利益而主動干預產(chǎn)業(yè)活動的各種政策總和。就產(chǎn)業(yè)政策如何影響城市礦產(chǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，學術界從以下三個視角進行了大量研究：視角一，突出政策體系現(xiàn)狀分析。這類研究主要是通過分析一國城市礦產(chǎn)政策體系的發(fā)展現(xiàn)狀及存在問題、或通過對比與發(fā)達國家政策體系的差距，提出產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策建議[8-12]。視角二，著力于政策工具效果評價。這類研究劃分城市礦產(chǎn)政策工具類別，并對不同類別的政策工具對于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用機制及其應用效果有著激烈討論[13-16]。視角三，立足于政策頂層設計。這類研究結合城市礦產(chǎn)產(chǎn)業(yè)特色，基于產(chǎn)品全生命周期、政策頂層設計等理論設計出兼顧全產(chǎn)業(yè)鏈的政策體系[17-19]?？傊瑖鴥?nèi)外學者主要從政策現(xiàn)狀、政策評價、政策頂層設計等視角進行相關研究，取得豐富的研究成果，但針對城市礦產(chǎn)政策體系的系統(tǒng)性、定量研究還較為薄弱。產(chǎn)業(yè)政策需要隨著產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不斷修正和調(diào)整，中國的城市礦產(chǎn)政策與產(chǎn)業(yè)發(fā)展如何協(xié)同演化？政策體系經(jīng)歷哪些發(fā)展階段？不同階段的產(chǎn)業(yè)發(fā)展背景和形勢如何？各階段產(chǎn)業(yè)政策呈現(xiàn)何種特征？已有政策體系是否合理，如何優(yōu)化完善？這是中國城市礦產(chǎn)政策體系研究中需要解答但尚未進行系統(tǒng)研究的問題。

1研究方法與數(shù)據(jù)來源

1.1研究方法

1.1.1內(nèi)容分析法

內(nèi)容分析法是對報紙、電視新聞、廣告以及公共演講等書面或語言材料，根據(jù)一定規(guī)則進行賦值并運用統(tǒng)計方法分析其特征的科學方法[20]。鑒于城市礦產(chǎn)政策文本具有非量化、內(nèi)容范圍廣等特征，運用內(nèi)容分析法對其進行量化分析能夠避免定性分析面臨的主觀性與不確定性等缺點，更好揭示政策演化的特征。

1.1.2政策力度分析

不同政府部門發(fā)布的政策具有不同的力度。對不同時期中國城市礦產(chǎn)政策的力度進行量化分析，能夠反映政府對產(chǎn)業(yè)的重視程度。本文借鑒Libecap[21]構建法律指數(shù)的思想，根據(jù)政策發(fā)布部門與政策類型建立政策效力的量化標準（見表1）。

1.1.3政策工具—政策作用環(huán)節(jié)分析框架

城市礦產(chǎn)產(chǎn)業(yè)政策是綜合復雜的，既涉及政策內(nèi)部各種工具的設計建構及組織搭配，又涉及產(chǎn)業(yè)鏈的不同作用環(huán)節(jié)。因此，本文從政策工具與政策作用環(huán)節(jié)兩個維度構建分析框架，以期更清晰的揭示政策內(nèi)容及特點。

（1）政策工具維度。政策由理念變?yōu)楝F(xiàn)實必須依靠各種政策工具。政策體系是由政府通過對各種政策工具的設計、組織搭配及運用而形成[22]，政策工具由一系列的政策手段組成，其不僅具有指導經(jīng)濟發(fā)展的作用，而且在政策目標和政策環(huán)境之間架構了橋梁。因此，政策工具的分析有助于識別與理解產(chǎn)業(yè)政策的特征[23]?；谘芯恳暯堑牟煌吖ぞ呔哂胁煌诸悾涸谡卫矸治鲆暯窍?，根據(jù)治理方式差異，可將政策工具分為管制型、經(jīng)濟型及指導型[24]。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展分析視角下，根據(jù)政策工具作用產(chǎn)業(yè)的不同著力點，可將政策工具分為供給型、環(huán)境型及需求型[25]。鑒于本文研究城市礦產(chǎn)政策與產(chǎn)業(yè)的協(xié)同演化，因此采用Rothwell和Zegveld、黃萃等的政策分類方法[26-27]，將基本政策工具分為供給、環(huán)境和需求三類。

一是供給型政策工具。供給型政策關注市場輸入，通過直接提供企業(yè)所需生產(chǎn)要素來推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展。具體到城市礦產(chǎn)產(chǎn)業(yè)，此類政策工具可細分為人才支持、資金支持、技術支持、土地支持、公共服務等手段（見表2）。供給型政策主要表現(xiàn)為對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的推動力，是政府直接投入財務、人力、技術等相關要素的供給，例如廢棄電器電子產(chǎn)品處理基金制度以拆解數(shù)量為依據(jù)對企業(yè)進行資金補貼；城市礦產(chǎn)產(chǎn)業(yè)人才發(fā)展規(guī)劃和科研計劃有助于為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供豐富的科技、人力資源；信息服務平臺的建立能為企業(yè)生產(chǎn)提供所需的信息，減少信息不對稱等。

二是環(huán)境型政策工具。環(huán)境型政策不直接作用于產(chǎn)業(yè)本身，而是通過創(chuàng)設相關規(guī)則和制度來支撐、規(guī)范產(chǎn)業(yè)發(fā)展。就城市礦產(chǎn)產(chǎn)業(yè)而言，環(huán)境型政策可分為法規(guī)管制、目標規(guī)劃、稅收優(yōu)惠、財務金融、示范工程、宣傳教育等政策手段（見表3）。此類政策對產(chǎn)業(yè)發(fā)展主要起間接調(diào)節(jié)作用。如法規(guī)管制中的生產(chǎn)者責任制度，確定廢棄物的處理主體，賦予生產(chǎn)者對廢棄物進行有效回收處置的義務；此外，通過目標規(guī)劃、稅收優(yōu)惠、財務金融、示范工程、宣傳教育等方式， 也間接影響產(chǎn)業(yè)發(fā)展的外部環(huán)境，增加產(chǎn)業(yè)吸引力，促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

三是需求型政策工具。需求型政策主要作用于市場維度，從產(chǎn)品或服務輸出端引導產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為企業(yè)提供明確的需求市場，減少其產(chǎn)品進入市場初期所面臨的不確定性。在城市礦產(chǎn)產(chǎn)業(yè)中，需求型政策分為政府采購、價格支持、消費引導等政策手段（見表4）。它的影響主要體現(xiàn)在對市場需求的拉動上。例如，通過政府大宗采購再制造產(chǎn)品、給予再制造產(chǎn)品價格補貼、普及再制造產(chǎn)品知識等措施，減少再制造產(chǎn)品進入市場初期所面臨的不確定性，激發(fā)城市礦產(chǎn)相關企業(yè)的積極性，拉動產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

（2）政策工具作用環(huán)節(jié)維度。政策工具的分析有助于揭示政策發(fā)揮作用的主要政策手段與影響機制，但不能反映政策手段的作用點[28]。而產(chǎn)業(yè)鏈分析能夠清晰揭示政策作用環(huán)節(jié)，為研究政策工具如何推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供絕佳的中間橋梁，有助于細致探討城市礦產(chǎn)產(chǎn)業(yè)政策階段性演化特征。因此，本文借鑒產(chǎn)品全生命周期理論對城市礦產(chǎn)產(chǎn)業(yè)鏈進行剖析[29]（見圖1），在此基礎上分析政策工具的作用環(huán)節(jié)。

1.2數(shù)據(jù)來源

本文選取的城市礦產(chǎn)政策文本均來源于公開數(shù)據(jù)資料，搜集范圍包括：國務院、發(fā)改委、國土資源部等中央政府相關部委網(wǎng)站、國內(nèi)城市礦產(chǎn)、循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展等相關網(wǎng)站、《再生資源與循環(huán)經(jīng)濟》雜志“總目次”。由于直接以“城市礦產(chǎn)”命名的政策較少，因此，本文以城市礦產(chǎn)、電子廢棄物、報廢汽車、固體廢棄物、循環(huán)經(jīng)濟、再生資源、廢物、環(huán)保、資源綜合利用、回收體系等為關鍵詞進行檢索，共收集政策文本117份。

為保障政策文本有效性，采取以下原則對117份政策文本進行了遴選：①所選取的政策與城市礦產(chǎn)密切相關；

②所選取的政策為全國性政策，由中央政府及其直屬機構頒發(fā)； ③所選取的政策類型主要是法律法規(guī)、規(guī)劃、計劃、通知、公告、措施、意見、辦法等文件，實施細則中的政策因在其它政策文本中已體現(xiàn)，故不計入統(tǒng)計文本。本文最終梳理了有效政策樣本76份。據(jù)此，建立了本文分析的數(shù)據(jù)庫。

2階段劃分

本文以標志性事件為依據(jù)，結合20多年來政策目標重點的轉(zhuǎn)換，將中國城市礦產(chǎn)政策體系的發(fā)展劃分為三個階段。

第一階段，依附環(huán)境保護政策的城市礦產(chǎn)政策孕育期（1987—2004年）：相關政策以保護環(huán)境為主要目標。改革開放后，中國經(jīng)濟以超過9.7%的年均速度增長（1987—2004年），經(jīng)濟快速發(fā)展與人口迅速增加使環(huán)境污染等問題日益突出[30-32]。為此，中國政府確定了保護環(huán)境的基本國策，并將廢棄物的回收利用作為治理環(huán)境污染的有效手段[33]。在這一階段，中國尚未明確提出“城市礦產(chǎn)”這一概念，更未形成獨立的政策體系，與城市礦產(chǎn)產(chǎn)業(yè)相關的發(fā)展舉措主要散落在與“再生資源”、“固體廢棄物”、“廢棄物”相關的政策文件中。1987年，《關于進一步開發(fā)利用再生資源若干問題的通知》頒布，這是中國首次在法律法規(guī)中提出再生資源概念。該通知是指導再生資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的綜合性、綱領性文件，對再生資源的稅收、價格以及經(jīng)營管理做出詳細的規(guī)定與說明。該文件的出臺可以視為中國城市礦產(chǎn)產(chǎn)業(yè)政策體系發(fā)展的原點。1995年頒布的《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》，明確提出以充分利用與無害化處置固體廢棄物作為防治固體廢棄物污染環(huán)境的基本原則。2002年制定的《中華人民共和國清潔生產(chǎn)促進法》確定將廢棄物資源化利用作為減少廢棄物產(chǎn)生、促進清潔生產(chǎn)的重要手段?？梢姡@一時期中國城市礦產(chǎn)相關政策主要以保護環(huán)境為目標，致力于通過城市礦產(chǎn)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展來解決日益嚴峻的環(huán)境污染問題。

第二階段，城市礦產(chǎn)政策體系初建的形成期（2005—2009年）：框架性政策體系開始形成，政策主要目標轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｗo環(huán)境與保障資源供給雙重目標。這一階段，隨著中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速，資源需求量快速增加，而粗放的經(jīng)濟增長模式致使資源大量浪費、資源保障年限急劇下降[34-35]。據(jù)統(tǒng)計，中國的鐵礦石、銅、鋁等重要礦產(chǎn)品的對外依存度超過了50%的安全警戒線。同時，中國環(huán)境污染問題仍未得到有效解決[36]。而城市礦產(chǎn)的開發(fā)利用能夠變廢為寶，有助于解決資源與環(huán)境雙重約束，改變中國經(jīng)濟增長與資源消耗的線性關系[37]。以廢舊電路板為例，1 t廢舊線路板可以提煉129.73 kg銅、453.6 g黃金、19.96 kg錫。每開發(fā)利用1萬t城市礦產(chǎn)資源，便可節(jié)約4.12萬t自然資源，減少6—10萬t垃圾處理量[38]。在這一背景下，2005年國務院發(fā)布《關于加快發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的若干意見》，明確提出將廢棄物的回收利用作為建設資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會的有效手段[39]。該政策開始關注廢棄物的資源價值，可以視為城市礦產(chǎn)政策形成期的起點。2008年，《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟促進法》確定 “減量化、資源化、再利用”的3R原則，明確闡明廢物回收利用有利于保障資源供給，保護環(huán)境，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展[38]。這一時期，循環(huán)經(jīng)濟法律體系的建設為城市礦產(chǎn)政策體系的發(fā)展奠定了基礎，城市礦產(chǎn)開始被視為可回收利用的資源，中國政府的政策理念開始由防止環(huán)境污染向變廢為寶轉(zhuǎn)變[41-42]。

第三階段，城市礦產(chǎn)政策體系效力深化的發(fā)展期（2010年至今），支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的具體政策陸續(xù)出臺。隨著全球經(jīng)濟、科技環(huán)境發(fā)生深刻變化，以及中國工業(yè)化發(fā)展階段的轉(zhuǎn)換，中國面臨經(jīng)濟增長速度減緩、產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化等新問題新挑戰(zhàn)[43-44]。為解決中國當前面臨的產(chǎn)能過剩、產(chǎn)業(yè)結構轉(zhuǎn)型升級等問題，中國政府提倡大力發(fā)展節(jié)能環(huán)保等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)[16]，有意讓環(huán)保產(chǎn)業(yè)成為新常態(tài)下經(jīng)濟發(fā)展的新引擎之一。城市礦產(chǎn)產(chǎn)業(yè)作為環(huán)保產(chǎn)業(yè)中的重要組成，具有綠色、低碳、“零廢棄物”等優(yōu)點，發(fā)展城市礦產(chǎn)產(chǎn)業(yè)因具有平衡經(jīng)濟增長、社會發(fā)展和資源節(jié)約、環(huán)境保護等多重意義而得到中國政府大力扶持。2010年中國發(fā)改委下發(fā)《關于開展“城市礦產(chǎn)”示范基地建設的通知》，首次正式提出“城市礦產(chǎn)”這一獨立概念，并提出用5年時間，在全國建設30個“城市礦產(chǎn)”示范基地。同年，《國務院關于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》將節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)確定為調(diào)整經(jīng)濟結構、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，城市礦產(chǎn)的發(fā)展被提高到國家戰(zhàn)略高度。同時，中國城市礦產(chǎn)政策不斷細化。2011年正式頒布《廢舊電器電子產(chǎn)品回收處理管理條例》，該文件以延伸電器電子行業(yè)生產(chǎn)者責任為核心（即向目錄中的產(chǎn)品生產(chǎn)廠商征收一定費用，補貼下游回收拆解利用企業(yè)）并建立廢棄電器電子產(chǎn)品處理的資質(zhì)許可制度，該政策以“基金補貼+嚴格監(jiān)管”的模式重塑中國廢舊電器電子市場秩序，有助于電子廢棄物拆解利用轉(zhuǎn)向正規(guī)渠道，并實現(xiàn)規(guī)?；l(fā)展。隨著科學技術的發(fā)展，城市礦產(chǎn)回收方式也不斷向信息化、智能化發(fā)展。為響應這一發(fā)展趨勢，中國發(fā)改委公布《2015年循環(huán)經(jīng)濟推進計劃》，首次提及“互聯(lián)網(wǎng)+回收”的模式，包括智能回收、自動回收機等新型回收方式；并提出在未來，通過互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等信息化工具，實現(xiàn)線上回收線下物流的融合，有效推動回收企業(yè)自動化、精細化分揀技術和裝備的升級。這些政策的出臺，標志著政策體系已由框架構建過渡到具體政策的設計，中國城市礦產(chǎn)政策體系得以不斷深化。

3結果分析

3.1總體分析

3.1.1政策制定部門與形式

目前，中國城市礦產(chǎn)政策制定部門達到24個，主要相關部門為商務部（23）、發(fā)改委（23）、財政部（21）、環(huán)境保護部（20）、工信部（18）以及國務院（15）。圖2顯示，在政策體系的不同發(fā)展階段，政策發(fā)布涉及的機構數(shù)呈不斷上升趨勢。

政策形式的數(shù)據(jù)分析表明，中國城市礦產(chǎn)政策體系缺乏權威性。在全部76項政策中，絕大多數(shù)以通知（20）、意見（15）、辦法（14）、規(guī)劃（10）、實施方案（6）等形式頒布， 以法律形式頒布的相關政策僅有3項（見表5）。

3.1.2政策數(shù)量與力度演變分析

政策數(shù)量與力度數(shù)據(jù)顯示，中國城市礦產(chǎn)政策體系呈現(xiàn)加速演進過程。從年度數(shù)據(jù)看（見圖3），僅2011年就頒布了12項相關政策，政策力度為19。而在1978—2004年間，頒布的政策數(shù)量極少，有些年份甚至為0。階段性數(shù)據(jù)分析表明（見表6），孕育期政策年均頒布量僅為0.56項，最高只有3項，且大部分年份沒有頒布相關政策。形成期，年均頒布政策數(shù)為3.8項，最高達到6項。政策頒布速度與孕育期相比明顯加快。進入發(fā)展期，隨著經(jīng)濟發(fā)展導致大量廢棄物的產(chǎn)生，更多管理部門介入，年均頒布政策數(shù)激增到7.83項，最高年份達到12項。同時，發(fā)展期新頒布政策的年均政策力度達到12.3，約為形成期的1.4倍，是孕育期的12倍。可見，無論從年均頒布數(shù)量還是從政策力度來看，中國城市礦產(chǎn)政策體系都有一個加速演進的過程。

3.2階段分析

3.2.1孕育期政策特征

基于政策工具維度的頻數(shù)統(tǒng)計分析可知（見圖4），該階段環(huán)境型政策占比最高（75.7%），其次為供給型（18.9%），而需求型最少（5.4%）。環(huán)境型政策工具根據(jù)政府介入程度的不同可以分為管制型和市場型，進一步分析發(fā)現(xiàn)，這一時期主要以管制型（法規(guī)管制）為主（占比高達57.1%），其次為市場型（稅收優(yōu)惠占比17.9%，金融扶持為10.7%）。管制型政策主要從以下三個方面對產(chǎn)業(yè)發(fā)展進行限定：一是實行嚴格行業(yè)準入政策。將廢棄物的無害化處理作為企業(yè)進入廢棄物回收利用行業(yè)的主要門檻之一；二是限制外國廢棄物流向本國。1995年《關于堅決控制境外廢物向我國轉(zhuǎn)移的緊急通知》規(guī)定，禁止進口不能用作原料的固體廢物，嚴格限制進口可以用作原料的固體廢物。三是制定強制回收目錄。2002年《中華人民共和國清潔生產(chǎn)促進法》明文規(guī)定：生產(chǎn)、銷售被列入強制回收目錄的產(chǎn)品和包裝物的企業(yè)，必須在產(chǎn)品報廢和包裝物使用后對該產(chǎn)品和包裝物進行回收。市場型政策雖然頻率較低，但力度較大。以稅收政策為例，2001年財政部和國家稅務總局頒布的《關于廢舊物資回收經(jīng)營業(yè)務有關增值稅政策的通知》，規(guī)定回收行業(yè)免征增值稅，且廢棄物資源化企業(yè)憑回收發(fā)票抵扣10%進項稅。在供給型政策中，以資金和技術支持為主（共計占比85.7%），如《關于進一步開展資源綜合利用意見的通知》等文件，提出對產(chǎn)業(yè)發(fā)展給予資金、技術等要素支持。在需求型政策中，政策手段單一，僅出現(xiàn)了政府采購這一政策手段。

基于政策作用環(huán)節(jié)的頻數(shù)統(tǒng)計表明（見圖5），在孕育期，城市礦產(chǎn)相關政策主要作用于回收環(huán)節(jié)（35%），其次為深加工環(huán)節(jié)（20%），原生品制造與再制造環(huán)節(jié)各占比15%，再生品消費環(huán)節(jié)的政策數(shù)僅占4%，原生品消費環(huán)節(jié)的政策數(shù)為0。表明該階段政策著力點在生產(chǎn)制造環(huán)節(jié)的污染防治以及回收環(huán)節(jié)的廢棄物收集，產(chǎn)業(yè)鏈其它環(huán)節(jié)特別是原生產(chǎn)品與再生產(chǎn)品消費環(huán)節(jié)受關注程度不大，這與該階段以環(huán)境保護為主，資源循環(huán)利用為輔的特征相適應。

3.2.2形成期政策特征

政策工具維度的頻數(shù)統(tǒng)計表明（見圖4），和孕育期相比，環(huán)境型政策占比下降至61.5%，供給型和需求型政策分別上升至27.7%與10.8%。進一步的分析發(fā)現(xiàn)，環(huán)境型政策中，仍以管制型政策手段為主（占比為35%），政府除繼續(xù)實施行業(yè)準入、貿(mào)易管制、強制回收目錄等政策之外，對廢棄電器電子產(chǎn)品實行資質(zhì)許可制度，只允許具有資質(zhì)的企業(yè)對廢棄電器電子產(chǎn)品進行拆解。同時，允許對部分可以用作原料的固體廢物實行自動進口許可證管理，貿(mào)易管制政策與前一階段相比有所放松。此外，在市場型政策工具中，政府開始實施循環(huán)經(jīng)濟、再制造等各類示范工程（占比10%），旨在打造一批具有特色和亮點的精品工程，以充分發(fā)揮以點帶面、成片發(fā)展的輻射作用；在供給型政策中，廣泛使用的政策手段是資金支持、技術支持以及提供公共服務（88.9%）。資金支持方面，政府通過設立專項基金對城市礦產(chǎn)企業(yè)按照其處理廢棄物的數(shù)量給予一定額度的資金補貼。技術支持方面，鼓勵研究所、高校等研究機構加快廢棄物資源化技術研發(fā)。公共服務方面，主要通過建立城市礦產(chǎn)信息平臺，發(fā)布政策、技術與廢棄物處理數(shù)量等信息以支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展。在需求型政策中，仍以政府采購再生產(chǎn)品為主（42.1%），輔以消費引導政策以改變消費者對再生品的認知；同時，對于再生品給予資金補貼以降低其市場價格。以上分析表明，在這一時期，中國政府重點通過法規(guī)管制規(guī)范城市礦產(chǎn)行業(yè)的發(fā)展并以稅收優(yōu)惠與金融支持政策為企業(yè)壯大提供良好的外部發(fā)展環(huán)境，同時政府也開始注重通過向企業(yè)提供發(fā)展所需的資金和技術等生產(chǎn)要素來快速培養(yǎng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，但需求型政策仍較為有限。

基于政策工具作用環(huán)節(jié)的頻數(shù)統(tǒng)計表明（見圖5），中國城市礦產(chǎn)政策作用環(huán)節(jié)的重點在形成期發(fā)生了較大變動，回收環(huán)節(jié)占比由35%下降為23.3%，拆解、再制造、深加工環(huán)節(jié)的相關政策占比分別上升為15.8%、20.3%和19.5%，原生品消費和再生品消費環(huán)節(jié)的政策分別為3%及5.3%。政策作用環(huán)節(jié)重點的轉(zhuǎn)移表明，中國政府形成變廢為寶的思想理念，更加注重城市廢棄物的資源價值。同時，政策作用對象延伸至全產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)，保障城市礦產(chǎn)產(chǎn)業(yè)鏈的順利運行，標志著中國城市礦產(chǎn)政策體系正式形成。

3.2.3發(fā)展期政策特征

政策工具視角的統(tǒng)計分析表明（見圖4），在發(fā)展期，環(huán)境型政策占比盡量繼續(xù)下降，但比例仍然最大（58%），供給型政策占比穩(wěn)步上升（由27.7%上升至31.9%），需求型政策基本保持不變（10.1%）。和形成期相比，環(huán)境型政策雖然仍以管制型為主（31.2%），但其中的政策手段更為豐富：中國政府開始嘗試建立生產(chǎn)者責任延伸制度，推動生產(chǎn)者落實廢棄產(chǎn)品回收、處理等責任；實行生態(tài)設計政策，鼓勵生產(chǎn)者使用環(huán)境友好且易于回收的生產(chǎn)材料。市場型政策中，示范工程這一政策手段的使用占比進一步上升（16.5%），以城市礦產(chǎn)示范基地建設為例，迄今中國已經(jīng)建立六批49個國家級城市礦產(chǎn)示范基地。供給型政策中，中國政府以技術研發(fā)支持為主要手段（35%），同時提供資金、人才、土地等生產(chǎn)要素以刺激產(chǎn)業(yè)迅速壯大，政策手段在這一階段更為多樣化。需求型政策中，政府采購仍為主要手段（42.1%）并出現(xiàn)了以舊換再等新的政策手段。但總體而言，這一時期需求型政策仍顯不足。

從政策作用環(huán)節(jié)來看（見圖5），在發(fā)展期，涉及城市礦產(chǎn)回收環(huán)節(jié)的政策數(shù)占比最高（25.2%），其次分別為再制造（21.9%）、拆解（21.6%）以及深加工環(huán)節(jié)（21.2%），原生品制造、原生品消費、再生產(chǎn)品消費環(huán)節(jié)的占比為3.1%、2.4%、4.6%。數(shù)據(jù)顯示，與形成期相比，城市礦產(chǎn)拆解、再制造、深加工環(huán)節(jié)的相關政策占比繼續(xù)提高，表明政策制定者充分認識到“促進深加工、提升行業(yè)資源化利用程度”應成為支持政策的重要著力點。然而，對于產(chǎn)業(yè)鏈前端的原生產(chǎn)品制造與消費環(huán)節(jié)、以及產(chǎn)業(yè)鏈末端的再生產(chǎn)品消費環(huán)節(jié)，政策關注力度仍然不夠。

4結論與建議

4.1討論與結論

通過對中國城市礦產(chǎn)政策體系的系統(tǒng)梳理和不同發(fā)展階段的特征分析，本文得出以下結論：

（1）從政策發(fā)展歷程分析，政策體系經(jīng)歷了依附環(huán)境保護政策的孕育期、體系初建的形成期和效力深化的發(fā)展期。在孕育期，城市廢棄物回收處理被視為治理環(huán)境污染的有效手段，相關政策主要隱含在環(huán)境保護領域的政策條文中。在形成期，城市廢棄物被視為可回收利用的資源，3R原則的確定體現(xiàn)了中國政府由環(huán)境污染治理向變廢為寶理念的轉(zhuǎn)變。同時，循環(huán)經(jīng)濟法律體系的建設奠定了城市礦產(chǎn)政策體系的基礎。在發(fā)展期，城市礦產(chǎn)作為助推經(jīng)濟結構轉(zhuǎn)型、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的有效手段而得到中國政府大力扶持，從而步入快速發(fā)展期。這一時期，中國政府開始注重從創(chuàng)新回收方式及技術支持等層面來扶持產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，政策體系不斷完善，效力不斷深化。經(jīng)過3個階段的政策演進，中國城市礦產(chǎn)政策體系的內(nèi)容得到極大豐富。在不同階段，城市礦產(chǎn)政策的具體內(nèi)容雖然隨著產(chǎn)業(yè)及經(jīng)濟社會發(fā)展有所變化，但政策體系整體上趨于穩(wěn)定，并呈顯現(xiàn)出政策上的連續(xù)性。

（2）從政策頒布維度分析，政策頒布速度逐漸加快，力度逐漸增強，參與機構數(shù)量不斷增多。這一方面反映了政府對城市礦產(chǎn)產(chǎn)業(yè)的重視程度不斷提高，城市礦產(chǎn)具有資源與環(huán)境的雙重屬性，需要多部門的協(xié)力推動；另一方面也表明在中國機構精簡的行政改革背景下，各部門無論出于對自身經(jīng)濟資源與行政權力進一步擴張的內(nèi)在需求，還是為證明自身存在的價值、避免行政權力的喪失以及避免部門被精簡，都會積極參與城市礦產(chǎn)產(chǎn)業(yè)政策的制定，其結果是政出多門。為調(diào)節(jié)不同部門之間的制衡關系和沖突需要花費大量的組織與協(xié)調(diào)成本，最終可能導致政策效率下降。

（3）從政策工具維度分析，政策體系以環(huán)境型政策為主，逐漸呈現(xiàn)出強化供給型政策的演化趨勢。環(huán)境型政策由孕育期的75.7%經(jīng)形成期的61.5%下降到發(fā)展期的58%，供給型政策由孕育期的18.9%經(jīng)形成期的27.7%上升到發(fā)展期的31.9%，需求型政策工具比例基本保持不變。這一定程度上反映環(huán)境型和供給型政策使用過溢，需求型政策不足。究其原因，一是在中國城市礦產(chǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期，中國希冀通過改善產(chǎn)業(yè)發(fā)展的外部環(huán)境、以及直接提供產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需的生產(chǎn)要素，來克服產(chǎn)業(yè)基礎薄弱的障礙，刺激產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)跨越式發(fā)展。這類政策措施一定程度上的成功，又進一步刺激中國政府加強同類政策的實施力度，從而形成路徑依賴。二是中國并未徹底完成市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，政府對市場仍保留巨大的干預能力。同時，與需求型政策相比，供給型政策以及環(huán)境型政策中的管制類政策見效時滯短。在現(xiàn)有的官員績效考核行政機制下，環(huán)境型與供給型政策更受中國官員的喜愛。三是相關政府部門并未充分認識到產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段的轉(zhuǎn)變。一般而言，產(chǎn)業(yè)萌芽期由于技術不成熟、產(chǎn)業(yè)規(guī)模小，產(chǎn)業(yè)內(nèi)企業(yè)通常處于虧損狀態(tài)。為維持企業(yè)生存，這一時期政策應以供給型及環(huán)境型中的優(yōu)惠措施為主；在成長期，產(chǎn)業(yè)技術較為成熟，企業(yè)產(chǎn)品較為完善而消費者對產(chǎn)品認知度不夠，這一時期應加大需求型政策以培育市場；當產(chǎn)業(yè)步入成熟期，行業(yè)內(nèi)企業(yè)競爭加劇，政策應通過完善法律保障制度、制定行業(yè)標準，以規(guī)范行業(yè)的發(fā)展，這一時期應以環(huán)境型政策中的法規(guī)管制為主。三十年來，中國城市礦產(chǎn)產(chǎn)業(yè)已由萌芽期進入到成長期，但相關部門并未充分地認識到產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段的轉(zhuǎn)化，政策工具未能進行適時的調(diào)整。

（4）從政策作用環(huán)節(jié)分析，政策體系由重點關注回收、深加工環(huán)節(jié)向關注全產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)演變。政策作用主要環(huán)節(jié)由孕育期的回收（35%）、深加工（20%）向形成期的回收（23.3%）、再制造（20.3%）與深加工（19.5%）再到發(fā)展期的回收（25.2%）、拆解（21.6%）、再制造（21.9%）、深加工（21.2%）演變。政策關注重點不斷沿著產(chǎn)業(yè)鏈延伸且已遍布全產(chǎn)業(yè)鏈，特別是對再制造、精加工環(huán)節(jié)的政策比重不斷加強，這反映中國政府充分認識到提升產(chǎn)業(yè)精深加工是未來的重要發(fā)展方向。但總體而言，對于原生品消費、再生產(chǎn)品消費環(huán)節(jié)關注力度不足。發(fā)達國家的經(jīng)驗表明，產(chǎn)業(yè)政策需全面作用于產(chǎn)業(yè)鏈的每個主體：如在產(chǎn)品制造環(huán)節(jié)，原生資源稅政策的實施能夠增加再生資源的市場優(yōu)勢促進城市礦產(chǎn)的回收再利用；在產(chǎn)品消費環(huán)節(jié)實施的用戶收費、押金返還、產(chǎn)品收費等政策有效約束了消費者行為，不僅能夠限制廢物的產(chǎn)生，而且也一定程度上刺激了廢棄物的高效回收。在再生產(chǎn)品消費環(huán)節(jié)，制定產(chǎn)品再生材料含量比例標準、實施再生產(chǎn)品的政府采購政策以及與再生產(chǎn)品有關的生態(tài)標簽政策能夠促進再制造品消費市場的快速發(fā)展。而中國城市礦產(chǎn)政策體系針對前端廢物產(chǎn)生、末端再生產(chǎn)品消費，以及原生資源利用者等主體的政策較少，從整體上看政策體系顯得比較單一。

4.2政策建議

基于對中國城市礦產(chǎn)政策體系演化特征與存在問題的分析討論，本文提出以下政策建議：

（1）加強部際聯(lián)系，完善頂層設計。一是建立部際聯(lián)系機制。城市礦產(chǎn)產(chǎn)業(yè)涉及眾多部門，在政策制定與實施過程中面臨著不同部門之間的利益沖突。通過加強部際聯(lián)系，降低不同部門的組織與協(xié)調(diào)成本，提高政策效率。二是加強規(guī)劃引領。目前，中國城市礦產(chǎn)產(chǎn)業(yè)政策工具組合已比較豐富，但并沒有專門的發(fā)展規(guī)劃，需要盡快編制《城市礦產(chǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中長期規(guī)劃》，制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，明確主攻方向，確定發(fā)展路線，加快產(chǎn)業(yè)布局。三是實施分類指導。中國經(jīng)濟發(fā)展的區(qū)域不均衡導致中國城市群、中小城鎮(zhèn)、園區(qū)的城市礦產(chǎn)的成礦特征不同。對此，應當加強分類引導，制定《城市礦產(chǎn)開發(fā)利用指引》，規(guī)范發(fā)展方式，明確不同區(qū)域城市礦產(chǎn)重點開發(fā)種類。

（2）加強消費引導，完善需求型政策。目前，中國城市礦產(chǎn)政策以環(huán)境型和供給型為主，而需求型政策不足。中國城市礦產(chǎn)產(chǎn)業(yè)已經(jīng)進入快速發(fā)展的新階段，城市礦產(chǎn)制成品主要面臨著產(chǎn)品成本高、市場前景不確定和消費者認知度不足等問題。需求型政策通過政府采購、價格支持等手段不僅能夠減少再制造產(chǎn)品需求市場的不確定性，穩(wěn)定城市礦產(chǎn)資源化利用企業(yè)的市場，而且能夠引導人們生活方式、生產(chǎn)方式和思維方式的轉(zhuǎn)變，擴大城市礦產(chǎn)制成品的市場需求，促進產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。

（3）立足產(chǎn)品全生命周期，健全產(chǎn)業(yè)政策體系。目前，中國城市礦產(chǎn)政策主要作用于產(chǎn)品末端的廢物回收與處理環(huán)節(jié)。應立足產(chǎn)品全生命周期，擴大政策作用范圍，加強前端的生態(tài)設計政策指引，強化中端的綠色制造水平，提高末端廢棄物高值化利用技術水平，提升處置企業(yè)高端循環(huán)再造能力，推動城市礦產(chǎn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

（編輯：于杰）

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作者簡介：王昶，博士，教授，主要研究方向為金屬資源戰(zhàn)略與產(chǎn)業(yè)政策、企業(yè)集團管理研究。Email：changw1000@163.com。

通訊作者：姚海琳，博士，副教授，主要研究方向為產(chǎn)業(yè)政策。Email： yaohailin14703@163.com。

基金項目：國家社會科學基金重大項目“基于國家金屬資源安全視角的城市礦產(chǎn)開發(fā)利用研究”（批準號：14ZDB136）；國家社會科學基金項目“我國工業(yè)化中后期稀有金屬資源安全態(tài)勢與供給保障機制研究”（批準號：13BGL105）；國家社會科學基金項目“行為視角下再制造產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)調(diào)發(fā)展研究” （批準號：14BGL196）；國家青年基金項目“產(chǎn)業(yè)鏈視域下我國‘城市礦產(chǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究”（批準號：13CJY029）。