我國營商環(huán)境優(yōu)化的成效、進展與方向

劉青

【關(guān)鍵詞】營商環(huán)境 全面深化改革 政府效能 【中圖分類號】F124 【文獻標識碼】A

優(yōu)化營商環(huán)境是進一步全面深化改革的重要基礎(chǔ)與著力點，也是推動實現(xiàn)新舊動能轉(zhuǎn)換、賦能新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展的必然選擇。黨的二十大報告明確指出要“完善產(chǎn)權(quán)保護、市場準入、公平競爭、社會信用等市場經(jīng)濟基礎(chǔ)制度，優(yōu)化營商環(huán)境”。2024年政府工作報告進一步明確要“營造市場化、法治化、國際化一流營商環(huán)境，推動構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制?！?024年5月23日，習近平總書記主持召開企業(yè)和專家座談會并發(fā)表重要講話指出：“進一步全面深化改革，要緊扣推進中國式現(xiàn)代化這個主題，突出改革重點，把牢價值取向，講求方式方法，為完成中心任務、實現(xiàn)戰(zhàn)略目標增添動力?！秉h的十八大以來，黨中央、國務院高度重視營商環(huán)境優(yōu)化工作，“放管服”“減稅降費”等一系列改革措施成效顯著，營商環(huán)境持續(xù)改善，但對標國際先進水平仍存在較大差距和優(yōu)化空間。本文在系統(tǒng)總結(jié)我國建設(shè)市場化、法治化、國際化一流營商環(huán)境的成就及現(xiàn)存問題的基礎(chǔ)上，結(jié)合新時代進一步全面深化改革的內(nèi)在要求，從堅持競爭中性原則、持續(xù)完善營商環(huán)境“1+N+X”法規(guī)政策體系、提升促進國際貿(mào)易和投資的公共服務質(zhì)量、構(gòu)建科學完善的營商環(huán)境評價體系四個方面著手，提出下一步優(yōu)化我國營商環(huán)境的實踐路徑。

我國建設(shè)市場化、法治化、國際化一流營商環(huán)境的成就

黨的十八大以來，我國按照社會主義市場經(jīng)濟體制建設(shè)的要求謀劃進一步全面深化改革，營商環(huán)境不斷優(yōu)化，持續(xù)向好。

打造高水平市場化營商環(huán)境，全國統(tǒng)一大市場逐漸形成。一是“放管服”改革成績卓著?！昂喺艡?quán)”“放管結(jié)合”“優(yōu)化服務”三管齊下，為市場主體松綁減負。首先，“證照分離”改革實現(xiàn)全覆蓋，企業(yè)開辦趨于標準化、規(guī)范化、便利化。其次，事后監(jiān)管機制走向成熟，各地區(qū)逐步建立“雙隨機、一公開”的監(jiān)管制度，推動強化以“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”為主要手段的前中后全鏈條動態(tài)監(jiān)管機制。最后，政務服務效能持續(xù)提升，數(shù)字技術(shù)賦能政府治理不斷深化?！?022聯(lián)合國電子政務調(diào)查報告（中文版）》顯示，我國電子政務排名在193個聯(lián)合國會員國中從2012年的78位上升到2022年的43位，是自報告發(fā)布以來的最高水平，也是全球增幅最高的國家之一。二是“減稅降費”取得顯著成效，辦稅繳費流程去繁簡苛，稅費征管日益精細化、智能化、數(shù)字化。財政部統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2023年全國新增減稅降費及退稅緩費超2.2萬億元。三是區(qū)域一體化建設(shè)向縱深推進，要素市場分割逐步破除。比如，京津冀協(xié)同發(fā)展邁上新臺階，長三角一體化成果豐碩，粵港澳大灣區(qū)“一點兩地”建設(shè)穩(wěn)步推進。

持續(xù)打造法治化營商環(huán)境，各類市場主體公平參與市場競爭的保障措施逐步完善落實。一是營商環(huán)境配套法規(guī)體系初見雛形。在2019年通過的《優(yōu)化營商環(huán)境條例》（以下簡稱《條例》）的牽引和指導下，各地區(qū)因地制宜，推出具有地區(qū)特色的地方性法規(guī)規(guī)章、管理辦法和部門條例，初步形成營商環(huán)境立法執(zhí)法多位一體的“雁陣格局”。二是反壟斷立法、執(zhí)法、司法工作成果頗豐。2023年，市場監(jiān)管總局陸續(xù)發(fā)布多部反壟斷法配套規(guī)章，研究完善對反壟斷民事訴訟的司法解釋，數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)域反壟斷規(guī)定進一步細化。市場主體破產(chǎn)退出和挽救機制持續(xù)健全完善，2023年人民法院審結(jié)破產(chǎn)案件2.9萬件，同比增長68.8%，力促“僵尸企業(yè)”及時出清，涉及債權(quán)2.3萬億元。三是知識產(chǎn)權(quán)的司法保護和執(zhí)法保護實現(xiàn)“雙突破”。從司法保護上看，目前我國已建立4個地方知識產(chǎn)權(quán)法院和27個地方法院知識產(chǎn)權(quán)法庭，大幅提升知識產(chǎn)權(quán)保護法律的執(zhí)行效率。從執(zhí)法保護上看，對商標、專利等領(lǐng)域侵權(quán)假冒違法行為的打擊力度進一步加大，2023年全國市場監(jiān)管部門共查辦商標專利領(lǐng)域違法案件4.41萬件。與此同時，相關(guān)部門逐步探索建立上下聯(lián)動、區(qū)域協(xié)同、源頭打擊的全鏈條執(zhí)法機制；提升對網(wǎng)絡(luò)化、鏈條化、數(shù)字化侵權(quán)行為的懲罰效力；統(tǒng)籌配置執(zhí)法資源，有效解決以往執(zhí)法過程中的分層分頭管理和重復執(zhí)法問題，實現(xiàn)“一支隊伍管執(zhí)法”。

國際化營商環(huán)境持續(xù)優(yōu)化，外資企業(yè)在華投資經(jīng)營信心不斷增強。一是制度型對外開放水平進一步提升。截至2023年底，我國累計設(shè)立自由貿(mào)易試驗區(qū)22個，累計部署改革試點任務超3400項。同時，國際高標準經(jīng)貿(mào)規(guī)則對接水平不斷提高。2023年6月，上海、北京等5個具備條件的自貿(mào)試驗區(qū)和海南自由貿(mào)易港開展制度型開放系列措施試點，聚焦知識產(chǎn)權(quán)、競爭政策等領(lǐng)域，提升與國際高標準經(jīng)貿(mào)規(guī)則的接軌水平。二是外資利用結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化。外資企業(yè)設(shè)立數(shù)量持續(xù)增加，根據(jù)商務部統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2023年全國新設(shè)立外商投資企業(yè)53766家，同比增長39.7%。外資來源利用更趨多元平衡，加拿大、英國、法國、瑞士、荷蘭等國家對華投資金額顯著增長，中西部地區(qū)外資占比持續(xù)提升。三是外商直接投資者信心穩(wěn)步提升，大多數(shù)企業(yè)看好在華投資前景。管理咨詢機構(gòu)科爾尼發(fā)布的2024年外商直接投資信心指數(shù)報告顯示，中國從2023年的第七位躍升至第三位，并在新興市場專項排名中位居榜首。四是貿(mào)易投資合規(guī)程度和便利化程度顯著提升。我國深入落實《中華人民共和國外商投資法》及其實施條例，為規(guī)范外商投資管理、保護外資在華企業(yè)合法權(quán)益確立法律法規(guī)執(zhí)行的總體框架。

我國優(yōu)化營商環(huán)境面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)

習近平總書記強調(diào)：“進一步全面深化改革要突出問題導向。”當前我國營商環(huán)境建設(shè)仍存在一些問題與挑戰(zhàn)。

公平有序的市場競爭機制還有待完善。優(yōu)化市場環(huán)境的核心是構(gòu)建公平有序的市場競爭機制。黨的十八大以來，我國持續(xù)推進深化“放管服”改革，累計削減行政審批事項1/3以上，非行政許可審批退出歷史舞臺，審批效率顯著提升，但市場準入準營中的隱性壁壘、信貸歧視、地方保護以及差別待遇等深層次問題仍然存在，不利于中小微民營企業(yè)參與公平競爭。一是內(nèi)外資企業(yè)間不合理、差別化待遇問題依然存在，影響外資在華企業(yè)投資信心。二是中小微民營企業(yè)和科創(chuàng)企業(yè)“融資難”“融資貴”問題依然存在。一方面，一些金融機構(gòu)更傾向于向資金償付能力良好、信息完善、債務違約風險低的國有企業(yè)提供信貸資金，對民營企業(yè)的貸款則相對保守，“畏貸”“惜貸”問題仍然存在。另一方面，相比于傳統(tǒng)行業(yè)中重資產(chǎn)的大型企業(yè)而言，輕資產(chǎn)占比較大的高科技企業(yè)和小微企業(yè)在融資方面存在天然的弱質(zhì)性，主要表現(xiàn)為發(fā)展前景不確定、缺乏高價值的有形抵押、信息不對稱和道德風險問題嚴重、信貸違約風險和融資溢價較高。三是市場準入的隱性壁壘問題日益凸顯。近年來，市場主體遭受的不公平競爭問題逐漸由法律法規(guī)的“顯性壁壘”轉(zhuǎn)向政策實際執(zhí)行中的“隱性壁壘”，具體可歸納為八個方面：準入準營門檻較高，條件設(shè)置不夠合理、不夠清晰；經(jīng)營許可備案制在實際執(zhí)行中存在變相審批問題；個別政府采購和招投標等領(lǐng)域設(shè)置技術(shù)要求以外的不合理前置門檻，部分外地企業(yè)和中小企業(yè)難以獲得招投標資格；公共服務領(lǐng)域的多種壟斷經(jīng)營現(xiàn)象仍然存在；地區(qū)間準入準營的政策標準不一致，新興產(chǎn)業(yè)標準更新較為緩慢；部分壟斷行業(yè)放開不徹底，導致民間資本投資后難以持續(xù)運營盈利；非破產(chǎn)市場退出機制不夠完善，仍然存在“僵尸企業(yè)”“失聯(lián)企業(yè)”“吊銷企業(yè)”的“準生不準死”問題；地方保護主義和“錦標賽競爭”問題依然存在。

營商環(huán)境法律制度體系尚待健全，容錯免責等配套機制建設(shè)仍需完善。改革開放四十余年的歷史經(jīng)驗告訴我們，各項改革有序推進離不開法治工作的保障。而目前我國不同地區(qū)、部門和層級的法律法規(guī)、政策規(guī)范不協(xié)調(diào)問題依然存在，在實際執(zhí)行中存在辦事流程不銜接、政策落實不到位、容錯免責界限不清晰等情況。一是營商環(huán)境法律制度體系的系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性亟待完善。首先，頂層設(shè)計仍需完善。目前我國僅有《優(yōu)化營商環(huán)境條例》一部針對營商環(huán)境治理的專項法規(guī)，大部分優(yōu)化營商環(huán)境內(nèi)容分散在《中華人民共和國外商投資法》《中華人民共和國中小企業(yè)促進法》《中華人民共和國民法典》等多部法律文本之中，缺少一部規(guī)則統(tǒng)一、統(tǒng)攬全國、專門針對營商環(huán)境建設(shè)的全國性法律。其次，政策法規(guī)體系立法有待加強。當前相關(guān)地方和部門已經(jīng)形成了一批經(jīng)驗成熟和行之有效的改革措施，但一些領(lǐng)域立法進度明顯滯后于地方實踐或與現(xiàn)實情況脫節(jié)，客觀上阻礙了營商環(huán)境試點改革“以點帶面”的復制推廣和常態(tài)化落實。最后，營商環(huán)境建設(shè)的責任部門各自制定了相關(guān)領(lǐng)域的單行法規(guī)政策，當有需要多環(huán)節(jié)、多部門共同辦理的事項時，容易出現(xiàn)部門之間“政策打架”和“踢皮球”的現(xiàn)象。二是劃分容錯與腐敗界限還有待進一步厘清。比如，將干部在推進改革中因“缺乏經(jīng)驗、先行先試”出現(xiàn)的失誤錯誤認定為合理容錯，但對于什么是“缺乏經(jīng)驗、先行先試”并未劃定明確標準界限。此外，行政執(zhí)法不公、監(jiān)管缺位和尋租現(xiàn)象在個別地方依然存在。因相關(guān)法律法規(guī)尚未健全，不同部門、不同政策之間存在“打架”的情況，容易造成實踐中執(zhí)法主體有較大的裁量空間，客觀上為尋租行為創(chuàng)造了機會。

政府利用最新技術(shù)改善公共服務質(zhì)量仍有提升空間。一方面，我國進出口邊境審核效率仍有待進一步提升。根據(jù)世界銀行《2020年營商環(huán)境報告》，上海進出口審核時間總計74小時，而巴黎、米蘭和馬德里等排名第1的城市僅需2小時。另一方面，我國各地各部門的網(wǎng)上政務服務平臺大多采用獨立模式建設(shè)，不同平臺在業(yè)務上有所重疊又各自為政，因而容易出現(xiàn)“信息孤島”問題，主要表現(xiàn)為各類系統(tǒng)兼容程度較低、“一網(wǎng)通辦”平臺與配套系統(tǒng)銜接存在障礙，以及跨部門、跨地區(qū)之間信息共享程度較低等問題。

營商環(huán)境評價體系的一致性、準確性、客觀性仍有待提高。近年來，我國雖已初步建立起由中央牽頭、地方配套的縱向多層級一體化營商環(huán)境評價體系，但其科學性和操作性與國際前沿水平仍有差距，存在“評而不用”“評而難用”問題。比如，2018年3月，國家發(fā)展改革委對標國際通行規(guī)則，結(jié)合我國經(jīng)濟社會發(fā)展，從衡量企業(yè)全生命周期、反映城市投資吸引力、體現(xiàn)城市高質(zhì)量發(fā)展水平三個維度，構(gòu)建了中國特色的營商環(huán)境評價指標體系。然而，目前還缺乏正式的營商環(huán)境評價制度對評價機制、評價程序、評價方法等進行明確規(guī)定，各地營商環(huán)境評價操作缺乏統(tǒng)一標準，彈性較大，降低了評價結(jié)果的可信度。再比如，部分地區(qū)在實踐中對國家營商環(huán)境評價體系生搬硬套，沒有根據(jù)地理位置、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展水平等差異作出適應性調(diào)整。

以優(yōu)化營商環(huán)境為基礎(chǔ)謀劃進一步全面深化改革的實踐路徑

進一步全面深化改革，不能局限于單個地區(qū)或單一問題，而是要全面推動各個領(lǐng)域的改革，堅持問題導向，提升改革的系統(tǒng)性、整體性、指向性和協(xié)調(diào)性，推動各領(lǐng)域各部門各地區(qū)相互促進、相互支持，最終實現(xiàn)改革的全面推進和效果最大化。以優(yōu)化營商環(huán)境為基礎(chǔ)謀劃進一步全面深化改革，要聚焦當前市場、要素、法治以及評價體系建設(shè)中最為關(guān)鍵、最為迫切的深層次問題，堅持競爭中性原則、持續(xù)完善營商環(huán)境“1+N+X”法規(guī)政策體系、著重提升促進國際貿(mào)易和投資的公共服務質(zhì)量、構(gòu)建科學完善的營商環(huán)境評價體系，為進一步全面深化改革開好局起好步。

堅持競爭中性原則，通過多種方式堅決清理、破除各種歧視性限制和隱性壁壘及其滋生土壤。一是建立破除顯性和隱性壁壘的工作機制，合理清除壁壘背后的滋生土壤和管制措施，擴大隱性壁壘的排查范圍，特別是要注重行政審批流程以外的各類隱性壁壘，建立面向市場主體的投訴舉報和處理回應機制。二是全面落實公平競爭審查制度，及時糾正妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法，并積極引入第三方機構(gòu)開展公平競爭審查評估，以提高審查質(zhì)量、確保審查效果。三是健全針對民營企業(yè)、小微企業(yè)的融資支持體系，完善金融機構(gòu)監(jiān)管考核和內(nèi)部激勵機制。要充分發(fā)揮政府性融資擔保作用，推動地方財政部門設(shè)立中小微貸款增信分險專項基金，為金融機構(gòu)加大對民營企業(yè)、小微企業(yè)信貸投放創(chuàng)造基礎(chǔ)條件。金融機構(gòu)要建立“敢貸、愿貸、能貸”的長效機制，激發(fā)服務民營企業(yè)、小微企業(yè)的內(nèi)生動力。四是依托金融管理部門搭建的大數(shù)據(jù)平臺，精準開展銀企融資對接，提高信貸資源供給的精準性和匹配度。

持續(xù)完善營商環(huán)境“1+N+X”法規(guī)政策體系，建立健全容錯糾錯機制，進一步激勵干部擔當作為，同時穩(wěn)定企業(yè)家群體對營商環(huán)境的預期和信心。一是逐步消除阻礙全國統(tǒng)一大市場建設(shè)和公平競爭實現(xiàn)的體制機制障礙，加快修訂或廢止與《條例》要求不一致的法規(guī)政策文件，為持續(xù)優(yōu)化法治化營商環(huán)境奠定立法基礎(chǔ)，給予企業(yè)家群體對經(jīng)營環(huán)境、經(jīng)濟政策的穩(wěn)定預期和信心。二是堅持“開門立法”，提高立法工作的公眾參與度。在立法過程中應重視來自基層的現(xiàn)實需求和意見，拓展包括各類市場主體在內(nèi)的社會各方有序參與立法的途徑和方式，增強法律法規(guī)的連貫性和可操作性。三是建立健全申請、核實、認定、反饋、報備的容錯免責流程，分類制定適用容錯免責的情形，為改革創(chuàng)新者打開適當?shù)摹叭蒎e”空間。四是容錯免責不代表沒有底線要求，要結(jié)合監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”，對于經(jīng)審查后認定不能容錯免責的單位或個人嚴格執(zhí)紀問責。

提升促進國際貿(mào)易和投資的公共服務質(zhì)量，科技賦能助推政務服務升級。一是進一步強化“智慧海關(guān)”“智慧口岸”建設(shè)，支持國際貿(mào)易“單一窗口”建設(shè)以及口岸物流協(xié)同平臺的建設(shè)和推廣應用，促進口岸通關(guān)物流信息互聯(lián)互通，持續(xù)壓縮整體通關(guān)時間。二是加快推動政務數(shù)據(jù)資源互聯(lián)互通和共享融合。積極開展電子政務云建設(shè)工作，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)推動各領(lǐng)域政務信息系統(tǒng)的整體部署和共建共用，并遵循“無條件歸集、有條件共享”原則，制定政務數(shù)據(jù)資源目錄編制和歸集共享工作方案。三是推動“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”高質(zhì)量發(fā)展。以企業(yè)和群眾需求為導向，推行線上集中式審批、線下一站式窗口辦理等，持續(xù)優(yōu)化辦事流程，推動政務服務效能提升。

構(gòu)建科學完善的營商環(huán)境評價體系，實現(xiàn)以評促改、以評促進、以評促優(yōu)。一是完善營商環(huán)境評價體系頂層設(shè)計，明確評價機制、評價程序、評價方法、評價標準和指標內(nèi)涵，為各地構(gòu)建評價體系提供統(tǒng)一標尺。二是重點圍繞企業(yè)進入退出、獲得融資、生產(chǎn)經(jīng)營等切實關(guān)乎企業(yè)自身利益的問題，構(gòu)建可操作、可衡量、可對比的評價指標，突出重點，引導各地區(qū)各部門精準發(fā)力。三是加大相關(guān)政務信息、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和評價報告的公開力度，確保第三方評價主體能夠完整獲取評價所需的基礎(chǔ)信息，發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和大數(shù)據(jù)技術(shù)在數(shù)據(jù)采集、處理和分析中的作用，形成有效的營商環(huán)境基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資源庫。四是建立健全評價體系的運用機制，通過多級指標設(shè)置，既要指出營商環(huán)境建設(shè)的目標要求，也要明確優(yōu)化營商環(huán)境的方法路徑?？梢园褍?yōu)化營商環(huán)境納入地方政府年度績效考核體系和黨政領(lǐng)導班子政績考核，發(fā)揮營商環(huán)境評價體系對優(yōu)化營商環(huán)境的引領(lǐng)和督促作用。

（作者為中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長，經(jīng)濟學院教授、博導；中國人民大學經(jīng)濟學院博士研究生黃榮榮對本文亦有重要貢獻）

【參考文獻】

①習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告》，《人民日報》，2022年10月26日。

②《政府工作報告——2024年3月5日在第十四屆全國人民代表大會第二次會議上》，新華網(wǎng)，2024年3月12日。

③國務院發(fā)展研究中心課題組：《持續(xù)推進“放管服”改革 不斷優(yōu)化營商環(huán)境》，《管理世界》，2022年第12期。

責編/孫渴 美編/陳媛媛