改革“最后一公里”如何打通

王文章

【摘要】十八大以后的全面深化改革取得了很大的進展，但也面臨著改革措施落實難的問題，廣大人民群眾還沒有充分享受到改革釋放的紅利。為此，必須通過破除特殊利益的阻撓、進一步解放思想和鼓勵基層探索改革的積極性，來破解改革空轉(zhuǎn)的問題，將全面深化改革的各項措施落到實處。

【關(guān)鍵詞】全面深化改革 特殊利益 解放思想 基層探索

【中圖分類號】D61 【文獻標(biāo)識碼】A

當(dāng)下，深化改革的各項決定在實踐中存在著空轉(zhuǎn)的現(xiàn)象，一些舉措成為“紙上的改革”或“文件改革”，許多改革“只聽樓梯響，不見人下來”。如何破解改革的“最后一公里”問題，將改革措施不折不扣地落實下來，讓普通百姓獲得更多改革釋放的紅利，產(chǎn)生對改革更多的認同，將是決定改革成敗的關(guān)鍵。筆者將從破除特殊利益的阻撓、進一步解放思想和鼓勵基層探索改革的積極性三個方面，探討一下如何將全面深化改革措施落到實處的問題。

破除特殊利益集團的阻撓

改革是對既有利益格局的調(diào)整。中國存在著各種各樣的利益群體，今天的改革實際上是利益增加和利益調(diào)整并存的“卡爾多改進”，必將因為要調(diào)整部分人的利益而面臨阻礙。如廣為人詬病的戶籍制度改革，就要影響到一部分城市人的利益格局，要受到他們的抵制。30多年的改革開放在總體上產(chǎn)生了使絕大多數(shù)人從中獲益的“帕累托改進”效應(yīng)，但是，每一個群體在此過程中獲益的程度是不同的，特別是中國漸進性改革的特點，既使億萬民眾從市場化改革中得到了好處，但也使一部分人依靠行政干預(yù)經(jīng)濟活動和配置資源的權(quán)力發(fā)財致富，后者逐漸形成了一種特殊的利益群體，包括腐敗官員、壟斷的企業(yè)和行業(yè)等。由于現(xiàn)有體制漏洞可以為這些利益群體進行尋租活動大開方便之門，所以他們希望目前的這種體制能夠長期化、制度化。

為了維護其既有的利益，特殊利益群體對有損自己權(quán)利和利益的改革要么采取敷衍、抵觸和阻撓的態(tài)度，要么故意扭曲和變形執(zhí)行改革政策，使改革措施發(fā)生變異，產(chǎn)生與改革本意相左的結(jié)果。例如，本屆中央政府在行政審批體制改革領(lǐng)域的決心和力度非常大，在前兩年里就先后取消和下放了7批共632項行政審批等事項，其中不少項目的含金量很高?？墒牵€有個別地方和部門只是將含金量低的審批事項取消或下放，而對那些含金量高的審批事項卻抱著不放，如財政專項轉(zhuǎn)移支付和公司IPO等。當(dāng)中央對落實任務(wù)要求嚴(yán)格時，某些地方和部門就將保留事項分解，下放一些事項濫竽充數(shù)，有些甚至出現(xiàn)“以文件落實文件”的現(xiàn)象。特殊利益群體甚至還通過影響立法來維護自己的利益，如《預(yù)算法》這樣一些重要法律之所以遲遲不能出臺，很重要的一個原因就是各部門為了自己的利益而爭執(zhí)不下。

美國著名經(jīng)濟學(xué)家曼庫爾·奧爾森研究認為，特殊利益群體具有排他性特點，它們阻礙技術(shù)進步、資源流動與合理配置，不關(guān)心社會總收益的下降或公共損失，其活動的結(jié)果是社會總收入減少、需求下降，最后導(dǎo)致國家的衰退和蕭條。從該研究成果可知，特殊利益群體的利益與社會公共利益是相違背的，任其泛濫必將危害中國的經(jīng)濟增長和改革開放大業(yè)，因此我們必須要控制其影響，防止改革被其綁架。作為中國的執(zhí)政黨，中國共產(chǎn)黨是一個強有力的現(xiàn)代政黨，中國政府也是一個執(zhí)行力很強的有為政府，現(xiàn)有的特殊利益群體的力量在黨和政府面前還是很弱小的。只要我們的黨和政府有決心，要突破特殊利益群體對改革的阻礙并不十分困難。具體來說，先是通過強力反腐舉措壓制腐敗分子的囂張氣焰，從氣勢上震懾住特殊利益群體任何反抗改革的企圖，然后再通過加快市場化的經(jīng)濟改革和法治化、民主化的政治改革，鏟除尋租活動產(chǎn)生的制度基礎(chǔ)，破除特殊利益滋生的土壤，就可以從根本上解決特殊利益阻撓改革的問題。

進一步解放思想

思想在人類社會發(fā)展中的作用是巨大的。凱恩斯1936年在其《就業(yè)、利息和貨幣通論》一書的結(jié)論部分指出，經(jīng)濟學(xué)家和政治哲學(xué)家們的思想，不論它們在對的時候還是在錯的時候，都比一般所設(shè)想的要更有力量。的確，世界就是由它們統(tǒng)治著?！掖_信，和思想的逐漸侵蝕相比，既得利益的力量是被過分夸大了。也就是說，相對于特殊利益對改革的阻礙，僵化的思想對深化改革措施的落實甚至?xí)纬筛蟮恼系K。中共十八屆三中全會規(guī)劃2020年前需要完成的60項重大改革任務(wù)，包括城鄉(xiāng)一體化建設(shè)、反腐敗體系建設(shè)、司法制度改革、收入分配制度改革、廉潔高效的權(quán)力運行體系建設(shè)、選人用人制度改革等，涉及面廣，難度大，都是硬骨頭，要完成絕非一朝一夕之功。因此，要完成這些改革任務(wù)就需要有新思路、新辦法和新路徑，而這只有通過解放思想和群策群力才可。目前全面深化改革難以找到突破性的落實措施的原因，除了特殊利益的阻撓外，也與我們思想不夠解放有關(guān)?？梢哉f，解放思想是全面深化改革的前提和關(guān)鍵，思想解放的程度決定著改革措施落實的深度。

回過頭來看，中國30多年的改革開放歷程就是一個思想大解放的歷程，整個改革開放史就是一部思想不斷解放的歷史。假如當(dāng)年中國面對文化大革命十年浩劫留下的爛攤子，沒有以“實踐是檢驗真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)”為代表的思想解放運動，沒有對蘇聯(lián)社會主義模式的反思，那么就不會有后來轟轟烈烈的改革開放實踐，就不會產(chǎn)生出中國特色社會主義思想，當(dāng)然就更不會有今天中國經(jīng)濟總量位居世界第二的重要國際地位。現(xiàn)在中國又像改革初期那樣面臨著新的挑戰(zhàn)，即中國經(jīng)濟增長由高速增長向中低速度增長轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)由低端向中高端提升，舊有的發(fā)展模式已不可持續(xù)，既有的利益格局已經(jīng)給中國帶來許多不穩(wěn)定因素，和平發(fā)展面臨著強大的外部壓力，等等。正因為如此，中央決定通過全面深化改革來走出這個可以稱之為“中等收入陷阱”的困境。可是，我們中的有些人，特別是個別官員，還存在思想認識上的問題。他們在對社會主義的認識上，還受到蘇聯(lián)模式社會主義意識形態(tài)的束縛；在如何實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展模式轉(zhuǎn)型的認識上，還留戀過去的發(fā)展模式；在治理國家的方式和管理經(jīng)濟的方式方面，他們不能與時俱進，沒有形成國家治理現(xiàn)代化的理念和現(xiàn)代經(jīng)濟管理理念，還是按多年形成的傳統(tǒng)管理模式辦事，如政治上動不動就采取強力維穩(wěn)的方式，經(jīng)濟上常常超越政府與市場的邊界，市場在資源配置中不但根本發(fā)揮不了決定性作用，甚至連主要作用有時也很難發(fā)揮。

由上可知，全面深化改革本身就是一場內(nèi)涵豐富和任務(wù)艱巨的思想大解放運動。全體中國人，特別是落實改革措施中堅力量的各級官員和進行社會科學(xué)研究的專家學(xué)者，必須要進一步解放思想，才能充分調(diào)動一切積極因素，找到化解改革阻力和落實改革措施的有效辦法。例如，我們應(yīng)當(dāng)從對馬克思主義的錯誤理解或只言片語中解放出來，真正運用馬克思主義的立場、觀點和方法，來研究和解決深化改革過程中遇到的實際問題；我們要從唯書、唯上而不唯實的教條中解放出來，破除對書本和領(lǐng)導(dǎo)個人的迷信和盲從，堅持從實際出發(fā)，解決改革中出現(xiàn)的具體問題；我們要認識到社會主義的本質(zhì)是解放生產(chǎn)力，發(fā)展生產(chǎn)力，消滅貧窮，消除兩極分化，實現(xiàn)共同富裕，其目標(biāo)是建立一個公平公正的社會；要從部門利益局限和封閉狹隘中解放出來，樹立全局意識和世界眼光，以更加開放的眼光尋求發(fā)展；要從等靠要的懶漢思想中解放出來，樹立主人翁意識，主動想辦法來落實改革措施。同時，我們要正確認識政府與市場的關(guān)系，在政府有為的前提下，盡量讓市場在配置資源中發(fā)揮決定性作用；要勇于沖破僵化的思想束縛，敢想敢干，敢闖敢試，對市場主體堅持法無禁止即可為，對政府堅持法無授權(quán)不可為?？梢姡M一步解放思想的目的就是主動尋求破解改革難以落地的途徑，就是要跳出傳統(tǒng)發(fā)展模式的框框，以解決前進中出現(xiàn)的矛盾和問題，提升中國現(xiàn)代化發(fā)展的能力。

鼓勵基層探索改革的積極性

全面深化改革是一個發(fā)揮中央和地方兩個積極性的過程，即中央積極進行頂層設(shè)計，基層積極探索具體的落實方式。中國是一個大國，每一項改革措施都牽涉到包括地方利益在內(nèi)的方方面面的利益，如果沒有中央的統(tǒng)籌安排和有力推動，改革勢必難以推行下去。試想，如果當(dāng)年沒有鄧小平的高瞻遠矚和果敢決斷，就不可能有農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、深圳特區(qū)和社會主義市場經(jīng)濟等偉大改革實踐。今天也一樣，雖然市場經(jīng)濟體制已初步建立，社會團體也有了很大發(fā)展，但是中國的改革仍然需要最高領(lǐng)導(dǎo)層的推動方可。事實上，在事關(guān)全局的改革問題上，如匯率改革、財稅改革、壟斷企業(yè)改革等，最高領(lǐng)導(dǎo)層的意識、勇氣和智慧還是至關(guān)重要的。中央成立全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組的一個重要目的，就是為了打破部門利益對改革的阻撓。

與此同時，中國幅員遼闊，各地千差萬別，同樣的改革措施必須結(jié)合本地實際情況才能真正得到落實。這就需要發(fā)揮基層探索改革的積極性和主動性。實際上，中國改革開放成功的一個重要因素，就是允許基層的大膽探索，然后再將其成功的探索成果整合到全國的制度創(chuàng)新中。改革開放初期，在解放思想的大背景下，基層的改革創(chuàng)新積極性很高，敢于第一個吃螃蟹的人突破了僵化的法律和制度束縛，率先實行了土地承包和雇傭勞工制，率先發(fā)展了民營經(jīng)濟，從而推動了中國改革進程的不斷深化。今天的深化改革也亟需基層改革者的自主創(chuàng)新，事實上也已有一些地方改革獲得了中央的肯定和推廣，如：“三明醫(yī)改模式”被國家衛(wèi)生計生委要求進一步推廣，浙江開化縣“多規(guī)合一”試點改革獲得中央領(lǐng)導(dǎo)的肯定，上海市、重慶市承擔(dān)了破解群團組織機關(guān)化、行政化、貴族化、娛樂化等種種問題的全國群團改革試點工作，等等。但是，總體上看，今天地方基層仍存在著官員不作為現(xiàn)象，源自地方基層自發(fā)的改革試點也較少，從而導(dǎo)致一些深化改革的措施執(zhí)行不力，沒有達到預(yù)期的效果。

有一些人把今天基層官員在改革上的不作為，歸咎于當(dāng)前的強力反腐舉措。的確，因為歷史的原因，有些官員害怕積極推行改革而得罪人，然后再遭到貪污的舉報，從而影響到自己的仕途。不過，這只是表面現(xiàn)象而已，部分基層官員不作為現(xiàn)象的根本原因還在于制度的不健全。首先，全面深化改革是由最高層設(shè)計和推動的，并由黨政機關(guān)自上而下來實施，廣大民眾能夠制度化參與改革的渠道并不廣泛。在這種情況下，社會大眾無法對官員形成強大的改革外在壓力，對官員的普遍不作為也沒有制約的有效辦法。其次，一些基層干部在復(fù)雜的改革環(huán)境面前產(chǎn)生了畏難情緒，因為“改革就等同于革命”，難度大、確定性不高，難免會失敗或犯錯誤，而現(xiàn)在又沒有形成因改革犯錯誤免責(zé)的制度機制，于是對改革就抱一種敬而遠之的消極態(tài)度，為了不出事就不做事。

要將全面深化改革舉措落到實處，就必須改變這種在其位不謀其政的不作為現(xiàn)象。首先，在加大對基層官員的內(nèi)部壓力的同時，利用十九大前地方黨政班子換屆的契機把那些有改革精神的勤政廉政官員提拔到重要崗位上。一方面我們要抓好改革督察，即督任務(wù)、督進度、督成效，察認識、察責(zé)任、察作風(fēng)，對尸位素餐、無所作為的干部要予以一定的懲戒；另一方面，要重用那些想改革、謀改革、善改革的干部，要把改革舉措是否落實作為考評官員的硬約束指標(biāo)，把是否促進經(jīng)濟社會發(fā)展，是否給人民群眾帶來實實在在獲得感，作為改革成效的評價標(biāo)準(zhǔn)、干部任用的考核標(biāo)準(zhǔn)。此外，要建立起社會化改革評估機制，讓廣大民眾參與到監(jiān)督官員的行列中來，以督促官員落實改革措施。其次，我們應(yīng)當(dāng)為那些積極推動改革的干部提供健全的制度保障。在鼓勵基層干部推動改革的時候，要保障那些積極推動改革的干部能有干事、成事的環(huán)境，保障他們不至于因為改革而吃虧；要明確改革過程中基層干部的權(quán)限，以及因為改革引起的哪些行為可以免責(zé)。也就是說，要盡快建立起容錯機制，區(qū)別對待干部的失誤和違紀(jì)行為，允許試錯，寬容失敗，讓改革創(chuàng)新者無后顧之憂，最大限度地調(diào)動起他們探索改革的積極性、主動性和創(chuàng)造性。倘能如此，就能確保全面深化改革措施在基層得到具體的落實。

（作者為北京大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授）

【參考文獻】

①[美]曼德爾·奧爾森：《國家興衰探源：經(jīng)濟增長、滯脹與社會僵化》，北京：商務(wù)印書館，2001年。

②[英]約翰·梅納德·凱恩斯：《就業(yè)、利息和貨幣通論》，北京：商務(wù)印書館，1999年。

責(zé)編/張蕾 孫垚（見習(xí)） 美編/宋揚