推動數(shù)據(jù)要素向新質(zhì)生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化的政策邏輯探究

關(guān)鍵詞：新質(zhì)生產(chǎn)力；數(shù)據(jù)要素；數(shù)字創(chuàng)新；政策主體；政策工具；政策目標(biāo)

ＤＯＩ：１０．３９６９／ｊ．ｉｓｓｎ．１００８－０８２１．２０２４．１１．００４

〔中圖分類號〕Ｇ２０３；Ｆ１２４ 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕Ａ 〔文章編號〕１００８－０８２１（２０２４）１１－００２７－１０

２０２４年１月，中央政治局第十一次集體學(xué)習(xí)對新質(zhì)生產(chǎn)力的科學(xué)內(nèi)涵進(jìn)行明確界定，“新質(zhì)生產(chǎn)力是創(chuàng)新起主導(dǎo)作用，擺脫傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長方式、生產(chǎn)力發(fā)展路徑，具有高科技、高效能、高質(zhì)量特征，符合新發(fā)展理念的先進(jìn)生產(chǎn)力質(zhì)態(tài)”，并強調(diào)新質(zhì)生產(chǎn)力是由技術(shù)革命性突破、生產(chǎn)要素創(chuàng)新性配置、產(chǎn)業(yè)深度轉(zhuǎn)型升級催生。當(dāng)前，數(shù)字經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展正推動生產(chǎn)方式深刻變革，數(shù)字化技術(shù)作為一種新興技術(shù)，重塑了生產(chǎn)要素和生產(chǎn)關(guān)系的組合，還帶來了與原有生產(chǎn)要素組合的新型生產(chǎn)要素——數(shù)據(jù)［１－２］，數(shù)字創(chuàng)新的概念也應(yīng)運而生［３］。數(shù)字創(chuàng)新區(qū)別于傳統(tǒng)的創(chuàng)新模式，擺脫了傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長方式，其依托數(shù)據(jù)作為關(guān)鍵要素有效提升傳統(tǒng)要素資源配置，并借助大數(shù)據(jù)等數(shù)字技術(shù)的創(chuàng)新應(yīng)用廣泛賦能傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，促進(jìn)生產(chǎn)效率提升［４－５］。因此，數(shù)字創(chuàng)新所催生的高效能、高質(zhì)量的生產(chǎn)力，正是新質(zhì)生產(chǎn)力的一種體現(xiàn)，代表了新型、高質(zhì)量生產(chǎn)力的躍升［６－７］。

數(shù)據(jù)作為數(shù)字創(chuàng)新的關(guān)鍵生產(chǎn)要素，如何高效、快速地向新質(zhì)生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化，這一現(xiàn)實問題引起了學(xué)者們的廣泛關(guān)注。當(dāng)前關(guān)于數(shù)據(jù)要素向新質(zhì)生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化的研究還主要集中在理論邏輯和實現(xiàn)路徑的討論中［７－１０］，主要體現(xiàn)在場景驅(qū)動［１１］、市場機(jī)制［１１－１２］，除此之外還對企業(yè)［７］、國家基礎(chǔ)設(shè)施［１３］和人才［１４］等科技政策主體或工具對其轉(zhuǎn)化的影響進(jìn)行了討論。由此看來，當(dāng)前研究中已有一些學(xué)者開始關(guān)注科技政策在推動數(shù)據(jù)要素向新質(zhì)生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化中的作用，但是主要分析單一政策要素的影響，關(guān)于系統(tǒng)分析推動數(shù)據(jù)要素向新質(zhì)生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化的政策邏輯的研究還比較缺乏。

科技政策是綜合性政策，政策主體、政策工具和政策目標(biāo)是政府在設(shè)計、選擇、執(zhí)行和評估政策時必須考量的重要因素［１５－１６］。為此，本文首先構(gòu)建了基于“政策主體—政策工具—政策目標(biāo)”的科技政策邏輯分析框架，之后采用政策文獻(xiàn)量化分析方法，對政策文獻(xiàn)進(jìn)行分析，探究推動數(shù)據(jù)要素向新質(zhì)生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化的政策邏輯，為完善數(shù)據(jù)要素、數(shù)字創(chuàng)新政策體系提供參考，以期能夠可持續(xù)地推動新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展。

１研究框架

１.１政策主體維度

政策主體是指參與或影響政策制定、執(zhí)行以及評估等各個政策過程階段的個體和組織［１５］。科技政策主體既有公共政策主體的一般特征，還有其自身的特點和規(guī)律?？萍颊叩闹黧w一般包括官方參與者、非官方參與者和智庫機(jī)構(gòu)［１５］。其中，非官方參與者主要包括公眾、利益團(tuán)體、大眾傳播媒介以及科學(xué)家。在中國的政治體制下，以立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)以及執(zhí)政黨和各級人民政府組成的官方參與者在公共政策的決策中處于主導(dǎo)地位。隨著市場體制的不斷完善，尤其是數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代，企業(yè)逐漸成為國家技術(shù)創(chuàng)新體系的主體，在科技政策中扮演重要角色。除此之外，高校、科研機(jī)構(gòu)等也在科技政策的制定、執(zhí)行和評估中扮演了重要角色。由于科技政策主體具有一定的復(fù)雜性，既有的政策文獻(xiàn)相關(guān)研究還主要將政策制定主體作為政策主體開展分析［１６］。本文主要考慮了中央機(jī)關(guān)和地方政府這兩種政策制定主體。

１.２政策工具維度

科技政策工具是組成科技政策的基本元素［１５，１７］，對其科學(xué)合理地運用也是實現(xiàn)預(yù)期政策目標(biāo)的重要依據(jù)和保證?？萍颊吖ぞ呤且惶讖?fù)合的政策體系，是政府干預(yù)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新活動的有效手段，在技術(shù)創(chuàng)新的全過程發(fā)揮作用。一系列與數(shù)字創(chuàng)新相關(guān)的政策都旨在推動“數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新”和“數(shù)字技術(shù)賦能”兩個方面［１８］，因此，技術(shù)推動和需求拉動都會在數(shù)字創(chuàng)新過程中促進(jìn)數(shù)據(jù)要素向新質(zhì)生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化。此外，搭建一個有利于創(chuàng)新主體開展創(chuàng)新活動的良好環(huán)境，比如“數(shù)字創(chuàng)新治理”，可以規(guī)范創(chuàng)新主體之間的競爭行為，形成良好的創(chuàng)新生態(tài)。因此，本文參考既有研究，按照政策工具對技術(shù)產(chǎn)生影響的層面不同，將科技政策工具劃分為供給面政策工具、環(huán)境面政策工具與需求面政策工具［１５，１７］。其中，供給面政策工具和需求面政策工具對創(chuàng)新活動起直接的推動或拉動作用，環(huán)境面政策工具起間接的影響作用，如圖１所示。供給面政策工具具體包括教育培訓(xùn)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、資金投入、公共服務(wù)、信息支持等；需求面政策工具具體包括示范工程、消費補貼、政府采購、服務(wù)外包、貿(mào)易管制等；環(huán)境面政策工具則具體包括目標(biāo)規(guī)劃、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、知識產(chǎn)權(quán)、法規(guī)管制、稅收優(yōu)惠、金融支持等。

１.３政策目標(biāo)維度

政策目標(biāo)是政策制定者希望通過政策制定和執(zhí)行所達(dá)到的目標(biāo)和預(yù)期效果［１６－１７］，一般在政策文件中有所體現(xiàn)［１９］?？萍颊吣繕?biāo)可分為“推動科技發(fā)展”和“實現(xiàn)公共服務(wù)”兩種類型［２０］，“推動科技發(fā)展”指促進(jìn)科學(xué)技術(shù)的創(chuàng)新和發(fā)展，而“實現(xiàn)公共服務(wù)”則指利用科學(xué)技術(shù)成果為社會提供服務(wù)。因此，數(shù)字創(chuàng)新政策也是基于這兩個目標(biāo)而制定，數(shù)據(jù)要素向新質(zhì)生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化不僅體現(xiàn)在通過數(shù)據(jù)要素實現(xiàn)數(shù)字創(chuàng)新，還體現(xiàn)在開放數(shù)據(jù)要素實現(xiàn)公共服務(wù)。結(jié)合數(shù)字創(chuàng)新反饋機(jī)制［１８］和數(shù)據(jù)要素循環(huán)價值鏈“收—存—治—易—用”［７］的思路，本文將推動數(shù)據(jù)要素向新質(zhì)生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化的科技政策目標(biāo)分為：數(shù)字創(chuàng)新、數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、數(shù)據(jù)收集、數(shù)據(jù)存儲、數(shù)據(jù)治理、數(shù)據(jù)交易、數(shù)據(jù)應(yīng)用等。

１.４分析框架

鑒于以上分析，本文構(gòu)建了基于“政策主體—政策工具—政策目標(biāo)”的推動數(shù)據(jù)要素向新質(zhì)生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化的政策邏輯分析框架，如圖２所示。

２數(shù)據(jù)來源與研究方法

２.１政策文獻(xiàn)量化分析方法

政策文獻(xiàn)因貫穿政府活動始終，客觀地呈現(xiàn)了政府或政府部門的活動，是政府或政府部門在處理公共事務(wù)過程中自然而然留下的可觀察、可追溯的客觀印跡，能為實證研究提供特定的歷史數(shù)據(jù)［２１］。政策文獻(xiàn)作為一種實證數(shù)據(jù)，已被廣泛應(yīng)用到科技政策邏輯的研究中［１６－１７，１９，２０－２１，２５－２６］。

政策文獻(xiàn)量化分析方法是以內(nèi)容分析法、統(tǒng)計學(xué)、文獻(xiàn)計量學(xué)等為基礎(chǔ)，對政策文獻(xiàn)的外部特征和內(nèi)容特征要素等進(jìn)行分析［２１］，從而揭示政策工具結(jié)構(gòu)［１７，２３－２４］、政策主題變遷［２２－２３］、政策主體合作網(wǎng)絡(luò)［２５］、政策關(guān)聯(lián)網(wǎng)絡(luò)［２６］等。政策文獻(xiàn)量化分析一般包括政策文獻(xiàn)收集、研究問題確定、政策文獻(xiàn)外部特征確定和內(nèi)容特征編碼、編碼結(jié)果量化分析４個步驟，涉及的具體分析技術(shù)主要有內(nèi)容分析、共現(xiàn)分析、網(wǎng)絡(luò)分析等。本文通過對科技政策中的“政策主體”“政策工具”和“政策目標(biāo)”的編碼，以及頻次統(tǒng)計和共現(xiàn)分析，來探究推動數(shù)據(jù)要素向新質(zhì)生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化的政策邏輯。

２.２政策文獻(xiàn)收集與篩選

本文以北大法寶和全國省、自治區(qū)、直轄市等地方政策網(wǎng)站為數(shù)據(jù)來源，收集整理數(shù)據(jù)要素向新質(zhì)生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化的科技政策文獻(xiàn)。首先，通過“數(shù)據(jù)要素”“數(shù)字經(jīng)濟(jì)”“數(shù)字創(chuàng)新”等關(guān)鍵詞搜索并爬取相關(guān)數(shù)據(jù)，共獲得中央政策文獻(xiàn)４１份，地方政策文獻(xiàn)６２４份。數(shù)據(jù)收集時間為２０２４年６月１８日。之后，對政策文獻(xiàn)進(jìn)行整理和篩選，篩選過程中去掉了和本文研究主題不相關(guān)的傳統(tǒng)數(shù)據(jù)管理的政策文獻(xiàn)以及關(guān)于對人大委員、政協(xié)委員等提議的回復(fù)等，最終獲得中央政策文獻(xiàn)２０份，地方政策文獻(xiàn)４０９條。

２.３政策文獻(xiàn)內(nèi)容編碼規(guī)則

按照“文件編號—章節(jié)／條文”，分別從政策主體、政策工具和政策目標(biāo)３個維度對政策文獻(xiàn)內(nèi)容進(jìn)行確定或編碼。首先，對政策文獻(xiàn)中的政策制定主體按照中央機(jī)關(guān)、地方政府等進(jìn)行編碼。之后，對政策文獻(xiàn)中的政策工具進(jìn)行編碼，并結(jié)合供給面、環(huán)境面和需求面３種類型對不同政策工具進(jìn)行歸類。根據(jù)蘇竣［１５］對科技政策工具的描述和范梓騰等［１７］對大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策工具的描述，結(jié)合數(shù)字創(chuàng)新的特點，提出了數(shù)據(jù)要素向新質(zhì)生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化的數(shù)字創(chuàng)新政策工具細(xì)分框架，并進(jìn)行了具體描述，如表１所示。

對政策文獻(xiàn)中的政策目標(biāo)進(jìn)行編碼。如１３所述，每一項政策目標(biāo)都會落腳在數(shù)字創(chuàng)新或公共服務(wù)。除此之外，數(shù)據(jù)要素向新質(zhì)生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化，還體現(xiàn)在數(shù)據(jù)循環(huán)價值鏈的每個階段，數(shù)據(jù)價值鏈體現(xiàn)了從數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新到數(shù)字技術(shù)賦能的轉(zhuǎn)變。結(jié)合范梓騰等［１７］對大數(shù)據(jù)政策目標(biāo)的編碼分類和尹西明等［７］對數(shù)據(jù)循環(huán)價值鏈中各個階段的定義，制定了數(shù)據(jù)要素向新質(zhì)生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化的科技政策目標(biāo)細(xì)分框架，并進(jìn)行了具體描述，如表２所示。

２.４政策文獻(xiàn)內(nèi)容編碼

為了能夠?qū)幋a規(guī)則的有效性進(jìn)行判斷，首先對政策文獻(xiàn)進(jìn)行預(yù)編碼，考慮到預(yù)編碼樣本應(yīng)具有綜合性和代表性，本文選擇國家數(shù)據(jù)局等部門頒布的《“數(shù)據(jù)要素×”三年行動計劃（２０２４—２０２６年）》、國務(wù)院頒布的《“十四五”數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》和浙江省經(jīng)濟(jì)和信息化廳頒布的《浙江省數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》文獻(xiàn)進(jìn)行預(yù)編碼。文獻(xiàn)預(yù)編碼的結(jié)果表明，既定編碼規(guī)則具有可操作性。

按照編碼規(guī)則，由兩位研究者分別獨立對政策文獻(xiàn)的政策主體、政策工具和政策目標(biāo)進(jìn)行編碼。完成初步編碼后，兩位研究者進(jìn)行交叉檢查，對存在爭議的編碼進(jìn)行討論，最后達(dá)成共識。

３結(jié)果分析

３.１數(shù)據(jù)要素向新質(zhì)生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化的政策主體分析

根據(jù)對政策主體的頻次統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，共有３６個機(jī)構(gòu)參與了推動數(shù)據(jù)要素向新質(zhì)生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化相關(guān)政策的制定，但只有１０個機(jī)構(gòu)參與了至少兩份文件的制定。相比較而言，工業(yè)和信息化部、國家發(fā)展和改革委員會、國家數(shù)據(jù)局、中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會辦公室等機(jī)構(gòu)是推動數(shù)據(jù)要素向新質(zhì)生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化的主要政策主體，如表３所示。其中，工業(yè)和信息化部作為參與數(shù)據(jù)要素向新質(zhì)生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化最多的中央政策主體，主要制定了與大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展示范點申報等相關(guān)的政策文件；國家發(fā)展和改革委員會則主要制定了數(shù)字經(jīng)濟(jì)重大工程、數(shù)字創(chuàng)新協(xié)同體系建設(shè)等相關(guān)政策文件；國家數(shù)據(jù)局自２０２３年成立以來，主要參與數(shù)據(jù)資源的調(diào)查和牽頭制定數(shù)據(jù)要素發(fā)展規(guī)劃；中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會辦公室主要參與政策的發(fā)布，作為牽頭單位的較少。

在地方政府層面，推動數(shù)據(jù)要素向新質(zhì)生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化的政策文獻(xiàn)分布呈現(xiàn)出不均衡的特點。主要集中在廣東、江蘇、山東、浙江等一些數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份，以及貴州、廣西、安徽、四川等一些希望通過大數(shù)據(jù)發(fā)展提高經(jīng)濟(jì)水平的省份，具體分布如表４所示。

３.２數(shù)據(jù)要素向新質(zhì)生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化的政策工具分析

從政策工具類型來看，根據(jù)政策工具的頻數(shù)統(tǒng)計，中央層面的政策工具中，環(huán)境面政策工具的數(shù)量為４１，占比４６％；供給面政策工具為３７，占比４１％；需求面政策工具僅為１２，占比１３％。然而，除安徽、內(nèi)蒙古、寧夏、上海、天津、浙江、重慶外，地方政府頒布的政策中，供給面政策工具是各省份使用的主要政策工具類型。在遼寧省，供給面政策工具的占比高達(dá)６６６７％，具體如圖３和圖４所示。

從１６個具體政策工具來看，對比圖３和圖５，中央政策中，政策工具使用差異較大，排名前５位的依次是基礎(chǔ)設(shè)施（供給面）、法規(guī)管制（環(huán)境面）、示范工程（需求面）、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)（環(huán)境面）、教育培訓(xùn)（供給面）和目標(biāo)規(guī)劃（環(huán)境面）（并列第５）。其中，中央政府使用的供給面政策工具（信息支持除外）和環(huán)境面政策工具中較為突出的均有３項。而需求面政策工具中，只有示范工程１項。與之相比較，地方政府使用的政策工具較為均衡，排名前５位的依次是法規(guī)管制（環(huán)境面）、目標(biāo)規(guī)劃（環(huán)境面）、金融支持（環(huán)境面）、教育培訓(xùn)（供給面）和公共服務(wù)（供給面）?；A(chǔ)設(shè)施（供給面）、示范工程（需求面）和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)（環(huán)境面）不在其中。既有研究表明，政策工具隨著新興技術(shù)或產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，一般開始由需求面的示范工程為主，轉(zhuǎn)向環(huán)境面和供給面［１９］。值得注意的是，需求面政策工具使用較為頻繁。信息支持（供給面）、政府采購（需求面）和消費補貼（需求面）將有可能成為從地方政策到中央政策自下而上擴(kuò)散的政策工具。

３.３數(shù)據(jù)要素向新質(zhì)生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化的政策目標(biāo)分析

政策目標(biāo)的頻數(shù)統(tǒng)計顯示，無論是中央政策還是地方政策，“數(shù)字創(chuàng)新”“數(shù)據(jù)應(yīng)用”“數(shù)據(jù)交易”和“數(shù)據(jù)治理”都是推動數(shù)據(jù)要素向新質(zhì)生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化政策的主要目標(biāo)，通過實現(xiàn)這些目標(biāo)來實現(xiàn)數(shù)據(jù)要素向新質(zhì)生產(chǎn)力的轉(zhuǎn)化并使其可持續(xù)。但是，政策目標(biāo)呈現(xiàn)出“兩極分化”的特征，以“基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”“數(shù)據(jù)收集”和“數(shù)據(jù)存儲”為發(fā)展重點的政策較少。這也直接反映了政府部門需重視對數(shù)據(jù)基礎(chǔ)資源的建設(shè)，為數(shù)據(jù)交易、應(yīng)用、數(shù)字創(chuàng)新，推動數(shù)據(jù)要素向新質(zhì)生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化提供堅實的政策保障。

中央政策中數(shù)據(jù)治理（占比為３３％）、數(shù)據(jù)應(yīng)用（占比為２５％）的目標(biāo)性強于數(shù)據(jù)交易（占比為１６％）、數(shù)字創(chuàng)新（占比為１３％）兩項目標(biāo)；而地方政府的首要政策目標(biāo)則是數(shù)字創(chuàng)新（占比為２９％），其次為數(shù)據(jù)治理（占比為２５％）和數(shù)字應(yīng)用（占比為２４％）。這直接體現(xiàn)了地方政府正在積極落實工業(yè)和信息化部等關(guān)于大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展示范點申報，國家發(fā)展和改革委員會的數(shù)字經(jīng)濟(jì)重大工程、數(shù)字創(chuàng)新協(xié)同體系建設(shè)，國家數(shù)據(jù)局牽頭發(fā)布的數(shù)據(jù)要素發(fā)展規(guī)劃等政策文件，推動數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新與賦能實體經(jīng)濟(jì)。而中央政府則在促進(jìn)數(shù)字創(chuàng)新和公共服務(wù)的同時，從頂層設(shè)計的角度強化數(shù)據(jù)治理，推動數(shù)據(jù)要素向新質(zhì)生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化。

３.４基于“主體—工具—目標(biāo)”的數(shù)據(jù)要素向新質(zhì)生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化的政策邏輯分析

為了進(jìn)一步分析數(shù)據(jù)要素向新質(zhì)生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化的政策邏輯和實施路徑，本文分別構(gòu)建了中央政策和地方政策的“政策工具—政策目標(biāo)”共現(xiàn)矩陣，并采用Ｇｅｐｈｉ可視化分析工具繪制了網(wǎng)絡(luò)圖譜，如圖７所示。

結(jié)果表明，中央政策主體促進(jìn)“數(shù)字創(chuàng)新”的政策工具主要是環(huán)境面政策工具和示范工程（需求面）。其中，“環(huán)境面政策工具—數(shù)字創(chuàng)新”組合的具體表現(xiàn)為，如《工業(yè)和信息化部關(guān)于印發(fā)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（２０１６—２０２０年）的通知》中提出“鼓勵產(chǎn)業(yè)投資機(jī)構(gòu)和擔(dān)保機(jī)構(gòu)加大對大數(shù)據(jù)企業(yè)的支持力度，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)對技術(shù)先進(jìn)、帶動力強、惠及面廣的大數(shù)據(jù)項目優(yōu)先予以信貸支持，鼓勵大數(shù)據(jù)企業(yè)進(jìn)入資本市場融資，為企業(yè)重組并購創(chuàng)造更加寬松的市場環(huán)境”和“支持符合條件的大數(shù)據(jù)企業(yè)享受相應(yīng)優(yōu)惠政策”等；“示范工程（需求面）—數(shù)字創(chuàng)新”組合的具體表現(xiàn)為，如《工業(yè)和信息化部關(guān)于印發(fā)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（２０１６—２０２０年）的通知》中提出“優(yōu)先支持大數(shù)據(jù)綜合試驗區(qū)和大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建立標(biāo)準(zhǔn)示范基地，開展重點標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)用示范工作”和《國家發(fā)展改革委關(guān)于進(jìn)一步加強大數(shù)據(jù)發(fā)展重大工程項目統(tǒng)籌整合的通知》中指出的“依托國家重大建設(shè)項目庫組織開展項目儲備工作”。促進(jìn)“數(shù)據(jù)應(yīng)用”則主要通過基礎(chǔ)設(shè)施（供給面）和法規(guī)管制（環(huán)境面）?！盎A(chǔ)設(shè)施（供給面）—數(shù)據(jù)應(yīng)用”和“法規(guī)管制（環(huán)境面）—數(shù)據(jù)應(yīng)用”代表性表現(xiàn)分別為《國家發(fā)展改革委、國家數(shù)據(jù)局、財政部、自然資源部關(guān)于深化智慧城市發(fā)展 推進(jìn)城市全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的指導(dǎo)意見》中的“鼓勵平臺企業(yè)構(gòu)建多層次產(chǎn)業(yè)互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)平臺”和“加強城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型與城市更新、空間優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村振興、社會信用等重大戰(zhàn)略與政策銜接協(xié)同”。開展“數(shù)據(jù)治理”，則主要通過制定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)（環(huán)境面）和建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施（供給面），“基礎(chǔ)設(shè)施（供給面）—數(shù)據(jù)治理”組合表現(xiàn)有“推動城市群數(shù)字一體化發(fā)展，在長三角、粵港澳大灣區(qū)等城市群推動數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)化布局，強化數(shù)據(jù)要素共享利用，數(shù)字服務(wù)普惠共享，數(shù)字治理高效協(xié)同”?！凹夹g(shù)標(biāo)準(zhǔn)（環(huán)境面）—數(shù)據(jù)治理”組合主要體現(xiàn)在數(shù)據(jù)安全方面，比如《工業(yè)和信息化部等十六部門關(guān)于促進(jìn)數(shù)據(jù)安全產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》中的“推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)”。在“數(shù)據(jù)治理”的基礎(chǔ)上，順利實現(xiàn)“數(shù)據(jù)交易”。此外，通過示范工程（需求面）促進(jìn)數(shù)據(jù)收集，通過技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)（環(huán)境面）為“數(shù)據(jù)存儲”提供保障?？偨Y(jié)而言，示范工程（需求面）、基礎(chǔ)設(shè)施（供給面）、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)（環(huán)境面）、目標(biāo)規(guī)劃（環(huán)境面）等是中央政策主體推動數(shù)據(jù)要素向新質(zhì)生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化的普適性的政策工具，而法規(guī)管制（環(huán)境面）則是“數(shù)據(jù)交易”“數(shù)據(jù)治理”“數(shù)據(jù)應(yīng)用”和“數(shù)字創(chuàng)新”較為特殊的工具。

與中央政策主體推動數(shù)據(jù)要素向新質(zhì)生產(chǎn)力邏輯不同的是，信息支持（供給面）和政府采購（需求面）成為地方政府為實現(xiàn)政策目標(biāo)的普適性工具，而示范工程（需求面）和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)（環(huán)境面）的普適性并不明顯，尤其是旨在促進(jìn)“數(shù)據(jù)收集”“數(shù)據(jù)存儲”和“數(shù)字創(chuàng)新”方面。消費補貼（需求面）主要用于促進(jìn)“數(shù)據(jù)交易”，比如《貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于印發(fā)貴州省建設(shè)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)新區(qū)２０２３年工作要點的通知》在“大力夯實融合服務(wù)支撐”部分提到“創(chuàng)新龍頭企業(yè)‘建平臺’、鏈上中小企業(yè)‘用平臺’的數(shù)字化轉(zhuǎn)型模式，培育一批‘專精特新’數(shù)字化轉(zhuǎn)型服務(wù)商、產(chǎn)品、解決方案。創(chuàng)新優(yōu)化‘云使用券’使用方式，推動產(chǎn)業(yè)數(shù)據(jù)歸集和創(chuàng)新應(yīng)用”?！霸剖褂萌奔礊橐环N消費補貼政策工具。

數(shù)據(jù)要素向新質(zhì)生產(chǎn)力順暢轉(zhuǎn)化和流動，政策體系完善主要體現(xiàn)在深化經(jīng)濟(jì)體制、科技體制改革等方面，著力打通束縛新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展的堵點、卡點，建立高標(biāo)準(zhǔn)市場體系，創(chuàng)新生產(chǎn)要素配置方式。數(shù)據(jù)要素向新質(zhì)生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化政策邏輯主要體現(xiàn)在政府等其他相關(guān)主體通過政策工具對公共數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)、產(chǎn)業(yè)數(shù)據(jù)、個人數(shù)據(jù)等數(shù)據(jù)要素開展“收—存”實現(xiàn)價值融通，進(jìn)行“收—存—治—易”完成價值實現(xiàn)，通過“收—存—治—易—用”和數(shù)字創(chuàng)新實現(xiàn)數(shù)據(jù)要素的跨界融合、價值共創(chuàng)，與平臺企業(yè)、技術(shù)開發(fā)主體、產(chǎn)業(yè)主體等構(gòu)成的新型生產(chǎn)關(guān)系發(fā)揮乘數(shù)效應(yīng)，最終形成國家或區(qū)域的數(shù)字或人工智能產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)智能化升級、新產(chǎn)業(yè)培育以及數(shù)字創(chuàng)新生態(tài)形成等新質(zhì)生產(chǎn)力。

４結(jié)論與討論

推動數(shù)據(jù)要素向新質(zhì)生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化是適應(yīng)新一輪產(chǎn)業(yè)革命、引領(lǐng)驅(qū)動數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展、形成良好數(shù)字創(chuàng)新生態(tài)、加快數(shù)字創(chuàng)新發(fā)展和賦能實體經(jīng)濟(jì)的必然要求，是提升國家整體競爭力的關(guān)鍵實踐路徑。本文基于政策文獻(xiàn)量化分析方法對４２９份數(shù)據(jù)要素和數(shù)字創(chuàng)新相關(guān)政策文獻(xiàn)進(jìn)行量化分析，識別出核心政策主體、核心政策工具和核心政策目標(biāo)，從整體視角分析我國推動數(shù)據(jù)要素向新質(zhì)生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化的政策邏輯，為數(shù)據(jù)要素、數(shù)字創(chuàng)新政策體系設(shè)計提供實證基礎(chǔ)和決策支持，以期能夠可持續(xù)地推動新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展。

本文得出以下４個主要結(jié)論：第一，工業(yè)和信息化部、國家發(fā)展和改革委員會、國家數(shù)據(jù)局、中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會辦公室等部門成為推動數(shù)據(jù)要素向新質(zhì)生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化的核心政策主體及合作主體；廣東、江蘇、山東、浙江等一些數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份，以及貴州、廣西、安徽、四川等一些希望通過大數(shù)據(jù)發(fā)展提高經(jīng)濟(jì)水平的省份，先行先試，走在前列。第二，供給面政策工具和環(huán)境面政策工具是推動數(shù)據(jù)要素向新質(zhì)生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化的主要政策工具；隨著新興技術(shù)或產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，需求面的示范工程轉(zhuǎn)向環(huán)境面和供給面。第三，“數(shù)字創(chuàng)新”“數(shù)據(jù)應(yīng)用”“數(shù)據(jù)交易”和“數(shù)據(jù)治理”都是推動數(shù)據(jù)要素向新質(zhì)生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化政策的主要目標(biāo)。第四，示范工程、基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、目標(biāo)規(guī)劃等是中央政策主體推動數(shù)據(jù)要素向新質(zhì)生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化的普適性的政策工具，而法規(guī)管制則是“數(shù)據(jù)交易”“數(shù)據(jù)治理”“數(shù)據(jù)應(yīng)用”和“數(shù)字創(chuàng)新”較為特殊的工具；信息支持和政府采購是地方政府為實現(xiàn)政策目標(biāo)的特有的普適性工具，消費補貼（需求面）主要用于促進(jìn)“數(shù)據(jù)交易”。

目前，我國推動數(shù)據(jù)要素向新質(zhì)生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化政策體系的不足和改進(jìn)的方向包括：①缺乏專門的組織和管理部門。中央政策主體較為分散，地方政府政策較為宏觀，落實不夠具體；②需求面政策工具拉動作用有待強化，政策工具組合有效性有待驗證。地方政府關(guān)于“示范工程”建設(shè)的配套政策有待完善；③無論是中央政策主體還是地方政府，數(shù)據(jù)基礎(chǔ)資源和數(shù)字創(chuàng)新資源庫建設(shè)的目標(biāo)導(dǎo)向需引起足夠重視；④以整體視角協(xié)同推進(jìn)數(shù)據(jù)要素向新質(zhì)生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化中的“創(chuàng)新”“服務(wù)”“規(guī)范”和“資源建設(shè)”的平衡，實現(xiàn)激勵發(fā)展和合理規(guī)制的協(xié)調(diào)；⑤優(yōu)化“主體—工具—目標(biāo)”體系，以及普適性政策工具、特殊性政策工具的組合，提升政策效率。

本文構(gòu)建了“主體—工具—目標(biāo)”的政策邏輯分析框架，探究了我國推動數(shù)據(jù)要素向新質(zhì)生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化的政策特征和邏輯，并根據(jù)分析結(jié)果提出了相關(guān)建議。由于數(shù)字創(chuàng)新和數(shù)據(jù)要素都是新興概念，政策文獻(xiàn)數(shù)據(jù)有限，隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展和數(shù)據(jù)要素被廣泛應(yīng)用，后續(xù)可以從歷史性變化的視角進(jìn)一步分析政策邏輯的變化。此外，政策的實際效果和邏輯并不一定能完全從政策文獻(xiàn)中體現(xiàn)出來，后續(xù)可結(jié)合典型案例展開深入、細(xì)致地研究。另外，政策文獻(xiàn)中政策主體基本體現(xiàn)為政策制定主體，可進(jìn)一步擴(kuò)展數(shù)據(jù)樣本，補充新聞報道等一些相關(guān)數(shù)據(jù)，對政策主體進(jìn)一步細(xì)分，增加研究的信度。